Inleiding

Dames en heren. Ik ben blij dat ik vandaag aanwezig ben bij deze workshop, georganiseerd in het kader van het Eunomia-project.

Als academicus heb ik veel tijd besteed aan het bestuderen van de landen van Zuidoost-Europa en heb ik uitgebreid geschreven over de politiek en geschiedenis van de regio, en - meer in het bijzonder - over democratisering en de relatie tussen cultuur en politiek.

Als Griekse Ombudsman was ik centraal betrokken bij de lancering van het Eunomia-project en ik ben er nauw bij betrokken gebleven sinds ik zes jaar geleden Europese Ombudsman werd.

Het specifieke thema van deze workshop is van groot belang voor mijn werk als Europese Ombudsman.  Veel van de meest interessante uitdagingen waar ik voor sta, hebben betrekking op de relatie tussen transparantie, privacy en gegevensbescherming en ik kijk ernaar uit om veel te leren van de vele vooraanstaande sprekers die hier vandaag aanwezig zijn.

Ik ben dan ook bijzonder vereerd dat ik tijdens deze workshop de hoofdtoespraak mag houden. Ik wil de Griekse ombudsman, Yorgos Kaminis en de volksadvocaat van de Republiek Albanië, Emir Dobjani, bedanken voor het feit dat zij mij hebben uitgenodigd en mij de gelegenheid hebben geboden mijn gedachten met u te delen. Ik wil ook de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, Thomas Hammarberg, bedanken voor zijn voortdurende steun voor het EUNOMIA-project.

Transparantie en gegevensbescherming

Mij is gevraagd om te praten over de uitdagingen waarmee ombudsmannen worden geconfronteerd die de eerbiediging van transparantie en gegevensbescherming in hun respectieve rechtsstelsels willen waarborgen. In de uitnodigingsbrief werd de sprekers gevraagd zich te concentreren op hun institutionele ervaring met de behandeling van zaken en te zoeken naar relevante beste praktijken. Ik zal dit zeker doen. Maar aangezien deze openingssessie het conceptuele kader onderzoekt, wil ik beginnen met een blik op de concepten, te beginnen met transparantie.

Zoals blijkt uit het recente Verdrag van de Raad van Europa inzake toegang tot officiële documenten, is transparantie een essentieel aspect van goed democratisch bestuur. Transparantie stelt burgers in staat de activiteiten van overheidsinstanties te controleren, hun prestaties te evalueren en hen ter verantwoording te roepen.

Transparantie stelt burgers ook in staat doeltreffend gebruik te maken van hun andere politieke rechten, met name de vrijheid van meningsuiting, en de informatie te verkrijgen die zij nodig hebben om ten volle deel te nemen aan openbare activiteiten.

Transparantie houdt in dat de overheidsinstanties proactief moeten zijn bij het publiceren van bepaalde soorten informatie, op een manier die gemakkelijk te begrijpen is voor het beoogde publiek.  Bovendien vereist transparantie dat de overheidsinstanties snel en positief reageren op verzoeken van leden van het publiek om toegang tot informatie en documenten die niet zijn gepubliceerd.

Dit concept staat bekend als "vrijheid van informatie", of "FoI", in de Verenigde Staten en in sommige andere landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk en Ierland, die gebruik hebben gemaakt van de ervaring in de Verenigde Staten, waar de Freedom of Information Act in 1966 werd geïntroduceerd en in 1974 sterk werd versterkt, in de nasleep van het Watergate-schandaal.

Het rechtskader dat van toepassing is op de instellingen van de Europese Unie is opgebouwd rond het Scandinavische concept van de toegang van het publiek tot documenten.  Ondanks het verschil in juridische techniek is het doel van de vrijheid van informatie en de toegang van het publiek tot documenten echter hetzelfde.

