Przedmowa

Z wielką przyjemnością przedstawiam niniejsze sprawozdanie pt. „Putting it Right”, w którym odnotowujemy
nasze jak dotąd najwyższe wskaźniki zgodności. Wskaźnik z 2014 r. wynosi 90 %, w porównaniu z poprzednim najlepszym wynikiem 82 %, a 14 z 19 zbadanych instytucji uzyskało 100 %. Świadczy to o coraz większej akceptacji przez administrację UE wytycznych i zaleceń Rzecznika oraz o współpracy między nami.

W 124 przypadkach, w których Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycje rozwiązań, zalecenia, uwagi krytyczne lub dalsze uwagi w sprawach zamkniętych w 2014 r., instytucje udzieliły 111 pozytywnych odpowiedzi. Kolejne 118 spraw zostało rozstrzygniętych przez instytucje.

Przestrzeganie przepisów nie zawsze lub natychmiastowo jest równoznaczne z oddziaływaniem, czyli konkretnym sposobem, w jaki pomaga się obywatelom, przedsiębiorstwom lub społeczeństwu obywatelskiemu UE. Może to być trudne do zmierzenia, ale nieustannie staramy się poprawić sposób, w jaki rejestrujemy to, co robimy i co osiągamy. Szereg planowanych środków praktycznych przedstawiono w sekcji „Wnioski” poniżej. Jestem przekonany, że zwiększy to naszą zdolność do pełnego informowania Parlamentu i opinii publicznej.

Oprócz formułowania zaleceń dotyczących sposobów poprawy praktyk administracyjnych, rzecznicy praw obywatelskich pełnią również rolę edukacyjną. Kwestię tę omówiono w części poświęconej uwagom krytycznym i dalszym uwagom, w której przeanalizowano wnioski wyciągnięte przez instytucje po zamknięciu sprawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W przeszłości systematycznie zwracaliśmy się o podjęcie działań następczych w związku z uwagami krytycznymi i dalszymi. Jednak w ograniczonej liczbie przypadków niemożliwe jest wyciągnięcie znaczącej lekcji z tej sprawy ze względu na jej jednorazowy charakter. W przyszłości określimy zatem, czy potrzebujemy odpowiedzi uzupełniającej, i będziemy nadal ograniczać nasze wykorzystanie dalszych uwag do przypadków, w których możemy przedstawić konkretne sugestie dotyczące poprawy systemowej lub zwrócić się do instytucji o samodzielne opracowanie konkretnych środków i przedstawienie nam sprawozdania.

Wszystkie te wysiłki na rzecz poprawy naszej pracy podejmowane są w kontekście coraz bardziej ograniczonych zasobów oraz rosnących i uzasadnionych oczekiwań społeczeństwa. Ostatecznie mają one na celu osiągnięcie celu, który wyznaczyłem sobie jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich: zapewnienie rzeczywistej skuteczności poprzez zapewnienie systemowej, trwałej i wymiernej poprawy w administracji UE.

Emily O'Reilly
11 grudnia 2015

Sprawozdanie

1. Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu opisano, w jakim stopniu instytucje UE [1] konstruktywnie zareagowały na propozycje przedstawione przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w 2014 r.

Propozycje te mają formę rozwiązań, zaleceń, uwag krytycznych i dalszych [2]. Załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera wiele przykładów przypadków, w których Rzecznik Praw Obywatelskich przekonał administrację UE do poprawy swoich wyników, i zawiera przegląd szeregu ulepszeń w zakresie usług publicznych, które powstały w wyniku tych ulepszeń.

2. Uprawnienia i procedury Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik pomaga osobom fizycznym, przedsiębiorstwom i stowarzyszeniom, które mają problem z instytucją UE [3]. Jednocześnie służy ona interesowi publicznemu, pomagając instytucjom w poprawie jakości świadczonych przez nie usług. Oprócz rozpatrywania skarg Rzecznik Praw Obywatelskich może również wszczynać dochodzenia z własnej inicjatywy.

Rzecznik Praw Obywatelskich może zażądać od danej instytucji dostarczenia informacji, wglądu do jej akt i złożenia zeznań przez urzędników. Uprawnienia te są określone w statucie Rzecznika Praw Obywatelskich [4] (zwanym dalej „statutem”). Jeżeli Rzecznik uzna to za stosowne w konkretnej sprawie, wzywa instytucję do zmiany swojego stanowiska, zapewnienia zadośćuczynienia lub wprowadzenia ogólnych zmian w przyszłości. Jeżeli instytucja odmówi współpracy, może zwrócić uwagę polityczną na daną sprawę, sporządzając sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego.

