Dit verslag begint met een voorwoord van de Ombudsman, mevrouw Emily O’Reilly. Dit wordt gevolgd door een inleiding op het verslag zelf, een toelichting op de bevoegdheden van de Ombudsman en een analyse van de verschillende soorten instrumenten die in het verslag worden besproken: vriendelijke oplossingen, ontwerpaanbevelingen, verdere opmerkingen en kritische opmerkingen. Het verslag bevat vervolgens een overzicht van de voorstellen voor minnelijke schikkingen en ontwerpaanbevelingen die in 2012 zijn aanvaard, alsook een overzicht van de follow-up die is gegeven aan kritische en verdere opmerkingen die in 2012 zijn gemaakt. Een hoofdstuk waarin het algemene nalevingspercentage wordt beschreven en het percentage per instelling wordt vermeld, wordt gevolgd door een blik op zaken die van bijzonder belang zijn voor de belangrijkste doelstellingen van de Ombudsman. Tot slot worden conclusies getrokken met betrekking tot de belangrijkste lessen die uit het verslag voor de toekomst kunnen worden getrokken.

De bijlage bij het verslag bevat samenvattingen van de voorstellen voor een minnelijke schikking en de in 2012 aanvaarde ontwerpaanbevelingen en analyseert de follow-up die de betrokken instellingen, organen en instanties van de EU hebben gegeven aan kritische opmerkingen en verdere opmerkingen die in 2012 zijn gemaakt. Het begint met de 10 sterren gevallen die zijn geïdentificeerd voor het jaar in kwestie.

Voorwoord

Toen ik op 30 september 2013 de eed aflegde als Europese Ombudsman, legde ik uit dat het mijn doel is om de instellingen van de Unie te helpen hun eigen beste zelf te zijn, om de ambities waar te maken die zij zichzelf hebben gesteld en die voor hen zijn vastgelegd in de Verdragen van de Unie en het Handvest van de grondrechten.

Tegen deze achtergrond ben ik verheugd om een nieuwe publicatie te presenteren: het verslag van de Europese Ombudsman over de nalevings- en leerpercentages van de EU-instellingen. Het vraagteken in de titel “Putting it Right?” is er omdat het Europees Parlement en de burgers het niet vanzelfsprekend kunnen vinden dat de EU-instellingen goed gebruik maken van de mogelijkheden die de werkzaamheden van de Ombudsman bieden om problemen op te lossen en de kwaliteit van het openbaar bestuur in de EU te verbeteren. Dit verslag geeft voor het eerst in één document een uitgebreid overzicht van de mate waarin zij dit hebben gedaan. Als zodanig is het een nuttige barometer van de impact van dit aspect van het werk van de Ombudsman.

Het totale nalevingspercentage voor 2012 bedraagt 80 %: met andere woorden, de instellingen hebben 118 positieve antwoorden gegeven op de 148 voorstellen van de Ombudsman in het kader van in 2012 afgesloten zaken. Het overeenkomstige cijfer voor 2011 was met 82 % niet significant verschillend.

Sommige instellingen scoorden 100%. Ik wil met name de Europese Centrale Bank, het Europees Geneesmiddelenbureau en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding noemen, die in de loop van het jaar in kwestie op bijzonder constructieve wijze met de Ombudsman hebben samengewerkt. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding, OLAF, verdient ook speciale vermelding voor de aanzienlijke inspanningen die het heeft geleverd om zijn procedures te verbeteren ten behoeve van de burgers. Het nalevingspercentage voor de Europese Commissie bedraagt 84 %, grotendeels dankzij de vele positieve follow-upreacties die zij heeft gegeven op kritische en verdere opmerkingen. De score van 88 % van de Commissie voor positieve follow-upantwoorden is veruit de hoogste sinds de Ombudsman zeven jaar geleden met de follow-up begon.

In tien gevallen was de follow-up voorbeeldig en ik heb deze "ster gevallen" hieronder benadrukt. Meer in het algemeen bevat het verslag zeer veel bemoedigende voorbeelden van gevallen waarin de instellingen gehoor gaven aan de oproep van de Ombudsman om zich te concentreren op het voorzien in de behoeften van de burgers.

Het feit dat de reactie van de instelling op één op de vijf voorstellen niet bevredigend was, betekent dat er nog aanzienlijke ruimte voor verbetering is. Het lage nalevingspercentage voor een handvol instanties is bijzonder zorgwekkend. Ik wil de instellingen eraan herinneren dat het, zowel in het algemeen belang als om klagers te helpen hun grondrecht op behoorlijk bestuur te verkrijgen, van cruciaal belang is om op opmerkingen en aanbevelingen te reageren met de burger in het achterhoofd. Het is in deze geest dat de meeste instellingen hebben gereageerd.

Wat dit verslag ook laat zien, is dat instellingen over sommige onderwerpen minder coöperatief zijn dan over andere. De instellingen lijken gewoonlijk bereid constructief te reageren in zaken die betrekking hebben op de toegang tot documenten, aanbestedingen en subsidies, en contracten. Anderzijds bevat dit verslag een aantal voorbeelden van inbreukprocedures waarin de Commissie teleurstellend onverzettelijk bleef. Het aantal kritische opmerkingen dat de Ombudsman in dergelijke gevallen moest maken, verdient ook nadere overweging.

