Voorwoord

Het beantwoorden van klachten die de Ombudsman onder de aandacht van een instelling brengt, kan een resource-intensieve en tijdrovende oefening zijn. Hoe eerder een zaak is opgelost, hoe beter voor alle betrokkenen — klager, EU-instelling, Ombudsman. Hoe meer lessen worden getrokken uit de ervaring met het behandelen van een klacht, hoe minder waarschijnlijk het is dat anderen met hetzelfde probleem worden geconfronteerd.

Deze fundamentele, maar soms vergeten overwegingen zijn de drijfveer voor de Ombudsman om dit verslag te publiceren, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar gevallen waarin de instellingen mijn voorstellen hebben aanvaard en lering hebben getrokken uit fouten uit het verleden. Er is veel om blij mee te zijn: dit verslag documenteert echte verbeteringen op gebieden van ethiek tot milieu en van aanbestedingen tot transparantie. In vier van de vijf gevallen reageerde de betrokken instelling constructief. Het Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO) moet worden aangewezen om dit jaar de norm vast te stellen wat betreft de wijze waarop systemische verbeteringen tot stand kunnen worden gebracht.

Sommige gevallen, aan de andere kant, zorgen voor somber lezen. Andere reacties zijn gewoon te vaag over details om te weten hoe serieus ze moeten worden genomen. Aangezien de antwoorden van de instellingen op één op de vijf voorstellen onbevredigend worden geacht, is er duidelijk ruimte voor verbetering.

Sinds de Ombudsman acht jaar geleden met de follow-up is begonnen, is erop gewezen dat de nadruk ligt op leren en het waarborgen van verbeteringen voor de toekomst. Het is in deze geest dat ik besloot mezelf af te vragen: welke lessen kan de Ombudsman uit deze exercitie trekken? Naar mijn mening zijn er drie:

Een: sommige van de gevallen waarnaar in dit verslag wordt verwezen, hebben gewoon te lang geduurd. De verkregen resultaten hadden veel eerder in het proces moeten worden bereikt. Geleerde les? De Ombudsman zal trachten nieuwe manieren te vinden om met de instellingen samen te werken, zodat zo spoedig mogelijk concrete resultaten kunnen worden bereikt. Twee: het aantal verdere opmerkingen, die bedoeld zijn om instellingen te helpen de kwaliteit van hun administratie te verbeteren, is gestegen van 49 in 2012 tot 83 in 2013. Niet alle hebben geleid tot een nuttige follow-up.  Geleerde les? Voortaan zal de Ombudsman, om echte impact te bereiken, verdere opmerkingen gebruiken om concrete suggesties voor systemische verbetering te doen, of om de instelling uit te nodigen zelf met concrete maatregelen te komen en aan ons verslag uit te brengen. Drie: in sommige gevallen zijn we er niet in geslaagd om precies na te gaan wat de instelling heeft gezegd dat ze zal doen. Geleerde les? In de toekomst, wanneer een instelling een toezegging doet, hetzij tijdens een onderzoek, hetzij naar aanleiding van een kritische of verdere opmerking, zullen we systematisch controleren of de instelling daadwerkelijk doet wat zij zegt te zullen doen.

Kortom, de Ombudsman streeft naar concretere resultaten, sneller. Tegelijkertijd zullen we de problemen zo lang en zo hard aanpakken als nodig is om echte verandering teweeg te brengen. Ik heb er alle vertrouwen in dat de Europese burger er baat bij heeft.

Emily O'Reilly

25 november 2014

Verslag

1. Inleiding

Dit verslag heeft tot doel een overzicht te geven van de mate waarin de EU-instellingen [1] constructief reageren op voorstellen die de Europese Ombudsman in een bepaald jaar heeft gedaan. Deze voorstellen hebben de vorm van vriendschappelijke oplossingen, ontwerpaanbevelingen, kritische opmerkingen en verdere opmerkingen [2]. Het verslag en de bijlage bevatten veel voorbeelden van gevallen waarin de Ombudsman de EU-administratie ervan heeft overtuigd haar prestaties te verbeteren en geeft een overzicht van het scala aan verbeteringen van de openbare dienst dat als gevolg daarvan is ontstaan.

2. Bevoegdheden en procedures van de Ombudsman

De Ombudsman helpt personen, bedrijven en verenigingen die een probleem hebben met een EU-instelling [3]. Tegelijkertijd dient zij het algemeen belang door de instellingen te helpen de kwaliteit van hun dienstverlening te verbeteren.

Deze twee aspecten van de werkzaamheden van de Ombudsman hangen nauw samen. Het recht om bij de Ombudsman een klacht in te dienen over wanbeheer [4] biedt een manier om verhaal te halen wanneer een instelling de rechten of belangen van de klager heeft geschaad of verwaarloosd. Het is ook een mechanisme voor inspraak van het publiek, waardoor mensen kunnen klagen over wanbeheer dat andere personen of het algemeen openbaar belang treft. Naast het onderzoeken van klachten kan de Ombudsman ook op eigen initiatief een onderzoek instellen.

De Ombudsman kan van de betrokken instelling verlangen dat zij informatie verstrekt, haar dossiers inziet en getuigenis aflegt van ambtenaren. Deze bevoegdheden zijn opgenomen in het statuut van de Ombudsman [5] („het statuut”). Wanneer zij het passend acht dit in een specifiek geval te doen, roept de Ombudsman de instelling op haar standpunt te herzien, verhaal te halen of algemene wijzigingen aan te brengen voor de toekomst. Als de instelling weigert samen te werken, kan zij de politieke aandacht vestigen op een zaak door een speciaal verslag aan het Europees Parlement voor te leggen.

