Samenvatting

Achtergrond

Een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden van de Europese Ombudsman is de behandeling van kwesties in verband met de toegang van het publiek tot documenten en informatie. Klachten bij de Ombudsman hebben problemen met de toegang van het publiek tot informatie in databanken van de EU-administratie aan het licht gebracht.

Om op de hoogte te worden gehouden van de nationale wetgeving en beste praktijken op dit gebied, heeft de Ombudsman de collega’s van het netwerk van Europese ombudsmannen geraadpleegd. De Ombudsman wilde met name weten of de nationale systemen het publiek het recht verlenen om informatie op te vragen die in de databanken van de administratie wordt bewaard, en hoe een dergelijk recht in de praktijk wordt toegepast.

Juridische en administratieve context

• Informatie die van belang is voor het publiek wordt in toenemende mate bewaard in EU-databanken.
• Verspreide gegevens in databanken vallen niet duidelijk binnen het toepassingsgebied van de huidige EU-wetgeving inzake het recht van toegang van het publiek tot documenten.
• Uit klachten bij de Europese Ombudsman is gebleken dat het toepassingsgebied van de EU-wetgeving inzake toegang moet worden herzien. De huidige hervorming van de desbetreffende EU-wetgeving biedt daartoe een goede gelegenheid.
• Het waarborgen van het recht van het publiek op toegang tot informatie in databanken zou in overeenstemming zijn met verschillende factoren, waaronder:
  • technologische ontwikkeling
  • nationale wetten en praktijken;
  • bestaande relevante EU-wetgeving;
  • bestaande praktijken van de EU-administratie
  • de standpunten van belangrijke institutionele actoren en het maatschappelijk middenveld
• De belangrijkste vraag is nu hoe een regeling voor uitgebreide toegang in praktijk kan worden gebracht.

Conclusies en suggesties van de Ombudsman

• Om de algemene doelstellingen ervan naar behoren te verwezenlijken, moet de EU-wetgeving inzake toegang een recht op toegang van het publiek tot informatie in databanken bevatten.
• De toegangswetgeving moet regels bevatten die de efficiëntie en werkbaarheid van een dergelijk recht waarborgen.

Dit verslag onderzoekt deze kwesties en bevat specifieke suggesties voor de huidige hervorming van de EU-wetgeving inzake toegang.

Inleiding

In de loop van 2008 heb ik een enquête gehouden over het recht van het publiek op toegang tot informatie in databanken van overheidsinstanties. De enquête werd uitgevoerd in het kader van het Europees netwerk van ombudsmannen. Bijlage 1 bij dit verslag bevat mijn consultatiebrief. Bijlage 2 bevat een synthese van de relevante informatie die uit deze enquête is verkregen.

De specifieke achtergrond van de enquête was een klacht die in 2005 door een Deens-Duitse journalist was ingediend en die betrekking had op een verzoek om toegang tot nationale verslagen over EU-landbouwsteun. De informatie was opgenomen in een zeer grote databank die door de Europese Commissie werd beheerd. Derhalve rees de vraag of het verzoek betrekking had op toegang tot documenten dan wel op toegang tot informatie. De belangrijkste wetgeving inzake openheid in de EU-administratie geeft alleen recht op toegang tot documenten, wat betekent dat burgers geen algemeen wettelijk recht hebben op toegang tot informatie die in het bezit is van de EU-administratie. 

De context van de zojuist genoemde zaak maakte het voor mij overbodig om te concluderen of het verzoek van klager betrekking had op 'documenten' of 'informatie'. De zaak maakte echter één ding overduidelijk: Als de inhoud van elektronische databanken buiten het toepassingsgebied van de belangrijkste EU-wetgeving inzake openheid binnen de EU-administratie valt, kan het doel van die wetgeving waarschijnlijk niet worden bereikt.

Om op de hoogte te blijven van de nationale wetgeving en beste praktijken, heb ik bovengenoemde enquête gehouden. De informatie en inzichten die daaruit voortvloeien, zullen niet alleen inspirerend zijn voor mijzelf en, naar ik hoop, voor mijn nationale collega's, maar kunnen ook van belang zijn voor de EU-wetgever die momenteel overweegt een nieuwe EU-verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten aan te nemen. Het rapport bevat analytische opmerkingen en bevindingen. Deel 3 bevat specifieke bevindingen en suggesties die relevant zijn voor de bovengenoemde hervorming van de EU-wetgeving inzake toegang van het publiek.

Ik wil hier graag mijn collega's van de nationale ombudsman of soortgelijke organen bedanken, evenals gespecialiseerde nationale organen, die in de loop van onze enquête informatie en analyses hebben bijgedragen. De omvang en de diepgang van de informatie die zij mij hebben verstrekt, getuigen niet alleen ruimschoots van de goede samenwerking die het Europees netwerk van ombudsmannen heeft opgeleverd, maar tonen ook aan dat de kwestie die in de enquête aan de orde wordt gesteld, een wereldwijd probleem is in het moderne openbaar bestuur.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS, 10 december 2008

Deel 1 - Het EU-niveau

In 2005 ontving de Europese Ombudsman een klacht van een Deens-Duitse journalist tegen de Commissie. De journalist verzocht om toegang tot de verslagen die de nationale overheidsdiensten bij de Commissie hadden ingediend en die relevant waren voor de betaling van landbouwsteun. Het verzoek om toegang is ingediend op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van de EU-administratie. Uit de door de Commissie verstrekte toelichtingen bleek het volgende:

De verslagen die de nationale overheidsdiensten bij de Commissie hebben ingediend, zijn elektronisch naar een gegevensbank gestuurd. Toen de verslagen "aankwamen" in de databank van de Commissie, werd de inhoud ervan onmiddellijk "geabsorbeerd" door verschillende delen van die databank. Hun inhoud bestond daarna alleen nog in de vorm van verspreide gegevens binnen de database. De Commissie voerde daarom aan dat het verzoek van klager om toegang niet onder de toegangswetgeving van de EU viel omdat het geen betrekking had op een "document".

De EU-wetgeving inzake toegang bevat de volgende definitie van het begrip "document":

"In deze verordening wordt verstaan onder:

a) "document": elke inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), betreffende een aangelegenheid die verband houdt met het beleid, de activiteiten en de besluiten die onder de bevoegdheid van de instelling vallen."[1]

Deze definitie van "document" heeft duidelijk tot doel de elektronische realiteit van de moderne administratie te begrijpen. Bovengenoemd geval heeft echter zijn beperking aangetoond. De definitie van 'document' impliceert een 'inhoud' in een 'medium'. Toepassing hiervan op de bovengenoemde databank van de Commissie zou betekenen dat de databank als "middelgroot" wordt beschouwd en dat de daarin opgenomen informatie als "inhoud" wordt beschouwd. Maar de databank van de Commissie bevatte natuurlijk niet alleen de (verspreide) inhoud van de elektronisch toegezonden nationale verslagen. Het bevatte ook miljoenen andere gegevens met betrekking tot de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. 

Om redenen van de specifieke context van dat onderzoek hoefde de Ombudsman in zijn besluit hierover geen gedetailleerde en sluitende vaststelling te doen. Het was echter duidelijk dat het verzoek van klager betrekking had op verspreide gegevens in de databank en dat de Commissie deze gegevens had moeten samenvoegen om haar verzoek om toegang in het kader van de toegangswetgeving van de EU in overweging te nemen. Aangezien er op grond van deze wetgeving geen algemene verplichting voor de instellingen bestaat om documenten in het kader van deze wetgeving op te stellen, was het argument van de Commissie dat alle gegevens niet als "een document" in de hierboven aangehaalde definitie konden worden beschouwd, niet ongegrond.

Het onderzoek illustreerde echter niet alleen een duidelijk probleem in de toegangswetgeving van de EU. Het bracht ook een administratieve praktijk aan het licht die door de Commissie is vastgesteld om dit probleem aan te pakken. Een citaat uit het antwoord van de Commissie aan klager vat deze praktijk in duidelijke bewoordingen samen:

"Overeenkomstig artikel 2 van Verordening 1049/2001 is de verordening van toepassing op alle documenten die in het bezit zijn van een instelling, d.w.z. documenten die door haar zijn opgesteld of ontvangen en in haar bezit zijn, op alle werkterreinen van de Europese Unie. Het recht van toegang uit hoofde van deze verordening houdt echter geen verplichting in om een nieuw document aan te maken dat de gevraagde informatie bevat, maar is van toepassing op bestaande documenten.

Een database als zodanig is geen document. Gezien het belang van databanken en de hoeveelheid informatie waarover zij beschikken, zou het echter om voor de hand liggende redenen moeilijk zijn om een uitsluiting van het recht op toegang uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van alle informatie in databanken te rechtvaardigen.

Daarom is er een praktijk ontstaan volgens welke het resultaat van een normale zoekopdracht in de databank (...) wordt beschouwd als een document in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Commissie zal de bestaande zoekparameters van de databank echter niet wijzigen om de gevraagde informatie te kunnen opvragen."

De Commissie had dus reeds geconcludeerd dat er op de een of andere manier een recht van toegang van het publiek tot informatie in databanken zou moeten bestaan. In het bovengenoemde concrete geval concludeerde zij echter ook dat het verzoek van klager niet kon worden ingewilligd zonder een wijziging van de bestaande zoekparameters.

De toezegging van de Commissie om het probleem van de toegang van het publiek tot informatie in databanken op te lossen, is volledig zichtbaar in haar voorstel voor een herziene EU-wetgeving inzake toegang. In april 2008 heeft de Commissie bij het Europees Parlement een voorstel tot wijziging van de wetgeving ingediend. Een van de voorgestelde wijzigingen van deze wetgeving heeft juist betrekking op de definitie van "document" met betrekking tot databanken en soortgelijke opslagsystemen. Het relevante deel van het Commissievoorstel luidt als volgt:

"gegevens in elektronische opslag-, verwerkings- en opvragingssystemen zijn documenten indien zij kunnen worden geëxtraheerd in de vorm van een afdruk of een kopie in elektronisch formaat met behulp van de beschikbare instrumenten voor de exploitatie van het systeem".[2]

De Europese Ombudsman is ingenomen met dit voorstel, dat in de goede richting gaat om in te spelen op de technologische realiteit van het moderne openbaar bestuur. De analyse van dit voorstel door de Ombudsman en relevante suggesties worden hieronder in deel 3 uiteengezet.

Deel 2 - Nationale systemen

Inleidende opmerkingen

In de meeste nationale antwoorden is duidelijk te zien dat de toegang tot informatie een vaste ontwikkeling doormaakt. Dit is belangrijk voor dit onderzoek, omdat gegevens in elektronische opslagsystemen gewoonlijk onder een dergelijk recht op toegang tot informatie vallen. 