Bij het afleggen van de ambtseed heb ik ook benadrukt dat ik vastbesloten ben de impact van het werk van de Ombudsman te vergroten. Terwijl ik aan mijn eerste mandaat begin, zal ik de bevindingen in dit verslag gebruiken om te helpen bepalen waar de aandacht en middelen moeten worden geconcentreerd. Of het nu gaat om specifieke instellingen en organen of thematische gebieden, ik zal op zoek gaan naar de belangrijkste gebieden die voor verbetering vatbaar zijn, zodat de Ombudsman een krachtige hefboom kan zijn om het EU-bestuur doeltreffender, transparanter en verantwoordelijker te maken, ten behoeve van de burgers.

Emily O'Reilly

9 december 2013

Verslag

1. Inleiding

Het verslag over naleving en leren heeft tot doel een uitgebreid overzicht te geven van de mate waarin de instellingen, organen en instanties van de EU [1] constructief reageren op voorstellen die de Europese Ombudsman in een bepaald jaar heeft gedaan. Het combineert twee studies die eerder afzonderlijk werden geproduceerd: (i) de studie van de follow-up die de EU-instellingen hebben gegeven aan kritische en verdere opmerkingen van het voorgaande jaar en (ii) het verslag over de reacties op voorstellen voor vriendschappelijke oplossingen en ontwerpaanbevelingen, dat we vorig jaar voor het eerst hebben opgesteld.

Het verslag weerspiegelt de formele en informele manieren waarop de Ombudsman probeert de EU-administratie ervan te overtuigen haar prestaties te verbeteren en geeft een overzicht van de vele verbeteringen in de openbare dienstverlening die het gevolg zijn van de werkzaamheden van de Ombudsman.

Het heeft betrekking op zaken die in een bepaald jaar door de Ombudsman zijn afgesloten met een kritische opmerking, verdere opmerking of een bevinding dat de betrokken instelling een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling heeft aanvaard. In het algemeen zijn zaken die zijn afgesloten als “afgewikkeld door de instelling” niet opgenomen. Hoewel zij een positief resultaat zijn dat voortvloeit uit het optreden van de Ombudsman, houden zij normaliter geen specifiek voorstel van de Ombudsman in. Het onderhavige verslag bevat echter twee "afgehandelde" zaken waarin de Ombudsman wel specifieke voorstellen heeft gedaan (zie deel F van bijlage I hieronder).

2. Bevoegdheden en procedures van de Ombudsman

De Europese Ombudsman is bevoegd om mogelijk wanbeheer bij de activiteiten van de EU-instellingen te onderzoeken [2]. Zij kan dit doen op basis van klachten of op eigen initiatief.

De Ombudsman helpt personen, bedrijven en verenigingen die een probleem hebben met een instelling. Tegelijkertijd dient zij het algemeen belang door de instellingen te helpen de algemene kwaliteit van hun dienstverlening te verbeteren.

Deze twee aspecten van de werkzaamheden van de Ombudsman hangen nauw samen. Het recht om een klacht in te dienen bij de Ombudsman [3] biedt een manier om verhaal te halen wanneer een instelling de persoonlijke rechten of belangen van de klager heeft geschaad of verwaarloosd. Het is ook een mechanisme voor inspraak van het publiek, waardoor mensen kunnen klagen over wanbeheer dat andere personen of het algemeen openbaar belang treft.

De Ombudsman kan van de betrokken instelling verlangen dat zij informatie verstrekt, haar dossiers inziet en getuigenis aflegt van ambtenaren. Deze bevoegdheden zijn opgenomen in het Statuut van de Ombudsman [4] („het Statuut”). Wanneer zij dit passend acht, verzoekt de Ombudsman de instelling haar standpunt in een specifiek geval te herzien, verhaal te halen of algemene wijzigingen aan te brengen voor de toekomst. Als de instelling weigert samen te werken, kan zij de politieke aandacht vestigen op een zaak door een speciaal verslag aan het Europees Parlement voor te leggen.

De onderzoeksprocedures van de Ombudsman zijn flexibel en omvatten twee basismethoden. Ten eerste is er een geschillenbeslechtingsmodus, die zich richt op probleemoplossing, conflictvermindering, mogelijkheden voor compromissen en win-winresultaten. Ten tweede is er een arbitrageprocedure, waarbij de Ombudsman vaststelt dat er sprake is van wanbeheer of dat er geen sprake is van wanbeheer. De logica van de tweede modus is analoog aan die van gerechtelijke procedures, waarbij de ene partij zichzelf meestal ziet als de winnaar en de andere als de verliezer. Het juiste evenwicht tussen de twee modi hangt af van de specifieke omstandigheden en in sommige gevallen kan het nodig zijn om er meer dan eens tussen te schakelen.

3. Vriendelijke oplossingen

De belangrijkste manier waarop de Ombudsman kan proberen verhaal te halen voor de klager is door een “vriendelijke oplossing” voor te stellen [5]. Een dergelijk voorstel is gericht op een win-winsituatie die zowel de instelling als de klager bevredigt.

Vriendelijke oplossingsvoorstellen omvatten vaak een voorlopige bevinding van wanbeheer. In sommige gevallen acht de Ombudsman het echter constructiever om te voorkomen dat, zelfs voorlopig, wordt gesteld dat er sprake zou kunnen zijn van wanbeheer. Zij identificeert veeleer een probleem of een tekortkoming in het gedrag van de instelling die tot tevredenheid van de klager kan worden opgelost als de instelling de voorgestelde minnelijke schikking neemt.