Iedere burger of ingezetene van de Unie heeft het fundamentele recht op toegang, op verzoek en zonder opgave van redenen, tot documenten die in het bezit zijn van een instelling van de Unie. Dit betekent echter niet dat alle documenten openbaar moeten zijn. Het betekent wel dat de bewijslast ligt bij de overheidsinstantie die een verzoek om toegang van het publiek afwijst, waardoor het traditionele vermoeden van vertrouwelijkheid dat in veel landen bestond, wordt omgekeerd.

De verordening van de Europese Unie inzake de toegang van het publiek tot documenten - Verordening 1049/2001 - bevat een lijst van uitzonderingen die een weigering van toegang tot een document kunnen rechtvaardigen. Sommige van deze uitzonderingen vallen zelf onder een uitzondering, omdat openbaarmaking een hoger openbaar belang kan hebben.

Eén uitzondering, die niet onderworpen is aan een hoger openbaar belang bij openbaarmaking, is van cruciaal belang voor ons vandaag. De instellingen van de Unie kunnen de toegang tot een document weigeren indien de openbaarmaking ervan de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu zou ondermijnen.  De uitzondering verwijst ook naar de communautaire wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.

Laten we nu de concepten privacy en gegevensbescherming onderzoeken.

Artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens garandeert het recht op privacy.  De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens maakt duidelijk dat de bescherming van persoonsgegevens een belangrijk aspect van de persoonlijke levenssfeer vormt.

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkent het recht op privacy in artikel 7. Het Handvest bevat in artikel 8 ook het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens als een afzonderlijk recht. Dit weerspiegelt het groeiende belang van gegevensbescherming in het digitale tijdperk.

Het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals vastgelegd in het Handvest, vereist dat gegevens eerlijk, voor welbepaalde doeleinden en op basis van toestemming of een andere wettelijke grondslag worden verwerkt. Betrokkenen moeten het recht hebben op toegang tot hun gegevens en, in voorkomend geval, op rectificatie van die gegevens.

Het Handvest bepaalt ook dat de naleving van deze regels moet worden gecontroleerd door een onafhankelijke autoriteit.

Zoals ik al zei, zijn er legitieme redenen om de transparantie te beperken. Om transparantie als onderdeel van de democratie te bevorderen, moeten verschillende belangen met elkaar in evenwicht worden gebracht en met elkaar worden verzoend.  Niemand twijfelt er bijvoorbeeld aan dat staten een legitiem belang hebben bij de bescherming van bepaalde militaire en veiligheidsgeheimen.  De delicate vragen hebben betrekking op de omvang van de geheimhouding.

Hetzelfde geldt voor privacy en het recht op bescherming van persoonsgegevens.  De regels inzake gegevensbescherming voorzien in afwijkingen om bijvoorbeeld doelstellingen van algemeen belang, waaronder nationale veiligheid, defensie en openbare veiligheid, te waarborgen. Niemand twijfelt er bijvoorbeeld aan dat de politie het recht heeft om informatie over personen te verkrijgen met het oog op het voorkomen en opsporen van criminaliteit. De delicate vragen hebben betrekking op de grenzen van het toezicht.

Als ombudsmannen zijn wij vastbesloten ervoor te zorgen dat de grondrechten worden geëerbiedigd, met het oog op de versterking van de democratie en de rechtsstaat.  Dit werd duidelijk gemaakt in de verklaring van het Europees netwerk van ombudsmannen, die in oktober 2007 in Straatsburg werd aangenomen.  De ombudsmannen van het netwerk hebben bevestigd dat zij de beginselen waarop de Europese Unie is gegrondvest, namelijk vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, en de rechtsstaat, steunen.

Transparantie en privacy zijn beide essentieel voor een bloeiende democratie, maar beide hebben grenzen.  De fundamentele uitdaging bestaat er dus in de concurrerende rechten en belangen die aanwezig zijn wanneer het gaat om transparantie en wanneer het gaat om privacy en gegevensbescherming, met elkaar in evenwicht te brengen en met elkaar te verzoenen.