De evolutie naar rechten met betrekking tot toegang tot informatie voorziet in toegangsregelingen die eerder complementair dan alternatief zijn voor de klassieke systemen voor toegang tot documenten. Het beeld dat naar voren komt, is dus niet "toegang tot documenten tegenover toegang tot informatie", maar eerder een combinatie van "oude" systemen die geleidelijk toegang tot informatierechten hebben gekregen, en meer recente systemen die - misschien omdat ze relatief laat in het IT-tijdperk zijn aangenomen - vanaf het begin met toegang tot informatierechten hebben gewerkt.

Uit de nationale antwoorden blijkt een acuut besef van de noodzaak om een goed evenwicht te vinden tussen toegangsrechten en administratieve efficiëntie. Om voor de hand liggende redenen kan het recht op toegang tot informatie in dit opzicht een grotere uitdaging vormen. Verzoeken om toegang tot informatie kunnen naar hun aard veel ruimer zijn dan toegang tot 'documenten', zelfs wanneer de term document breed wordt gedefinieerd. De regels en mechanismen die worden gebruikt om het juiste evenwicht te vinden, worden hieronder onderzocht.

Een laatste inleidende opmerking is hier op zijn plaats: Het recht van toegang van het publiek tot documenten heeft zijn weg al gevonden in de EU-wetgeving die op nationaal niveau van toepassing is, met name via de richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PSI-richtlijn) en de richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie [3]. De nationale antwoorden omvatten slechts in zeer beperkte mate reflecties over mogelijke interacties en invloeden van deze EU-richtlijnen en nationale wetten en praktijken. In het hiernavolgende wordt deze kwestie dus niet onderzocht.

Toegangsregelingen die vanaf het begin gericht waren op "toegang tot informatie"

Enkele van de meest ontwikkelde regelingen inzake toegang tot informatie zijn te vinden in de nieuwe democratieën in Oost-Europa. Dit is niet verrassend in het licht van verschillende factoren, waarvan de meest opvallende zijn: hun historische en politieke context, de sterke democratiseringsinbreng, met name van de EU en de Raad van Europa onmiddellijk na de overgang van het communistische bewind, en, zoals hierboven vermeld, het feit dat hun snelle en verreikende administratieve hervormingen een zeer aanzienlijke sprong in het gebruik van IT-technologie impliceerden.

Verscheidene van deze nieuwere democratieën hebben zelfs een grondwettelijk recht op toegang tot informatie [4] ingesteld, dat in de uitvoeringswetgeving is geregeld. Voorbeelden van relevante regels in deze systemen worden hieronder gegeven: 

"alle kennis en informatie die niet onder de definitie van persoonsgegevens vallen en die worden verwerkt door een orgaan of persoon die een bij wet bepaalde staats- of lokale overheidsfunctie vervult, ongeacht de methode of het formaat waarin deze wordt geregistreerd en het onafhankelijke of verzamelde karakter ervan."(Hongarije [5].)

"Eenieder heeft recht op toegang tot informatie die in het bezit is van de aan verplichtingen gebonden personen."(Slowakije [6].)

In de Tsjechische Republiek wordt de volgende definitie door de Tsjechische Ombudsman geacht van toepassing te zijn op de inhoud van databanken:

"Onder "informatie" wordt verstaan elke inhoud of elk deel daarvan, in welke vorm dan ook, die op welk medium dan ook is opgenomen, met name de inhoud van een schriftelijke opname in een document, een opname die is opgeslagen in elektronische vorm of een audio-, visuele of audiovisuele opname." [7]

Dergelijke systemen hebben de neiging om alle inhoud van elektronische databanken te bestrijken.

Oudere lidstaten hebben ook toegang tot informatieregelingen, de zogenaamde FOI-wetgeving (vrijheid van informatie). Het Verenigd Koninkrijk heeft een dergelijke wetgeving inzake vrijheid van informatie [8], die voorziet in een recht op toegang tot informatie die in het bezit is van overheidsinstanties. "Informatie" wordt gedefinieerd als "in welke vorm dan ook geregistreerde informatie"[9]. De inhoud van databanken valt onder de wetgeving, die het begrip "databank" niet uitdrukkelijk definieert; in één geval heeft het UK Information Tribunal vastgesteld dat een volledige databank onder de wetgeving valt.  Ierland werkt ook met FOI-wetgeving [10], die betrekking heeft op de inhoud van elektronische databanken en soortgelijke elektronische informatieopslagmedia.

In de praktijk lijken oude of nieuwe regelingen voor toegang tot informatie vaak op regelingen voor toegang tot documenten, omdat de informatie gewoonlijk wordt verstrekt door middel van afdrukken of documenten. Ze werken ook met vergelijkbare systemen van uitzonderingen voor niet-openbaarmaking. De belangrijkste verschillen lijken te zijn dat de overheid niet kan weigeren verzoeken om informatie te behandelen op grond van het feit dat de toegangswetgeving alleen betrekking heeft op "documenten".

Toegangsregelingen die vanaf het begin gericht waren op "toegang tot documenten"

Lidstaten, zoals Zweden en Finland, die van oudsher met regelingen voor toegang tot documenten hebben gewerkt, hebben de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet om hun wetgeving aan te passen aan nieuwe IT-contexten.

Deze voorbeelden zijn belangrijk omdat ze laten zien hoe de wetgeving inzake toegang tot documenten kan worden gewijzigd om nieuwe technologische ontwikkelingen te omarmen. Met andere woorden, er is geen reden om de wetgeving inzake "toegang tot documenten" te beschouwen als een model dat fundamenteel verschilt van of onverenigbaar is met de wetgeving inzake "toegang tot informatie".

De specifieke oplossingen die in dergelijke systemen worden gevonden, variëren van parallelle toegangsrechten (voor zowel documenten als informatie) tot nieuwe begrippen van "documenten" die verder gaan dan alleen nieuwe inhoud met elektronische media.

In Denemarken omvat het wettelijke recht op toegang tot documenten, hoewel het betrekking heeft op elektronische mediadragers, eenvoudigweg geen "informatie"[11]. Naast de schriftelijke regels bevat het Deense recht echter een "beginsel van uitgebreide openheid" (meroffentlighed). Volgens dit beginsel moet de administratie overwegen de betrokken informatie beschikbaar te stellen, zelfs wanneer de bovengenoemde wettelijke regels inzake de toegang van het publiek niet van toepassing zijn. In concrete gevallen heeft de Deense Ombudsman vastgesteld dat de administratie op grond van dit beginsel moest zoeken naar de informatie waar de betrokkene om had gevraagd. In deze gevallen kon de informatie worden gevonden door middel van relatief eenvoudige zoekopdrachten via bestaande zoekmechanismen. In Zweden is in 2002 een systeem van "voltooide" en "potentiële" documenten ingevoerd [12]. De eerste categorie omvat een reeks klassieke documenten (ook in IT-vorm). 'Potentiële' documenten bestaan uit informatieverzamelingen die zijn samengesteld uit de inhoud van een database. Ze ontstaan alleen in antwoord op een verzoek om toegang. Finland heeft wetgeving inzake de toegang tot documenten en andere informatie die in het bezit zijn van overheidsinstanties [13]. Volgens de wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten [14] is de toegang tot informatie in documenten niet afhankelijk van de vorm waarin de informatie in het bezit is van overheidsinstanties. De beoordeling met betrekking tot de openbaarmaking van informatie wordt gemaakt op basis van de inhoud van de informatie. Daarom gelden voor het recht op toegang tot informatie in een databank (of in een andere elektronische vorm) dezelfde beginselen als voor informatie op papier. Dit betekent dat de aanvrager recht heeft op toegang tot informatie in een databank indien hij recht heeft op toegang tot dezelfde informatie in papieren vorm. "Document" wordt in de bovengenoemde Finse wetgeving gedefinieerd als "een schriftelijke of visuele presentatie; alsmede een boodschap die betrekking heeft op een bepaald onderwerp of een bepaald voorwerp en bestaat uit tekens die wegens het gebruik dat ervan wordt gemaakt, in hun geheel moeten worden beschouwd, maar alleen met behulp van een computer, een audio- of videorecorder of een ander technisch apparaat kunnen worden ontcijferd."[15]

Zorgen voor een evenwicht tussen toegangsrechten en administratieve efficiëntie

Zoals in de inleidende opmerking kort wordt vermeld, hebben verzoeken om informatie mogelijk een veel ruimere reikwijdte dan verzoeken om toegang tot documenten. Het is dan ook niet meer dan normaal dat bepaalde specifieke regels en mechanismen worden toegepast om de redelijkheid en evenredigheid bij de uitvoering van dit recht te waarborgen. Voor een groot deel zijn deze regels en mechanismen gewoon uitbreidingen van, of ten minste vergelijkbaar met, regels of mechanismen die al lang bestaan in de wetgeving inzake toegang tot documenten. De relevante vraag is dus niet of er regels van redelijkheid en evenredigheid moeten zijn (in beide soorten toegangsregelingen), maar de aard en omvang van dergelijke regels. Voorbeelden van relevante regels worden hieronder gegeven.

• Toegang via beschikbare zoektools

Sommige systemen werken met de regel dat de administratie niet verplicht is "informatie" te verstrekken die niet kan worden opgevraagd met technische middelen waarover de administratie reeds beschikt (bv. Zweden en Denemarken). Dit betekent met name dat de administratie over het algemeen niet verplicht is om nieuwe software aan te schaffen of bestaande systemen te herprogrammeren om te reageren op individuele toegangsverzoeken. Wat dit in de praktijk betekent, wordt meestal overgelaten aan de administratie en de controlerende instanties om te interpreteren. Ierland geeft een voorbeeld van de wijze waarop de Ierse Ombudsman het creëren van een nieuwe zoekcode in een bestaand zoekprogramma in een concreet geval redelijk achtte. De Ombudsman was van mening dat het creëren van een dergelijke nieuwe zoekcode geen substantiële en onredelijke inmenging in het werk van de administratie zou veroorzaken, en dat het redelijk was dat de administratie kosten voor het zoeken en ophalen in rekening bracht voor de tijd die werd besteed aan het ontwikkelen van de code (voor vergoedingen/kosten, zie hieronder).

Het is hier van belang eraan te herinneren dat de administratie normaal gesproken geïnteresseerd zal zijn in efficiënte zoekmechanismen voor de informatie en gegevens waarover zij beschikt, een factor die onvermijdelijk helpt om problemen in verband met de technische toegankelijkheid van de betrokken informatie of gegevens te verminderen.

