I. Inleiding

Inleidende opmerkingen

Goedemorgen, dames en heren!

Hartelijk dank dat u mij hebt uitgenodigd om u toe te spreken tijdens deze zesde internationale conferentie van commissarissen voor informatie. Ik wil in het bijzonder de Noorse parlementaire ombudsman Arne Fliflet bedanken, met wie ik nauw samenwerkt in het Europees netwerk van ombudsmannen.

Ik had de eer om dit forum in 2006 in Manchester toe te spreken. Ik neem aan dat, aangezien u mij opnieuw hebt uitgenodigd, de ervaring op EU-niveau iets is dat u relevant vindt en, durf ik te zeggen, zelfs inspirerend voor uw eigen werk.

Of misschien moet u nog overtuigd zijn van de open overheidsreferenties van de Europese Unie. De EU wordt immers algemeen beschouwd als afgelegen en geheimzinnig. Het is zelden beschouwd als een leidend licht in termen van transparantie. Ik hoop dat ik u in de komende vijfentwintig minuten kan overtuigen dat de feitelijke situatie een stuk beter is dan deze reputatie doet vermoeden.

Wat zeker kan worden gezegd over de ervaring van de EU met een open regering, is dat het in vergelijking met een land als Zweden of zelfs ons gastland, Noorwegen, zeer recent is.

Deze stap in de richting van meer openheid weerspiegelt het idee, zoals onder meer al door de Raad van Europa is erkend, dat transparantie een essentieel aspect van goed democratisch bestuur is.

"Open regering"

Laat ik beginnen met een paar woorden over het principe van open overheid. Ik zal me concentreren op twee van de belangrijkste doelstellingen ervan, namelijk het versterken van de positie van de burgers.

Ten eerste maakt transparantie het voor burgers mogelijk om de activiteiten van overheidsinstanties te controleren, hun prestaties te evalueren en hen ter verantwoording te roepen. Openheid en toegang van het publiek tot informatie vormen als zodanig een essentieel onderdeel van de institutionele checks-and-balances die bemiddelen bij de uitoefening van het openbaar gezag en de verantwoordingsplicht bevorderen.

Ten tweede vergemakkelijkt open overheid de deelname van burgers aan publieke activiteiten door te zorgen voor toegang tot informatie en de middelen om deel te nemen aan het bestuursproces waaraan zij onderworpen zijn [i].

Het resultaat zou moeten zijn dat de administratie in een democratisch systeem meer legitimiteit geniet en effectiever is en meer verantwoording aflegt aan de burger.

De loutere vermelding van termen als verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en legitimiteit zou onmiddellijk een signaal moeten zijn dat een open regering van bijzonder belang is voor de Europese Unie, die in het verleden vele malen is beschuldigd van falen op deze gebieden.

De ervaring van de EU - wat de Unie wel/niet is

Het is echter belangrijk om voorzichtig te zijn bij het praten over "regering" en de EU. De Europese Unie is immers geen staat. Het is misschien het best te omschrijven als een meerlagig bestuurssysteem.

Een realiteit van dit systeem is dat de EU-instellingen een aanzienlijk openbaar gezag uitoefenen: dat wil zeggen dat zij wetgevende, rechterlijke en administratieve bevoegdheden uitoefenen. De vraag is dus of en hoe de uitoefening van het openbaar gezag op het niveau van de Unie legitiem kan worden gemaakt en ter verantwoording kan worden geroepen. De drang naar openheid maakt duidelijk deel uit van het antwoord. Dat geldt ook, zoals we zullen zien, voor de instelling van de Ombudsman.

Maar er is een tweede vraag die voortvloeit uit het feit dat overheden in de lidstaten, op nationaal, regionaal en lokaal niveau, de primaire rol hebben bij de uitvoering van veel aspecten van het EU-recht en -beleid. Ik zou geen recht doen aan de titel van mijn interventie als ik niet ook zou ingaan op de kwestie van de toegang van burgers tot informatie over de EU-activiteiten van de lidstaten. Daar kom ik later op terug in mijn toespraak.

II. Openheid ten aanzien van de EU-instellingen

Het Verdrag van Maastricht: transparantie en de Ombudsman

Het streven naar meer openheid is, zoals ik al zei, een relatief nieuwe ontwikkeling in de EU. De inzet voor openheid kwam pas met het Verdrag van Maastricht in het begin van de jaren negentig, als onderdeel van de reactie van de EU op het zogenaamde democratische tekort.

Bij het Verdrag van Maastricht werd ook de Europese Ombudsman opgericht, als onderdeel van het burgerschap van de Unie.