3. Vriendelijke oplossingen

De belangrijkste manier waarop de Ombudsman verhaal probeert te halen voor de klager is door een “vriendelijke oplossing” voor te stellen [6]. Een dergelijk voorstel is gericht op een win-winsituatie die zowel de instelling als de klager bevredigt.

Hoewel minnelijke schikkingsvoorstellen een voorlopige bevinding van wanbeheer kunnen omvatten, acht de Ombudsman het vaak constructiever om te voorkomen dat, zelfs voorlopig, wordt gesteld dat er sprake zou kunnen zijn van wanbeheer. Zij identificeert veeleer een probleem of een tekortkoming in het gedrag van de instelling die zou kunnen worden opgelost als de instelling de voorgestelde minnelijke schikking zou nemen.

Wanneer verhaal moet worden geboden, is het het beste als de betrokken instelling het initiatief neemt om, wanneer zij de klacht ontvangt, het probleem te erkennen en passende verhaalmogelijkheden aan te bieden. Dit kan de vorm aannemen van een schadevergoeding aan de klager of een oprechte verontschuldiging.

Hoewel voorstellen voor vriendschappelijke oplossingen vaak goede resultaten opleveren voor de klager, zijn zij zelden een doeltreffend instrument om systemische veranderingen in het algemeen belang tot stand te brengen.

4. Ontwerpaanbevelingen

Indien de instelling een voorstel voor een minnelijke schikking zonder gegronde reden afwijst, of indien het onwaarschijnlijk is dat een dergelijk voorstel effect zal sorteren, is de volgende stap gewoonlijk wat artikel 3, lid 6, van het statuut een “ontwerpaanbeveling” noemt. Het is beter voor alle betrokkenen als de instelling een minnelijke schikking aanvaardt dan als zij eerst een voorstel voor een minnelijke schikking verwerpt en vervolgens een ontwerpaanbeveling aanvaardt. Ontwerpaanbevelingen aan de instellingen worden tegelijkertijd gepubliceerd op de website van de Ombudsman. De Ombudsman kan er ook voor kiezen de aandacht van het publiek te vestigen op de zaak en op haar inspanningen om een oplossing te vinden, door in dit stadium een persbericht uit te brengen over het geconstateerde wanbeheer. Om dergelijke publiciteit te vermijden, moeten de instellingen serieus overwegen of het voor hun eigen werk en voor het imago van de Unie in het algemeen extra voordelig is om een voorstel voor een minnelijke schikking te aanvaarden in plaats van te wachten tot de Ombudsman een ontwerpaanbeveling doet.

5. Kritische opmerkingen en verdere opmerkingen

De afwijzing door de instelling van een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling kan tot een aantal mogelijke uitkomsten leiden, waaronder het afsluiten van de zaak met een kritische opmerking. In maar liefst 80 % van de gevallen waarin in 2013 wanbeheer werd vastgesteld, werd de zaak afgesloten met een kritische opmerking.

Een kritische opmerking informeert de instelling over wat zij in het specifieke geval verkeerd heeft gedaan.  De opmerking identificeert de geschonden regel of het geschonden beginsel en legt (tenzij het duidelijk is) uit wat de instelling in de specifieke omstandigheden van de zaak had moeten doen. Van de instelling zelf wordt verwacht dat ze zich afvraagt "waarom hebben we het in dat geval verkeerd gedaan? Kunnen we het risico verminderen om dezelfde fout opnieuw te maken?" Het moet dan binnen zes maanden rapporteren.

Een kritische opmerking vormt geen verhaal voor de klager. In veel gevallen zou het voor de betrokken instelling beter zijn geweest om de zaak zelf te regelen door het wanbeheer te erkennen en passende rechtsmiddelen aan te bieden ^[7].

Een andere opmerking is bedoeld om het algemeen belang te dienen door de betrokken instelling te helpen de kwaliteit van haar bestuur in de toekomst te verbeteren. In tegenstelling tot een ontwerpaanbeveling of een kritische opmerking, is een verdere opmerking niet gebaseerd op een bevinding van wanbeheer. Het mag daarom niet worden opgevat als een afkeuring van de instelling tot wie het is gericht.

6. In 2013 aanvaarde voorstellen voor vriendelijke oplossingen en ontwerpaanbevelingen

In 2013 hebben de EU-instellingen in totaal negen voorstellen voor minnelijke schikkingen aanvaard, terwijl negen ontwerpaanbevelingen geheel of gedeeltelijk zijn aanvaard [8].

Tabel 1 - Verspreiding van minnelijke schikkingen en door de instelling aanvaarde ontwerpaanbevelingen

Instelling	Vriendelijke oplossingen geaccepteerd	Ontwerpaanbevelingen aanvaard
Europese Commissie	5	4
Raad van de EU	1
Europese Autoriteit voor voedselveiligheid		2
Europees Geneesmiddelenbureau	1	1
Europees Parlement	1
Hof van Justitie van de EU	1
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)		1
Frontex		1
Totaal	9	9

In de bijlage bij dit verslag wordt een overzicht gegeven van de gevallen waarin een voorstel voor een minnelijke schikking of een ontwerpaanbeveling is aanvaard [9]. Een van deze zaken verdient speciale vermelding als een "star case", die als model zou moeten dienen voor andere instellingen voor de beste manier om op de voorstellen van de Ombudsman te reageren.

