I. Inleiding

De Code van goed administratief gedrag van de Europese Ombudsman (1) voor de ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek zag het licht in juli 1999. Het was het resultaat van een gedetailleerde analyse van de beginselen van behoorlijk bestuur die in het EG-recht, in de rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties en in de verschillende bestuurswetten van de lidstaten bestonden. De Code van goed administratief gedrag van de Ombudsman heeft geen nieuwe beginselen van het bestuursrecht in het leven geroepen, maar heeft de bestaande beginselen slechts samengebracht in één enkele code, en dit ter attentie van de burgers aan de ene kant - die de klanten zijn van de communautaire administratie - en de ambtenaren van de communautaire instellingen en organen aan de andere kant - die de administratieve diensten aan het publiek verlenen.

II. Maladministratie versus goed bestuur

Het jaarverslag 1995 van de Ombudsman bevatte slechts een niet-uitputtende lijst van voorbeelden van wanbeheer, zoals administratieve onregelmatigheden en omissies, oneerlijkheid, nalatigheid, discriminatie, machtsmisbruik, gebrek aan of weigering van informatie en vermijdbare vertragingen. In zijn resolutie over het jaarverslag van de Ombudsman over 1996 verzocht het Europees Parlement de Ombudsman echter om een duidelijke definitie van het begrip "wanbeheer".

De Ombudsman schreef daarom een brief aan alle nationale ombudsmannen in de lidstaten met de vraag of er in het bestuursrecht van de verschillende lidstaten definities van "goed bestuur" of codes van goed bestuurlijk gedrag bestonden. De Ombudsman gaf vervolgens in zijn Jaarverslag 1997 de volgende definitie van de term "wanbeheer": "Er is sprake van wanbeheer wanneer een overheidsinstantie niet handelt overeenkomstig een voor haar bindende regel of beginsel". Bij de behandeling van het jaarverslag over 1997 was het Europees Parlement van mening dat deze definitie, samen met de nadere toelichting in het jaarverslag, een duidelijk beeld geeft van wat onder de bevoegdheid van de Ombudsman valt. Naar aanleiding van een voorstel namens de Commissie verzoekschriften (2) heeft het Parlement een resolutie aangenomen waarin deze definitie wordt toegejuicht.

III. Code van goed administratief gedrag

Tegelijk met de definitie van het begrip "wanbeheer" heeft de Ombudsman in november 1998 op eigen initiatief een onderzoek ingesteld naar het bestaan en de toegankelijkheid voor het publiek, in de verschillende communautaire instellingen en organen, van een code van goed administratief gedrag voor de ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek. Uit een eerste onderzoek bleek dat geen van de 18 communautaire instellingen en organen waarop het initiatief betrekking had, een code van goed administratief gedrag had aangenomen, zoals de Ombudsman had beoogd.

1. De ontwerpaanbevelingen

In juli en september 1999 deed de Ombudsman derhalve ontwerpaanbevelingen aan alle communautaire instellingen en organen om regels vast te stellen betreffende goed administratief gedrag van hun ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek. De Ombudsman was van mening dat een code met de basisbeginselen van goed administratief gedrag voor ambtenaren in de omgang met het publiek nodig is, zowel om het bestuur dichter bij de burgers te brengen, zoals bepaald in artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, als om een betere kwaliteit van het bestuur te waarborgen, en aldus te helpen voorkomen dat zich gevallen van wanbeheer voordoen.

De Ombudsman merkte op dat een dergelijke code nuttig is voor zowel de ambtenaren van de Gemeenschap, aangezien zij hen gedetailleerd informeert over de regels die zij moeten volgen bij de omgang met het publiek, als de burgers, aangezien zij hen informatie kan verstrekken over de beginselen die van toepassing zijn in de communautaire administratie en over de gedragsnormen die zij mogen verwachten in de omgang met de communautaire administratie. Hij wees er ook op dat de gedragscodes, om doeltreffend en toegankelijk te zijn voor de burgers, in de vorm van een besluit moeten worden vastgesteld en in het Publicatieblad van de EG moeten worden bekendgemaakt. De Ombudsman verklaarde ook dat het Europees Parlement in zijn resoluties had benadrukt dat er dringend zo snel mogelijk een code van goed administratief gedrag moet worden opgesteld en dat het belangrijk is dat een dergelijke code om redenen van openbare toegankelijkheid en begrip voor alle Europese instellingen en organen zo identiek mogelijk is en in het Publicatieblad wordt gepubliceerd.