3. Rozwiązania

W stosownych przypadkach Rzecznik stara się uzyskać zadośćuczynienie dla skarżących, proponując rozwiązanie na podstawie art. 3 ust. 5 statutu [5]. Chociaż propozycje rozwiązań mogą obejmować tymczasowe stwierdzenie niewłaściwego administrowania, Rzecznik często uważa, że bardziej konstruktywne jest unikanie stwierdzenia, nawet tymczasowo, że może dojść do niewłaściwego administrowania. Zidentyfikuje raczej problem lub niedociągnięcie w zachowaniu instytucji, które można by rozwiązać, gdyby instytucja przyjęła proponowane rozwiązanie.

W przypadku gdy należy zapewnić zadośćuczynienie, najlepiej jest, aby po otrzymaniu skargi dana instytucja podjęła inicjatywę uznania problemu i zaoferowania odpowiedniego zadośćuczynienia. Może to przybrać formę odszkodowania lub szczerych przeprosin dla zainteresowanej osoby.

4. Zalecenia

Jeżeli instytucja odrzuci propozycję rozwiązania bez uzasadnionego powodu, kolejnym krokiem jest zazwyczaj to, co art. 3 ust. 6 statutu określa jako „projekt zalecenia”. Lepiej jest dla wszystkich zainteresowanych, jeśli instytucja akceptuje rozwiązanie, niż jeśli najpierw odrzuca propozycję rozwiązania, a następnie przyjmuje zalecenie. Zdarzają się jednak również przypadki, w których Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że należy przystąpić do wydania zalecenia bez uprzedniego zaproponowania rozwiązania. Może to wynikać z faktu, że Rzecznik uważa, iż przedmiotowa kwestia ma wystarczające znaczenie, aby uzasadnić bardziej formalne podejście do zalecenia; lub może to wynikać z jej oceny, że dana propozycja nie może zostać przyjęta przez instytucję.

Zalecenia skierowane do instytucji są jednocześnie publikowane na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich może również podjąć decyzję o zwróceniu uwagi opinii publicznej na sprawę i jej wysiłki na rzecz znalezienia rozwiązania, wydając na tym etapie komunikat prasowy w sprawie stwierdzonego niewłaściwego administrowania. Aby uniknąć takiego rozgłosu, instytucje powinny poważnie rozważyć dodatkową korzyść, jaką dla ich własnej pracy i ogólnie dla wizerunku Unii może przynieść przyjęcie propozycji rozwiązania, a nie oczekiwanie na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich.

5. Uwagi krytyczne i dalsze uwagi

Odrzucenie przez instytucję propozycji rozwiązania lub zalecenia może prowadzić do szeregu możliwych wyników, w tym zamknięcia sprawy uwagą krytyczną. W 69 % przypadków, w których w 2014 r. stwierdzono niewłaściwe administrowanie, sprawę zamknięto uwagą krytyczną.

Uwaga krytyczna informuje instytucję o tym, co zrobiła niewłaściwie w danym przypadku. Uwaga identyfikuje naruszoną regułę lub zasadę i (chyba że jest to oczywiste) wyjaśnia, co instytucja powinna była zrobić w szczególnych okolicznościach sprawy. Oczekuje się, że sama instytucja podejmie działania następcze, pytając: "Dlaczego pomyliliśmy się w tym przypadku? Czy możemy zmniejszyć ryzyko ponownego popełnienia tego samego błędu?" Powinien on następnie złożyć sprawozdanie w ciągu sześciu miesięcy, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.

Uwaga krytyczna nie stanowi zadośćuczynienia dla skarżącego. W wielu przypadkach lepszym rozwiązaniem byłoby samo rozstrzygnięcie sprawy przez daną instytucję poprzez uznanie niewłaściwego administrowania i zaoferowanie odpowiedniego zadośćuczynienia ^[6].

Kolejna uwaga ma służyć interesowi publicznemu poprzez pomoc danej instytucji w podniesieniu jakości jej administracji w przyszłości. W przeciwieństwie do zalecenia lub uwagi krytycznej dalsza uwaga nie opiera się na stwierdzeniu niewłaściwego administrowania. Nie należy go zatem rozumieć jako oznaczającego wotum nieufności dla instytucji, do której jest skierowany.