7. Follow-up van kritische opmerkingen en verdere opmerkingen in 2013

In 2013 werden 50 kritische opmerkingen gemaakt in 40 besluiten, terwijl 83 andere opmerkingen werden gemaakt in 53 besluiten. Eén besluit kan meer dan één opmerking bevatten en beide soorten opmerkingen kunnen in hetzelfde besluit worden opgenomen.

Tabel 2 - Verdeling van kritische en verdere opmerkingen per instelling in 2013

Instelling	Kritische opmerkingen	Verdere opmerkingen
Europese Commissie	19	39
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)	5	8
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)	8	3
Europese Bankautoriteit (EBA)	3	4
Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)	2	5
Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA)	3	4
Europees Parlement	0	6
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)	2	2
Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)	2	2
Bureau voor publicaties	2	1
Europese Centrale Bank (ECB)	0	2
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)	2	0
Europese Investeringsbank (EIB)	0	2
Frontex	2	0
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)	0	2
Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA)	0	2
Raad van de EU	0	1
Totaal	50	83

De betrokken instellingen werd verzocht binnen een termijn van zes maanden op de opmerkingen te reageren. Op alle in 2013 gemaakte opmerkingen zijn antwoorden ontvangen, zij het in sommige gevallen met vertraging.

Kritische en verdere opmerkingen tezamen genomen, bedroeg het percentage bevredigende follow-up 81%. De follow-up van verdere opmerkingen was in 83% van de gevallen bevredigend, terwijl het percentage bevredigende follow-up van kritische opmerkingen 78% bedroeg. Deze resultaten zijn iets lager dan die van vorig jaar, toen het percentage bevredigende follow-up van kritische en verdere opmerkingen 83% bedroeg. De follow-up van verdere opmerkingen was in 90 % van de gevallen in het verslag van 2012 bevredigend, terwijl het percentage bevredigende follow-up van kritische opmerkingen hetzelfde was, namelijk 78 %. Tot slot zij opgemerkt dat de Commissie slechts in 72 % van de gevallen een bevredigende follow-up heeft gegeven, tegenover 88 % in het verslag van 2012.

Tabel 3 - Aantal en percentage bevredigende antwoorden op opmerkingen per instelling

Instelling	Kritische en verdere opmerkingen	Bevredigende antwoorden	% van bevredigende antwoorden
Europese Commissie	58	42	72%
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)	13	12	92%
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)	11	10	91%
Europese Bankautoriteit (EBA)	7	7	100%
Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)	7	6	86%
Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA)	7	7	100%
Europees Parlement	6	5	83%
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)	4	4	100%
Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)	4	3	75%
Bureau voor publicaties	3	2	67%
Europese Centrale Bank (ECB)	2	2	100%
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)	2	0	0%
Europese Investeringsbank (EIB)	2	2	100%
Frontex	2	2	100%
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)	2	2	100%
Uitvoerend Agentschap onderzoek	2	2	100%
Raad van de EU	1	0	0%
Totaal	133	108	81%

De bijlage bij dit verslag bevat een gedetailleerde analyse van elk van de gevallen waarin een of meer kritische opmerkingen en/of verdere opmerkingen zijn gemaakt. Vier van de follow-ups verdienen speciale vermelding als "ster gevallen".

8. Percentage van de totale naleving per instelling

Het totale cijfer voor de naleving van de voorstellen van de Ombudsman in 2013 is 80%, wat hetzelfde is als vorig jaar. Het nalevingspercentage is gebaseerd op het aantal positieve antwoorden op de voorstellen voor een minnelijke schikking, ontwerpaanbevelingen, kritische en verdere opmerkingen in zaken die in 2013 zijn afgesloten. Al met al hebben de instellingen 126 positieve antwoorden gegeven van de 158 gevallen waarin de Ombudsman minnelijke schikkingsvoorstellen, ontwerpaanbevelingen, kritische of verdere opmerkingen heeft gedaan in het kader van in 2013 afgesloten zaken [10].

Zoals blijkt uit tabel 4 hieronder, varieert het nalevingspercentage aanzienlijk van de ene instelling tot de andere — van 100 % in sommige gevallen tot 25 % in het slechtste geval. Hoewel deze statistieken in bepaalde gevallen op zeer weinig gevallen zijn gebaseerd, blijft het een feit dat elk resultaat van minder dan 100 % neerkomt op een niet-naleving van een voorstel van de Ombudsman.

Zaken die zijn afgesloten als “afgehandeld door de instelling” worden in beginsel niet in dit verslag opgenomen. Om een volledig beeld te geven van de positieve resultaten van de interventie van de Ombudsman, hebben we echter rekening gehouden met zaken die zijn afgehandeld als gevolg van contacten tussen de diensten van de Ombudsman en die van de instelling in kwestie. De opneming van deze gevallen resulteert in een algemeen nalevingspercentage van 86 %.