In zijn speciaal verslag merkte de Ombudsman bovendien op dat de afgelopen twee decennia veel lidstaten wetten hebben aangenomen die hun overheidsdiensten regelen. Het administratieve gedrag van de communautaire instellingen en organen moet daarom zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de beste normen die van toepassing zijn op de overheidsdiensten van de lidstaten. De Code van goed administratief gedrag van de Ombudsman is geïnspireerd op verschillende bepalingen in de bestaande administratieve wetgeving in de lidstaten. Belangrijke inspiratiebronnen waren bijvoorbeeld de Franse wet nr. 2000-231 van 12 april 2000 betreffende de rechten van de burgers in hun betrekkingen met de overheidsdiensten, de Deense wet nr. 571 van 19 december 1985, de Finse wet nr. 598 van 6 augustus 1982 betreffende de administratieve procedure en de Belgische wet van 29 juli 1991 betreffende de formele motivering van bestuurshandelingen. Een voetnoot in het speciaal verslag geeft een overzicht van alle andere bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten. Een ander zeer waardevol document bij het opstellen van de Code van de Ombudsman was "Het bestuur en u", een door de Raad van Europa uitgegeven handboek waarin de basisbeginselen van materieel bestuursrecht en administratieve procedures worden uiteengezet die van primair belang worden geacht voor de bescherming van particulieren in hun betrekkingen met de administratieve autoriteiten, en dat ook verwijzingen bevat naar de relevante jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, evenals voorbeelden van de toepassing van de beginselen in de lidstaten van de Raad van Europa (Council of Europe Publishing, 1996).

2. De door de Ombudsman vastgestelde "model"-code van goed administratief gedrag

In zijn aanbeveling gaf de Ombudsman aan dat de instellingen en organen zich voor de vaststelling van regels inzake goed administratief gedrag konden laten leiden door de bepalingen van de door het bureau van de Ombudsman opgestelde code van goed administratief gedrag (zie bijlage). Dit wetboek bevat in eerste instantie de materiële en procedurele beginselen van het bestuursrecht, zoals het ontbreken van discriminatie en machtsmisbruik, onpartijdigheid en onafhankelijkheid, de motiveringsplicht en de rechten van de verdediging. Naast deze "klassieke" beginselen van bestuursrecht bevat het wetboek ook regels inzake goede administratieve praktijken, zoals het verzenden van een ontvangstbevestiging, de vermelding van de bevoegde ambtenaar, de verplichting om een dossier aan de bevoegde dienst over te dragen, de vermelding van de beroepsmogelijkheden en het bijhouden van adequate registers.

3. Speciaal verslag aan het Europees Parlement

Uit de antwoorden op de ontwerpaanbevelingen bleek dat slechts twee van de 18 instellingen, organen en gedecentraliseerde agentschappen, namelijk het Europees Bureau voor de geneesmiddelenbeoordeling (EMEA) en het Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie, respectievelijk op 1 december 1999 en op 10 februari 2000 de door de Ombudsman voorgestelde code van goed administratief gedrag hadden aangenomen. Daarom sloot hij zijn onderzoek op eigen initiatief in april 2000 af met een speciaal verslag aan het Europees Parlement.

In zijn speciaal verslag beval de Ombudsman het Parlement aan dat er een Europees bestuursrecht nodig is om ervoor te zorgen dat ambtenaren van alle communautaire instellingen en organen in hun betrekkingen met het publiek dezelfde beginselen van goed administratief gedrag in acht nemen. De Ombudsman gaf aan dat een dergelijke wet de vorm zou kunnen aannemen van een verordening die van toepassing is op alle communautaire instellingen en organen en dat het Europees Parlement, in zijn hoedanigheid van enige Europese instelling die alle Europese burgers democratisch vertegenwoordigt, de in artikel 192, lid 2, van het EG-Verdrag bedoelde procedure zou kunnen overwegen om de aanzet te geven tot de vaststelling van een Europese bestuurswet in deze vorm. De Ombudsman merkte op dat de inhoud van deze wet kon worden gebaseerd op de Code van goed administratief gedrag van de Ombudsman, die reeds door twee gedecentraliseerde agentschappen was aangenomen.

Wat de rechtsgrondslag van een Europees bestuursrecht betreft, verklaarde de Ombudsman dat artikel 308 van het EG-Verdrag zou kunnen luiden: "Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om in het kader van de werking van de gemeenschappelijke markt een van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken en dit Verdrag niet in de nodige bevoegdheden voorziet, neemt de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen de passende maatregelen". Een van de doelstellingen van de Gemeenschap is zeker de toepassing van goed bestuur. Dit blijkt impliciet uit artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat bepaalt dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen, en uit artikel 195 van het EG-Verdrag, dat voorziet in de mogelijkheid voor burgers om een klacht in te dienen bij de Europese Ombudsman wanneer zij het slachtoffer zijn van wanbeheer bij het optreden van de communautaire instellingen en organen.