In het kader van deze grotere afweging van rechten en belangen binnen het algemene kader van de democratie en de rechtsstaat is het soms noodzakelijk om het recht op toegang van het publiek tot documenten en informatie af te wegen tegen het recht op privacy en gegevensbescherming.  Ik zal later enkele concrete voorbeelden van een dergelijke afweging geven.  In de eerste plaats zal ik echter kijken naar het institutionele kader voor de behandeling van deze kwesties.

Het institutionele landschap

Ombudspersonen staan niet alleen bij het bevorderen van transparantie en het waarborgen van de eerbiediging van de privacy en persoonsgegevens. De rechtbanken spelen natuurlijk een cruciale rol. In sommige landen bestaan er informatiecommissarissen naast ombudsmannen en zijn er ook gespecialiseerde gegevensbeschermingsagentschappen opgericht.

In Europa verschilt het institutionele landschap van land tot land. In sommige landen behandelen informatiecommissarissen zowel transparantiekwesties als kwesties op het gebied van gegevensbescherming. Dit is bijvoorbeeld het geval in Duitsland, Hongarije, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk. In andere landen behandelen ombudsmannen kwesties van transparantie, terwijl toezichthouders voor gegevensbescherming belast zijn met het waarborgen van de eerbiediging van het grondrecht op gegevensbescherming van het individu. Dit is het geval op EU-niveau, hoewel beide instellingen zich uiteraard bezighouden met aspecten van beide kwesties en, zoals ik zal uitleggen, nauw samenwerken. Een ander voorbeeld is dat er in Ierland een ombudsman en een Information Commissioner zijn - die toevallig dezelfde persoon zijn - en een aparte Data Protection Commissioner.

Deze verschillende institutionele regelingen weerspiegelen verschillende juridische tradities en bestuurlijke culturen.  Het zal interessant zijn om tijdens deze workshop te leren hoe ze in de praktijk werken.

Wanneer er afzonderlijke instellingen bestaan, is het belangrijk dat zij nauw samenwerken. Dit is zeker het geval op EU-niveau, waar de Europese Ombudsman en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming regelmatig contact hebben. Ik zal een groot deel van de tweede helft van mijn toespraak wijden aan het geven van voorbeelden van hoe we samenwerken ten behoeve van de burgers.

Ten eerste wil ik mijn eigen mandaat toelichten en u een voorbeeld geven van een baanbrekende zaak die de uitdaging voor ombudsmannen op het gebied van transparantie en gegevensbescherming illustreert.

De Europese Ombudsman werd in 1993 bij het Verdrag van Maastricht opgericht om klachten over wanbeheer bij de instellingen en organen van de EU te onderzoeken.

Sinds de oprichting van het Bureau is de bewering die wij het vaakst in onderzoeken hebben behandeld, een gebrek aan transparantie. Dit betreft bijvoorbeeld het niet verlenen van toegang tot een document in het kader van de eerder genoemde verordening (Verordening 1049/2001) of het niet verstrekken van adequate informatie. In 2008 onderzocht meer dan een derde van al onze onderzoeken een beschuldiging van gebrek aan transparantie.

Laat ik u nu een eerste praktisch voorbeeld geven van de uitdagingen die zich kunnen voordoen bij het afwegen en verzoenen van verschillende rechten en belangen.

De zaak Bavarian Lager

De zaak die ik wil benadrukken staat algemeen bekend als de zaak Bavarian Lager. De reden dat het voor ons vandaag van bijzonder belang is, is dat de betrokken EU-instelling, de Europese Commissie, zich heeft gebaseerd op gegevensbescherming ter rechtvaardiging van haar weigering om klager bepaalde informatie te verstrekken waarom hij had verzocht.

Het verhaal begon 16 jaar geleden in 1993, toen een Britse zakenman, de heer Andrew Ronnan, bij de Europese Commissie klaagde over Britse wetten die tot gevolg hadden dat de invoer van bier door het bedrijf waarvan hij eigenaar was, werd beperkt; Dat wil zeggen, de Bavarian Lager Company.