Wanneer verhaal moet worden geboden, is het het beste als de betrokken instelling het initiatief neemt om, wanneer zij de klacht ontvangt, het probleem te erkennen en passende verhaalmogelijkheden aan te bieden. Door dergelijke maatregelen te nemen, toont de instelling haar inzet voor het verbeteren van de betrekkingen met de burgers. Het laat ook zien dat het zich bewust is van wat het verkeerd heeft gedaan en op die manier soortgelijk wanbeheer in de toekomst kan voorkomen [6].

In sommige gevallen kan een minnelijke schikking worden bereikt als de betrokken instelling de klager een vergoeding biedt. Een dergelijk aanbod wordt gedaan zonder erkenning van wettelijke aansprakelijkheid en zonder een precedent te scheppen. Verontschuldiging als een vorm van verhaal verdient ook speciale vermelding. Om effectief te zijn, moet een verontschuldiging oprecht zijn. Een verontschuldiging die als onoprecht wordt ervaren, maakt het alleen maar erger. De klager zal eerder accepteren dat een verontschuldiging oprecht is als deze op eigen initiatief door de instelling wordt aangeboden, dan als reactie op een voorstel van de Ombudsman.

4. Ontwerpaanbevelingen

Indien de instelling een voorstel voor een minnelijke schikking zonder gegronde reden afwijst, is de volgende stap gewoonlijk wat artikel 3, lid 6, van het statuut een “ontwerpaanbeveling”[7] noemt. Het is beter voor alle betrokkenen als de instelling een minnelijke schikking aanvaardt dan als zij eerst een voorstel voor een minnelijke schikking verwerpt en vervolgens een ontwerpaanbeveling aanvaardt.

In sommige gevallen gaat de Ombudsman rechtstreeks over tot een ontwerpaanbeveling zonder eerst een minnelijke schikking voor te stellen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het wanbeheer in de eerste plaats het algemeen belang aantast. In gevallen waarin de Ombudsman van oordeel is dat de instelling waarschijnlijk geen minnelijke schikking zal aanvaarden of dat een minnelijke schikking niet passend zou zijn (bijvoorbeeld wanneer de klager geen verhaal zoekt of wanneer verhaal niet langer mogelijk is), kan zij bovendien rechtstreeks overgaan tot een ontwerpaanbeveling.

In tegenstelling tot voorstellen voor een minnelijke schikking worden ontwerpaanbevelingen aan de instellingen gepubliceerd op de website van de Ombudsman. De Ombudsman kan er ook voor kiezen de aandacht van het publiek te vestigen op de zaak en op haar inspanningen om een oplossing te vinden, door in dit stadium een persbericht uit te brengen over het geconstateerde wanbeheer. Om dergelijke publiciteit te vermijden, moeten de instellingen serieus overwegen of het voor hun eigen werk en voor het imago van de Unie in het algemeen extra voordelig is om een voorstel voor een minnelijke schikking te aanvaarden in plaats van te wachten tot de Ombudsman een ontwerpaanbeveling doet.

Wanneer de uitvoerig gemotiveerde mening van de instelling is ontvangen, wordt deze voor eventuele opmerkingen doorgestuurd naar de klager. Indien de Ombudsman van oordeel is dat het omstandig advies een bevredigend antwoord vormt, sluit zij de zaak dienovereenkomstig af met een besluit. In voorkomend geval wordt de zaak geacht te zijn afgesloten met gedeeltelijke aanvaarding van de ontwerpaanbeveling. Deze conclusie wordt alleen gebruikt wanneer de instelling daadwerkelijk op constructieve en coöperatieve wijze heeft gereageerd op centrale punten in de ontwerpaanbeveling.

5. Verdere opmerkingen en kritische opmerkingen

Een andere opmerking is bedoeld om het algemeen belang te dienen door de betrokken instelling te helpen de kwaliteit van haar bestuur in de toekomst te verbeteren. In tegenstelling tot een ontwerpaanbeveling of een kritische opmerking, is een verdere opmerking niet gebaseerd op een bevinding van wanbeheer. Het mag daarom niet worden opgevat als een afkeuring van de instelling tot wie het is gericht.

Een kritische opmerking heeft ook een educatieve dimensie: zij stelt de instelling in kennis van wat zij verkeerd heeft gedaan, zodat zij dergelijk wanbeheer in de toekomst kan voorkomen. Om het onderwijspotentieel te maximaliseren, wordt in een kritische opmerking de geschonden regel of het geschonden beginsel geïdentificeerd en (tenzij het duidelijk is) uitgelegd wat de instelling in de specifieke omstandigheden van de zaak had moeten doen. Aldus geconstrueerd, verklaart en rechtvaardigt een kritische opmerking ook de bevinding van de Ombudsman van wanbeheer en beoogt daarmee het vertrouwen van burgers en instellingen in de eerlijkheid en grondigheid van haar werk te versterken. Bovendien vergroten kritische opmerkingen het vertrouwen van het publiek in de onpartijdigheid van de Ombudsman door aan te tonen dat de Ombudsman bereid is de instellingen waar nodig publiekelijk te veroordelen.

Een kritische opmerking vormt echter geen verhaal voor de klager. Niet alle klagers verzoeken om schadeloosstelling en niet alle verzoeken om schadeloosstelling zijn gerechtvaardigd. Wanneer echter verhaal had moeten worden geboden, wijst het afsluiten van de zaak met een kritische opmerking op een drievoudige mislukking. Klager heeft geen voldoening verkregen; de betrokken instelling heeft verzuimd het wanbeheer recht te zetten; en de Ombudsman heeft verzuimd de betrokken instelling ervan te overtuigen haar standpunt te wijzigen.

