Ik ben ingenomen met het besluit van de Commissie om een brede en open raadpleging te houden alvorens voorstellen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in te dienen.

Mijn antwoord op de raadpleging bestaat uit drie delen.

Het eerste deel bevat suggesties om het nut van de verordening te verbeteren voor burgers die willen weten hoe de Unie functioneert.

Het tweede deel bevat algemene opmerkingen over bepaalde punten die de Commissie in het groenboek aan de orde heeft gesteld.

Het derde deel beantwoordt de specifieke vragen in het Groenboek.

Alle drie de delen van het antwoord zijn gebaseerd op de ervaring van de Ombudsman met de behandeling van klachten die zijn ingediend in het kader van de verordening en de vroegere gezamenlijke gedragscode van de Raad en de Commissie (1).

1 Transparantie, democratie en burgerschap

Transparantie (of openheid) is een essentieel aspect van pluralistische democratie. Het zorgt ervoor dat burgers kunnen beschikken over de informatie die zij nodig hebben om doeltreffend deel te nemen aan het politieke proces en om overheidsinstanties ter verantwoording te roepen. Het recht op toegang tot documenten stelt burgers in staat informatie te verstrekken. Het stelt hen in staat het initiatief te nemen om informatie te verkrijgen, in de oorspronkelijke context, die nog niet in het publieke domein is gebracht.

Verhuizen naar een situatie waarin beschikbaarheid van informatie de norm is en vertrouwelijkheid de uitzondering een grote culturele verandering met zich meebrengt. Hoewel de situatie geenszins perfect is, hebben de instellingen van de Unie in de periode sinds de aanneming van het Verdrag van Maastricht reële vooruitgang geboekt in de richting van meer transparantie. Het vermogen van burgers om toezicht te houden op de uitoefening van bevoegdheden door de instellingen van de Unie is toegenomen. Dat geldt ook voor de kwaliteit van de systemen van de instellingen voor het beheer en de opvraging van informatie en documenten, waardoor zij efficiënter, doeltreffender en transparanter kunnen werken.

Het beheer van informatie en documenten, het beheer van het recht op toegang van het publiek en de communicatie met de burgers zijn activiteiten die veel middelen vergen. De terbeschikkingstelling van voldoende middelen voor deze doeleinden moet worden beschouwd als een noodzakelijke investering om de efficiëntie, doeltreffendheid en transparantie van de instellingen en organen van de Unie te waarborgen.

Mijn eerste concrete suggestie is dan ook om een zin toe te voegen aan de tweede overweging van de considerans van de verordening (2), waarin erop wordt gewezen dat er voldoende middelen beschikbaar moeten worden gesteld om het beginsel van openheid in de praktijk te brengen, waardoor een grotere legitimiteit, doeltreffendheid en verantwoordingsplicht ten aanzien van de burger wordt bereikt en de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten worden versterkt.

1.1 Toegang tot informatie over EU-gerelateerde activiteiten van de lidstaten

De administratieve uitvoering van het Gemeenschapsrecht valt in beginsel onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten (3). Naarmate de transparantie van de instellingen van de Unie is toegenomen, is het steeds duidelijker geworden dat zowel constante interactie tussen het nationale niveau en het niveau van de Unie de norm is als dat netwerken die de twee niveaus met elkaar verbinden op veel gebieden floreren.

Toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen is een recht uit hoofde van het EG-Verdrag (artikel 255). Het Gemeenschapsrecht verleent de burgers echter geen algemeen recht op toegang tot informatie over de EU-gerelateerde activiteiten van de lidstaten. De bestaande rechten zijn beperkt tot specifieke gebieden (4). Bovendien heeft het Gerecht geoordeeld dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de regering van elke lidstaat het recht verleent om op het niveau van de Unie een veto uit te spreken over de toegang van het publiek tot elk document waarvan zij de auteur is, zonder opgave van redenen (5).