Tabel 4 - Percentage van de totale naleving per instelling

Instelling	Opmerkingen en aanbevelingen		Bevredigende antwoorden		% van bevredigende antwoorden
Europese Commissie		70	51	73%
Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO)		13	12	92%
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)		11	10	91%
Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)		11	8	73%
Europese Bankautoriteit (EBA)		7	7	100%
Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA)		7	7	100%
Europees Parlement		7	6	86%
Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)		6	5	83%
Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)		4	4	100%
Frontex		4	3	75%
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)		4	1	25%
Bureau voor publicaties		3	2	67%
Europese Centrale Bank (ECB)		2	2	100%
Europese Investeringsbank (EIB)		2	2	100%
Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)		2	2	100%
Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA)		2	2	100%
Raad van de EU		2	1	50%
Hof van Justitie van de EU		1	1	100%
Totaal		158	126	80%
Zaken afgehandeld via contacten tussen diensten		75	75
Totaal		233	201	86%

9. Zaken die van bijzonder belang zijn voor de strategie van de Ombudsman

Zoals uiteengezet in de strategie 2014-2019, heeft de Ombudsman tot taak "de democratie te dienen door samen te werken met de instellingen van de Europese Unie om een doeltreffender, verantwoordelijker, transparanter en ethischer bestuur tot stand te brengen".

De Ombudsman versterkt de positie van burgers door hen te helpen hun grondrechten te verwezenlijken. Naast het recht op behoorlijk bestuur hebben burgers het recht om te weten wat de EU-instellingen doen (transparantie) en het recht om deel te nemen aan hun activiteiten. De Ombudsman staat centraal bij de taak om ervoor te zorgen dat deze rechten door de EU-instellingen worden gehandhaafd en beschermd. De Ombudsman bevordert ook goed bestuur en een cultuur van openbare dienstverlening door de EU-administratie te helpen open, doeltreffend en integer te werken.

De werkzaamheden van de Ombudsman op deze gebieden worden hieronder beschreven onder de rubrieken i) grondrechten, ii) empowerment van burgers en iii) EU-governance.

Grondrechten

Mechanismen ter waarborging van de bescherming

Zaak OI/5/2012/BEH-MHZ betrof de mate waarin Frontex zijn verplichtingen op het gebied van de grondrechten nakomt. De Ombudsman heeft gedetailleerde aanbevelingen gedaan over de wijze waarop Frontex zijn mechanisme voor toezicht op de eerbiediging van de grondrechten bij al zijn activiteiten kan verbeteren en doeltreffender kan maken. Hoewel Frontex positief heeft gereageerd op veel van deze aanbevelingen, heeft het geen rekening gehouden met de aanbeveling van de Ombudsman dat zijn grondrechtenfunctionaris klachten moet behandelen. De Ombudsman bracht hierover een speciaal verslag uit aan het Parlement.

In zijn nuttige vervolgantwoord op de kritische opmerkingen van de Ombudsman in zaak 1560/2010/FOR legde OLAF uit dat zijn nieuwe richtsnoeren inzake onderzoeksprocedures voor personeel tot doel hebben ervoor te zorgen dat zijn onderzoeken worden uitgevoerd met volledige eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. OLAF heeft met name gewezen op het billijkheidsbeginsel, het recht van betrokkenen om zich uit te spreken over de feiten die hen betreffen en het beginsel dat de conclusies van een onderzoek uitsluitend mogen worden gebaseerd op elementen die bewijskracht hebben.

De Ombudsman sloot zaak 532/2011/CK, die betrekking had op leeftijdsdiscriminatie door de missie EULEX-Kosovo, af met twee kritische opmerkingen. In de follow-upreactie van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) benadrukte de EDEO dat hij niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor het door de Ombudsman vastgestelde wanbeheer. Deze zaak bracht de Ombudsman tot de conclusie dat niemand bereid is verantwoordelijkheid te aanvaarden wanneer de Ombudsman wanbeheer vaststelt in verband met een EU-missie. Dit wijst op een systemisch probleem bij de bescherming van de grondrechten ten aanzien van EU-missies, een probleem dat de Ombudsman onder de aandacht van het Parlement zal brengen. In zaak 1519/2011/AN, die betrekking had op de militaire missie van de EU naar Bosnië en Herzegovina "EUFOR Althea", aanvaardde de verantwoordelijke operationeel commandant daarentegen het voorstel voor een minnelijke schikking van de Ombudsman, nadat de Raad had gehandeld als brug tussen de Ombudsman en de operationeel commandant.

Recht op behoorlijk bestuur

Zaak 2515/2011/CK betrof vermeende onregelmatigheden en discriminatie in de manier waarop OLAF administratieve onderzoeken uitvoerde naar klager en drie andere leden van het Europees Parlement. De Ombudsman constateerde geen wanbeheer. Om verbeteringen voor de toekomst veilig te stellen, stelde de Ombudsman voor dat OLAF de betrokkene zo snel mogelijk na afloop van een onderzoek op de hoogte zou brengen van het resultaat. In antwoord hierop legde OLAF uit dat de nieuwe verordening betreffende zijn activiteiten bepaalt dat de betrokken persoon binnen tien werkdagen na de afsluiting van een onderzoek in kennis moet worden gesteld wanneer er geen bewijs is gevonden. OLAF voegde daaraan toe dat zijn diensten de betrokkene in het algemeen binnen dezelfde termijn informeren wanneer uit een onderzoek blijkt dat er bewijs tegen hem bestaat, tenzij er een risico bestaat dat de follow-upmaatregelen van een bevoegde autoriteit worden geschaad.