6. Propozycje rozwiązań i zalecenia przyjęte w 2014 r.

W 2014 r. instytucje UE zaakceptowały łącznie 15 propozycji rozwiązań, natomiast 13 zaleceń zostało zaakceptowanych w całości lub częściowo [7]. Trzy propozycje rozwiązań zostały odrzucone (przez Komisję), podobnie jak pięć zaleceń (dwa przez Komisję, dwa przez EPSO i jedno przez OLAF)[8].

W załączniku do niniejszego sprawozdania podsumowano przypadki, w których przyjęto propozycję rozwiązania lub zalecenie [9]. Jeden z tych przypadków wymaga specjalnej wzmianki jako „gwiezdna sprawa”, która powinna służyć innym instytucjom jako wzór najlepszego sposobu reagowania na propozycje Rzecznika Praw Obywatelskich.

7. Działania podjęte w związku z uwagami krytycznymi i dalszymi uwagami poczynionymi w 2014 r.

W 2014 r. w 26 decyzjach zgłoszono 34 uwagi krytyczne, a w 39 decyzjach – 54 uwagi dodatkowe. Pojedyncza decyzja może zawierać więcej niż jedną uwagę, a oba rodzaje uwag mogą być zawarte w tej samej decyzji.

Zainteresowane instytucje zostały poproszone o ustosunkowanie się do uwag w terminie sześciu miesięcy. Otrzymano odpowiedzi na wszystkie uwagi zgłoszone w 2014 r., choć w niektórych przypadkach z opóźnieniem.

Biorąc pod uwagę krytyczne i dalsze uwagi łącznie, wskaźnik zadowalających działań następczych wyniósł 94 %, co jest zdecydowanie najwyższym wskaźnikiem odnotowanym od czasu rozpoczęcia tej procedury przez Rzecznika Praw Obywatelskich (81 % w 2013 r., podczas gdy najwyższy wskaźnik odnotowany do tej pory wynosił 84 % w 2011 r.). Działania następcze w związku z dalszymi uwagami były zadowalające w co najmniej 98 % przypadków, natomiast wskaźnik zadowalających działań następczych w związku z uwagami krytycznymi wyniósł 88 %. Najwyższe wartości odnotowane do tej pory wynosiły 100 % w 2008 r. w odniesieniu do pozytywnych działań następczych w związku z dalszymi uwagami oraz 80 % w 2011 r. w odniesieniu do pozytywnych działań następczych w związku z uwagami krytycznymi.

Załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera szczegółową analizę każdego z przypadków, w których zgłoszono co najmniej jedną uwagę krytyczną lub dalsze uwagi. Dwa z działań następczych wymagają specjalnej wzmianki jako "gwiezdne przypadki".

8. Wskaźnik ogólnej zgodności w podziale na instytucje

Ogólna wartość pod względem zgodności z propozycjami Rzecznika w 2014 r. wynosi 90 %, co jest zdecydowanie najwyższą wartością osiągniętą do tej pory (która poprzednio wynosiła 82 % w 2011 r., czyli w pierwszym roku, w którym Trybunał zaczął odnotowywać tę wartość). Wskaźnik zgodności opiera się na liczbie pozytywnych odpowiedzi na propozycje rozwiązań, zalecenia, uwagi krytyczne i dalsze uwagi poczynione w sprawach zamkniętych w 2014 r. Ogólnie rzecz biorąc, spośród 124 przypadków, w których Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycje rozwiązań, zalecenia, uwagi krytyczne lub dalsze uwagi w kontekście spraw zamkniętych w 2014 r.[10], instytucje udzieliły 111 pozytywnych odpowiedzi.

Jak wynika z tabeli 4 poniżej, wskaźnik zgodności różni się znacznie w zależności od instytucji – od 100 % w wielu przypadkach do 0 % w najgorszym przypadku. Chociaż w niektórych przypadkach statystyki te opierają się na bardzo niewielu przypadkach, nie zmienia to faktu, że każdy wynik niższy niż 100 % oznacza niezastosowanie się do propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich.

9. Wnioski

Jak zapowiedziano w zeszłorocznym sprawozdaniu, Rzecznik stara się znaleźć nowe sposoby współpracy z instytucjami, aby zapewnić zadowalające wyniki na wcześniejszym etapie tego procesu z korzyścią dla obywateli. Jak na ironię, wiele pomyślnych wyników uzyskanych w tych przypadkach nie zostało ujętych w niniejszym badaniu, ponieważ nie wynikają one z formalnych propozycji i zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich. Wystarczy stwierdzić, że poza przypadkami zawartymi w niniejszym sprawozdaniu w 2014 r. instytucje rozstrzygnęły kolejne 118 spraw [11].