Voor de burgers van de Unie die toezicht willen houden op de wijze waarop het beleid van de Unie wordt gemaakt en uitgevoerd, vormt de huidige situatie dus een systemisch probleem. Enerzijds is de uitoefening van openbaar gezag nauw verbonden met het nationale niveau en het niveau van de Unie. Anderzijds is er een strikte scheiding tussen deze niveaus wat het rechtskader inzake transparantie betreft (6).

Het gebrek aan overeenstemming tussen de wijze waarop het gezag wordt uitgeoefend en de wijze waarop het ter verantwoording wordt geroepen, vormt een ernstige tekortkoming in de democratische structuur van de Unie.

Binnen de grenzen van mijn bevoegdheid als Europese Ombudsman heb ik getracht meer transparantie in de behandeling van EU-aangelegenheden door de lidstaten aan te moedigen. Zo steunde ik publiekelijk het voorstel van de Commissie in haar transparantie-initiatief dat burgers het recht moeten hebben om te weten wie in elke lidstaat EU-middelen ontvangt (7). Bovendien heb ik in het kader van twee onderzoeken naar de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot documenten van de lidstaten de standpunten van de betrokken lidstaat ingewonnen om mogelijke gevallen van wanbeheer door de Commissie op te helderen (8). Naar aanleiding van mijn benadering van de nationale autoriteiten heeft de Commissie ermee ingestemd de betrokken documenten openbaar te maken.

Wetgevingsmaatregelen zijn echter nodig om het fundamentele probleem aan te pakken dat de interacties tussen de verschillende niveaus in de Unie transparanter moeten worden gemaakt voor de burgers.

Redenen voor weigering van toegang

De verplichting van de administratie om haar besluiten te motiveren maakt deel uit van het grondrecht op behoorlijk bestuur van de burgers van de Unie (9). Ongeacht de uitkomst van het aanhangige beroep bij het Hof van Justitie in de bovengenoemde zaak, zou de communautaire wetgever artikel 4, lid 5, van de verordening kunnen wijzigen om te bepalen dat een lidstaat die een instelling verzoekt een document niet openbaar te maken, zijn verzoek met redenen omkleedt en dat de instelling de verzoeker van die redenen in kennis stelt.

Een dergelijke wijziging zou de burgers van de Unie ten goede komen doordat zij in hun eigen taal kunnen begrijpen waarom de betrokken lidstaat (die kan verschillen van de lidstaat waarvan de verzoeker onderdaan of ingezetene is) niet wenst dat een bepaald document openbaar wordt gemaakt. Ik hoop dan ook dat de Commissie dit voorstel zal overnemen.

Naar minimumnormen voor toegang tot EU-gerelateerde documenten en informatie

Het vermogen van burgers om te begrijpen en te controleren hoe de Unie functioneert, zou worden versterkt als er minimumnormen zouden zijn voor (niet-harmonisatie van) de toegang van het publiek tot EU-gerelateerde documenten en informatie waarover de autoriteiten van de lidstaten beschikken. De vrijwillige ontwikkeling van dergelijke normen kan worden vergemakkelijkt en aangemoedigd door de oprichting van een onafhankelijke werkgroep voor de toegang tot EU-gerelateerde documenten en informatie in de lidstaten. De werkgroep, die een adviserende status zou hebben, zou kunnen bestaan uit vertegenwoordigers van voorlichtingscommissarissen of soortgelijke organen in de lidstaten en van de Europese Ombudsman als een soortgelijk orgaan op het niveau van de Unie (10).

Ik moedig de Commissie aan om de oprichting van een dergelijke werkgroep op te nemen in haar voorstellen tot wijziging van Verordening 1049/2001.

1.2 Verbetering van de procedure voor toetsing door de Ombudsman

Verordening 1049/2001 stelt terecht korte termijnen vast waarbinnen de instellingen moeten reageren op initiële en confirmatieve verzoeken om toegang. De normale termijn bedraagt 15 werkdagen vanaf de registratie van de aanvraag, met een maximum van 30 werkdagen in uitzonderlijke gevallen.