• Gemakkelijke toegang

Een nauw verwante regel is dat de administratie de betrokken informatie of gegevens relatief eenvoudig moet kunnen opvragen. Dit is een enigszins vage regel die een voortdurende inspanning van de administratie en de controle-instanties vereist. Een poging om een definitie te geven, of gewoon een leidraad, is te vinden in de Zweedse wetgeving, die het concept van "routinematige operaties" toepast. Dit betekent dat "potentiële" documenten niet worden geacht in het bezit van de administratie te zijn, tenzij de informatie (d.w.z. het "potentiële" document) via een dergelijke "routinematige" operatie kan worden opgevraagd. Het begrip "routine" kan uiteraard de indruk wekken dat er sprake is van een beperking die nauw samenhangt met de gewoonten en met name de belangen van de administratie zelf. Ter vergelijking: in de voorbereidende werkzaamheden voor de Finse regeling wordt uitdrukkelijk gesteld dat de toegang tot dergelijke "potentiële" documenten losstaat van de vraag of de overheidsinstantie bij haar activiteiten een soortgelijke bevraging gebruikt [16]. Dit kan worden beschouwd als vergelijkbaar met het Deense en het Sloveense regime, dat werkt met een begrip van zoekopdrachten/opvragingen die "relatief eenvoudig" zijn/door middel van "eenvoudige operaties" plaatsvinden.

• Vergoedingen / kosten

De heffing van taksen lijkt over het algemeen niet van groot belang te zijn voor de toegang tot "documenten". Dit kan worden verklaard door het feit dat 'documenten', in de zin van geformatteerde/voltooide inhoud op specifieke media, - als de registratie voldoende is - vrij gemakkelijk op te vragen en te verstrekken zijn. Bovendien, wanneer vergoedingen in rekening worden gebracht, is dit meestal op basis van relatief eenvoudige en begrijpelijke kostenimplicaties, zoals kopiëren en posten. De kwestie van de vergoedingen met betrekking tot de verstrekking van informatie levert iets andere problemen op en aanvragers zijn wellicht meer bereid om de redelijkheid van de heffing in twijfel te trekken. De kosten hebben betrekking op de tijd die wordt besteed aan de behandeling van het verzoek, en niet alleen op het papier of de cd-rom waarop de gevraagde informatie wordt verstrekt. Als gevolg hiervan zijn de berekeningsmethoden die ermee gemoeid zijn, mogelijk niet altijd begrijpelijk. Bovendien wordt informatie verstrekt als reactie op de uitoefening door burgers van wat gewoonlijk als hun grondrecht wordt beschouwd. De uitoefening van dergelijke rechten ten aanzien van de administratie wordt niet altijd geacht uiteraard gepaard te gaan met vergoedingen.

Er zijn echter aanwijzingen dat het in rekening brengen van vergoedingen een relevant en nuttig antwoord is op grote en/of complexe informatieverzoeken. Hoewel de precieze uitvoering van dergelijke vergoedingssystemen niet in dit verslag kan worden beschreven zonder aanvullend onderzoek, kunnen de volgende opties en elementen worden genoemd in de nationale antwoorden. Specifieke tijdgebonden vaste tarieven: Ierland hanteert een vast zoektarief per uur (ten tijde van het Ierse antwoord bedroeg dit 20,95 Ierse pond, of ongeveer 26 EUR); kostendrempel: in Slovenië kan het overheidsorgaan, indien de kosten voor het verstrekken van de informatie meer dan ongeveer 84 EUR bedragen, om een voorschot verzoeken; vergoedingen die herprogrammering vereisen, d.w.z. als middel om de administratie in staat te stellen (en te verplichten) verder te gaan in haar zoekopdrachten naar informatie: in de Tsjechische Republiek kan van de administratie worden verlangd dat zij een onderzoeksinstrument van een databank aanpast om de informatie op te vragen, maar de aanvrager zal in dat geval de extra kosten moeten betalen (een soortgelijk voorbeeld werd gegeven door de Ierse Ombudsman, zie hierboven onder "Toegang via beschikbare zoekinstrumenten"). 

• Proactieve regels

Klassieke regelingen voor toegang tot documenten voorzien gewoonlijk in wettelijke regels die de administratie verplichten maatregelen te nemen om de toegang te vergemakkelijken. Het meest voor de hand liggende voorbeeld is de oprichting van openbaar toegankelijke registers om potentiële aanvragers in staat te stellen te weten welke documenten de administratie in haar bezit heeft. Dit is bijvoorbeeld terug te vinden in de toegangswetgeving van de EU, die ook een algemene verplichting bevat " om goede administratieve praktijken te ontwikkelen om de uitoefening van het recht op toegang te vergemakkelijken" (artikel 15).

Zoals de Hongaarse Information Commissioner echter meldt, houden overheidsinstanties bij het opzetten van grote en complexe databanken in de meeste gevallen alleen rekening met hun eigen taken. Dit kan het onmogelijk of erg duur maken om toegangsverzoeken te verwerken. De Information Commissioner wijst erop dat het nuttig zou kunnen zijn om een relevante reeks belanghebbenden te raadplegen in de ontwerpfase van dergelijke databanken, met inbegrip van raadpleging van de Information Commissioner, deskundigen, ngo’s en de media.

In Finland is deze kwestie uitdrukkelijk in de wetgeving aan de orde gesteld. De wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten [17] bevat een verplichting voor overheidsinstanties om de toegang tot informatie en een goed informatiebeheer te bevorderen. [18] Dit omvat onder meer een verplichting om hun document- en informatiebeheer en de informatiebeheersystemen en computersystemen die zij onderhouden zodanig te plannen en te organiseren dat de toegang tot documenten moeiteloos kan worden gerealiseerd. In Zweden bevordert de "Autoriteit voor administratieve ontwikkeling" (Verket för Verwaltningsutveckling) als onderdeel van haar activiteiten voortdurend de oprichting en instandhouding van systemen die een snelle en efficiënte uitvoering van de grondwettelijke vereisten voor het verlenen van toegang mogelijk maken.

Zoals eerder vermeld, heeft de administratie een sterk eigen belang bij het werken met databases door middel van efficiënte zoektools. Dit is een factor die helpt om toegangsproblemen te verminderen. Bovendien moet eraan worden herinnerd dat het opzetten en beheren van grote databanken vaak zeer complex is. De kwestie van het recht van het publiek op toegang tot informatie kan eenvoudigweg een lage prioriteit krijgen - of zelfs worden vergeten - in dat proces.

Er zijn echter een aantal vrij voor de hand liggende en terugkerende problemen in toegangszaken waarmee rekening kan worden gehouden in de bouwfase van databases. Deze omvatten de mogelijkheid om vertrouwelijke informatie en/of persoonsgegevens gemakkelijk te scheiden van andere informatie (bijvoorbeeld door gebruik te maken van verschillende invoervelden); de mogelijkheid om moeilijk of onmogelijk te begrijpen gegevens om te zetten in begrijpelijke formaten (waar mogelijk met inbegrip van braille); en, zoals voorgesteld in het antwoord van de Hongaarse Information Commissioner, in sommige gevallen zelfs de mogelijkheid om aanvragers zelf toegang te verlenen tot de databank, uiteraard met inachtneming van de regels inzake vertrouwelijkheid.

Dergelijke proactieve maatregelen zijn redelijk, met name indien de administratie vergoedingen mag aanrekenen: hoe beter de databank is opgebouwd, hoe minder kosten er zullen moeten worden aangerekend aan burgers die om informatie vragen. Bovendien kunnen dergelijke proactieve maatregelen het op de lange termijn zelfs veel gemakkelijker maken om te reageren op informatieverzoeken dan om te reageren op "klassieke" documentverzoeken wanneer deze omslachtige verwijdering van vertrouwelijke informatie met zich meebrengen.

Deel 3 - Conclusies over de hervorming van de EU

Dit deel bevat een constructieve bespreking van het desbetreffende voorstel van de Europese Commissie om de definitie van "document" in de EU-wetgeving inzake toegang te wijzigen.

Zoals reeds opgemerkt in de inleiding, is het relevante deel van het voorstel van de Commissie het volgende:

"gegevens in elektronische opslag-, verwerkings- en opvragingssystemen zijn documenten indien zij kunnen worden geëxtraheerd in de vorm van een afdruk of een kopie in elektronisch formaat met behulp van de beschikbare instrumenten voor de exploitatie van het systeem"

Dit voorstel bevat een aantal zeer positieve aspecten:

a. Het verwijst naar een onvoorwaardelijke term 'gegevens', die alle gegevens lijkt te omvatten.

b. Het bevat een zeer brede beschrijving van het soort systemen dat wordt bestreken, in plaats van bijvoorbeeld een specifieke technische term die gemakkelijk aanleiding kan geven tot geschillen in de praktijk.

c. Het omvat extractie in elektronische vorm, wat in dit verband uiteraard zeer aanzienlijke extractiemogelijkheden met zich meebrengt.

d. In tegenstelling tot de huidige praktijk van de Commissie beperkt het voorstel de opvraging van gegevens niet tot opvragingen die de eigen "routinematige activiteiten" van de instellingen weerspiegelen. Het biedt dus veel ruimte om in de specifieke behoeften van de aanvragers te voorzien.

De constructieve opmerkingen van de Ombudsman vallen in twee categorieën uiteen: ten eerste, specifieke en gedetailleerde aspecten van het voorstel; ten tweede, het voorstel in het kader van de andere voorgestelde wijzigingen.

Specifieke en gedetailleerde aspecten van het Commissievoorstel

Wettelijke bepalingen kunnen zowel door de administratie als door de beroepsinstanties worden uitgelegd. Dientengevolge is een zekere mate van flexibiliteit vaak nuttig met betrekking tot IT-kwesties. In de volgende opmerkingen wordt gewezen op aspecten van het voorstel van de Commissie die op nuttige wijze nauwkeuriger kunnen worden geformuleerd, zonder de flexibiliteit in het gedrang te brengen.

e. De term "gegevens" kan aanleiding geven tot zeer enge interpretaties, volgens welke "gegevens" niet noodzakelijkerwijs gelijk zijn aan "informatie". Om elke twijfel weg te nemen, moet in artikel 3 idealiter worden verwezen naar "informatie".

f. "Beschikbare instrumenten" kunnen aanleiding geven tot geschillen over de vraag of de betrokken "instrumenten" reeds in gebruik zijn voor het specifieke opslagsysteem in kwestie, dan wel of zij ook "beschikbaar" kunnen betekenen in de zin van "beschikbaar" in het algemeen voor de instelling. Er moet worden overwogen "redelijkerwijs beschikbaar" toe te voegen.

g. De formulering "een afdruk of een kopie in elektronisch formaat" kan aanleiding geven tot geschillen met betrekking tot het enkelvoud "a". Specifiek is het ongelukkige argument dat kan worden voorzien dat (de behoefte aan) meerdere print-outs/kopieën op zich het bewijs zou kunnen zijn van het (vermeende) feit dat er geen 'document' als zodanig bestaat. Het gebruik van "een of meer afdrukken of kopieën in elektronisch formaat" zou de reikwijdte van geschillen over de reikwijdte van de bepaling met betrekking tot verzoeken die alleen via meerdere afdrukken kunnen worden ingewilligd, kunnen beperken.

h. De in het voorstel genoemde opslagsystemen lijken duidelijk betrekking te hebben op systemen die in het bezit zijn van of beheerd worden door de instellingen. Het is echter een realiteit van IT-ontwikkelingen dat de instellingen steeds meer toegang hebben tot en gebruik maken van informatie uit databanken die in het bezit zijn van en worden beheerd door derden, of het nu gaat om deze andere instellingen/organen, lidstaten of particuliere organisaties. Het zou duidelijk onevenredig zijn om de gegevens in die systemen te beschouwen als zijnde in het bezit van de instellingen louter op grond van het feit dat de instellingen toegang hebben. Het is echter een realiteit dat veel van de informatie die uit dergelijke externe elektronische opslagsystemen is verkregen, in het verleden op papier zou zijn verkregen en dus onbetwistbaar door de instellingen zou zijn ontvangen en bewaard. Het is daarom bijzonder relevant om een regel vast te stellen en vast te stellen voor de mate waarin dergelijke gegevens die zijn verkregen uit externe elektronische opslagsystemen onder de EU-wetgeving vallen. Een mogelijkheid is om rekening te houden met dergelijke gegevens die door de instellingen zijn of worden gebruikt om onder de verordening te vallen. Dit zou bijvoorbeeld de volledige resultaten van zoekopdrachten in dergelijke externe opslagsystemen uitsluiten, maar zou alle resultaten (gegevens) omvatten die bij de werkzaamheden van de instelling worden gebruikt. Hieronder volgt een specifiek voorstel.

