Straatsburg, 16 januari 2004

Geachte heer R.,

Op 14 november 2002 heeft u namens Patronato A.C.L.I. Belgio een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman. Deze klacht had betrekking op de wijze waarop de Commissie de beschuldigingen tegen Italië in verband met de uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Stinco en Panfilo had behandeld.

Op 16 december 2002 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft op 12 maart 2003 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 22 mei 2003 hebt toegezonden.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk eraan te herinneren dat het EG-Verdrag de Europese Ombudsman de bevoegdheid verleent om alleen bij het optreden van de communautaire instellingen en organen onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van wanbeheer. Het statuut van de Europese Ombudsman bepaalt uitdrukkelijk dat tegen geen enkel optreden van een andere autoriteit of persoon een klacht bij de Ombudsman kan worden ingediend.

Het onderzoek van de Ombudsman naar uw klacht had derhalve tot doel na te gaan of er sprake was van wanbeheer bij de activiteiten van de Europese Commissie.

Mijn excuses voor de tijd die het heeft gekost om uw klacht te behandelen.

Het KLACHT

Klager, Patronato A.C.L.I. Belgio, is een Italiaanse organisatie die haar zetel in Brussel heeft en de rechten van Italiaanse werknemers beschermt. Deze organisatie heeft met aandacht de maatregelen gevolgd die Italië heeft genomen ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Stinco en Panfilo (1) betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers. De klager is met name bezorgd over de berekening door de bevoegde Italiaanse autoriteit van de pensioenen die Italië uitkeert aan gepensioneerden die een deel van hun beroepsleven in Italië hebben doorgebracht.

Sinds 1999 heeft klager de Commissie verschillende brieven gestuurd om haar van de situatie in kennis te stellen. Bij verschillende gelegenheden en na tussenkomst van de Europese Ombudsman werd klager ervan in kennis gesteld dat de Commissie de mogelijkheid overweegt om een inbreukprocedure (artikel 226 van het EG-Verdrag) tegen Italië in te leiden. Er waren echter geen aanwijzingen dat een dergelijke procedure ooit was gestart.

Klager was van mening dat Italië via de INPS (Italiaanse socialezekerheidsorganisatie) het bovengenoemde arrest nog steeds buiten beschouwing heeft gelaten. Zij was van mening dat de Commissie geen maatregelen tegen Italië had genomen om de situatie te veranderen.

Op 19 juni 2002 heeft een lid van het Europees Parlement een schriftelijke vraag over deze kwestie aan de Europese Commissie gesteld. De Commissie antwoordde op 9 september 2002 en verklaarde dat het erop leek dat Italië zich aan het arrest van het Hof had gehouden en dat het nooit een klacht had ontvangen met betrekking tot het arrest in de zaak Stinco en Panfilo.

Klager zond de Commissie op 12 september 2002 een nieuwe brief waarin hij beweerde dat hij herhaaldelijk een klacht bij de Commissie had ingediend en dat het INPS zelfs uitspraken van nationale rechtbanken die de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgden, bleef negeren.

Aangezien klager geen antwoord van de Commissie ontving, diende hij op 14 november 2002 een klacht in bij de Ombudsman en stelde hij dat:

1. De Commissie had haar klachten tegen Italië niet naar behoren behandeld.

2. De Commissie had nagelaten op te treden om Italië te dwingen gevolg te geven aan het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo. Klager voerde aan dat de Commissie in dit verband actie moest ondernemen.

3. De Commissie had in het kader van een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement onjuiste antwoorden gegeven.

Het onderzoek

Advies van de Commissie

Het advies van de Europese Commissie over de klacht luidde als volgt:

Achtergrond en analyse van de Stinco- en Panfilo-rechtspraak

De Commissie herinnerde aan de omstandigheden van de zaak Stinco en Panfilo, waarin een Italiaanse rechter het Hof van Justitie een prejudiciële vraag heeft gesteld. Italië heeft een wettelijk minimum voor ouderdomspensioenen. Als het pensioen waarop een persoon recht heeft lager is dan dit minimum, wordt het pensioen aangevuld om dit minimum te bereiken. Verzoeksters, respectievelijk Antonio Stinco en Ciro Panfilo, hadden een zaak aanhangig gemaakt bij de Italiaanse rechter, waarin zij de berekening van een ouderdomspensioen door het INPS betwistten. Beide verzoekers hadden een deel van hun leven buiten Italië gewerkt, dat hun land van verblijf is, namelijk respectievelijk in Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk. Naast de in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk betaalde pensioenen hadden verzoekers dus alleen recht op een pro rata-pensioen in Italië, dat overeenkomstig verordening nr. 1408/71 van de Raad door de bevoegde nationale autoriteit moest worden berekend op basis van een theoretisch nationaal pensioen dat was vastgesteld alsof verzoekers hun gehele beroepsleven in Italië hadden doorgebracht. Het theoretische nationale pensioen lag onder het Italiaanse wettelijke minimum. Indien verzoekers gedurende hun gehele beroepsleven in Italië hadden gewerkt, zou hun pensioen zijn aangevuld. Het INPS was echter van mening dat voor de bepaling van het pro rata-pensioen de toeslag niet in aanmerking mocht worden genomen voor de berekening van het theoretische pensioen. Het INPS rechtvaardigde zijn standpunt met name door aan te voeren dat de pensioenen van klagers met de door Frankrijk respectievelijk het Verenigd Koninkrijk betaalde pensioenen het Italiaanse wettelijke minimum zouden overschrijden. In zijn prejudiciële beslissing kwam het Hof echter tot een tegenovergestelde conclusie, namelijk dat de toeslag in aanmerking moest worden genomen bij de vaststelling van het aan verzoekers uit te keren pro rata-pensioen.