Indien een confirmatief verzoek geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen, kan de verzoeker de weigering aanvechten door middel van een gerechtelijke procedure bij het Gerecht van eerste aanleg of door een klacht in te dienen bij de Europese Ombudsman.

De normale termijn waarbinnen een instelling haar eerste antwoord op een onderzoek van de Ombudsman kan geven, is drie kalendermaanden. In mei 2004 heb ik het Europees Parlement, de Raad en de Commissie verzocht in te stemmen met een kortere termijn voor klachten tegen weigering van toegang tot documenten, op grond van het feit dat de administratieve procedure in twee fasen (initieel verzoek, gevolgd door confirmatief verzoek) ervoor zorgt dat de instelling die toegang heeft geweigerd, vóór het begin van een onderzoek door de Ombudsman reeds de gelegenheid heeft gehad om de relevante juridische en feitelijke kwesties grondig te onderzoeken. Zij moet derhalve in staat zijn snel op een klacht te reageren.

Ik heb echter geen kortere termijn voorgesteld voor het beantwoorden van klachten over weigering van informatie, aangezien de relevante codes niet voorzien in dezelfde tweefasenprocedure voor de behandeling van informatieverzoeken (11).

Het Europees Parlement en de Commissie zijn overeengekomen de termijn te verkorten tot twee maanden. De Raad stemde niet in met mijn voorstel, maar verbond zich ertoe alles in het werk te blijven stellen om zo spoedig mogelijk te antwoorden (12).

Naar mijn mening zou een normale termijn van 30 werkdagen voor het eerste antwoord van een instelling aan de Ombudsman het mogelijk maken om in voorkomend geval vroeg genoeg te beginnen met het zoeken naar een oplossing die nuttig is voor de verzoeker, terwijl de instelling ook voldoende tijd krijgt om de nodige interne procedures af te ronden (13). Artikel 8 van de verordening kan dienovereenkomstig worden gewijzigd, met dien verstande dat de Ombudsman de termijn op verzoek van de betrokken instelling kan verlengen, mits deze laatste haar verzoek uitvoerig motiveert.

2 Opmerkingen over bepaalde punten die door de Commissie naar voren zijn gebracht

2.1 Opneming van jurisprudentie in de verordening

In het groenboek staat (blz. 6) dat "het opnemen van vaste rechtspraak in een nieuwe wettekst zou zorgen voor meer juridische duidelijkheid voor de burgers en betere richtsnoeren voor de instellingen bij de behandeling van verzoeken om toegang".

Hoewel de opname van vaste jurisprudentie in de wetgeving inderdaad kan helpen om de wetgeving duidelijker en toegankelijker te maken, is het de vraag in hoeverre de jurisprudentie met betrekking tot Verordening 1049/2001 aan dit criterium voldoet.

Het ligt in de aard van de rechtspraak dat de volledige betekenis en het belang van een arrest slechts geleidelijk aan naar voren kunnen komen, aangezien de implicaties ervan worden onderzocht in latere zaken die verschillende contexten en omstandigheden betreffen. Dit punt is van bijzonder belang met betrekking tot de werkingssfeer van de uitzonderingen van verordening nr. 1049/2001, die, zoals het Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, restrictief moeten worden uitgelegd in het licht van het algemene beginsel van toegang.

Bovendien bestaat een groot deel van de jurisprudentie, zoals in het Groenboek zelf wordt opgemerkt, uit arresten van het Gerecht van eerste aanleg en betreft het kwesties die het Hof van Justitie nog niet heeft kunnen onderzoeken.

Het opnemen van wetgeving in de huidige stand van de rechtspraak zou dus het risico inhouden dat de rol van het Hof als hoogste instantie voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht, met name wat de draagwijdte van de uitzonderingen op het algemene toegangsbeginsel betreft, wordt uitgehold.

2.2 Het begrip "wetgevingsdocumenten"

Volgens het Groenboek (blz. 11) is "het hoofddoel van de wetgeving inzake de vrijheid van informatie de burgers in staat te stellen nauwer deel te nemen aan de democratische besluitvorming". In het Groenboek wordt verder gesteld dat de eerste prioriteit met betrekking tot de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 derhalve was om het wetgevingsproces van de EU-instellingen transparanter en toegankelijker te maken voor het grote publiek. Zij voegt daaraan toe dat de definitie van "wetgevingsdocumenten" in artikel 12 van de verordening niet nauwkeurig genoeg is.