Het voorstel van de Commissie in een bredere context

Het door de Commissie voorgestelde amendement op artikel 3 is zeer belangrijk, omdat het in wezen een nieuwe "generatie" van documenten op EU-niveau creëert met het oog op de toegang van het publiek. Het is daarom van het grootste belang dat de andere relevante bepalingen van de wetgeving op relevante manieren worden aangepast om de doeltreffendheid en de werkbaarheid van een recht op toegang tot gegevens/informatie te waarborgen.

In de eerste plaats lijkt het duidelijk dat de door de Commissie voorgestelde bepaling onvermijdelijk zal worden onderworpen aan uitleggingen van redelijkheid en evenredigheid. De enige relevante bepaling in de huidige wetgeving (en grotendeels ongewijzigd gelaten in het voorstel van de Commissie) is artikel 6, lid 3, dat voorziet in de mogelijkheid om een billijke oplossing te vinden in het geval van verzoeken om "zeer lange" documenten of een "zeer groot aantal" documenten. Deze bepaling, waarvan het nut in de huidige wetgeving al niet duidelijk is, is duidelijk niet voldoende voor verzoeken betreffende de inhoud van elektronische opslagsystemen. Een verzoek dat bijvoorbeeld zeer complex is en lange zoekopdrachten vereist, is noch "zeer lang" noch gaat het om een "zeer groot aantal" en zou derhalve niet onder de bovengenoemde bepaling vallen. Wijzigingen van deze bepaling zouden dan ook wenselijk zijn (zie onderstaande voorstellen).

Dezelfde opmerkingen gelden voor de daarmee verband houdende kwestie van het in rekening brengen van vergoedingen. In deze verordening, waaraan de Commissie geen wijzigingen voorstelt, is bepaald dat "[d]e kosten voor het vervaardigen en verzenden van kopieën [...] ten laste van de aanvrager [kunnen] worden gebracht. Deze vergoeding mag niet hoger zijn dan de werkelijke kosten voor het vervaardigen en verzenden van de kopieën. Raadpleging ter plaatse, kopieën van minder dan 20 A4-pagina's en rechtstreekse toegang in elektronische vorm of via het register zijn kosteloos."(artikel 10, lid 1). Deze bepaling, die ten aanzien van de huidige toegangsregeling slechts een minimale specificiteit bevat, is van zeer twijfelachtig nut voor de verstrekking van gegevens/informatie. Hieronder wordt een voorstel gedaan.

Er moeten ook proactieve regels worden ingevoerd, op een specifieker niveau dan de huidige algemene verplichting om "goede administratieve praktijken te ontwikkelen om de uitoefening van het recht op toegang te vergemakkelijken"(artikel 15 van de huidige verordening). Het effect van deze bestaande verplichting lijkt niet erg groot te zijn geweest. Het lijkt dan ook niet redelijk te verwachten dat deze algemene verplichting zal zorgen voor een voldoende proactieve aanpak van de kwestie van de toegang tot de inhoud van databanken. Zoals in deel 2 is opgemerkt, is een proactieve aanpak in dit verband echter van zeer groot belang, zowel voor verzoekers als voor de administratie.

De Europese Ombudsman heeft reeds voorgesteld een algemene verplichting voor de instellingen vast te stellen om bij het ontwerp en de werking van databanken rekening te houden met de transparantiebehoeften [19]. Hieronder volgt een relevant voorstel.

Voorstellen van de Europese Ombudsman

1. De Europese Ombudsman is ingenomen met het voorstel van de Commissie voor een meer gedetailleerde definitie van het begrip "document". Het eerder geciteerde voorstel luidt als volgt:

"gegevens in elektronische opslag-, verwerkings- en opvragingssystemen zijn documenten indien zij kunnen worden geëxtraheerd in de vorm van een afdruk of een kopie in elektronisch formaat met behulp van de beschikbare instrumenten voor de exploitatie van het systeem".

Op basis van de bovengenoemde overwegingen en punten van zorg (blz. 17-19) is de Europese Ombudsman van mening dat dit voorstel baat zou kunnen hebben bij de volgende herformulering:

"informatie in elektronische opslag-, verwerkings- en opvragingssystemen (met inbegrip van externe systemen die voor de werkzaamheden van de instelling worden gebruikt) vormt een document of documenten indien deze kan worden opgevraagd in de vorm van een of meer afdrukken of kopieën in elektronisch formaat met behulp van de redelijkerwijs beschikbare instrumenten voor de exploitatie van het systeem."

2. De Ombudsman moedigt de EU-wetgevers aan de verordening inzake de toegang van het publiek adequaat aan te passen aan deze positieve ontwikkeling waartoe de Commissie het initiatief heeft genomen, door de volgende of soortgelijke wijzigingen aan te brengen:

" (...) in het geval van afdrukken of documenten in elektronisch formaat op basis van informatie in elektronische opslag-, verwerkings- en opvragingssystemen, kunnen de werkelijke kosten van het zoeken naar en opvragen van het document of de documenten ook ten laste van de aanvrager komen.  Er worden geen extra kosten in rekening gebracht indien de instelling het betrokken document of de betrokken documenten reeds heeft overgelegd.  De aanvrager wordt vooraf in kennis gesteld van het bedrag en de wijze van berekening van de kosten."

"Een instelling die voornemens is een nieuw elektronisch opslagsysteem op te zetten of een bestaand systeem ingrijpend te wijzigen, evalueert de waarschijnlijke gevolgen voor het door deze verordening gewaarborgde recht van toegang en handelt zodanig dat de doelstelling van transparantie wordt bevorderd."

bijlagen

Tekst van de raadplegingsbrief van de ombudsman

Geachte collega,

Als lid van het Europees netwerk van ombudsmannen neem ik contact op met u en al onze nationale collega’s om nuttige informatie te verkrijgen over een zeer belangrijke kwestie van openheid in het openbaar bestuur. Mijn verzoek betreft de kwestie van de regels inzake de toegang van het publiek tot documenten en informatie en de toepassing daarvan op databanken. De achtergrond van mijn verzoek is de volgende.

In 2005 ontving ik een klacht tegen de Europese Commissie waarin onder meer de vraag aan de orde werd gesteld of een grote databank en/of verspreide informatie daarin kan worden beschouwd als een "document" binnen de ruime definitie van die term in Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie [20]. In mijn beslissing in die zaak, gepubliceerd op 10 december 2007 (kopie bijgevoegd), kwam ik tot de conclusie dat het standpunt van de Commissie met betrekking tot de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op databanken in het algemeen niet bevredigend was. Rekening houdend met onder meer het feit dat de bovenstaande kwestie wordt besproken in de loop van de geplande hervorming van Verordening 1049/2001 [21], heb ik in dat besluit ook opgemerkt dat ik actief zou overwegen de nationale ombudsmannenbureaus in het Europees netwerk van ombudsmannen te raadplegen om te proberen te achterhalen welke antwoorden zijn gegeven op dit nieuwe soort problemen die door technologische ontwikkelingen aan de orde zijn gesteld en om op de hoogte te worden gebracht van de "beste praktijken" die op nationaal niveau worden toegepast, met het oog op het waarborgen van een adequaat niveau van toegang van het publiek tot informatie die is opgeslagen in databanken.

Raadpleging van het Europees netwerk van ombudsmannen was een mogelijkheid die ik ook kort tevoren had genoemd in een toespraak voor de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement. In die toespraak heb ik onder meer het volgende opgemerkt: 

Gezien de enorme hoeveelheid informatie in openbare databanken kan niet worden aanvaard dat de inhoud van databanken eenvoudigweg niet onder de communautaire wetgeving ter uitvoering van het grondrecht op toegang van het publiek tot documenten valt.

Tenzij de communautaire wetgever besluit wetgeving aan te nemen die niet alleen recht geeft op toegang tot documenten, maar ook tot informatie in het algemeen - en dit is misschien niet noodzakelijk aan te raden - moet de herziene Verordening 1049/2001 specifieke en duidelijke regels bevatten met betrekking tot de inhoud van databanken.

Aangezien er zowel technische als juridische problemen zijn op dit gebied, heb ik in mijn antwoord op het Groenboek van de Commissie voorgesteld een algemene verplichting in te voeren om bij het ontwerpen van nieuwe databanken rekening te houden met de behoefte aan transparantie.

Er is echter ook een bevredigende oplossing nodig voor de zeer vele bestaande databanken.

Na verder beraad ben ik tot de conclusie gekomen dat het raadplegen van de nationale leden van ons netwerk inderdaad relevant is, en dat dit waarschijnlijk alle betrokken partijen een waardevol inzicht zal geven in de manier waarop bovenstaande kwestie het best kan worden aangepakt. Ik zou het dan ook zeer op prijs stellen als u mij informatie zou willen verstrekken over de volgende kwesties, aangezien deze betrekking hebben op uw land:

1. Alle bestaande wetgeving, administratieve praktijken, jurisprudentie of "jurisprudentie" van de ombudsman of academische werken die specifiek betrekking hebben op de toegang van burgers tot "documenten" of informatie in door de overheid beheerde databanken.

2. Alle lopende initiatieven of procedures met betrekking tot deze kwestie, zoals ontwerpwetgeving, of zaken die aanhangig zijn bij de rechtbanken of de ombudsman.