Het bevorderen van transparantie werd van meet af aan een centraal punt voor de Ombudsman. Twee onderzoeken op eigen initiatief in 1996 en 1999 hebben ertoe geleid dat bijna alle kleinere EU-instellingen en -organen (waaronder de Rekenkamer en de Europese Centrale Bank) regels inzake de toegang van het publiek tot documenten hebben vastgesteld.

Het allereerste speciaal verslag van de Ombudsman aan het Europees Parlement, dat in november 2000 werd uitgebracht, ging in op de mate waarin bezorgdheid over gegevensbescherming kon worden gebruikt om openbaarmaking van informatie te voorkomen. In dat verslag zei de Ombudsman dat er geen grondrecht bestond om in het geheim informatie te verstrekken aan een administratieve autoriteit. In 2007 heeft het Gerecht van eerste aanleg in zijn arrest in de zaak Bavarian Lager vastgesteld dat de Europese Commissie inderdaad de relevante transparantieregels had geschonden. De Commissie heeft beroep ingesteld bij het Hof van Justitie, dus dit belangrijke principepunt moet volgend jaar definitief worden opgelost. De voor deze zaak verantwoordelijke advocaat-generaal zal op 15 oktober advies uitbrengen.

Het Verdrag van Amsterdam: het wettelijk kader

Het rechtskader voor transparantie werd versterkt met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Ten eerste is artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie aldus gewijzigd dat besluiten in de Unie "zo open mogelijk en zo dicht mogelijk bij de burger" worden genomen.

In de tweede plaats is artikel 255 EG ingevoerd. Het bepaalt dat elke burger van de Unie en elke natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Dit recht is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het is belangrijk te vermelden dat de term document in de verordening ruim wordt gedefinieerd. Het omvat alle inhoud, ongeacht het medium, over een onderwerp dat verband houdt met het beleid, de activiteiten en de besluiten die onder de verantwoordelijkheid van de EU-instellingen vallen.

De goedkeuring van deze verordening in 2001 was een mijlpaal in de ontwikkeling van transparantie op EU-niveau. Slechts enkele jaren daarvoor waren de instellingen van de Unie van mening dat vertrouwelijkheid de regel was en dat het verlenen van toegang tot informatie en documenten een discretionaire uitzondering op die regel vormde. In Verordening (EG) nr. 1049/2001 is het tegenovergestelde beginsel vastgelegd: Openheid is de basisregel en geheimhouding is de uitzondering.

Ik ben ervan overtuigd dat het publiek dankzij de verordening inzake de toegang tot documenten beter in staat is om toezicht te houden op de uitoefening van de bevoegdheden door de instellingen van de Unie. De verordening verleent burgers bevoegdheden met betrekking tot de informatiestroom: zij kunnen het initiatief nemen om informatie te verkrijgen, in de oorspronkelijke context, die nog niet in het publieke domein is gebracht. Bovendien is de kwaliteit van de systemen van de instellingen voor het beheer en het opvragen van informatie en documenten verbeterd, waardoor zij efficiënter, doeltreffender en transparanter kunnen werken.

Rechtsmiddelen: De Ombudsman en de rechtbanken

Iedere burger of ingezetene van de Unie geniet dit fundamentele recht op toegang - op verzoek en zonder opgave van redenen - tot documenten die in het bezit zijn van een instelling van de Unie. Dat betekent natuurlijk niet dat alle documenten openbaar moeten zijn. Het betekent wel dat de bewijslast ligt bij de overheidsinstantie die een verzoek om toegang van het publiek afwijst, waardoor het traditionele vermoeden van vertrouwelijkheid dat in veel landen bestond, wordt omgekeerd.

Verzoekers aan wie de toegang tot een document wordt geweigerd, kunnen zich wenden tot de rechtbank of tot de Europese Ombudsman.

Het recht op een voorziening in rechte is de fundamentele waarborg van de rechtsstaat. Het voor de hand liggende voordeel van een rechtszaak is dat de beslissing van de rechtbank juridisch bindend is.

De rol van de Ombudsman is complementair aan die van de rechtbanken: het biedt een alternatief rechtsmiddel dat aanvragers kunnen gebruiken, indien zij dit in hun geval passend achten.

Een belangrijk voordeel van het buitengerechtelijke rechtsmiddel dat de Ombudsman heeft, is het feit dat hij onderzoekt of er al dan niet sprake is van wanbeheer. De Europese instellingen en organen moeten de rechtsstaat eerbiedigen, dus als zij onrechtmatig handelen, is dat wanbeheer. Het omgekeerde is echter niet noodzakelijk waar, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur meer van de instellingen vereisen dan alleen het voorkomen van onrechtmatig gedrag.