De bovenstaande analyse van de Commissie vraagt om de volgende opmerkingen.

Ten eerste is het begrip "wetgevingsdocumenten" inherent onnauwkeurig in de huidige stand van het Gemeenschapsrecht, omdat het Verdrag geen onderscheid maakt tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen. Het ontwerp-mandaat van de IGC waarover de Europese Raad van 21-22 juni 2007 overeenstemming heeft bereikt, voorziet in een wijziging van het Verdrag om in een dergelijk onderscheid te voorzien (zie artikel I-33 van het Grondwettelijk Verdrag), met behoud van de bestaande nomenclatuur van juridisch bindende handelingen (verordeningen, richtlijnen, besluiten). De precieze definitie van wetgevings- en niet-wetgevingshandelingen moet dus worden bepaald door het toekomstige Verdrag en niet door een wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Ten tweede is het vermogen van burgers om deel te nemen aan het wetgevingsproces (waarbij de term “wetgevend” als algemene constitutionele categorie wordt gebruikt) van cruciaal belang, maar niet het enige doel van transparantie. Burgers hebben er ook een legitiem belang bij om toezicht te kunnen houden op de uitoefening van de administratieve en regelgevende bevoegdheden die aan overheidsinstanties zijn verleend. Daarom is het belangrijk ervoor te zorgen dat een wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot "wetgevingsdocumenten" geen afbreuk doet aan het bestaande recht van toegang van het publiek tot documenten betreffende administratieve en regelgevende activiteiten.

3 Antwoorden op de vragen in het raadplegingsdocument

Vraag 1 - Registers

In het groenboek wordt (blz. 6) gewezen op de noodzaak om de reikwijdte van de documentenregisters, met name die van de Commissie, te verbeteren, en worden standpunten gevraagd over de informatie die via registers en websites wordt verstrekt. Ik zal mij onthouden van commentaar op het register van de Commissie, aangezien ik momenteel te maken heb met een klacht van Statewatch over de toereikendheid ervan (14). Ik merk echter op dat klager van mening is dat de registers van het Europees Parlement en de Raad “in grote lijnen kunnen worden geacht aan de vereisten van de verordening te voldoen”.

Registers spelen een cruciale rol om burgers in staat te stellen het recht op toegang doeltreffend te gebruiken. Er moet echter worden erkend dat de definitie van “document” in Verordening (EG) nr. 1049/2001 zeer ruim is (15) en dat het onnodig en onpraktisch zou zijn om alles wat onder de definitie valt, te registreren. Hoewel sommige interne e-mails moeten worden geregistreerd, zou het bijvoorbeeld buitensporig zijn om te eisen dat elke dergelijke e-mail wordt geregistreerd.

Naar mijn mening moet de ruime definitie van “document” worden gehandhaafd, aangezien het beperken ervan een stap achteruit zou betekenen voor de transparantie. De slechtste optie zou zijn om burgers te vertellen “dat u niet eens om toegang kunt verzoeken tenzij het document in een register is opgenomen”. Hoewel de bestaande definitie van document moet worden gehandhaafd, moet de registratieplicht preciezer zijn dan thans het geval is. Dienovereenkomstig moeten in de verordening beginselen worden vastgesteld met betrekking tot de soorten documenten die moeten worden geregistreerd en moet elke instelling worden verplicht specifiekere interne regels vast te stellen en bekend te maken om die beginselen ten uitvoer te leggen.

Vraag 2: actieve verspreiding van informatie

In vraag 2 wordt gevraagd of meer nadruk moet worden gelegd op het bevorderen van de actieve verspreiding van informatie.