3. Informatie over eventuele regels of administratieve praktijken op grond waarvan het openbaar bestuur, proactief handelend, bij het opzetten en/of formuleren van zijn databanken terdege rekening moet houden met het transparantiebeginsel, en met name met de onderzoeksinstrumenten en werkmethoden die het mogelijk maken de daarin opgenomen gegevens op te vragen.

Onnodig te zeggen dat als u relevante informatie hebt over regels of praktijken in andere landen dan uw eigen land, ik dit ook zeer op prijs zou stellen. Ik ben mij er terdege van bewust dat niet alle nationale ombudsmannen of soortgelijke organen zich noodzakelijkerwijs met deze kwestie bezighouden. Mocht u echter van mening zijn dat u nuttige informatie zou kunnen verstrekken, dan zou ik dat zeer op prijs stellen.  Als u bovendien van mening bent dat het gepast zou zijn om mijn verzoek door te geven aan een gespecialiseerde instantie in uw land, bent u van harte welkom om dit te doen.

B Samenvatting van de nationale antwoorden

De aan de nationale ombudsmannen gevraagde informatie:

1. Bestaande regels Alle bestaande wetgeving, administratieve praktijken, jurisprudentie of "jurisprudentie" van de ombudsman of academische werken die specifiek betrekking hebben op de toegang van burgers tot "documenten" of informatie in door de overheid beheerde databanken. 2. Proactieve regels Informatie over eventuele regels of administratieve praktijken op grond waarvan het openbaar bestuur, proactief handelend, bij het opzetten en/of formuleren van zijn databanken terdege rekening moet houden met het transparantiebeginsel, en met name met de onderzoeksinstrumenten en werkmethoden die het mogelijk maken de daarin opgenomen gegevens op te vragen. 3. Uitgaande initiatieven of procedures Alle lopende initiatieven of procedures met betrekking tot deze kwestie, zoals ontwerpwetgeving, of zaken die aanhangig zijn bij de rechtbanken of de ombudsman.

Vraag 1 - Bestaande regels?

[22]

Tsjechië beschikt over verschillende relevante instrumenten [23]. Artikel 3, lid 3, van de Tsjechische wet op de vrijheid van informatie luidt als volgt: "Onder informatie wordt verstaan elke inhoud of elk deel daarvan, in welke vorm dan ook, die op welk medium dan ook is opgenomen, met name de inhoud van een schriftelijke opname in een document, een in elektronische vorm opgeslagen record of een audio-, visueel of audiovisueel record." Volgens artikel 3, lid 4, van de wet op de vrijheid van informatie "[vormt] een computerprogramma geen informatie in de zin van deze wet."

Wat het onderwerp van de raadpleging van de Europese Ombudsman betreft, stelt de Tsjechische openbare verdediger van de rechten dat hij de vragen die de Europese Ombudsman hem heeft gesteld, nog niet is tegengekomen. Evenmin is hij op de hoogte van een gepubliceerde rechterlijke beslissing over deze kwestie. Hij is echter van mening dat naar Tsjechisch recht niets eraan in de weg staat dat de wet op de vrijheid van informatie volledig wordt toegepast op informatie in databanken. Dit betekent dat, tenzij er relevante redenen zijn om de toegang te weigeren, de informatie moet worden verstrekt.

Met betrekking tot de vraag of het zoekinstrument van een databank moet worden aangepast om de informatie op te vragen, merkt de verdediger op dat de verzoeker om toegang tot informatie naar Tsjechisch recht verplicht is de hogere kosten in verband met het opvragen van de informatie te betalen. Dit betekent dat de aanvrager de kosten van de herprogrammering van het zoekinstrument zou moeten betalen.

Tot slot vestigt de verdediger de aandacht op de standpunten die zijn gepubliceerd door een maatschappelijke organisatie "Open Society"[24], die in haar "Handbook for Citizens on the Free Access to Information and the Transparency of Public Administration" kwesties behandelt met betrekking tot het recht van de overheid om vergoedingen in rekening te brengen voor het verlenen van toegang tot een volledige databank door de volledige inhoud van de databank op een cd te verstrekken. De Open Society concludeert in dit handboek dat de Wet op de vrijheid van informatie de verstrekking van informatie in databanken volledig dekt. In één concreet geval werd de volledige database verstrekt zonder dat er specifieke informatie uit hoefde te worden doorzocht.

Denemarken heeft wetgeving [25] die bepaalt dat het recht van toegang van het publiek van toepassing is op "documenten", een term die ruim wordt geïnterpreteerd en alle elektronische media, foto's, röntgenfoto's enzovoort omvat. De term "document" omvat geen databanken als zodanig, d.w.z. databanken worden in bovengenoemde zin niet als "elektronische media" beschouwd. Bovendien is de administratie op grond van de wetgeving niet verplicht om nieuwe documenten te creëren/vast te stellen, bijvoorbeeld door gegevens in een databank samen te stellen. Met betrekking tot databanken betekent dit dat verspreide gegevens in een databank niet onder de wetgeving vallen. Aan de andere kant zijn afdrukken uit een database en geformatteerde documenten die in de database worden bewaard "documenten" en vallen ze dus onder de regels voor toegang van het publiek.

Naast de geschreven regels bevat het Deense recht een "beginsel van uitgebreide openheid" (meroffentlighed). Volgens dit beginsel moet de administratie overwegen de betrokken informatie beschikbaar te stellen, zelfs wanneer de bovengenoemde wettelijke regels inzake de toegang van het publiek niet van toepassing zijn. In concrete gevallen heeft de Deense Ombudsman vastgesteld dat de administratie op grond van dit beginsel de door de betrokkene gevraagde informatie moest doorzoeken. In deze gevallen kon de informatie worden gevonden door middel van relatief eenvoudige zoekopdrachten met behulp van bestaande zoekmechanismen.

Estland heeft een relevante bepaling in artikel 44 van zijn grondwet, waarin is bepaald dat "eenieder het recht heeft vrijelijk informatie te verkrijgen die voor openbaar gebruik wordt verspreid". De relevante uitvoeringswetgeving is de Wet openbare informatie (van kracht sinds 2001), waarin is bepaald dat openbare informatie "informatie is die op enigerlei wijze en op enigerlei wijze wordt geregistreerd en gedocumenteerd en die wordt verkregen of gecreëerd bij de uitvoering van openbare taken waarin de wet of de op basis daarvan uitgevaardigde wetgeving voorziet" (artikel 3, lid 1). Daarnaast bevat de Archiefwet de volgende definitie van het begrip 'document': "een document is informatie die is vastgelegd op een drager die is gecreëerd of ontvangen in het kader van de activiteiten van een agentschap of persoon en waarvan de inhoud, vorm en structuur volstaan om feiten of activiteiten aan te tonen" (artikel 4, lid 1). De Wet openbare informatie bepaalt specifiek dat databanken openbaar moeten zijn - gegevens die in de databank worden verwerkt, moeten openbaar beschikbaar zijn, behalve wanneer de toegang ertoe wordt beperkt door wet- of regelgeving die op basis daarvan is aangenomen (artikel 43, lid 1). In de praktijk krijgen aanvragers geen toegang tot de databanken als zodanig, maar wel een afdruk van de gevraagde gegevens.

In Estland doen zich vaak specifieke soorten problemen voor in verband met de toegang tot informatie in databanken: (1) ambtenaren vinden het moeilijk om in de databanken informatie ter beschikking van het publiek te stellen op een wijze die de privacy en de gegevensbescherming waarborgt; (2) er zich problemen hebben voorgedaan bij de keuze van de juiste rechtsgrondslag en procedures. Naast de Wet Openbare Voorlichting zijn twee andere wetten relevant voor deze kwestie: (a) de Response to Memoranda Act Request for Explanations Act en (b) de Wet bescherming persoonsgegevens. In de Wet openbare informatie is bepaald dat indien het beantwoorden van een verzoek om informatie de analyse of synthese van geregistreerde informatie of het verzamelen en vastleggen van aanvullende informatie veronderstelt/impliceert, de administratie moet handelen op basis van de Wet op het verzoek om toelichting bij de memorandawet, en in dit geval is de termijn voor het beantwoorden van het verzoek om toegang langer (één maand, verlengbaar met een maand). Wat de andere bovengenoemde wet betreft, realiseren ambtenaren zich vaak niet dat zij toegangsverzoeken moeten behandelen op basis van de Wet bescherming persoonsgegevens. 

Wat het beleid op dit gebied betreft, handhaaft Estland een voortdurend ontwikkelende en zeer ambitieuze benadering van informatietechnologie in de overheidssector. De beginselen van het informatiebeleid zijn vastgesteld in 1998, bijgewerkt en ontwikkeld in 2004-2006, en vervangen door een "Strategie voor de informatiemaatschappij 2013".

Ierland heeft wetgeving [26] waarin de term "record" wordt gebruikt. Een "record" is informatie die in het bezit is van of onder controle staat van de overheidsinstantie, op welk medium of op welke locatie dan ook. Daarom valt de inhoud van elektronische databanken en soortgelijke elektronische informatiedragers binnen het toepassingsgebied van de wetgeving. Het is (in wetgeving of jurisprudentie) nog niet duidelijk of overheidsinstanties wettelijk verplicht zijn bestaande zoekmethoden te manipuleren om te kunnen reageren op individuele verzoeken om toegang. Er is echter een praktijk ontstaan waarbij overheidsinstanties overwegen nieuwe zoekmethoden te creëren, maar vervolgens de aanvrager in rekening brengen voor de tijd die wordt besteed aan het ontwerpen en implementeren van de zoekopdrachten. (Het huidige zoek- en opvragingspercentage bedraagt momenteel 20,95 Ierse pond per uur, of ongeveer 26 EUR.) De Ierse Ombudsman constateerde in één geval dat het betrokken overheidsorgaan een nieuwe zoekcode moest genereren om de gevraagde informatie op te halen en te verstrekken. Zijn conclusie was met name gebaseerd op de overweging dat de overheidsinstantie had aanvaard dat dit geen substantiële en onredelijke inmenging in haar werk zou veroorzaken, en dat het redelijk was dat de instantie opsporings- en opvragingskosten in rekening bracht voor de tijd die zij aan de ontwikkeling van de code had besteed.

Spanje heeft uitvoering gegeven aan richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB L 345, blz. 90). De uitvoeringswetgeving bevat een ruime definitie van "document": "alle informatie, ongeacht het medium" (de Spaanse versie van de richtlijn gebruikt "alle inhoud" in plaats van "informatie"). De Spaanse wetgeving is in januari 2008 in werking getreden. Bijgevolg is er geen informatie over reeds gedefinieerde relevante praktijken of rechtspraak.

Frankrijk heeft wetgeving [27] die bepaalt dat een "administratief document" elke inhoud is, ongeacht de drager ervan. Het document moet echter worden afgerond. Het lijkt erop dat de betrokken toetsingsinstanties van mening zijn dat de inhoud van databanken onder de wetgeving valt, mits de gegevens via bestaande zoekmechanismen kunnen worden opgevraagd.