Laat ik illustreren wat ik zeg met een voorbeeld.

Het gaat om toegang tot informatie in tegenstelling tot documenten. Verordening 1049/2001 heeft betrekking op de toegang van het publiek tot bestaande documenten. Het vereist niet dat de instellingen nieuwe documenten maken met informatie die iemand zou willen hebben. Enkele jaren geleden heeft de Ombudsman echter een code van goed administratief gedrag opgesteld, die onder meer de verplichting bevat om leden van het publiek op verzoek informatie te verstrekken.

Een dergelijke verplichting kan uiteraard niet absoluut zijn. Als beginsel van behoorlijk bestuur komt dit in wezen neer op het vermoeden dat informatie moet worden verstrekt, tenzij er een goede reden is om dit niet te doen.

Dit voorbeeld illustreert goed hoe de focus van de Ombudsman op wanbeheer in plaats van op kwesties van strikte wettigheid een voordeel vormt ten opzichte van het rechtsmiddel dat door de rechtbanken wordt geboden.

Rechtsmiddelen: De Ombudsman en de Voorlichtingscommissarissen

De nadruk op wanbeheer en het feit dat de Ombudsman geen sancties kan opleggen of personen kan vervolgen, dienen ook om deze instelling te onderscheiden van andere organen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van het recht van personen op vrijheid van informatie of het recht op toegang van het publiek, met name informatiecommissarissen.

Ik ben mij ervan bewust dat de institutionele regelingen op EU-niveau verschillen van die van veel landen in Europa. In Duitsland, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk behandelen bijvoorbeeld informatiecommissarissen, in plaats van ombudsmannen, transparantiekwesties. Om nog een voorbeeld te nemen: in Ierland is er een Ombudsman en een Information Commissioner - die toevallig dezelfde persoon zijn (en inderdaad de moderator van onze volgende sessie!)

Deze verschillende institutionele regelingen weerspiegelen verschillende juridische tradities en bestuurlijke culturen. Het zal interessant zijn om vandaag te leren hoe ze in de praktijk werken.

Laat ik u een voorbeeld geven uit mijn eigen ervaring. De zaak heeft betrekking op de mate waarin het publiek toegang heeft tot informatie over vergoedingen die aan leden van het Europees Parlement worden betaald. Ik verwijs ook naar deze zaak in de wetenschap dat we later vanochtend meer over deze kwestie zullen horen, tijdens de zitting over de uitgaven van de parlementsleden.

Allereerst de achtergrond van de zaak. In 2005 verwierp het Europees Parlement een verzoek van een Maltese journalist om informatie over de vergoedingen die aan Maltese leden van het Europees Parlement werden betaald. Het Parlement heeft dit verzoek behandeld in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en heeft zijn weigering gerechtvaardigd op grond van gegevensbescherming.

De journalist diende een klacht in bij de Ombudsman, met het argument dat belastingbetalers het recht hebben om te weten hoe EP-leden overheidsgeld uitgeven. Ik heb de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming geraadpleegd, die adviseerde dat, hoewel de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het Europees Parlement niet mag worden ontzegd, de fundamentele overweging moest zijn dat het publiek het recht heeft om te worden geïnformeerd over het gedrag van de leden van het Europees Parlement en in het bijzonder over de aan hen toevertrouwde besteding van overheidsmiddelen.

In antwoord op mijn verzoek om de gevraagde informatie openbaar te maken, kondigde het Parlement aan dat het algemene informatie over de vergoedingen van de leden van het Europees Parlement op zijn website zou publiceren en zinspeelde het op de mogelijkheid om de situatie dit jaar opnieuw te beoordelen. Hoewel ik deze stap verwelkomde, heb ik het Parlement ook bekritiseerd omdat het zich baseerde op een juridische interpretatie van de verhouding tussen de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten en inzake gegevensbescherming, die ik in strijd achtte met de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg.

De reden waarom ik deze zaak noem, is omdat, voor zover ik weet, weinig of geen parlementaire ombudsmannen zouden worden opgeroepen om een zaak te onderzoeken die betrekking heeft op toegang tot informatie over parlementsleden. Terwijl een informatiecommissaris natuurlijk een dergelijk geval zou kunnen behandelen - zoals de situatie in het VK onlangs heeft aangetoond - zorgt het feit dat informatiecommissarissen niet door diezelfde parlementsleden worden benoemd of gekozen, voor een heel ander scenario. Ik zou graag uw mening hierover later vandaag horen.