Het is belangrijk om een antwoord vooraf te stellen door eraan te herinneren dat transparantie twee parallelle vereisten oplegt aan overheidsinstanties, de ene proactief en de andere reactief. De eerste vereiste is om het initiatief te nemen om doeltreffend met de burgers te communiceren en een informatiestrategie te ontwikkelen die is afgestemd op de behoeften van specifieke doelgroepen. De tweede vereiste is om goed te reageren wanneer burgers het initiatief nemen door te vragen om informatie of een document dat nog niet in het publieke domein is.

Een positief antwoord op vraag 2 betekent dus niet dat er minder nadruk moet worden gelegd op het nauwkeurig en snel reageren op verzoeken om toegang tot niet-gepubliceerde documenten en informatie.

Tegen deze achtergrond verwelkom ik ten zeerste de nadruk die de Commissie legt op een actievere verspreiding van documenten. Ter bevordering van deze doelstelling zou het voor elke instelling en elk orgaan nuttig zijn een publicatieregeling vast te stellen en te publiceren waarin haar beleid ten aanzien van elektronische en conventionele publicatie van materiaal, met inbegrip van de talen van publicatie, wordt uiteengezet. Overwogen zou kunnen worden de verordening te wijzigen om naast registers ook te voorzien in publicatieregelingen.

Vraag 3 – Integratie van de Aarhus-verordening

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de specifieke regeling voor milieu-informatie die is vastgesteld bij verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus op de instellingen en organen van de Europese Gemeenschap, moet worden geïntegreerd in het algemene kader voor toegang tot documenten dat is vastgesteld bij verordening nr. 1049/2001.

Verordening (EG) nr. 1367/2006 is op 28 juni 2007 in werking getreden. Het verleent personen en ngo's nieuwe rechten op het gebied van toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. De Europese Ombudsman kan klachten behandelen tegen communautaire instellingen en organen die de verordening niet naleven. De verordening geeft ngo’s die aan bepaalde criteria voldoen ook het recht om beroep in te stellen bij het Hof van Justitie, na een verzoek om interne herziening van een administratieve handeling op grond van het milieurecht.

Verordening (EG) nr. 1367/2006 heeft dus niet alleen betrekking op transparantie, maar ook op het recht op deelname en op toegang tot rechtsmiddelen.

Wat transparantie betreft, verschilt de aanpak van het Verdrag van Aarhus en dus van Verordening (EG) nr. 1367/2006 van die van Verordening (EG) nr. 1049/2001, aangezien de nadruk ligt op toegang tot informatie in plaats van op toegang tot documenten. Volledige integratie van de twee regelingen zou dus vereisen dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 ofwel (i) fundamenteel wordt herschikt zodat zij gericht is op informatie in plaats van op documenten, ofwel (ii) wordt uitgebreid, zodat zij zowel informatie als documenten omvat.

De eerste optie zou de verwezenlijkingen van meer dan tien jaar regels inzake toegang tot documenten op het niveau van de Unie in gevaar brengen. De tweede optie zou ofwel Verordening (EG) nr. 1367/2006 overlappen, ofwel, indien de desbetreffende bepalingen zouden worden overgeheveld naar Verordening (EG) nr. 1049/2001, de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Aarhus op het niveau van de Unie van samenhang beroven.

Aangezien geen van de bovenstaande opties aantrekkelijk is, zou het beter zijn de inhoudelijke wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te beperken tot de consolidatie van de wijzigingen met betrekking tot de toegang tot documenten die reeds bij Verordening (EG) nr. 1367/2006 zijn aangebracht.

Om de kennis van het publiek over het recht op informatie over milieuaangelegenheden te bevorderen, zou Verordening (EG) nr. 1367/2006 kunnen worden opgenomen in een nieuwe overweging van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het zou nuttig zijn om in de nieuwe overweging meer in het algemeen erop te wijzen dat het een goed administratief gedrag is om op verzoeken om informatie te antwoorden. (Zie voor dit laatste punt de bepalingen van de in voetnoot 11 genoemde codes van de Raad en de Commissie).