Italië heeft wetgeving [28] waarin "document" alle soorten dragers omvat. Databases worden als zodanig niet als een 'medium' beschouwd. Maar databases worden beschouwd als documenten bevatten. Een verzoek om toegang tot de inhoud van databanken moet betrekking hebben op een bestaande coherente reeks informatie om een geldig verzoek om een "document" te vormen. Dit beperkt de toegang tot bestaande geformatteerde 'bestanden' (PDF-documenten of dergelijke) in de database niet, maar aan de andere kant vallen toegangsverzoeken die een complexe verzameling van verspreide gegevens vereisen, niet onder de wetgeving.

De Litouwse grondwet bepaalt dat personen niet mogen worden gehinderd in het opvragen, verkrijgen en verspreiden van informatie of ideeën (artikel 25, lid 2, van de Litouwse grondwet). Het specifieke recht van natuurlijke personen om informatie van de overheid te verkrijgen, wordt geregeld door de wet inzake het recht op toegang tot informatie van de organen van de staat en de lokale autoriteiten [29]. De Litouwse Ombudsman lijkt geen zaken te hebben behandeld die specifiek betrekking hadden op de toegang tot informatie/documenten in openbare databanken, maar heeft een verklaring afgelegd door de Litouwse Commissie voor de ontwikkeling van de informatiemaatschappij naar aanleiding van de huidige raadpleging van de Europese Ombudsman. Dit comité stelt dat "het mensenrecht om informatie te verkrijgen van overheids- en Raadsinstellingen" wordt gewaarborgd door bovengenoemde wet. De commissie bevestigt dat het recht van toegang dus van toepassing is op de inhoud van elektronische opslagsystemen, maar voegt eraan toe dat verzoeken om informatie kunnen worden geweigerd indien zij onevenredig veel werk en tijd met zich meebrengen (artikel 18, lid 4, van bovengenoemde wet). Het Comité waarschuwt voor het gebruik van de term "databank" met betrekking tot het recht op toegang tot informatie, aangezien deze term vaak op verschillende manieren wordt gedefinieerd. Het Comité vestigt ook de aandacht op de Litouwse wet inzake overheidsregisters [30], waarin is bepaald dat "openbare gegevens die door een register zijn verzameld, kunnen worden verstrekt aan personen die registergegevens gebruiken om informatiediensten aan derden te verlenen in de vorm van een uittreksel uit een databank, met inbegrip van alle gegevens die in de databank of een deel ervan zijn opgeslagen, overeenkomstig de wensen van de ontvanger van de registergegevens. Dit uittreksel moet echter in overeenstemming zijn met het contract inzake de verstrekking van registergegevens, dat betrekking moet hebben op het formaat van het uittreksel, de inhoud en de betalingsprocedures voor de verstrekte gegevens."

Hongarije heeft wetgeving [31] die voorziet in toegang tot "openbare informatie". Dit betekent "alle kennis en informatie, niet vallend onder de definitie van persoonsgegevens, verwerkt door een orgaan of persoon die een bij wet bepaalde staats- of lokale overheidsfunctie vervult, ongeacht de methode of het formaat waarin deze is vastgelegd en het onafhankelijke of verzamelde karakter ervan." Dit omvat zowel documenten als gegevens. De Hongaarse wetgeving levert dus geen problemen op met betrekking tot de vraag of de inhoud van databanken al dan niet onder het recht van toegang van het publiek valt.

Nederland heeft een Wet openbaarheid van bestuur, beter bekend als "Wob", waarin de term "document" wordt gedefinieerd als "een schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat" en dat in het bezit is van een administratieve autoriteit. De term "document" wordt echter in ruime zin geïnterpreteerd. De Raad van State heeft in een arrest van 12 oktober 2005 (ref. 200409392/1) geoordeeld dat een computerbestand dat gegevens bevat, ook als een document kan worden beschouwd. Daarom omvat de term "document" niet alleen schriftelijke stukken, maar ook computerschijven met elektronische gegevens, elektronische bestanden en computerprogramma's.

De Roemeense grondwet van 1991 voorziet in het recht op informatie. Artikel 31 van de Grondwet luidt als volgt:

"1) Het recht van een persoon op toegang tot informatie van algemeen belang wordt niet beperkt.

(2) De overheidsinstanties zijn, overeenkomstig hun bevoegdheid, verplicht de burgers correcte informatie te verstrekken over openbare aangelegenheden en aangelegenheden van persoonlijk belang.

(3) Het recht op informatie mag geen afbreuk doen aan de maatregelen ter bescherming van jongeren of de nationale veiligheid.

(4) Openbare en particuliere media zijn verplicht de publieke opinie correcte informatie te verstrekken.

(5) Openbare radio- en televisiediensten zijn autonoom. Zij moeten elke belangrijke sociale en politieke groepering de uitoefening van het recht op zendtijd garanderen. De organisatie van deze diensten en de parlementaire controle op hun activiteiten worden geregeld bij een organieke wet."

De wet betreffende de vrije toegang tot informatie van algemeen belang [32] geeft uitvoering aan deze grondwettelijke bepaling. Het voorziet in toegang tot "informatie van algemeen belang": "Informatie van algemeen belang": alle informatie die verband houdt met of voortvloeit uit de activiteiten van een overheidsinstantie of -organisatie, ongeacht het kader, de vorm of de wijze van uitdrukking van de informatie". Volgens dezelfde wetgeving omvat de term "document" alle informatieve inhoud of een deel van dergelijke inhoud, ongeacht de methode of het formaat waarin deze is opgenomen (papier, elektronisch, audio, video of audiovisueel). De wetgeving verleent geen toegang tot "persoonsgegevens" (informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon). Volgens de Roemeense ombudsman is deze bepaling bedoeld om het recht op persoonlijke en familiale privacy te beschermen, dat ook in de grondwet is vastgelegd. Indien het verzoek om informatie een reproductie inhoudt van de documenten die in het bezit zijn van de overheidsinstantie of -organisatie, draagt de indiener de kosten van de reproductie, in overeenstemming met de wet. In dit verband legde de Roemeense Ombudsman uit dat deze bepaling momenteel in het Parlement wordt besproken en als volgt kan worden gewijzigd: "de kosten voor indiener (de persoon die om toegang tot informatie heeft verzocht) zullen niet hoger zijn dan de kosten die de overheid heeft gemaakt om kopieën van de gevraagde documenten over te leggen". 

De Roemeense Ombudsman wees er in zijn antwoord op dat "toegang tot informatie van algemeen belang toegang inhoudt tot alle informatie of een deel daarvan, ongeacht de methode of het formaat waarin deze is opgenomen (papier, elektronisch, audio, video of audiovisueel)". Deze interpretatie is bevestigd door het Grondwettelijk Hof. Volgens dezelfde wetgeving moeten de Roemeense autoriteiten ervoor zorgen dat informatie van algemeen belang geleidelijk beschikbaar komt via databanken die op nationaal niveau voor het publiek toegankelijk zijn.

Het Agentschap voor overheidsstrategieën heeft ook gereageerd op de raadplegingsbrief van de Europese Ombudsman. Dit agentschap houdt toezicht op de toepassing van de wetgeving inzake de vrije toegang tot overheidsinformatie door de overheidsinstanties. Het Agentschap verklaarde dat het Roemeense parlement specifieke wetgeving [33] heeft aangenomen die betrekking had op de registratie van documenten in elektronische vorm. Deze wetgeving stelt het rechtskader vast voor het creëren, bewaren, raadplegen en gebruiken van documenten die in elektronische vorm zijn gearchiveerd of die in een elektronisch archief zouden worden gearchiveerd. Eenieder heeft het recht om elektronische documenten te bewaren in een elektronisch archief. Het recht op toegang tot deze documenten wordt alleen verleend met toestemming van de eigenaar van het document. 

Slovenië heeft wetgeving die voorziet in toegang tot informatie waarover de overheid beschikt en die is opgeslagen in een medium zodat deze herhaaldelijk toegankelijk is, en die ook "informatie van openbare aard" is die binnen het werkgebied van de overheid valt. Bijgevolg vallen elektronische databanken binnen de werkingssfeer van die wetgeving. De bevoegde instantie voor de behandeling van klachten over weigering van toegang is de Sloveense Information Commissioner. De Sloveense wet bepaalt dat een overheidsinstantie met betrekking tot de omzetting/verwerking of uittreksels van informatie de toegang kan weigeren op grond van een zware last, indien dit verder gaat dan een eenvoudige handeling. Overheidsinstanties zijn niet verplicht nieuwe documenten te verzamelen, aan te maken of te verwerken om aan een verzoek om toegang te voldoen. In de huidige praktijk van de Sloveense Information Commissioner is de drempel voor elektronische databanken echter gunstiger voor de aanvragers (een zoekopdracht van 10 minuten in een SQL-databank zou bijvoorbeeld als redelijk worden beschouwd). De Sloveense Ombudsman wees er in haar brief op dat de hoeveelheid/omvang van de informatie die iemand kan vragen, in beginsel niet beperkt is. Indien de kosten voor het verstrekken van deze informatie echter meer bedragen dan ongeveer 84 EUR, kan het overheidsorgaan om een voorschot verzoeken.

Slowakije heeft wetgeving [34] die voorziet in toegang tot informatie. Artikel 3, lid 1, van de Wet op de vrijheid van informatie luidt: "Eenieder heeft recht op toegang tot informatie die in het bezit is van de aan verplichtingen gebonden personen."

De Slowaakse openbare verdediger van de rechten wijst op een publicatie met de titel "Recht op informatie: interpretatie van de wet op de vrijheid van informatie, problemen van de praktijk, rechterlijke beslissingen'[35], volgens welke "informatie die in het bezit is van de aan verplichtingen gebonden persoon" niet alleen informatie omvat die de aan verplichtingen gebonden persoon in het kader van zijn activiteiten heeft gecreëerd, maar ook informatie die hij heeft ontvangen. Volgens dezelfde publicatie legt de wet op de vrijheid van informatie na een verzoek om toegang geen verplichting op om informatie te creëren die ten tijde van het verzoek niet bestond.

Bovendien kan volgens dezelfde publicatie informatie die automatisch uit een database wordt opgehaald (bijvoorbeeld via een ophaalvolgorde in Excel of een andere database), niet worden beschouwd als informatie die niet in het bezit is van de aan verplichtingen gebonden persoon. Een computerdatabase bestaat uit informatie die volgens verschillende criteria is georganiseerd, en door de bestelling te plaatsen, wordt de informatie er alleen uit opgehaald. Als een databank op zich een criterium bevat, vormt een verzoek om een uittreksel uit de databank op basis van dit criterium (bijvoorbeeld op basis van een woonplaats, een datum of een producent) dus geen creatie van nieuwe informatie.