In 1996 heeft de Commissie tijdens haar onderzoek van de klacht een bijeenkomst georganiseerd.  Zij nodigde vertegenwoordigers van de Britse brouwindustrie en enkele Britse functionarissen uit. De heer Ronnan mag de vergadering niet bijwonen. Hij vraagt de Commissie om de namen van de personen die op de vergadering aanwezig waren. De Commissie weigerde en de heer Ronnan diende in juli 1998 een klacht in bij de Ombudsman.

De Commissie had argumenten van algemeen belang kunnen aanvoeren om de namen geheim te houden.  Het deed dat niet.  Misschien was dat omdat hij wist dat de argumenten te zwak waren.

De Commissie had kunnen stellen dat de betrokken personen expliciet of impliciet was beloofd dat hun namen geheim zouden worden gehouden en dat dergelijke beloften niet mochten worden verbroken.  Het deed dat niet. Misschien was dat omdat zij vreesde dat de Ombudsman zou zeggen dat de Commissie zich in de toekomst van dergelijke beloften zou moeten onthouden.

In plaats daarvan drong de Commissie erop aan dat de gegevensbeschermingsregels haar verplichten de namen geheim te houden, tenzij de betrokken personen ermee instemden dat hun identiteit zou worden onthuld.

Deze zaak heeft geleid tot het allereerste speciaal verslag van de Europese Ombudsman aan het Europees Parlement na het onderzoek van een klacht. Er worden alleen speciale verslagen opgesteld over belangrijke principiële punten, die volgens de Ombudsman onder de aandacht van het Europees Parlement moeten worden gebracht.

In het speciaal verslag, dat in november 2000 aan het Europees Parlement werd voorgelegd, zei de Ombudsman dat er geen grondrecht bestaat om informatie in het geheim aan een administratieve autoriteit te verstrekken en dat de EU-richtlijn gegevensbescherming de Commissie niet verplicht om de namen van personen die haar standpunten of informatie over de uitoefening van hun functies verstrekken, geheim te houden.

Het Parlement heeft op 11 december 2001 een resolutie aangenomen waarin de Commissie wordt verzocht de naam van de heer Ronnan mee te delen. Ondanks deze gedeelde mening van het Parlement en de Ombudsman handhaafde de Commissie haar weigering.  De heer Ronnan heeft vervolgens verzocht om toegang van het publiek tot de namenlijst, met een beroep op de nieuwe Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang tot documenten.

De komst van de EDPS

Dit alles gebeurde voordat de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming in januari 2004 met zijn werkzaamheden begon. Zijn beurt om de zaak te behandelen kwam toen de Commissie het verzoek om toegang van het publiek afwees en Ronnan zich tot het Gerecht van eerste aanleg wendde.

De Toezichthouder voor gegevensbescherming heeft geïntervenieerd in de zaak voor het Hof. Net als de Ombudsman en het Parlement voerde hij aan dat de Commissie de wetgeving inzake gegevensbescherming niet correct toepaste.

Het Hof oordeelde in oktober 2007 dat de Commissie de namen moest vrijgeven.  Hoewel de Commissie de heer Ronnan de namen heeft gegeven, heeft zij ook beroep ingesteld bij het Hof van Justitie over de principiële kwestie.  In wezen is haar argument dat, wanneer het om persoonsgegevens gaat, de transparantieregels niet langer van toepassing zijn en alleen de regels inzake gegevensbescherming van toepassing zijn.

De Europese Ombudsman, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, het Europees Parlement en het Gerecht van eerste aanleg zijn het unaniem oneens met het standpunt van de Commissie.  Naar onze mening is het de uitdaging om de juiste balans te vinden tussen privacy en transparantie.

Dit eerste voorbeeld illustreert dat de Ombudsman en de Toezichthouder voor gegevensbescherming in concrete gevallen doorgaans tot dezelfde conclusies komen.

Dit is belangrijk. Het heeft misschien degenen verrast die hadden geanticipeerd op botsingen tussen de Ombudsman en de Toezichthouder voor gegevensbescherming, toen deze in 2004 het EU-stadium betrad. Ze hadden misschien verwacht dat de Ombudsman een maximalistische benadering van transparantie zou hanteren, dat de Toezichthouder voor gegevensbescherming de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens hartstochtelijk zou bevorderen en dat de daaruit voortvloeiende botsingen de EU-instellingen vrij zouden laten om te doen wat hen het beste leek.