Aangezien de lidstaten gebonden zijn door het Verdrag van Aarhus (16), zullen er waarschijnlijk vragen rijzen over de interactie tussen de lidstaten en het niveau van de Unie met betrekking tot de toegang tot milieu-informatie, met name in verband met de handhaving van het milieurecht van de Unie. Het adviescomité dat ik in punt 1.1 voorstel, zou onder meer dergelijke kwesties op nuttige wijze kunnen aanpakken.

Ten slotte zij erop gewezen dat de tabel op bladzijde 10 van het Groenboek niet helemaal juist is. Zo kan “het publiek” in plaats van alleen EU-burgers en -ingezetenen toegang hebben tot alle documenten die in het bezit zijn van de Ombudsman.

Vraag 4 - Bescherming van persoonsgegevens

Met de vierde vraag wordt verzocht de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te verduidelijken teneinde een adequate bescherming van persoonsgegevens te waarborgen.

De vraag gaat ervan uit dat verduidelijking nodig is, maar dat is niet het geval. Het verband tussen toegang van het publiek en gegevensbescherming wordt duidelijk uiteengezet in een uitstekend document dat de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming in 2005 heeft opgesteld (17). Zoals de EDPS op bladzijde 36 van zijn jaarverslag 2006 opmerkt, is het probleem dat de Commissie niet aanvaardt wat hij in dit verband heeft gezegd.

Naar mijn mening is de enige verduidelijking die nodig is met betrekking tot zowel deze uitzondering als de uitzondering waarop vraag 7 hieronder betrekking heeft, er een waarop ik vorig jaar de aandacht heb gevestigd door de aanvaarding door de Europese Investeringsbank van een minnelijke schikking toe te juichen:

"… hoewel de toegang van het publiek tot documenten zo breed mogelijk moet zijn, zijn privacy en commerciële vertrouwelijkheid legitieme belangen die de toegang van het publiek beperken. De persoon wiens persoonlijke levenssfeer of commerciële belangen in het geding zijn, mag echter niet op die grond de toegang worden ontzegd."(18)

Aangezien dit mijns inziens de juiste toepassing van het bestaande recht is, zou de verduidelijking in een nieuwe overweging kunnen worden opgenomen.

Vraag 5 - Bescherming van commerciële en economische belangen van derden

Met de vijfde vraag wordt gevraagd hoe de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kan worden verduidelijkt om een adequate bescherming van de commerciële en economische belangen van derden te waarborgen. Het Groenboek verwijst in dit verband naar de geheimhoudingsplicht van artikel 287 van het EG-Verdrag.

Behoudens hetgeen reeds in het antwoord op de vorige vraag is opgemerkt, is het twijfelachtig of verduidelijking nodig is. In het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-198/03, Bank Austria Creditanstalt AG/Commissie, wordt duidelijk gemaakt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt en dat een verbod op de openbaarmaking van informatie “van het soort dat onder de geheimhoudingsplicht valt” geen beletsel vormt voor de publicatie van informatie waarvan het publiek via het recht van toegang tot documenten kennis kan nemen (19).

In tegenstelling tot de indruk die wordt gewekt door de tweede alinea op blz. 16 van het Groenboek, zou het concrete wijzigingsvoorstel van de Commissie derhalve een omkering inhouden van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-198/03, en niet een opname ervan.

Vraag 6 – “buitensporige of ongepaste” verzoeken

Met de zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of er in het licht van de tot dusver opgedane ervaring behoefte is aan specifieke bepalingen voor de behandeling van verzoeken, die duidelijk buitensporig of oneigenlijk zijn, met name wat de termijnen betreft.

Ik ben niet op de hoogte van enig bewijs dat een dergelijke wijziging zou rechtvaardigen. Integendeel, artikel 6, tweede en derde alinea, van de verordening biedt een passend kader voor de aanpak van het soort probleem dat de Commissie voor ogen lijkt te hebben.