Kritische opmerkingen in gevallen waarin een minnelijke schikking of ontwerpaanbeveling niet passend is

Veel kritische opmerkingen zijn dus gemiste kansen. Het beste resultaat zou zijn geweest voor de betrokken instelling om de zaak zelf af te wikkelen door het wanbeheer te erkennen en passend verhaal te bieden (wat in sommige gevallen zou kunnen bestaan uit een eenvoudige verontschuldiging).  Als zij dat had gedaan, was er geen kritische opmerking nodig geweest.

Klager heeft echter niet altijd gelijk en de betrokken instelling heeft het recht haar standpunt te verdedigen. Ongeveer de helft van de gevallen die niet in een vroeg stadium door de instelling worden afgehandeld, leidt uiteindelijk tot de bevinding dat er geen sprake is van wanbeheer. In deze gevallen slaagt de instelling erin tot tevredenheid van de Ombudsman (en in sommige gevallen ook tot tevredenheid van klager) uit te leggen waarom zij terecht heeft gehandeld zoals zij heeft gedaan en waarom zij haar standpunt niet zal wijzigen.

Zoals reeds uiteengezet, is de normale procedure om een minnelijke schikking voor te stellen wanneer de Ombudsman van mening is dat de klager verhaal moet krijgen. Als er echter niets kan worden gedaan om het wanbeheer recht te zetten, biedt een kritische opmerking een eerlijke en efficiënte manier om de zaak af te sluiten.

Een kritische opmerking in dergelijke omstandigheden is billijk voor de klager, omdat deze bevestigt dat de klacht gerechtvaardigd was, hoewel er geen verhaal mogelijk is. Het is ook billijk voor de betrokken instelling die in kennis is gesteld van de beweringen, beweringen, bewijzen en argumenten van de klager en de gelegenheid heeft gehad haar standpunt kenbaar te maken voordat de kritische opmerking werd gemaakt.

Een kritische opmerking is efficiënt omdat hiermee wordt voorkomen dat een onderzoek wordt verlengd dat niet kan leiden tot verhaalsmogelijkheden voor de klager. Wat betreft het algemeen belang bij het voorkomen van soortgelijk wanbeheer in de toekomst, biedt de opmerking zelf de noodzakelijke educatieve dimensie. De instelling waaraan de kritische opmerking is gericht, moet de nodige lessen trekken.

Kritische opmerkingen na afwijzing van een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling

De afwijzing door de instelling van een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling kan tot een aantal mogelijke uitkomsten leiden.

Ten eerste kan de Ombudsman soms, na bestudering van het antwoord van de instelling, van mening zijn dat haar eerdere bevindingen moeten worden herzien. Dergelijke zaken zouden normaal gesproken worden afgesloten met de constatering dat er geen sprake is van wanbeheer of dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd is.

Ten tweede kan de Ombudsman, indien de uitvoerig gemotiveerde mening van de instelling over een ontwerpaanbeveling niet bevredigend is, een speciaal verslag voorleggen aan het Europees Parlement. Speciale verslagen worden alleen gepresenteerd met betrekking tot belangrijke aangelegenheden waarvoor het Parlement actie kan ondernemen om de Ombudsman bij te staan ^[8].

Tot slot kan de Ombudsman besluiten de zaak af te sluiten met een kritische opmerking, hetzij in het stadium waarin de instelling een minnelijke schikking afwijst, hetzij indien de uitvoerig gemotiveerde mening van de instelling over een ontwerpaanbeveling niet bevredigend is. In sommige gevallen kan de zaak worden afgesloten met een kritische opmerking omdat de Ombudsman van mening is dat de instelling overtuigend heeft aangetoond dat, hoewel er sprake is van wanbeheer, de in de minnelijke schikking of ontwerpaanbeveling voorgestelde oplossing ongeschikt is en geen andere oplossing of verhaal mogelijk is. In dergelijke gevallen is de kritische opmerking in wezen vergelijkbaar met die welke zou zijn gemaakt als de zaak was afgesloten zonder een minnelijke schikking of ontwerpaanbeveling.

Helaas zijn er ook gevallen waarin de instelling de voorstellen van de Ombudsman afwijst om redenen die niet overtuigend zijn. Er zijn zelfs enkele gevallen waarin de instelling weigert de bevinding van de Ombudsman van wanbeheer te aanvaarden.

Dergelijke gevallen dreigen het gezag van de Ombudsman te ondermijnen en het vertrouwen van de burgers in de Europese Unie en haar instellingen te verzwakken. Uit internationale ervaring blijkt dat de ombudsman het meest doeltreffend functioneert wanneer de rechtsstaat goed is ingeburgerd en er goed functionerende democratische instellingen zijn. In dergelijke contexten volgen de overheidsinstanties meestal de aanbevelingen van een ombudsman op, ondanks het feit dat ze juridisch niet bindend zijn, en zelfs als ze het er niet mee eens zijn.  De EU-instellingen moeten daarom nadenken over de boodschap aan de burgers over de kwaliteit van het democratische weefsel van de EU in gevallen waarin geen gevolg wordt gegeven aan de eerlijke en rationele aanbevelingen en opmerkingen van een door het Europees Parlement gekozen ombudsman.

6. In 2012 aanvaarde voorstellen voor vriendelijke oplossingen en ontwerpaanbevelingen

In 2012 hebben de EU-instellingen in totaal negen voorstellen voor minnelijke schikkingen aanvaard, terwijl negen ontwerpaanbevelingen geheel of gedeeltelijk zijn aanvaard [9]. Tabel 1 toont de verdeling van minnelijke schikkingen en door de instelling aanvaarde ontwerpaanbevelingen.