De verdediger concludeert dat het belangrijkste aspect bij de beoordeling of een overheidsorgaan al dan niet over informatie beschikt, is of het verlenen van toegang tot de informatie een kwalitatieve, inhoudelijke wijziging van die informatie vereist.

De verdediger wijst voorts op de wet inzake informatiesystemen van het openbaar bestuur [36], die onder meer de verstrekking van informatie uit dergelijke informatiesystemen regelt.

De verdediger verklaart voorts dat hij niet op de hoogte is van bestaande administratieve praktijken, academische werken of zaken die aanhangig zijn bij rechtbanken of jurisprudentie met betrekking tot specifiek de door de Europese Ombudsman aan de orde gestelde kwestie. Bovendien heeft de verdediger tot nu toe geen enkele klacht over deze kwestie ontvangen.

Finland heeft wetgeving inzake toegang tot documenten en andere informatie die in het bezit zijn van overheidsinstanties [37]. Volgens de wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten [38] is de toegang tot informatie in documenten niet afhankelijk van de vorm waarin de informatie in het bezit is van overheidsinstanties. De beoordeling van de openbaarmaking van informatie vindt plaats op basis van de inhoud van de gevraagde informatie. Daarom gelden voor het recht op toegang tot informatie in een databank (of in een andere elektronische vorm) dezelfde beginselen als voor informatie op papier. Dit betekent dat de aanvrager recht heeft op toegang tot informatie in een databank indien hij recht heeft op toegang tot dezelfde informatie in papieren vorm.

"Document" wordt in de bovengenoemde Finse wetgeving gedefinieerd als "een schriftelijke of visuele presentatie; alsmede een boodschap die betrekking heeft op een bepaald onderwerp of voorwerp en bestaat uit tekens die, wegens het gebruik ervan, bedoeld zijn om in hun geheel te worden opgevat, maar alleen kunnen worden ontcijferd door middel van een computer, een audio- of videorecorder of een ander technisch apparaat".[39] De Wet op de openheid van overheidsactiviteiten bevat de volgende rechtvaardiging voor de bovengenoemde ruime definitie van document met betrekking tot databanken: "Vanwege het karakter van de informatietechnologie is het recht op toegang tot door automatische gegevensverwerking bewaarde informatie veelzijdiger dan het recht op informatie in het geval van traditionele documenten. Informatietechnologie maakt de combinatie van verschillende gegevens mogelijk, en daarom omvat het recht op informatie ook berichten die niet door de overheid zelf worden gecombineerd of afgedrukt. Deze documenten worden "potentiële" of "virtuele" documenten genoemd. Als het mogelijk is om vrij te zoeken in het gegevenssysteem van de overheidsinstantie, dan is elk bericht, dat kan worden opgespoord zonder nieuwe programmering, onderworpen aan het recht op informatie vervat in deze [ontwerp]wet, ongeacht het feit of een soortgelijke zoekopdracht door de overheidsinstantie wordt gebruikt in haar activiteiten.

Zweden heeft grondwettelijke wetgeving inzake de toegang tot documenten. De wet op de persvrijheid (na een hervorming van 2002) bevat het volgende (nadruk toegevoegd):

"Hoofdstuk 2. Over het openbare karakter van officiële documenten

Art. 3. Onder document wordt verstaan elk geschreven of picturaal materiaal of elke opname die alleen met behulp van technische hulpmiddelen kan worden gelezen, beluisterd of anderszins kan worden begrepen. Een document is officieel indien het in het bezit is van een overheidsinstantie en indien het op grond van artikel 6 of 7 kan worden geacht door een dergelijke instantie te zijn ontvangen of opgesteld.

Een opname als bedoeld in het eerste lid wordt geacht in het bezit te zijn van een overheidsinstantie, indien deze ter beschikking staat van de instantie die gebruik maakt van technische hulpmiddelen die de instantie zelf gebruikt voor communicatie in een zodanige vorm dat deze kan worden gelezen, beluisterd of anderszins begrepen. Een compilatie van informatie uit materiaal dat voor automatische gegevensverwerking is geregistreerd, wordt echter alleen geacht in het bezit van de autoriteit te zijn als de autoriteit deze informatie met behulp van routinematige middelen ter beschikking kan stellen.

Een compilatie van informatie uit materiaal dat is opgeslagen voor automatische gegevensverwerking wordt echter niet geacht in het bezit te zijn van de autoriteit als de compilatie persoonlijke informatie bevat en de autoriteit niet wettelijk of op grond van een wettelijk instrument gemachtigd is om de compilatie beschikbaar te stellen. Onder persoonsgegevens wordt verstaan alle informatie die direct of indirect kan worden terugverwezen naar een particulier."

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen voltooide documenten en potentiële documenten. "Voltooide" documenten (i) zijn definitief opgesteld; ii) reeds bestaan; (iii) een vaste inhoud hebben, die (iv) kan worden gereproduceerd. De administratie kan dergelijke documenten ophalen via apparatuur die zij zelf gebruikt. Het ophalen hoeft geen 'routinematige operatie' te zijn. Het opvragen van dergelijke 'voltooide' documenten is in wezen vergelijkbaar met het opvragen van klassieke papieren documenten.  'Potentiële' documenten bestaan uit informatieverzamelingen die zijn samengesteld uit de inhoud van een database. Ze ontstaan alleen in antwoord op een verzoek om toegang. De collecties worden gemaakt met behulp van technische middelen die al beschikbaar zijn voor de administratie. Deze "potentiële" documenten worden alleen geacht in het bezit te zijn van de overheid (en dus van een openbaar document) als de overheid ze kan overleggen via "routinematige" middelen/operaties. Het doel van deze regel is dat de administratie geen onredelijke hoeveelheid werk of middelen besteedt aan het beantwoorden van verzoeken om 'potentiële' documenten die zij zelf niet gebruikt voor haar eigen activiteiten. De interpretatie van "routinematige" middelen/handelingen is aan de rechtspraak en praktijk overgelaten. Dit zorgt voor een zekere mate van flexibiliteit, wat nuttig is in het licht van de doorgaans snelle ontwikkeling van IT-systemen. Wat echter heel duidelijk is, is dat het herschrijven van computerprogramma's niet "routinematig" is.

Bovenstaande regels zijn grotendeels een codificatie van de rechtspraak.

De wetgeving van 2002 lijkt niet te zijn geïnterpreteerd in verklaringen van de Zweedse parlementaire ombudsmannen.

Het Verenigd Koninkrijk heeft wetgeving die voorziet in toegang tot informatie [41]. Het voorziet in een recht op toegang tot informatie die in het bezit is van overheidsinstanties. "Informatie" wordt gedefinieerd als "in welke vorm dan ook geregistreerde informatie"[42]. Het Britse Information Tribunal heeft bevestigd dat de wet betrekking heeft op een recht op toegang tot 'informatie', en niet (alleen) op een recht op toegang tot 'documenten'. De focus van de wet ligt op de inhoud van de informatie in tegenstelling tot de vorm waarin deze wordt bewaard. In de praktijk vragen verzoekers vaak om toegang tot meer of minder specifieke "documenten" in plaats van om "informatie over"; en de overheidsinstanties hebben de neiging om te reageren door documenten te verstrekken die de relevante informatie bevatten.

Het Informatietribunaal heeft vastgesteld dat de inhoud van databanken wel onder de wet valt (de wet bevat geen definitie van een 'databank'). Bij wijze van voorbeeld werkt de gerelateerde UK Environment Information Regulation ook met een brede term voor informatie "in welke materiële vorm dan ook". Dit is door het Information Tribunal gehouden om een hele database met informatie over cellulaire radiozenders te dekken.

De werklast bij het opvragen van informatie uit databanken is onderworpen aan een evaluatie door de Britse Information Commissioner. In een recente zaak voerde het Britse ministerie van Binnenlandse Zaken aan dat het, om de betrokken informatie te lokaliseren, op te halen en te extraheren, een rapport zou moeten schrijven en uitvoeren. De Information Commissioner was het er niet mee eens dat de moeilijkheidsgraad van de uitvoering van deze activiteiten van invloed was op de vraag of informatie al dan niet in het bezit is van een overheidsinstantie. Hij besloot dat de gevraagde informatie in het bezit was van het ministerie van Binnenlandse Zaken en dat het, door deze niet te verstrekken of alternatieve redenen op te geven op grond van de wet om dit niet te doen, de wet heeft geschonden.

Vraag 2 - Proactieve regels?

Inleidende opmerkingen:

(A) In sommige bijdragen werd verwezen naar de nationale wetgeving inzake de toegang tot milieu-informatie, die een verplichting bevat om milieu-informatie proactief zodanig te organiseren dat deze snel en efficiënt aan het publiek kan worden verstrekt, met name in elektronische vorm. Deze verplichting vloeit in wezen voort uit de EU-richtlijn 2003/4, die in artikel 7, lid 1, het volgende bepaalt:

"De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat overheidsinstanties de milieu-informatie die relevant is voor hun taken en die door of voor hen wordt bijgehouden, organiseren met het oog op de actieve en systematische verspreiding ervan onder het publiek, met name door middel van computertelecommunicatie en/of elektronische technologie, indien beschikbaar. (...)".

Dit recht geldt derhalve voor alle lidstaten en wordt in de volgende rekeningen niet herhaald.

(B) Dit deel heeft betrekking op specifieke regels inzake proactieve maatregelen in verband met de toegang van het publiek tot documenten en informatie. Er wordt niet in detail ingegaan op de basisverplichtingen van een goede administratie.

Hongarije lijkt geen specifieke proactieve regels te hebben. De Hongaarse Information Commissioner maakt echter de volgende opmerkingen. In de meeste gevallen houden overheidsinstanties alleen rekening met hun eigen taken bij het creëren van grote en complexe databanken. Dit maakt het onmogelijk of erg duur om toegangsverzoeken te verwerken. De Hongaarse Information Commissioner heeft het geval onderzocht van een verzoek om toegang tot bosbouwgegevens in een databank. In dit geval deden zich problemen voor omdat de gevraagde categorie gegevens alleen met aanzienlijke inspanningen en tegen hoge kosten kon worden verstrekt. Omdat de openbare verwerkingsverantwoordelijke in dat geval niet verplicht was om de gegevens te verzamelen en te verwerken - zelfs niet tegen extra kosten - kon de persoon die om toegang verzocht de informatie in kwestie niet verkrijgen. De Hongaarse Information Commissioner is van mening dat het nuttig kan zijn om een reeks relevante belanghebbenden te raadplegen in de ontwerpfase van een grote en complexe openbare databank (bijvoorbeeld externe deskundigen, marktspelers, ngo’s, vertegenwoordigers van de media en informatiecommissarissen). De Information Commissioner wijst er verder op dat het moeilijk is om het volledige scala aan toepassingen van een databank te identificeren, en dat moet worden nagedacht over de mogelijkheid om de aanvrager directe toegang tot de betrokken databank te verlenen (tenzij dit natuurlijk toegang tot vertrouwelijke informatie zou impliceren).