Ik wil ook benadrukken dat goed bestuur en transparantie geen tegenstrijdige doelstellingen zijn. Een administratie die zich organiseert om aan de behoeften van transparantie te voldoen, zal in het algemeen efficiënter en effectiever zijn dan een administratie die dat niet doet. Het zal bijvoorbeeld documenten snel en nauwkeurig kunnen lokaliseren wanneer dat nodig is, in plaats van ze verkeerd uit te leggen.

Zoals hierboven vermeld (punt 1.1) moet het verstrekken van voldoende middelen voor het beheer van informatie en documenten en het beheer van het recht van toegang van het publiek worden beschouwd als een noodzakelijke investering om de efficiëntie, doeltreffendheid en transparantie van de instellingen en organen van de Unie te waarborgen.

De meest kosteneffectieve aanpak is om bij het ontwerpen van nieuwe informatiesystemen voor beheersdoeleinden rekening te houden met transparantie, zodat hetzelfde systeem, voor zover mogelijk, zowel aan de interne vereisten van het beheer als aan de externe vereisten van transparantie kan voldoen. Dit punt is ook relevant voor de volgende vraag, over databases.

Vraag 7 - Databanken

In vraag 7 wordt gevraagd of het begrip “document” betrekking moet hebben op reeksen informatie die met behulp van de bestaande zoekinstrumenten uit een databank kunnen worden geëxtraheerd.

De wijdverbreide ontwikkeling en het wijdverbreide gebruik van elektronische databanken confronteert transparantieregelingen op basis van toegang tot documenten met een aantal conceptuele problemen, waarmee ik te maken heb in een lopend onderzoek naar een klacht (20).

Een uitbreiding van de definitie van document tot alle databanken zou een van de voordelen van een transparantieregeling op basis van toegang tot documenten in gevaar brengen. Dit voordeel is dat het in beginsel gemakkelijk is om de inhoud van een document te identificeren, zodat verzoeken om toegang snel kunnen worden behandeld. Aan de andere kant zou het beperken van het recht op toegang tot informatie die kan worden geëxtraheerd met behulp van bestaande zoekinstrumenten het nut van het recht op toegang kunnen ondermijnen, omdat dergelijke instrumenten normaal gesproken alleen zijn ontwikkeld met het oog op de behoeften van intern informatiebeheer.

In plaats daarvan zou een algemene verplichting voor de instellingen om bij het ontwerp en de werking van databanken rekening te houden met de transparantiebehoeften een nuttige stap zijn, die het leren in de toekomst zou bevorderen.

Vraag 8 – Toepassing in de tijd van de uitzonderingen

In vraag 8 wordt gevraagd of in de verordening gebeurtenissen moeten worden vermeld vóór en na welke uitzonderingen al dan niet van toepassing zijn.

De uitzonderingen op grond van artikel 4, leden 1, 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 omvatten allemaal een schadetoets, namelijk dat openbaarmaking van het betrokken document de bescherming van het betrokken belang zou ondermijnen (eerste twee alinea’s) of ernstig zou ondermijnen (derde alinea).

Het verstrijken van de tijd vermindert de kans op schade. Het is bijvoorbeeld onwaarschijnlijk dat informatie die op een bepaald moment marktgevoelig is, voor onbepaalde tijd zo blijft. Aangezien de marktontwikkelingen echter niet op betrouwbare wijze kunnen worden voorspeld, kan het moeilijk zijn om vooraf vast te stellen wanneer informatie kan worden vrijgegeven zonder dat de commerciële en economische belangen worden geschaad.

Het antwoord op vraag 8 moet derhalve ontkennend luiden, aangezien een positief antwoord het risico inhoudt dat de openbaarmaking van documenten die zouden kunnen worden vrijgegeven zonder schade te berokkenen, wordt geweigerd of dat openbaarmaking wordt vereist, ook al is het nog steeds waarschijnlijk dat er schade zal ontstaan.

Bovendien zou de voorgestelde bepaling de mogelijkheid van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking uit hoofde van artikel 4, leden 2 of 3, van de verordening tenietdoen.