Dat is niet wat er gebeurd is. Essentieel voor een uitstekende start was het zeer duidelijke kader dat de Toezichthouder voor gegevensbescherming in zijn eerste achtergrondnota uiteenzette en dat nuttig was voor de toegang van het publiek tot documenten en gegevensbescherming. Ik denk dat het uiterst verstandig was om prioriteit te geven aan dit onderwerp en ik was zeer verheugd over de publicatie van dit document.

Ik moet natuurlijk vermelden dat de Toezichthouder voor gegevensbescherming de Ombudsman heeft geraadpleegd bij de voorbereiding ervan. Sindsdien heb ik consequent verwezen naar dat uitstekende document en het aanbevolen in mijn beslissingen en toespraken. Het blijft een belangrijk referentiepunt voor iedereen die de relatie tussen transparantie, privacy en gegevensbescherming wil begrijpen. Het is beschikbaar op de website van de Toezichthouder voor gegevensbescherming.

Memorandum van overeenstemming

Iets meer dan twee jaar na het bestaan van de toezichthouder voor gegevensbescherming zijn we begonnen met het opstellen van een memorandum van overeenstemming, dat we in oktober 2006 hebben ondertekend.

Het doel van deze overeenkomst is tweeledig: onnodige duplicatie te voorkomen en een consistente behandeling van klachten over gegevensbescherming te waarborgen. Wat het voorkomen van dubbel werk betreft, is de overeenkomst zeer succesvol gebleken. Wat ons tweede doel betreft, vergemakkelijkt het memorandum onze pogingen om een consistente benadering van de juridische en administratieve aspecten van gegevensbescherming te volgen, waardoor de rechten en belangen van burgers en klagers worden bevorderd.

Laat ik u nu een tweede voorbeeld geven.  De zaak heeft betrekking op de mate waarin het publiek toegang heeft tot informatie over vergoedingen die aan leden van het Europees Parlement worden betaald.

De achtergrond was dat het Parlement in 2005 het verzoek van een Maltese journalist om informatie over de aan de vijf Maltese leden van het Europees Parlement betaalde vergoedingen verwierp. Zij heeft dit verzoek behandeld op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en haar weigering gemotiveerd op grond van gegevensbescherming.

De journalist diende een klacht in bij de Ombudsman, met het argument dat belastingbetalers het recht hebben om te weten hoe EP-leden overheidsgeld uitgeven. Het is belangrijk erop te wijzen dat mijn rol bij de behandeling van deze klacht betrekking had op het transparantiebeginsel en niet op het beginsel van financiële verantwoordingsplicht, dat onder de verantwoordelijkheid van de begrotingscontroleautoriteiten in de Unie valt.

Ik heb de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming geraadpleegd, die adviseerde dat, hoewel de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het Europees Parlement niet mag worden ontzegd, de fundamentele overweging moest zijn dat het publiek het recht heeft om te worden geïnformeerd over het gedrag van de leden van het Europees Parlement en in het bijzonder over de aan hen toevertrouwde besteding van overheidsmiddelen.

Daarom heb ik het Parlement verzocht de gevraagde informatie openbaar te maken. Het Parlement heeft slechts een deel van de ontwerpaanbeveling aanvaard en de rest verworpen op basis van een juridische interpretatie van de verhouding tussen Verordening 1049/2001 en Verordening 45/2001 betreffende gegevensbescherming, hetgeen niet strookt met het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak Bavarian Lager. Het Parlement kondigde echter ook aan dat het algemene informatie over de vergoedingen van de leden van het Europees Parlement op zijn website zou publiceren en zinspeelde op de mogelijkheid om de situatie in 2009 opnieuw te beoordelen.