Aby przedstawić pełny obraz wpływu Rzecznika w przyszłości, w 2016 r. rozszerzymy stosowanie terminu „rozwiązania” na podstawie art. 3 ust. 5 statutu Rzecznika, który do tej pory był używany w stosunkowo ścisłym znaczeniu. W miarę możliwości wszelkie sugestie sformułowane w ramach dochodzeń, nawet na wczesnym etapie dochodzenia, należy klasyfikować jako „rozwiązania”. W związku z tym można oczekiwać, że liczba rozwiązań zarejestrowanych w 2016 r. będzie znacznie wyższa niż tradycyjnie , przy czym liczba rozstrzygniętych spraw zostanie proporcjonalnie zmniejszona. Zamierzamy również zmienić nazwę „dalszych uwag” na „sugestie dotyczące ulepszeń”, co jest terminem bardziej zrozumiałym dla opinii publicznej. Na razie będziemy nadal używać terminu uwaga krytyczna.

Zmiany te są wprowadzane w duchu lepszego informowania Parlamentu i opinii publicznej o wpływie Rzecznika Praw Obywatelskich.

[1] W niniejszym sprawozdaniu termin „instytucja” odnosi się do wszystkich instytucji, organów, urzędów i agencji UE.

[2] Sprawozdanie obejmuje sprawy zamknięte przez Rzecznika w danym roku z uwagą krytyczną, dalszą uwagą lub ustaleniem, że dana instytucja zaakceptowała rozwiązanie lub zalecenie. Podczas gdy w przeszłości Rzecznik odnosiła się do „przyjaznego rozwiązania” i „projektu zalecenia”, obecnie używa bardziej prostych terminów „rozwiązanie” i „zalecenie”.

[3] Art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważnia Rzecznika Praw Obywatelskich do badania przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, z wyjątkiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykonującego swoje funkcje sądowe.

[4] Decyzja Parlamentu Europejskiego 2008/587 z dnia 18 czerwca 2008 r. zmieniająca decyzję 94/262 w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, Dz.U. L 189, s. 25.

[5] Art. 3 ust. 5 statutu stanowi, że „w miarę możliwości Rzecznik Praw Obywatelskich dąży do znalezienia wraz z zainteresowaną instytucją lub organem rozwiązania, które wyeliminowałoby przypadek niewłaściwego administrowania i usatysfakcjonowało skargę”.

[6] Skarżący nie zawsze ma jednak rację, a dana instytucja ma prawo do obrony swojego stanowiska.

[7] Sprawa zostaje zamknięta z częściowym przyjęciem zalecenia, jeżeli instytucja rzeczywiście udzieliła konstruktywnej odpowiedzi na główne punkty zalecenia.

[8] Zob. również przypis 10 poniżej.

[9] Rzecznik poczyniła również kolejną uwagę w niektórych z tych spraw, które w związku z tym zostały wymienione więcej niż jeden raz w załączniku do niniejszego sprawozdania.

[10] Możliwe jest, że kilka innych spraw zamkniętych w 2014 r. zawierało propozycje rozwiązań i zalecenia, które nie zostały przyjęte, ale które nie doprowadziły do krytycznej uwagi. Należy ponadto zauważyć, że w trzech przypadkach instytucje odrzuciły propozycję rozwiązania, ale przyjęły późniejsze zalecenie. Aby uniknąć podwójnego liczenia, liczba 124 obejmuje jedynie zalecenia w tych przypadkach, a nie propozycje rozwiązań. W dwóch kolejnych przypadkach instytucja odrzuciła propozycję rozwiązania lub zalecenie, a następnie nie podjęła zadowalających działań następczych w związku z uwagą krytyczną. Ponownie, aby uniknąć podwójnego liczenia, w powyższych statystykach uwzględniono jedynie negatywne działania następcze w związku z uwagą krytyczną.

[11] Załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera również szereg innych przypadków, w których instytucje zgłosiły pozytywne działania następcze po zamknięciu dochodzenia. Ponieważ nie pojawiły się one w odpowiedzi na formalne uwagi krytyczne i dalsze uwagi, nie są one odzwierciedlone w statystykach.