Tabel 1 - Verspreiding van minnelijke schikkingen en door de instelling aanvaarde ontwerpaanbevelingen

Instelling	Aantal vriendelijke oplossingen	Aantal ontwerpaanbevelingen	Overige
Europese Commissie	8	8	2
Europees Geneesmiddelenbureau	1	1
Totaal	9	9	2

Bijlage I bevat een gedetailleerde analyse van elk van de gevallen waarin een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling is aanvaard. Drie van deze zaken verdienen speciale vermelding als "star cases", die als model moeten dienen voor andere instellingen voor de beste manier om op de voorstellen van de Ombudsman te reageren. De "ster gevallen" worden eerst vermeld. Andere zaken worden georganiseerd per instelling en klachtreferentie.

7. Follow-up van kritische opmerkingen en verdere opmerkingen in 2012

In 2012 werden 61 kritische opmerkingen gemaakt in 49 besluiten, terwijl 49 verdere opmerkingen werden gemaakt in 34 besluiten. Eén besluit kan meer dan één opmerking bevatten en beide soorten opmerkingen kunnen in hetzelfde besluit worden opgenomen. Tabel 2 toont de verdeling van de opmerkingen per instelling.

Tabel 2 - Verdeling van kritische en verdere opmerkingen per instelling

Instelling	Aantal kritische opmerkingen in 2012	Aantal verdere opmerkingen in 2012
Europees Parlement	4	3
Europese Commissie	42	25
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)	4	0
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)	1	1
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)	7	7
Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)	1	0
Europese Centrale Bank (ECB)	0	2
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)	1	0
Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC)	0	5
Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA)	0	1
Frontex	1	0
Europol	0	1
Uitvoerend Agentschap voor cultuur, onderwijs en audiovisuele media (EACEA)	0	1
Uitvoerend Agentschap onderzoek	0	3
Totaal	61	49

De betrokken instellingen werd verzocht binnen een termijn van zes maanden op de opmerkingen te reageren. Op bijna alle in 2012 gemaakte opmerkingen zijn reacties ontvangen, zij het in sommige gevallen met vertraging. De follow-upantwoorden op zaak 914/2009/ER van de Commissie en onderzoek op eigen initiatief OI/3/2012/CK betreffende het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA) kwamen niet op tijd om in dit verslag in aanmerking te worden genomen [10].

Kritische en verdere opmerkingen tezamen genomen, bedroeg het percentage bevredigende follow-up 83%. De follow-up van verdere opmerkingen was in 90 % van de gevallen bevredigend, terwijl het percentage bevredigende follow-up van kritische opmerkingen 78 % bedroeg. Deze resultaten verschillen niet significant van de resultaten van vorig jaar, toen het percentage bevredigende follow-up van kritische en verdere opmerkingen 84% bedroeg. (Opgemerkt zij dat dit cijfer een aanzienlijke verbetering betekende ten opzichte van het resultaat dat voor 2010 werd geregistreerd, namelijk 78 %). De follow-up van verdere opmerkingen was in 89 % van de gevallen in het verslag van 2011 bevredigend, terwijl het percentage bevredigende follow-up van kritische opmerkingen 80 % bedroeg. Ten slotte is het met betrekking tot deze statistieken opmerkelijk dat de Commissie in 88 % van de gevallen een bevredigende follow-up heeft gegeven — veruit het hoogste cijfer sinds we zeven jaar geleden met de follow-up zijn begonnen.

Tabel 3 - Aantal en percentage bevredigende antwoorden op opmerkingen per instelling

Instelling	Aantal kritische en verdere opmerkingen	Aantal bevredigende antwoorden	% van bevredigende antwoorden
Europees Parlement	7	5	71%
Europese Commissie	65	57	88%
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)	4	3	75%
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)	2	2	100%
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)	14	8	57%
Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)	1	1	100%
Europese Centrale Bank (ECB)	2	2	100%
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)	1	0	0%
Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC)	5	5	100%
Frontex	1	1	100%
Europol	1	1	100%
Uitvoerend Agentschap voor cultuur, onderwijs en audiovisuele media (EACEA)	1	1	100%
Uitvoerend Agentschap onderzoek	3	3	100%
Totaal	107	89	83%

Bijlage I bevat een gedetailleerde analyse van elk van de gevallen waarin een of meer kritische opmerkingen en/of verdere opmerkingen zijn gemaakt. Zeven van de follow-ups verdienen speciale vermelding als "star cases", die moeten dienen als een model voor andere instellingen van hoe het beste te reageren op kritische opmerkingen en verdere opmerkingen. De "ster gevallen" worden eerst vermeld. Andere zaken worden georganiseerd per instelling en klachtreferentie.

8. Percentage van de totale naleving per instelling

Het totale cijfer voor de naleving van de voorstellen van de Ombudsman in 2012 is 80%. Nogmaals, dit verschilt niet significant van het resultaat van vorig jaar, toen het nalevingspercentage 82% bedroeg. Dit cijfer van 80 % is berekend op basis van zaken die in 2012 zijn afgesloten en waarin een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling is gedaan, alsook gevallen waarin een kritische opmerking of verdere opmerking is gemaakt [11]. Het nalevingspercentage is gebaseerd op het aantal positieve antwoorden op deze opmerkingen en aanbevelingen. Al met al hebben de instellingen 118 positieve antwoorden gegeven van de 148 gevallen waarin de Ombudsman minnelijke schikkingsvoorstellen, ontwerpaanbevelingen, kritische of verdere opmerkingen heeft gedaan in het kader van in 2012 afgesloten zaken [12].