IV. Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten: een recht op behoorlijk bestuur

Sinds het einde van het jaar 2000 is er een nieuwe en zeer sterke rechtsgrondslag en argument voor een Europees bestuursrecht, namelijk het Handvest van Nice. Het Handvest van de grondrechten, dat op 7 december 2000 in Nice officieel werd afgekondigd, bevat nu een artikel 41 met als titel "Recht op behoorlijk bestuur". Dit handvest is gezamenlijk ondertekend door de voorzitter van de Commissie, de voorzitter van het Parlement en de voorzitter van de Raad van Ministers. Voor het eerst in de geschiedenis van de Europese Unie hebben de communautaire instellingen op het hoogste niveau officieel en expliciet verklaard dat de Europese burgers recht hebben op goed administratief gedrag wanneer zij zich tot de communautaire overheidsdiensten richten.

De artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten bevatten uiteraard alleen de basisbeginselen van behoorlijk bestuur, zonder nader in te gaan op de details. Wanneer het Handvest echter nader wordt bestudeerd, voorziet het reeds in de volgende beginselen van goed bestuurlijk gedrag: 1) de onpartijdige behandeling van zaken van burgers, 2) een eerlijke behandeling, 3) een redelijke termijn voor de behandeling van dossiers van burgers, 4) het recht om te worden gehoord voordat een besluit wordt genomen dat de burger raakt, 5) het recht van eenieder op toegang tot zijn persoonsdossier, 6) de verplichting om beslissingen te motiveren (cfr. Artikel 253 van het EG-Verdrag), 7) het recht op vergoeding van schade veroorzaakt door de instellingen of hun personeelsleden (cfr. Artikel 288, lid 2, van het EG-Verdrag), 8) het recht op een antwoord in een van de talen van het Verdrag (cfr. Artikel 21, lid 3, van het EG-Verdrag), 9) het recht van de burgers op toegang tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie (cfr. artikel 255 van het EG-Verdrag).

Om ervoor te zorgen dat het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht op behoorlijk bestuur doeltreffend is en concrete resultaten oplevert voor de burgers, is het duidelijk dat de daarin vervatte beginselen duidelijker moeten worden gedefinieerd in een code van goed administratief gedrag, zoals bijvoorbeeld voorgesteld door de Ombudsman.

V. Follow-up van het speciaal verslag

Sinds de presentatie van het speciaal verslag aan het Parlement in april 2001 hebben bijna alle instellingen en organen, waaronder de Commissie en het Parlement, inmiddels gedragscodes voor goed administratief gedrag van hun ambtenaren in hun betrekkingen met de burgers aangenomen. Acht van de tien gedecentraliseerde agentschappen hebben zelfs de door de Ombudsman voorgestelde code aangenomen. De Commissie en het Parlement hebben andere en stille verschillende versies van de code aangenomen, die minder gedetailleerd zijn en slechts in een bijlage zijn opgenomen, respectievelijk zijn opgenomen in ogenschijnlijk niet-bindende "richtsnoeren".

Op 11 april 2001 schreef de Ombudsman een brief aan de Raad, die nog geen code van goed administratief gedrag heeft aangenomen, en vestigde hij zijn aandacht op artikel 41 van het Handvest van de grondrechten en bijgevolg op het belang om een code vast te stellen. De Ombudsman merkte ook op dat het, voordat het voorgestelde Europese bestuursrecht het licht ziet, belangrijk is dat alle communautaire instellingen en organen ondertussen gedragscodes voor goed bestuur aannemen in de vorm van besluiten die toegankelijk zijn voor het publiek.

Het speciaal verslag van de Ombudsman wordt momenteel besproken in de verschillende commissies van het Europees Parlement, waaronder de Commissie juridische zaken en interne markt en de Commissie verzoekschriften. Verwacht wordt dat het Parlement in zijn plenaire vergadering van juli 2001 zal stemmen over het speciaal verslag dat voorziet in de aanneming van het Europees bestuursrecht op basis van artikel 308 van het EG-Verdrag. Het lijkt erop dat het Parlement zal besluiten om overeenkomstig artikel 192, lid 2, van het EG-Verdrag een juridisch initiatief te nemen ter bevordering van de vaststelling van een wet van behoorlijk bestuur betreffende de instellingen en organen van de EU en hun administratieve activiteiten.

(1) De Code van goed administratief gedrag is afzonderlijk verspreid.

(2) A4-0258/98 (PB 1998, C 292/168)