Beginsel van gelijke behandeling

Zaak 637/2009/FOR had betrekking op gelijke behandeling in het kader van het systeem voor vroegtijdige waarschuwing (EWS), een geautomatiseerd informatiesysteem dat bedoeld is om bedreigingen voor de financiële belangen en reputatie van de EU op te sporen.  De Ombudsman stelde vast dat de interpretatie van OLAF van de voorwaarden voor het geven van waarschuwingen ertoe zou kunnen leiden dat personen in vergelijkbare situaties verschillend worden ingedeeld volgens het nationale rechtsstelsel dat op hen van toepassing is. De Ombudsman betreurde het dat OLAF in zijn antwoord op de kritische opmerking die zij in die zaak maakte, niet inging op de vraag hoe ervoor kan worden gezorgd dat verschillen tussen de nationale rechtsstelsels niet leiden tot ongelijke behandeling in de zin van het EWS.

Empowerment van burgers

Transparantie en het recht om te weten

Zaak 277/2012/RA betrof het register van belangenvertegenwoordigers van de Commissie. Aangezien de Commissie en het Parlement bezig waren met de herziening van wat nu hun gezamenlijk transparantieregister is, deed de Ombudsman een aantal suggesties waarop de Commissie positief reageerde. De reactie van de Commissie op andere elementen van de zaak, met name met betrekking tot de toegang tot documenten, het verstrekken van adequate redenen en het bekendmaken van de namen van lobbyisten, was echter onbevredigend.De Ombudsman zal grote belangstelling blijven tonen voor de werking van het gezamenlijk register en de behandeling van klachten en verzoeken om toegang tot informatie en documenten, alsook voor voorstellen die kunnen voortvloeien uit het publieke debat over een mogelijk verplicht register.

In haar vervolgantwoord in zaak 1339/2012/FOR heeft de Europese Centrale Bank (ECB) aangekondigd dat haar directie en de raad van bestuur besloten hebben om betere communicatie tot een van de belangrijkste prioriteiten van de strategische middellangetermijnplanning van de ECB voor 2013-2015 te maken. De ECB is begonnen met een herziening van haar communicatiebeleid, dat ook communicatiekwesties omvatte die voortvloeien uit de instelling van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM).

Naar aanleiding van de follow-up van het Parlement in zaak 2393/2011/RA, die betrekking had op de transparantie van internationale handelsbesprekingen, bracht de Ombudsman een persbericht uit waarin hij ingenomen was met de aankondiging dat toekomstige handelsbesprekingen transparanter zullen zijn en open zullen staan voor betrokkenheid van belanghebbenden. Ondanks de door het Parlement genoemde verbeteringen, met name met betrekking tot de transparantie van en de inspraak van het publiek in de lopende TTIP-onderhandelingen, opende de Ombudsman vervolgens een onderzoek op eigen initiatief op dit gebied.

De Ombudsman betreurt het dat de Raad in het kader van zaak 1649/2012/RA niet van de gelegenheid gebruik heeft gemaakt om zich bezig te houden met de kwestie van mogelijke deelname van de EU aan het Open Government Partnership, een multilateraal initiatief dat erop gericht is de transparantie, verantwoordingsplicht en responsiviteit van regeringen ten aanzien van burgers te vergroten. De Ombudsman zal alles in het werk blijven stellen om de EU-administratie te helpen aan de verwachtingen van openheid, verantwoordingsplicht en burgerparticipatie te voldoen, in overeenstemming met de bepalingen van de Verdragen van de Unie.

Zaak 2575/2009/RA betrof de procedures van het Europees Geneesmiddelenbureau om te beslissen of farmaceutische bedrijven moeten worden verplicht studies uit te voeren om te onderzoeken of en hoe hun product kan worden gebruikt voor de behandeling van kinderen. Om de problemen in deze zaak in de toekomst te voorkomen, heeft de Ombudsman het Agentschap verzocht maatregelen te nemen om zijn werkzaamheden op dit gebied transparanter te maken. Het Agentschap stemde ermee in en zette de initiatieven uiteen die het al had genomen en die in de pijplijn zitten. De Ombudsman was ingenomen met deze maatregelen, die moeten helpen voorkomen dat soortgelijke problemen zich opnieuw voordoen en de burgers nog meer vertrouwen moeten geven in het werk van het Agentschap.

In drie gevallen ging het om personen die meer informatie zochten over de wijze waarop hun financieringsaanvragen waren beoordeeld. In zaak 2781/2008/FOR moedigde de Ombudsman de Commissie aan haar algemene aanpak met betrekking tot de publicatie van individuele deskundigenverslagen over financieringsaanvragen te herzien en te overwegen het publiek toegang te verlenen tot geanonimiseerde individuele verslagen. In haar memorie van antwoord heeft de Commissie enkel verwezen naar haar bestaande praktijken en niet van de gelegenheid gebruik gemaakt om die praktijken te herzien. Zaak 202/2010/VL betrof de kwestie van de bekendmaking van de identiteit van beoordelaars voor door de EU gefinancierde projecten. De Ombudsman stelde voor dat de Commissie, om de transparantie te verbeteren, zou kunnen overwegen haar regels te wijzigen om de identiteit van beoordelaars bekend te maken aan aanvragers zodra de evaluaties hebben plaatsgevonden en de resultaten zijn meegedeeld. De Ombudsman was niet overtuigd door de argumenten van de Commissie om dit niet te doen. Zaak 2111/2011/RA had ook betrekking op de mogelijkheid om de namen van individuele deskundige beoordelaars openbaar te maken, ditmaal van onderzoeksvoorstellen die bij het Uitvoerend Agentschap onderzoek werden ingediend. Het Agentschap gaf het voorstel van de Ombudsman door aan DG Onderzoek en Innovatie van de Commissie, dat de kwestie met alle betrokken DG's en agentschappen zou bespreken bij de voorbereiding van het nieuwe kaderprogramma Horizon 2020.