Zoals blijkt uit tabel 4 hieronder, varieert het nalevingspercentage aanzienlijk van de ene instelling tot de andere — van 100 % in sommige gevallen tot 56 % in andere. Hoewel het belangrijk is om in gedachten te houden dat deze statistieken in bepaalde gevallen op zeer weinig gevallen zijn gebaseerd, blijft het een feit dat elk resultaat van minder dan 100 % neerkomt op een niet-naleving van een voorstel van de Ombudsman.

Zoals uiteengezet in de "Inleiding" worden zaken die zijn afgesloten als "afgehandeld door de instelling"in beginsel niet in dit verslag opgenomen. Om echter een volledig beeld te geven van de positieve resultaten van de interventie van de Ombudsman, is hieronder een extra cijfer berekend om rekening te houden met zaken die zijn afgehandeld nadat de Ombudsman telefonisch contact had opgenomen met de instelling in kwestie om haar uit te nodigen de bezwaren van de klager weg te nemen. De opname van deze telefoonprocedures resulteert in een algemeen nalevingspercentage van 85%.

 

Tabel 4 - Percentage van de totale naleving per instelling

Instelling	Aantal opmerkingen en aanbevelingen		Aantal bevredigende antwoorden		% van bevredigende antwoorden
Europees Parlement		9	5	56%
Europese Commissie		97	81	84%
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)		4	3	75%
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)		2	2	100%
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)		16	9	56%
Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)		2	2	100%
Europese Centrale Bank (ECB)		2	2	100%
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)		2	0	0%
Europees Geneesmiddelenbureau (EASA)		2	2	100%
Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC)		6	6	100%
Frontex		1	1	100%
Europol		1	1	100%
Uitvoerend Agentschap voor cultuur, onderwijs en audiovisuele media (EACEA)		1	1	100%
Uitvoerend Agentschap onderzoek		3	3	100%
Totaal		148	118	80%
Gevallen afgehandeld via een telefonische procedure		54	54	100%
Totaal		202	172	85%

9. Zaken die van bijzonder belang zijn voor de belangrijkste doelstellingen van de Ombudsman

De Ombudsman streeft ernaar de instellingen van de Unie te helpen bij het nakomen van de beloften die zij in het Handvest van de grondrechten van de EU en in de Verdragen aan de burgers hebben gedaan. De volgende voorbeelden tonen de impact aan van de werkzaamheden van de Ombudsman op de belangrijkste gebieden van het recht op behoorlijk bestuur, transparantie en burgerparticipatie in de activiteiten van de Unie.

Recht op goed bestuur

Veel gevallen in dit verslag hebben betrekking op het grondrecht van de burger op behoorlijk bestuur, zoals vastgelegd in artikel 41 van het Handvest.

Initiatiefonderzoek OI/3/2008/FOR naar het systeem voor vroegtijdige waarschuwing (EWS) van de Commissie verdient in dit verband een speciale vermelding. De Commissie heeft niet alleen de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman aanvaard, die erop gericht was de eerbiediging van het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot het dossier te waarborgen, maar heeft ook constructief gevolg gegeven aan een andere opmerking die betrekking had op de periode voordat het EWS werd hervormd.

In antwoord op de verdere opmerking van de Ombudsman in zaak 1045/2011/RT bevestigde de Commissie dat haar vooraankondigingsbrieven in invorderingsprocedures tot doel hebben de eerbiediging van de rechten van debiteuren te waarborgen, met inbegrip van het recht om te worden gehoord.

Zaak 2386/2010/MHZ had ook betrekking op het recht van klager om te worden gehoord en om te worden geïnformeerd waarom de Commissie om zijn ontslag als teamleider in een door de EU gefinancierd project had verzocht. De follow-up van de Commissie is een belangrijke stap voorwaarts, aangezien zij lijkt te aanvaarden dat zij weliswaar geen contractuele relatie heeft met onderaannemers, maar wel een administratieve relatie met hen heeft als overheidsinstantie. De administratieve nota die de Commissie heeft aangenomen naar aanleiding van de kritische opmerking van de Ombudsman in deze zaak, helpt de kwetsbare situatie van onderaannemers aan te pakken.

Evenzo heeft de Commissie in zaak 319/2011/TN, hoewel zij geen contractuele of andere wettelijke middelen had om de nakoming van de verplichtingen van de coördinator jegens de klager af te dwingen, in antwoord op de verdere opmerking van de Ombudsman een reeks stappen ondernomen om de coördinator aan te moedigen de legitieme kosten van de klager volledig te betalen.

De aanvullende opmerking van de Ombudsman in zaak 2635/2010/TN suggereerde dat de Commissie bij haar herziening van de gedragscode en de evaluatieprocedure voor EU-verkiezingswaarnemers rekening zou houden met artikel 41 van het Handvest. Uit het antwoord van de Commissie blijkt dat zij zich ernstig inspant om de regels en procedures op dit gebied te verbeteren, zoals de Ombudsman voorstelt.

In zaak 3136/2008/EIS wees de Ombudsman erop dat het recht op behoorlijk bestuur vereist dat een persoon tegen wie een onderzoek is ingesteld, binnen een redelijke termijn in kennis wordt gesteld van de resultaten van dat onderzoek. In zijn vervolgantwoord lichtte OLAF toe welke maatregelen het had genomen om het risico op soortgelijk wanbeheer in de toekomst te verminderen.