Nederland : In het kader van de huidige wet inzake transparantie van bestuur is het zeer moeilijk vast te stellen welke administratieve autoriteit welke informatie en op welke wijze (op welk moment en tegen welke kosten) ter beschikking van het publiek moet stellen. Administratieve autoriteiten zijn echter onderworpen aan actieve transparantie en zijn verplicht om op internet algemene informatie te verstrekken over hun taken, organisatie en activiteiten (onlangs voltooide of lopende projecten), en over de belangrijkste documenten en waar deze te vinden zijn. Volgens het verslag dat in december 2000 aan het Nederlandse parlement is voorgelegd (zie onder vraag 3) zou het nieuwe wetsontwerp een proactieve verspreiding van informatie kunnen bevorderen door te bepalen dat de administratieve autoriteit, wanneer zij een verzoek om passieve toegang ontvangt, altijd moet nagaan of er reden is om actieve toegang te verlenen, met name in gevallen van omvangrijke informatie zoals informatie in databanken of informatiesystemen. 

Slowakije lijkt geen specifieke proactieve regels te hebben. In antwoord op deze vraag wees de verdediger echter op het nationale concept van de informatisering van het openbaar bestuur, dat een strategisch document is met betrekking tot de invoering van e-overheid in Slowakije [43].

De Finse wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten [44] bevat een verplichting voor overheidsinstanties om de toegang tot informatie en een goed informatiebeheer te bevorderen.[45] Deze wet bevat onder meer verplichtingen voor de autoriteiten om i) een index bij te houden van alle ter overweging voorgelegde en behandelde aangelegenheden en alle overwogen en besloten aangelegenheden, of anderszins te waarborgen dat hun openbare documenten gemakkelijk kunnen worden gelokaliseerd; ii) specificaties op te stellen en beschikbaar te stellen betreffende hun informatiebeheersystemen en de daarin vervatte informatie voor het publiek; iii) hun document- en informatiebeheer en de informatiebeheersystemen en computersystemen die zij onderhouden zodanig plannen en uitvoeren dat de toegang tot de documenten moeiteloos kan worden gerealiseerd.

In Zweden wordt geoordeeld dat het verreikende grondwettelijke vereiste om toegang tot documenten te verlenen een sterke stimulans vormt voor het opzetten en bijhouden van toegangsvriendelijke registers, met inbegrip van het bijhouden van informatie in databanken. In de praktijk bevordert de "Autoriteit voor Administratieve Ontwikkeling" (Verket för förvaltningsutveckling) onder meer de oprichting en instandhouding van systemen die een snelle en efficiënte uitvoering van de grondwettelijke vereisten voor het verlenen van toegang mogelijk maken.

Het Verenigd Koninkrijk heeft geen verslag uitgebracht over relevante proactieve regels. Er zij echter op gewezen dat de overheidsinstanties van het Verenigd Koninkrijk verplicht zijn een publicatieregeling op te stellen en in stand te houden die voorziet in proactieve verspreiding van informatie [46]. Een publicatieregeling is de verbintenis van de autoriteit om routinematig en proactief informatie aan het publiek te verstrekken. Al deze regelingen moeten worden goedgekeurd door de Britse Information Commissioner. En ze moeten regelmatig worden herzien. De Information Commissioner heeft voorts een "Development Maintenance Initiative" gelanceerd om overheidsinstanties aan te moedigen bestaande publicatieregelingen te verbeteren en uit te breiden.

Vraag 3 - Lopende initiatieven of procedures?

Denemarken:  Een commissie voor de hervorming van de Deense toegangswetgeving - waarvan de Deense parlementaire ombudsman voorzitter is - zal haar eerste verslag in de winter van 2008/2009 indienen. Ten tijde van de opstelling van dit verslag waren de beraadslagingen nog vertrouwelijk.

Nederland : Begin 2000 is op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken een rapport over de gevolgen van de toepassing van informatie- en communicatietechnologie (ICT) op de Wet transparantie bestuur (Wob) voorgelegd aan de Tweede Kamer. In het verslag werd aanbevolen de term "document" in de wet te schrappen, aangezien deze term niet geschikt werd geacht voor moderne elektronische gegevensverzamelingen, zoals databanken en informatiesystemen. De aanbevelingen zijn echter nog niet opgevolgd door de regering. In het ontwerp van de nieuwe wet inzake transparantie van de administratie wordt de definitie van het begrip document ook uitgebreid tot informatie die op eenvoudige wijze automatisch uit een gegevenscontainer kan worden opgevraagd. Geconcludeerd kan worden dat het begrip "document" op dit moment onderwerp van discussie is, maar dat het hoe dan ook in ruime zin wordt geïnterpreteerd.

 

---

[1] Artikel 3, onder a), van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] Voorstel tot wijziging van artikel 3 van het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie" (door de Commissie ingediend), Brussel, 30 april 2008, COM(2008) 229 definitief, 2008/0090 (COD).

[3] Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PB L 345, blz. 90); en richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB L 41, blz. 26).

[4] Hongarije, Litouwen, Estland, Roemenië, de Slowaakse Republiek.

[5] Wet LXIII van 1992 betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de openbaarmaking van informatie van algemeen belang. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het grondwettelijke recht op toegang tot openbare informatie, dat in de grondwet van 1989 is opgenomen.

[6] Wet op de vrijheid van informatie (nr. 211/2000 Coll.), artikel 3, lid 1; en cf. de grondwet van de Slowaakse Republiek (Wet nr. 460/1992 Coll.), die voorziet in het recht op informatie en de verplichting voor overheidsinstanties om informatie te verstrekken (artikel 26, leden 1 en 4).

[7] Wet op de vrijheid van informatie (nr. 106/1999 Coll.), artikel 3, lid 3.

[8] De Freedom of Information Act van 2000 (FOIA).

[9] Artikel 84 van de FOIA.

[10] Wet op de vrijheid van informatie van 1998 en 2003.

[11] Voornamelijk de Access to Public Administration Files Act van 1985.

[12] Wet op de persvrijheid (na een hervorming van 2002), hoofdstuk 2.

[13] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (Laki viranomaistoiminnan julkisuuudesta) nr. 621/1999. Bij deze wet werd de wet inzake de openbaarmaking van officiële documenten (nr. 83/1951) ingetrokken.

[14] De wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten is niet alleen van toepassing op overheidsinstanties, maar ook op bedrijven, instellingen, stichtingen en particulieren die zijn aangesteld voor de uitvoering van een openbare taak wanneer zij openbaar gezag uitoefenen.

[15] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten, artikel 5, lid 1.

[16] Het wetsvoorstel van de regering inzake de wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (HE nr. 90/1998 vp). De door de diensten van de Europese Ombudsman verstrekte vertaling.

[17] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (Laki viranomaistoiminnan julkisuudesta) nr. 621/1999.

[18] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten, hoofdstuk 5, artikelen 17-21.

[19] Antwoord van de Europese Ombudsman, P. Nikiforos Diamandouros, op het groenboek van de Commissie "Toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van instellingen van de Europese Gemeenschap: een evaluatie" (http://www.ombudsman.europa.eu/letters/en/20070711-1.htm).

[20] Publicatieblad 2001, L 145, blz. 43.

[21] Zie https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_en

[22] Alle samenvattingen van de antwoorden zijn opgenomen in de gebruikelijke volgorde van het EU-protocol.

[23] - Handvest van de grondrechten en de fundamentele vrijheden (Wet nr. 2/1993 Coll.), dat voorziet in het recht om informatie te doorzoeken en te verspreiden (artikel 17, lid 4);

- Wet op de vrijheid van informatie (nr. 106/1999 Coll.);

Wet inzake het recht op milieu-informatie (nr. 123/1998 Coll.).

[24] In het Tsjechisch: Otev řená společnost, o.p.s. (www.otevrete.cz; www.otevrenaspolecnost.cz)

[25] Voornamelijk de Access to Public Administration Files Act van 1985.

[26] Wet op de vrijheid van informatie van 1998 en 2003.

[27] Wet nr. 78-753 van 17 juli 1978.

[28] L. 7 agosto 1990 n. 241, en D.P.R. 28. dicembre 2000 n. 445.

[29] Publicatieblad 2000, nr. 10-236; 2005, nr. 139-5008; de wet geeft uitvoering aan Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie.

[30] Publicatieblad, 1996, nr. 86-2043; 2004, nr. 124-4488.

[31] Wet LXIII van 1992 betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de openbaarmaking van informatie van algemeen belang. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het grondwettelijke recht op toegang tot openbare informatie, dat in de grondwet van 1989 is opgenomen.

[32] Wet nr. 544 van 12 oktober 2001 betreffende de vrije toegang tot informatie van algemeen belang.

[33] Wet nr. 135 van 22 mei 2007 betreffende de registratie van documenten in elektronische vorm.

[34] - Grondwet van de Slowaakse Republiek (Wet nr. 460/1992 Coll.), die voorziet in het recht op informatie en de verplichting voor overheidsinstanties om informatie te verstrekken (artikel 26, leden 1 en 4);

- Wet op de vrijheid van informatie (nr. 211/2000 Coll.);

Wet inzake milieu-informatie (nr. 123/1998 Coll.)

In het origineel: 'Právo na informácie: Výklad k zákonu o slobodnom prístupe k informáciám, problémy z praxe, rozhodnutia súdov", in 2006 gepubliceerd door de ngo "C itizen and democracy" (Občan a demokracia), beschikbaar op http://www.oad.sk/files/downloads/Pravo_na_informacie.pdf.

[36] Wet nr. 275/2006 Coll.

[37] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (Laki viranomaistoiminnan julkisuudesta) nr. 621/1999. Bij deze wet werd de wet inzake de openbaarmaking van officiële documenten (nr. 83/1951) ingetrokken.

[38] De wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten is niet alleen van toepassing op overheidsinstanties, maar ook op bedrijven, instellingen, stichtingen en particulieren die zijn aangesteld voor de uitvoering van een openbare taak wanneer zij openbaar gezag uitoefenen.

[39] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten, artikel 5, lid 1.

[40] Het wetsvoorstel van de regering inzake de wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (HE nr. 90/1998 vp). De door de diensten van de Europese Ombudsman verstrekte vertaling.

De Freedom of Information Act 2000 (FOIA).

[42] Artikel 84 van de FOIA.

[43] http://www.informatizacia.sk/strategicke-dokumenty-is/600s

[44] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten (Laki viranomaistoiminnan julkisuudesta) nr. 621/1999.

[45] Wet inzake de openheid van overheidsactiviteiten, hoofdstuk 5, artikelen 17-21.

[46] Artikel 19 van de UK Freedom of Information Act 2000.