III. Recente inspanningen ter bevordering van de transparantie van EU-activiteiten

Het Europees transparantie-initiatief

De inspanningen van de EU op het gebied van transparantie zijn niet beperkt tot de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Na de "nee"-stemmen over de Grondwet voor Europa in Frankrijk en Nederland in 2005, lanceerde de Europese Commissie het Europees Transparantie-initiatief. Het initiatief heeft tot doel de transparantie van lobby- en raadplegingsprocedures te verbeteren, meer informatie te verstrekken over het gebruik van EU-middelen en ethische regels en normen voor overheidsfunctionarissen te ontwikkelen. Het voorziet ook in een herziening van de regels inzake de toegang van het publiek tot documenten.

Laat ik me concentreren op overleg, omdat het bijzonder relevant is voor de participatiefunctie van een open overheid, waarnaar ik eerder heb verwezen.

Er is een groeiende trend dat de EU-wetgeving voorziet in vrij uitgebreide regelingen voor de raadpleging van belanghebbenden voordat besluiten worden genomen. Dit is belangrijk. Raadplegingsprocessen bieden belanghebbenden de mogelijkheid om bij te dragen aan de inhoud van beleid en wetgeving. Dit zou, zoals ik al zei, moeten leiden tot een beter resultaat in termen van inhoud en legitimiteit.

Dergelijke processen moeten natuurlijk eerlijk zijn. Daarom is transparantie op het gebied van lobbyen ook van cruciaal belang. Een integraal onderdeel van het Europees Transparantie-initiatief is een registratiesysteem voor lobbyisten. Het resultaat van dit initiatief is dat lobbyen op EU-niveau nu veel transparanter is dan in veel van de lidstaten.

Het aantal klachten bij de Europese Ombudsman over de raadpleging van belanghebbenden en het publiek in het beleidsvormingsproces van de Unie is momenteel klein. Ik verwacht echter dat het in de toekomst een groeigebied zal worden, vooral als het Verdrag van Lissabon in werking treedt. Het Verdrag bevat een algemene verbintenis tot openbaar debat, open dialoog en brede raadpleging.

Hervorming van Verordening 1049/2001

Een ander relevant aspect van het Europees transparantie-initiatief is de herziening van de regels inzake toegang tot documenten. Het doel van de herziening is de verordening te verbeteren, aan te passen aan moderne technologie, bijvoorbeeld het opvragen van informatie uit databanken, en lering te trekken uit de mogelijke tekortkomingen van de huidige regels.

Het voorstel van de Europese Commissie tot herziening van de verordening bevat een aantal welkome wijzigingen. Tegelijkertijd is het door velen, waaronder ikzelf, op grote schaal bekritiseerd omdat het in de verkeerde richting is gegaan en omdat het de toegang tot documenten effectief heeft beperkt in plaats van uitgebreid.

Een argument dat de Commissie ter rechtvaardiging van haar voorstel aanvoert, is dat de burgers, voor wie de verordening is opgesteld, er zelden gebruik van maken. Voor mij verraadt dit een fundamenteel misverstand over het doel van transparantie, dat zou moeten leiden tot een cultuurverandering binnen de instellingen en tot een meer open en verantwoordelijke manier van werken. Elke poging om de verordening te hervormen moet voortbouwen op de dynamiek naar meer openheid en mag deze niet ongedaan maken.

Op 11 maart heeft het Europees Parlement amendementen op het voorstel van de Commissie aangenomen die, ik ben blij te kunnen meedelen, tot doel hebben de toegang te verruimen. Ik ben zeer ingenomen met het standpunt van het Parlement.

Ik zal dit debat op de voet blijven volgen om te zorgen voor het best mogelijke resultaat voor de burgers. Elke stap om de toegang tot documenten te beperken en het reeds bereikte niveau van transparantie te verminderen, kan vervreemding, ontgoocheling en scepsis veroorzaken. Ik ben ervan overtuigd dat het Zweedse EU-voorzitterschap zijn best zal doen om te zorgen voor een resultaat dat ons vooruit brengt in plaats van achteruit.

IV. Transparantie van de EU-gerelateerde activiteiten van de lidstaten

Rol van de lidstaten bij de toepassing van het EU-recht en -beleid

Op EU-niveau is, zoals ik zojuist heb uitgelegd, aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het verbeteren van de transparantie van beleidsformuleringen en lobbyactiviteiten die aan wetgeving voorafgaan. Dankzij Verordening (EG) nr. 1049/2001 zijn de administratieve procedures voor de toepassing en handhaving van de wet na de vaststelling ervan ook veel transparanter geworden.