De beginselen van billijkheid en evenredigheid waren relevant voor zaak 3373/2008/JF, waarin de Ombudsman de Commissie verzocht af te zien van haar terugvorderingsvordering in het kader van een door de EU gefinancierd project. De Commissie erkende het bestaan van ernstige tekortkomingen in haar beheer van de betrokken subsidie en annuleerde haar debetnota’s ten bedrage van bijna 93 000 EUR.

Ten slotte hebben twee zaken betrekking op het recht op vrij verkeer. De Commissie aanvaardde een voorstel voor een minnelijke schikking in zaak 1451/2011/BEH, waarin de klager beweerde dat de richtsnoeren van de Commissie betreffende de richtlijn betreffende het burgerschap van de Unie niet in overeenstemming waren met de jurisprudentie van de EU-rechtbanken. Zij heeft ook een voorbeeldig follow-upantwoord gegeven op de verdere opmerking van de Ombudsman in zaak 1291/2012/OV over de moeilijkheid voor familieleden van buiten de EU om een EU-burger naar een andere lidstaat te vergezellen in de periode voordat hun een verblijfskaart wordt afgegeven.

Transparantie en het recht om te weten

Veel gevallen in dit verslag hebben betrekking op het grondrecht op toegang van het publiek tot documenten, dat is neergelegd in artikel 42 van het Handvest, artikel 15, lid 3, VWEU en Verordening (EG) nr. 1049/2001 [13].

In zaak 2293/2008/TN constateerde de Ombudsman dat de Commissie het Handvest had geschonden door ten onrechte de toegang van het publiek tot documenten betreffende de opt-out van het VK uit het Handvest zelf te weigeren. De Commissie heeft de documenten vervolgens volledig aan klager meegedeeld. In twee andere gevallen stemde het Europees Geneesmiddelenbureau ermee in het publiek toegang te verlenen tot documenten, hoewel het dit aanvankelijk weigerde — in zaak 2493/2008/FOR aanvaardde het Bureau de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman om toegang te verlenen tot documenten met details over alle vermoedelijke ernstige bijwerkingen in verband met een anti-acnegeneesmiddel, terwijl het in zaak 2914/2009/DK het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking aanvaardde om het publiek toegang te geven tot twee interne controleverslagen.

In haar follow-up van de verdere opmerking van de Ombudsman in zaak 2016/2011/AN schetste de Europese Centrale Bank (ECB) de maatregelen die zij had genomen om de transparantie en de toegang van het publiek tot documenten te bevorderen, waarbij zij terdege rekening hield met de gevoeligheid van bepaalde documenten die zij in haar hoedanigheid van centrale bank bezit. In een verder antwoord lichtte de ECB de concrete stappen toe die zijn genomen om de transparantie te vergroten en met het publiek in gesprek te gaan over transparantiekwesties. Hij erkende dat het van belang is dat het land zijn verantwoordingsverplichtingen nakomt en aantoont, die de natuurlijke tegenhanger zijn van zijn statutaire onafhankelijkheid.

In zaak 1161/2010/BEH heeft de Commissie de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman aanvaard en de door de klager gevraagde documenten betreffende de invoer van bewapening en goederen voor tweeërlei gebruik volledig openbaar gemaakt. Deze zaak heeft ook een aantal procedurele kwesties aan de orde gesteld en de Commissie heeft zelf erkend dat de vertraging die zij heeft opgelopen, niet te rechtvaardigen was. Aangezien vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten een veel voorkomende bron van klachten zijn, besteedt de Ombudsman bijzondere aandacht aan de follow-upreacties op dit gebied. De Ombudsman betreurde daarom de gebrekkige follow-up door de Commissie in de zaken 2299/2010/ER, 388/2011/ER en 1472/2011/MMN. Anderzijds legde de Commissie in zaak 339/2011/AN uit dat zij naar aanleiding van de kritische opmerking van de Ombudsman interne maatregelen had genomen om de behandeling van initiële verzoeken te verbeteren en de behandeling van confirmatieve verzoeken te versnellen. De Ombudsman is voornemens door middel van een onderzoek op eigen initiatief na te gaan hoeveel tijd de Commissie nodig heeft om verzoeken om toegang van het publiek tot documenten te behandelen.

De Commissie heeft verder getracht haar procedures voor de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten te verbeteren in haar follow-up van de zaken 2938/2009/EIS en 682/2010/TN. In het eerste geval erkende de Commissie onbedoelde fouten en tekortkomingen bij de behandeling van het confirmatief verzoek van klager. Om te voorkomen dat dergelijke fouten zich opnieuw zouden voordoen, werd een senior jurist aangesteld om te adviseren over de juiste procedures. Na de tweede zaak informeert de Commissie aanvragers die toegang willen tot documenten met persoonsgegevens nu systematisch dat zij de noodzaak van de gegevensdoorgifte moeten aantonen, in overeenstemming met de EU-regels inzake gegevensbescherming.

Het recht om deel te nemen aan de activiteiten van de Unie

In haar follow-up van de kritische opmerking in zaak 640/2011/AN over de talen die voor openbare raadplegingen worden gebruikt, verwees de Commissie voor het eerst naar concrete stappen die zij had ondernomen om het probleem van de betrokkenheid van burgers bij haar openbare raadplegingen aan te pakken. Dit is belangrijk om de beloften na te komen die zijn vervat in het Verdrag van Lissabon, dat het recht van burgers en verenigingen om deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie versterkt.