Ik was ingenomen met deze aankondiging en met de erkenning van het Parlement dat het publiek het recht heeft om te weten hoe leden van het Europees Parlement overheidsgeld uitgeven, maar ik heb ook een kritische opmerking gemaakt, waarin ik betreur dat het Parlement de wet zo heeft geïnterpreteerd dat het transparantiebeginsel wordt afgezwakt en in strijd is met het arrest Bavarian Lager.

Ik wil u nu een laatste voorbeeld geven van onze samenwerking.  Dit voorbeeld is interessant omdat het laat zien dat de regels inzake gegevensbescherming niet alleen in overeenstemming zijn met transparantie, maar ook een grotere transparantie kunnen bevorderen dan alleen mogelijk zou zijn door een beroep te doen op de toegang van het publiek.

De zaak betreft een kandidaat voor een vergelijkend onderzoek van de EU.  De kandidaat was succesvol, wat betekende dat hij in aanmerking kwam voor aanwerving als ambtenaar.  Natuurlijk was hij blij om het goed te doen, maar hij wilde weten hoe goed, dus vroeg hij om het algemene cijfer dat hij had behaald.  Hij kreeg te horen dat hij niet over die informatie kon beschikken, omdat alleen niet-succesvolle kandidaten het recht hadden om hun merk te kennen.

Hij klaagde bij mij en ik probeerde het Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO) ervan te overtuigen dat zij, in het belang van de transparantie, klager moesten geven wat hij had gevraagd.  EPSO weigerde en daarom heb ik de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming geraadpleegd, die mijn standpunt bevestigde dat het merk persoonsgegevens van de klager betrof waartoe hij recht op toegang had uit het oogpunt van gegevensbescherming.

Ik ben blij te kunnen melden dat het Europees Bureau voor personeelsselectie het standpunt van de Ombudsman en de EDPS heeft aanvaard, zowel in het individuele geval als in het algemeen.

De steun van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming in deze en de andere gevallen die ik heb genoemd, is van onschatbare waarde geweest. Samen tonen we de EU-instellingen aan dat het bevorderen van transparantie en het verdedigen van het recht op persoonsgegevens essentiële elementen zijn van de democratie en de rechtsstaat in Europa.

Ik denk dat het is omdat we allebei begrijpen dat de grondrechten binnen dat ruimere kader moeten worden gedefinieerd en in evenwicht moeten worden gebracht, dat er in concrete gevallen een zeer hoge mate van convergentie in onze conclusies bestaat.

Conclusie

Tot slot wil ik nog even terugkomen op de uitdagingen waar ik het in het begin over had. Ten eerste zijn de bevordering van transparantie en privacy beide essentiële elementen van de democratie en de rechtsstaat in Europa. Als ombudsmannen moeten we tegelijkertijd de grondrechten van toegang van het publiek, privacy en gegevensbescherming verdedigen en bevorderen.

Zoals ik hoop dat ik tijdens deze presentatie duidelijk heb gemaakt, vereist dit dat we een zorgvuldig evenwicht vinden tussen verschillende rechten en belangen, binnen het algemene kader van democratie en de rechtsstaat.

Zoals ik al zei, zijn de Ombudsman en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming zich er op EU-niveau, dat ik het beste ken, van bewust dat er voortdurend een evenwicht moet worden gevonden. Ik ben ervan overtuigd dat dit een belangrijk punt van convergentie tussen ons is: onze instellingen streven zowel bewust als consequent naar redelijke en eerlijke oplossingen, d.w.z. naar een redelijke en eerlijke afweging van rechten, zonder maximalistische interpretaties van de wet. Onze respectievelijke praktijken worden gedreven door de zoektocht naar evenwicht, redelijkheid en billijkheid. Dit is duidelijk in het voordeel van de burgers.

Ik ben benieuwd hoe andere ombudsmannen en instellingen die op deze gebieden actief zijn, deze uitdagingen op het gebied van de bevordering van transparantie en gegevensbescherming aanpakken en waar nodig een evenwicht vinden.

Dank u voor uw aandacht. Ik kijk ernaar uit om verder met u te bespreken.