Grondrecht van toegang van het publiek tot documenten

Veel gevallen in dit verslag hebben betrekking op het grondrecht op toegang van het publiek tot documenten, dat is neergelegd in artikel 42 van het Handvest, artikel 15, lid 3, VWEU en Verordening (EG) nr. 1049/2001 [11].

In zaak 693/2011/RA, die betrekking had op de weigering van het EMA om het publiek toegang te verlenen tot klinische studies die zijn uitgevoerd met betrekking tot een geneesmiddel tegen multiple sclerose, heeft de Ombudsman een minnelijke schikking voorgesteld, volgens welke het EMA i) zijn archieven zorgvuldig moet doorzoeken op de door de klager gevraagde documenten; ii) indien de documenten worden gevonden, de klager volledige toegang daartoe verlenen of uitleggen waarom een van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is; iii) de Ombudsman gedetailleerde informatie verstrekken over zijn e-archiefplan. Het EMA heeft het voorstel van de Ombudsman voor een minnelijke schikking volledig aanvaard. In zaak 1877/2010/FOR daarentegen heeft het EMA de juridische en administratieve redenen voor de ontwikkeling van een uitgebreid documentenregister niet erkend.

In het kader van zaak 217/2008/FOR, die betrekking had op de toegang van het publiek tot beleidsnota’s van DG Handel, verzekerde de Commissie de Ombudsman dat zij personen altijd bijstaat bij het identificeren van documenten waarvoor om toegang van het publiek wordt verzocht en dat zij inspanningen heeft geleverd om de belangrijkste documenten in haar bezit in een openbaar register te identificeren. Zij stelde voor in dit verband verdere verbeteringen aan te brengen.

De Ombudsman betreurt dat de Commissie in het kader van zaak 2335/2008/CK betreffende de toegang van het publiek tot documenten over voorgestelde investeringen in kernenergie haar enge interpretatie van artikel 44 van het Euratom-Verdrag heeft gehandhaafd. Dit roept vragen op over de naleving door de Unie van haar verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Aarhus. Positiever is dat de Commissie zich ertoe heeft verbonden een reeks procedureregels voor de toegang tot dergelijke documenten uit te werken en vast te stellen in de vorm van openbaar beschikbare richtsnoeren. Zij heeft de Ombudsman ook in kennis gesteld van haar proactieve aanpak met betrekking tot: i) de formulering van haar standpunten en ii) de publicatie op haar website van informatie over nucleaire installaties.

In een verdere opmerking in zaak 1108/2012/RT bood de Ombudsman algemene richtsnoeren voor de behandeling van verzoeken om toegang op grond van Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van persoonsgegevens of Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek. In antwoord daarop heeft de Commissie een efficiënte en doeltreffende manier uiteengezet om verzoeken om toegang van het publiek te behandelen wanneer de aanvrager ook als betrokkene recht op toegang heeft. In de zeldzame situatie waarin een verzoeker om toegang tot een bepaald document verzoekt volgens de procedures van zowel Verordening (EG) nr. 45/2001 als Verordening (EG) nr. 1049/2001, bevestigde de Commissie dat zij de procedure zou toepassen die tot een zo ruim mogelijke toegang voor de verzoeker leidt.

Het recht om deel te nemen aan de activiteiten van de Unie

Zaak 1682/2010/BEH betrof de werking van deskundigengroepen, waarop de Commissie zich baseert om wetgeving en beleid op te stellen. De Commissie heeft een reeks voorstellen van de Ombudsman aanvaard, waaronder een algemene evaluatie van deskundigengroepen om te helpen zorgen voor een evenwichtiger samenstelling. Om de situatie nauwlettend in de gaten te houden, kondigde de Ombudsman haar voornemen aan om een onderzoek op eigen initiatief in te stellen, wat zij in mei 2014 deed.

De zaken 1321/2011/LP, 1875/2011/LP, 1876/2011/LP en 1966/2011/LP hadden betrekking op de door de Europese Bankautoriteit (EBA) opgerichte 30-koppige Stakeholdergroep Bankwezen. In haar follow-upreactie heeft de EBA zich bereid verklaard om bij de vernieuwing van de groep alle suggesties van de Ombudsman uit te voeren. Deze omvatten het vermijden van het risico dat een of meer lidstaten oververtegenwoordigd lijken te zijn en het publiceren van toekomstige oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling, niet alleen op haar eigen website, maar ook in de gespecialiseerde financiële pers. Evenzo heeft de Europese Autoriteit voor effecten en markten in zaak 1967/2011/LP de Ombudsman verzekerd dat zij ernaar streeft al haar suggesties uit te voeren, aangezien zij haar nieuwe Stakeholdergroep vormt.