Evenzo was de Ombudsman in onderzoek OI/2/2012/VL op eigen initiatief ingenomen met het besluit van de Commissie om haar code van goed administratief gedrag in alle officiële talen van de EU te publiceren en met haar verzekering dat de Commissie niet op de hoogte is van "andere mededelingen of soortgelijke publicaties over burgerrechten die nog niet in alle officiële talen van de Unie zijn vertaald". In zaak 3419/2008/KM merkte de Ombudsman echter op dat het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) zich er nog steeds niet toe had verbonden ten minste samenvattingen van zijn raadplegingsdocumenten in alle officiële talen te vertalen. Hoewel de in het vervolgantwoord van het EASA beschreven maatregelen duidelijk nuttig zijn, lijken ze niet volledig te zijn uitgevoerd, met name wat betreft de beschikbaarheid van materiaal op de website van het EASA.

Voor burgers die willen deelnemen aan of toezicht willen houden op de toepassing van het EU-recht, is de inbreukprocedure (waarmee de Commissie haar taken als hoedster van de Verdragen vervult) een natuurlijk aandachtspunt. Wat de inhoud van de klachten over inbreuken betreft, is zaak 2765/2009/VL het vermelden waard. De Commissie heeft niet alleen het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking aanvaard, maar heeft ook op voorbeeldige wijze gevolg gegeven aan de verdere opmerking in die zaak. De zaak betrof het vermeende verzuim van Tsjechië om de EU-richtlijn inzake misleidende reclame toe te passen.

Veel zaken op dit gebied hebben betrekking op de procedure en de toepassing door de Commissie van haar eigen mededeling over de omgang met de klager met betrekking tot de toepassing van het recht van de Unie ("de mededeling")[14]. De follow-upantwoorden van de Commissie in de zaken 230/2011/EIS en 1945/2009/ER, die betrekking hadden op vertragingen, gaven geen aanwijzingen dat de Commissie lessen uit de zaken had getrokken.

Anderzijds werd in het nuttige follow-upantwoord van de Commissie in zaak 2225/2011/AN uitvoerig ingegaan op recente ontwikkelingen bij de behandeling van klachten over inbreuken. In antwoord op de kritische opmerkingen van de Ombudsman in die zaak herinnerde het secretariaat-generaal van de Commissie alle diensten aan het belang van een snelle aanvaarding van de bevoegdheid voor klachten en vestigde het nogmaals de aandacht op de toepasselijke termijnen. Evenzo heeft de Commissie in haar follow-up van zaak 3098/2009/ANA, die ook vertragingen met zich meebracht, aangegeven dat zij voor de toekomst lessen uit deze zaak had getrokken. Zij heeft de Ombudsman in kennis gesteld van systemische verbeteringen die, indien zij worden nageleefd, de kwaliteit van haar behandeling van klachten in de toekomst kunnen verbeteren. In haar follow-up van zaak 104/2010/EIS betreurde de Commissie het dat zij klager niet in kennis had gesteld van haar voornemen om de zaak te sluiten zonder een inbreukprocedure in te leiden. Zij verklaarde maatregelen te hebben genomen om ervoor te zorgen dat dergelijke fouten niet worden herhaald, met name door opleiding en duidelijkere richtsnoeren te verstrekken.

10. Conclusies

In dit verslag wordt benadrukt in hoeverre de EU-instellingen bereid zijn met de Ombudsman samen te werken om zowel de problemen van individuele klagers aan te pakken als de werking van het EU-bestuur systematisch te verbeteren. In die zin geeft het verslag een momentopname van de impact van de Ombudsman op het openbaar bestuur van de EU, die voortvloeit uit concrete zaken die in een bepaald jaar zijn behandeld.

De bijlage bij het verslag bevat een groot aantal gevallen waarin de instellingen hun procedures ten behoeve van de burgers hebben verbeterd, bijvoorbeeld op het gebied van contracten en aanbestedingen (zaken 1325/2008/VL, 105/2011/TN, 829/2011/VIK, 1864/2011/TN); subsidies (zaak 2903/2009/KM en zaak 2339/2010/RA); beter toezicht op EU-delegaties in derde landen (OI/1/2011/AN); en een betere bescherming van de rechten van personen in zaken die door OLAF worden onderzocht (zaak 3136/2008/EIS). Deze systemische verbeteringen in het algemeen belang zijn grotendeels te danken aan het feit dat de instellingen zelf de kans grijpen om lering te trekken uit de onderzoeken van de Ombudsman. Zij moeten het risico dat zich in de toekomst soortgelijke problematische gevallen voordoen, aanzienlijk verminderen.

Wanneer systemische problemen niet op bevredigende wijze zijn opgelost tijdens een onderzoek of door de follow-up van een kritische of verdere opmerking, kan de Ombudsman besluiten een onderzoek op eigen initiatief in te stellen. Op deze manier kunnen systemische problemen die via de klachtenprocedure aan het licht komen, grondig worden onderzocht en waar mogelijk voor de toekomst worden opgelost. De aankondiging door de Ombudsman in dit verslag van een onderzoek op eigen initiatief op het gebied van de toegang tot documenten, waarnaar wordt verwezen in zaak 1472/2011/MMN, is hier een voorbeeld van.

Naast mogelijke onderzoeken op eigen initiatief is de Ombudsman ook van plan na te gaan of het haalbaar is richtsnoeren te formuleren over specifieke aspecten van behoorlijk bestuur, ten behoeve van zowel de burgers als de EU-instellingen.