Straatsburg, 11 juli 2007

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Gedragscode van de Raad en de Commissie betreffende de toegang van het publiek, PB 1993, L 340, blz. 41; Besluit 93/731 van de Raad van 20 december 1993 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340, blz. 43); Beschikking 94/90/EG van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie, PB L 46, blz. 58.

(2) De huidige tekst van de tweede overweging luidt als volgt: “Openheid stelt burgers in staat nauwer deel te nemen aan het besluitvormingsproces en garandeert dat de administratie meer legitimiteit geniet en doeltreffender is en meer verantwoording aflegt aan de burger in een democratisch systeem. Openheid draagt bij tot de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vastgelegd in artikel 6 van het EU-Verdrag en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”

(3) Zie de verklaring bij het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, gehecht aan het Verdrag van Amsterdam (verklaring 43). In de conclusies van de Europese Raad van Essen (december 1994) over subsidiariteit werd ook benadrukt dat "de administratieve uitvoering van het Gemeenschapsrecht in beginsel voorbehouden moet blijven aan de lidstaten".

(4) Zie met name richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, PB L 041, blz. 26.

(5) Zaak T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, 2004, Jurispr. 2004, blz. II-4135. In het Groenboek wordt erop gewezen dat tegen het arrest beroep is ingesteld bij het Hof van Justitie. Artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 luidt als volgt: "Een lidstaat kan de instelling verzoeken een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken."

(6) De gevolgen van deze scheiding worden in het geval van de Raad beperkt door de praktijk van de Raad om de schriftelijke standpunten van delegaties en documenten waarin de mondelinge verklaringen van leden van de Raad of van een van zijn voorbereidende instanties worden samengevat, als Raadsdocumenten te behandelen: zie Bart Driessen, “The Council of the European Union and access to documents”, 2005 European Law Review 675, blz. 687.

(7) Zie persbericht nr. 17/2006 van de Europese Ombudsman van 22 september 2006, beschikbaar op mijn website: http://www.ombudsman.europa.eu/release/nl/2006-09-22.htm.

(8) Zie het jaarverslag van de Europese Ombudsman over 2005, blz. 49. Het verzoek aan de autoriteiten van de lidstaten is ingediend overeenkomstig artikel 3, lid 3, van besluit 94/262 van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, Publicatieblad 1994, L 113, blz. 15.

(9) Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

(10) In formele termen zou het werkorgaan kunnen bestaan uit de autoriteiten in elke lidstaat die verantwoordelijk zijn voor het verlenen van toegang tot de rechter, zoals vereist door artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, PB L 041, blz. 26.

(11) Zie artikel 22 van de Europese code van goed administratief gedrag en bijvoorbeeld artikel 4 van Besluit 2000/633/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 17 oktober 2000 tot wijziging van haar reglement van orde, Publicatieblad L 267, blz. 63; Artikel 6 van het besluit van de secretaris-generaal van de Raad/hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van 25 juni 2001 betreffende een code van goed administratief gedrag voor het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie en zijn personeel in hun professionele betrekkingen met het publiek, Publicatieblad C 189, blz. 1.

(12) Zie het jaarverslag van de Europese Ombudsman over 2004, blz. 42.

(13) De Commissie heeft de Ombudsman meegedeeld dat zij, gezien haar interne procedures die nodig zijn om de collegialiteit te eerbiedigen, zes weken nodig heeft om op zijn onderzoeken te antwoorden.

(14) Klacht 3208/2006/GG.

(15) "alle inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), betreffende een aangelegenheid die verband houdt met het beleid, de activiteiten en de besluiten die onder de bevoegdheid van de instelling vallen".

(16) Zie Richtlijn 2003/4/EG, voetnoot 4.

(17) EDPS, Toegang van het publiek tot documenten en gegevensbescherming, achtergronddocument nr. 1. juli 2005, beschikbaar op de website van de EDPS op http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/Jahia/lang/en/pid/21.

(18) Persmededeling 15/2006, beschikbaar op mijn website op http://www.euro-ombudsman.eu.int/release/nl/2006-07-03.htm.

(19) Zie de punten 72 en 75 van het arrest.

(20) Klacht 1693/2005/PB.