In zaak 2558/2009/DK, die betrekking had op vermeende onregelmatigheden bij de oprichting en werking van een van de wetenschappelijke comités van de Commissie, deed de Ombudsman een ontwerpaanbeveling waarin de Commissie werd verzocht te overwegen haar regels betreffende de oprichting van dergelijke comités te wijzigen om te eisen dat een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling van deskundigen wordt gepubliceerd met het oog op de identificatie van de best mogelijke kandidaten. In antwoord hierop heeft de Commissie uitgelegd dat zij een nieuw besluit heeft vastgesteld waarin is bepaald dat zij bij de selectie van deskundigen voor werkgroepen een zoekopdracht zal uitvoeren in het "Pool van wetenschappelijke adviseurs inzake risicobeoordeling", dat bij het besluit in kwestie is ingesteld, alsook in haar databank van externe deskundigen, en een webgebaseerde oproep tot het indienen van voorstellen voor deskundigen zal doen.

Voor burgers die willen deelnemen aan of toezicht willen houden op de toepassing van het EU-recht, is de inbreukprocedure (waarmee de Commissie haar taken als hoedster van de Verdragen vervult) een natuurlijk aandachtspunt. In zaak 846/2010/PB prees de Ombudsman de Commissie voor het feit dat zij terdege rekening heeft gehouden met de aan de orde gestelde systemische kwesties, met name de onnauwkeurige formulering van de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling. De Commissie verwees naar concrete verbeteringen die zij voornemens was in te voeren met het oog op het nastreven van de doelstelling van grotere zekerheid en transparantie bij de toepassing van de betrokken wetgeving. In zaak 583/2013/MHZ daarentegen merkte de Ombudsman tot zijn spijt op dat de Commissie niet leek te begrijpen dat nationale ombudsmannen er vaak in slagen verhaal te halen voor personen die het EU-recht niet correct toepassen. De Ombudsman zal verdere inspanningen leveren om de Commissie te helpen inzicht te krijgen in de rol die de nationale ombudsmannen op dit gebied kunnen spelen.

Veel inbreukprocedures die onder de aandacht van de Ombudsman zijn gebracht, hebben betrekking op de procedure en de toepassing door de Commissie van haar eigen mededeling over de omgang met de klager met betrekking tot de toepassing van het recht van de Unie ("de mededeling")^[12]. De bijlage bij dit verslag bevat veel voorbeelden van inbreukprocedures, waarin de Ombudsman een kritische opmerking moest maken met betrekking tot vertragingen. Andere hadden betrekking op het feit dat de Commissie onvoldoende redenen had opgegeven om geen inbreukprocedure in te leiden. Zoals uiteengezet onder "Conclusies" hieronder, zijn de follow-upreacties van de Commissie op dit gebied gemengd.

EU-governance

Ethisch gedrag

De Ombudsman deed het volgende voorstel in het kader van zaak 1533/2010/MMN, die betrekking had op de plicht van commissarissen om zich integer en discreet op te stellen met betrekking tot de aanvaarding, nadat zij hun ambt hebben neergelegd, van bepaalde benoemingen of voordelen: Wanneer de Commissie de nodige diepgaande beoordeling uitvoert van mogelijke belangenconflicten die voormalige commissarissen treffen, zou het raadzaam zijn ervoor te zorgen dat alle nodige onderzoeken of andere onderzoeksmaatregelen die in het kader van die beoordeling worden ondernomen, naar behoren worden afgerond en dat voor al deze stappen adequate gegevens worden bijgehouden. Gezien het onbevredigende vervolgantwoord van de Commissie blijft de Ombudsman actief betrokken bij de behandeling door de Commissie van ethische kwesties zoals mogelijke belangenconflicten.

Na een onderzoek in het kader van zaak 297/2013/FOR naar de ethische ad-hoccommissie van de Commissie en vermeende belangenconflicten heeft de Ombudsman nog een opmerking gemaakt dat de Commissie haar toezegging moet nakomen om op de EUROPA-website een specifieke pagina over de commissie en haar werkzaamheden te creëren. In antwoord daarop heeft de Commissie de Ombudsman meegedeeld dat zij voornemens is een dergelijke webpagina te creëren met de desbetreffende besluiten van de Commissie tot oprichting van het Comité en tot benoeming van zijn leden, alsmede hun cv's en "verklaringen op erewoord" waaruit blijkt dat er geen belangenconflict bestaat tussen hun functie als leden van het Comité en hun andere activiteiten of belangen. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de webpagina in kwestie nu beschikbaar is [13].

Belangenconflicten en draaideurconstructies

De Ombudsman stelde in haar besluit in zaak 775/2010/ANA vast dat de EFSA maatregelen had genomen om haar regels en procedures met betrekking tot onderhandelingen aan te scherpen door personeelsleden van dienst te zijn met betrekking tot toekomstige banen van het type "draaideur" en om personeelsleden van dienst te verplichten deze tijdig bekend te maken. De EFSA heeft er ook voor gezorgd dat zij, indien zich in de toekomst een soortgelijk geval voordoet, voldoende informatie verkrijgt, overgaat tot een zo grondig mogelijke beoordeling en de resultaten van haar beoordeling naar behoren registreert. De EFSA heeft echter niet naar behoren erkend dat zij de relevante procedureregels niet in acht heeft genomen en het potentiële belangenconflict in de onderhavige zaak niet voldoende grondig heeft beoordeeld. Evenmin heeft zij adequaat gereageerd op de kritische opmerking van de Ombudsman in dit verband. In antwoord op haar verdere opmerkingen daarentegen heeft de EFSA haar regels en procedures inzake belangenconflicten en draaideurconstructies aanzienlijk verbeterd. In zaak 622/2012/ANA, die ook betrekking had op de behandeling van een vermeend belangenconflict, heeft de EFSA, ditmaal met betrekking tot de voorzitter van een wetenschappelijk panel van de EFSA, toegezegd haar inspanningen voort te zetten om het personeel bewuster te maken van goede administratieve beginselen en ethische normen.