Dit is van vitaal belang omdat Europa niet dichter bij zijn burgers zal komen door alleen maar goed beleid te voeren en goede wetten uit te vaardigen. Burgers zijn vooral geïnteresseerd in de resultaten van die wetten en beleidsmaatregelen. Als wetten en beleid niet worden toegepast en gehandhaafd, zullen ze waarschijnlijk geen waardevolle resultaten opleveren. 

De administratieve toepassing van EU-wetgeving en -beleid is niet alleen een zaak van de EU-instellingen. Integendeel, zoals ik eerder al zei toen ik het had over EU-governance, is het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Elke serieuze discussie over open bestuur met betrekking tot de EU vereist daarom dat we de kwestie van de toegang van burgers tot informatie over EU-aangelegenheden op het niveau van de lidstaten aanpakken. Zo niet, dan lopen we het risico dat we slechts de helft van het werk doen om te zorgen voor een open regering in de Unie.

Burgers die willen weten hoe EU-wetgeving in de hele Unie wordt toegepast en gehandhaafd, moeten zich een weg banen door ten minste 28 reeksen regels: niet alleen Verordening (EG) nr. 1049/2001, maar ook de 27 nationale rechtskaders. In sommige lidstaten bestaat er ook transparantiewetgeving op regionaal niveau, wat de complexiteit nog vergroot.

Het lijdt geen twijfel dat het ontbreken van minimumnormen voor toegang tot EU-gerelateerde informatie in de lidstaten een probleem kan zijn voor burgers die de doeltreffendheid van EU-wetgeving en -beleid willen controleren.

Bevordering van samenwerking en wederzijds leren

De verscheidenheid aan nationale wetgevingen in de EU biedt ook een rijke basis voor wederzijds leren, op voorwaarde dat er processen bestaan voor het identificeren en delen van informatie over beste praktijken. De EU-instellingen en de lidstaten beschikken echter niet over een forum om informatie en beste praktijken over de toegang van het publiek tot EU-gerelateerde documenten en informatie uit te wisselen.

Zoals velen van u weten, werkt de Europese Ombudsman samen met zijn nationale en regionale collega's van de ombudsman via het Europees netwerk van ombudsmannen. In 2008 hebben mijn nationale collega's van het netwerk mij geholpen bij het uitvoeren van een vergelijkend onderzoek naar de wetgeving en de praktijk in de lidstaten met betrekking tot de toegang van het publiek tot informatie in databanken. Deze kwestie is van groot belang voor het recht van toegang van het publiek, gezien de enorme hoeveelheid informatie die in databanken is opgeslagen.

Vorig jaar heeft het Europees Parlement mijn statuut van Europese Ombudsman bijgewerkt om te erkennen dat ik niet alleen met nationale ombudsmannen werk, maar ook met andere organen van de lidstaten die belast zijn met de bevordering en bescherming van de grondrechten.

Als het nuttig zou worden geacht, zou ik bereid zijn meer te doen om de vrijwillige uitwisseling van informatie over beste praktijken met betrekking tot de toegang van het publiek tot EU-gerelateerde documenten en informatie te vergemakkelijken en daartoe samen te werken met nationale Information Commissioners en soortgelijke instanties. Ik denk dat het niet alleen nuttig kan zijn om het wetgevingsproces van de EU te informeren over beste praktijken in de lidstaten, maar ook om de verspreiding van beste praktijken onder de lidstaten te bevorderen.

V. Conclusie

Ik begon mijn toespraak met te benadrukken dat transparantie essentieel is om burgers mondiger te maken.

Ik ben blij te kunnen melden dat de Europese burgers in hun streven naar meer transparantie goed gebruik maken van hun recht om een klacht in te dienen bij de Europese Ombudsman. Sinds de oprichting van het Bureau in 1995 is de bewering dat wij in onze onderzoeken het vaakst hebben gehandeld, een gebrek aan transparantie. In 2008 onderzocht meer dan een derde van al onze onderzoeken een beschuldiging van gebrek aan transparantie.

Als Europese Ombudsman zal ik blijven ijveren voor meer transparantie en minder geheimhouding in het functioneren van de EU-instellingen.

En zoals ik al zei, zou ik bereid zijn meer te doen om de vrijwillige uitwisseling van informatie over beste praktijken met betrekking tot de toegang van het publiek tot EU-gerelateerde documenten en informatie in de hele Unie te vergemakkelijken.

Al deze inspanningen zijn onontbeerlijk om een echt open bestuur in de EU te waarborgen.

Dank u voor uw aandacht. Ik kijk er erg naar uit om nu van Melanie Pustay te horen over "President Obama's Open Government".

 

---

[i] Zie P. Craig, "Access" in EU Administrative Law, OUP 2006; blz. 320.