In het kader van zaak 51/2011/AN toonde de Ombudsman zich ingenomen met de nieuwe bepalingen inzake belangenconflicten in de gedragscode voor personeelsleden van het EASA. De Ombudsman drong er ook op aan dat het EASA adequate feedback geeft aan personen die ernstige veiligheidsproblemen melden. Deze feedback biedt zekerheid dat het EASA de zaak naar behoren heeft behandeld en tot een gegronde conclusie is gekomen. Het zorgt dus voor verantwoordingsplicht en moedigt ook rapportage aan, wat in het algemeen belang is.

Klokkenluiden

In zijn follow-up van de kritische opmerkingen in zaak 1697/2010/JN lichtte OLAF de verbeteringen toe die het had aangebracht in zijn interne procedures met betrekking tot klokkenluiders. Regels voor de behandeling van door klokkenluiders verstrekte informatie zijn opgenomen in de instructies van OLAF aan het personeel over onderzoeksprocedures (ISIP). Bovendien heeft de directeur-generaal een interne nota opgesteld waarin wordt verboden persoonsgegevens van klokkenluiders op te nemen in eindverslagen die aan de EU-instellingen en de nationale gerechtelijke autoriteiten worden toegezonden. Dit heeft tot gevolg dat het risico op het onthullen van de identiteit van een klokkenluider aanzienlijk wordt beperkt. Daarnaast beschikt OLAF nu over één enkel beoordelingspunt voor binnenkomende informatie, dat klokkenluiders een consistente aanpak biedt. Tot slot maken specifieke bepalingen betreffende klokkenluiders deel uit van de werkafspraken die worden gesloten tussen OLAF en andere instellingen en organen van de Unie.

10. Conclusies

Naast de hierboven genoemde belangrijke gevallen bevat de bijlage bij dit verslag nog veel meer gevallen waarin de instellingen systemische verbeteringen ten behoeve van de burgers hebben ingevoerd. Ook dit jaar hebben de instellingen de neiging om constructief samen te werken met de Ombudsman, met name op het gebied van aanbestedingen en subsidies [14]. De verbeteringen die daardoor worden aangebracht, moeten ertoe bijdragen dat klachten bij zowel de EU-instellingen zelf als de Ombudsman in de toekomst worden vermeden.

Twee uitstekende voorbeelden van het vermijden van toekomstige klachten hebben betrekking op EPSO. In zijn vervolgantwoord in het kader van zaak 962/2011/AN legde EPSO uit dat, als gevolg van de verschillende verbeteringen op het gebied van de erkenning van diploma’s, geen van de in 2013 door kandidaten ingediende klachten uit hoofde van artikel 90 betrekking had op diplomakwesties. Evenzo gaf EPSO in zijn follow-up van zaak 2518/2011/MHZ, die betrekking had op zijn "verzoek om herziening"-procedure, aan dat een sterke aanwijzing dat zijn nieuwe procedure goed werkt, kan worden afgeleid uit de vermindering met 65 % van het aantal klachten bij de Ombudsman die aanleiding gaf tot het indienen van een onderzoek bij EPSO in 2013.

Bovendien moet met betrekking tot klachten over inbreuken worden opgemerkt dat geen van de zaken in het verslag van dit jaar betrekking heeft op problemen bij het registreren van klachten, een kwestie die in het verleden tot veel zaken voor de Ombudsman heeft geleid. Het is redelijk om aan te nemen dat dit deels het gevolg is van de opmerkingen en aanbevelingen uit het verleden van de Ombudsman.

Met het oog op de toekomst, met name met betrekking tot klachten over inbreuken, is het moeilijk om op basis van de zaken in de bijlage bij dit verslag een duidelijke conclusie te trekken. Positief is dat de Commissie zich er in zaak 851/2011/KM toe heeft verbonden haar procedures te herzien om ervoor te zorgen dat zij de burgers binnen een redelijke termijn antwoordt, terwijl de Commissie in zaak 583/2013/MHZ heeft bevestigd dat zij inbreukprocedures tijdig zou behandelen. Het vervolgantwoord van de Commissie met betrekking tot vertragingen was ook bevredigend in de zaken 1146/2012/AN en 1786/2011/MHZ. In het kader van zaak 349/2013/EIS heeft de Commissie uitgelegd dat zij klagers in kennis stelt van elke procedurele stap met betrekking tot hun zaak en dat het gebruikelijk is dat de diensten van de Commissie zich verontschuldigen wanneer zich in dit verband vertragingen voordoen.

Anderzijds gaven de follow-upantwoorden van de Commissie in de zaken 563/2009/VL, 295/2012/MMN, 412/2012/MHZ, 519/2012/AN en 547/2012/AN, die ook betrekking hadden op vertragingen in in inbreukprocedures, geen aanwijzingen dat de Commissie lessen uit de zaken had getrokken.

De Ombudsman heeft in het voorwoord van dit verslag uiteengezet welke lessen zij uit deze exercitie heeft getrokken en welke aanpak zij in de toekomst van plan is te volgen.