Het Hof leek een onderscheid te hebben gemaakt tussen de berekening van een theoretisch pensioen en de daadwerkelijke overdraagbaarheid van een uitkering naar een andere lidstaat. De toepassing van het arrest Stinco en Panfilo op gepensioneerden die woonachtig zijn in andere lidstaten dan die waar de aanvulling is voorzien, zou zowel de juridische structuur ondermijnen die door de verordening is gecreëerd voor de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, als het beginsel van artikel 50 van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad (2).

De bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties zijn onderworpen aan een bijzondere coördinatie die voorziet in het recht op deze prestaties op grond van de wetgeving van de woonstaat en impliceert dat zij niet overdraagbaar zijn. De toepassing van het arrest Stinco en Panfilo op gepensioneerden die buiten Italië wonen, zou ten minste een gedeeltelijke overdracht van de in de Italiaanse wetgeving voorziene toeslag impliceren.

Artikel 10 bis, lid 1, van de verordening (3) voorziet ook in uitzonderingen op de overdraagbaarheid van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties: "1. Niettegenstaande de bepalingen van artikel 10 en titel III worden aan de personen op wie deze verordening van toepassing is, de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties uitsluitend toegekend op het grondgebied van de lidstaat waar zij wonen, overeenkomstig de wetgeving van die staat, op voorwaarde dat deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis. Deze uitkeringen worden toegekend door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats."

In haar brief aan de Commissie van 30 april 2001 was klager van mening dat de opneming van het Italiaanse supplement in bijlage II bis arbitrair was. De Commissie maakte bezwaar tegen deze verklaring. Gezien het feit dat het Hof had geoordeeld dat de uitzonderingen van artikel 10 bis, lid 1, strikt moeten worden uitgelegd (4) en dat de prestaties niet alleen in bijlage II bis bij de verordening moeten worden vermeld, maar ook aan de andere criteria moeten voldoen, namelijk "bijzonder" en "niet op premie- of bijdragebetaling berustend", was het van oordeel dat de in bijlage II bis vermelde prestaties van geval tot geval moesten worden getoetst. De Commissie heeft samen met de lidstaten een dergelijke evaluatie uitgevoerd en was voornemens begin voorjaar 2003 een wetgevingsvoorstel in te dienen om Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad dienovereenkomstig te wijzigen.

Ten slotte zou het arrest Stinco en Panfilo, indien het zonder onderscheid van de woonstaat zou worden toegepast, ook de bepalingen van artikel 50 van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad in twijfel trekken, voor zover de daarin voorziene uitkering wordt berekend op basis van de minimumuitkering die in de wetgeving van de woonstaat is vastgesteld. Indien Italië niet de woonstaat zou zijn, zou het aan de woonstaat zijn om de toeslag vast te stellen op basis van het in zijn eigen wetgeving vastgestelde minimum.

Vragen gesteld in het kader van het onderzoek van de Ombudsman

1. Wat de follow-up van de brieven van klager betreft, erkende de Commissie dat, hoewel op 2 oktober 2000, 15 mei 2001 en 8 juni 2001 antwoorden waren verzonden, vóór 18 februari 2003 geen antwoord ten gronde was verzonden. De Commissie betreurde het ongemak dat dit de klager kan hebben veroorzaakt. Met betrekking tot het niet registreren van de brieven van klager die sinds 1999 als klachten zijn verzonden, was de Commissie van mening dat er, gezien haar gangbare praktijk, twijfels hadden kunnen bestaan over de noodzaak om deze als klachten te registreren. Gezien de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht (5) zouden dergelijke twijfels niet meer mogen bestaan.

2. De Commissie verklaarde dat het arrest in de zaak Stinco en Panfilo aanleiding heeft gegeven tot uitvoerige besprekingen binnen de Commissie en met de lidstaten over de interpretatie ervan. De Commissie was van mening dat haar diensten en klager verschillende interpretaties van het Gemeenschapsrecht hadden, met name wat betreft de gevolgen van de zaak Stinco en Panfilo voor de situatie van gepensioneerden die in een andere lidstaat dan Italië wonen maar recht hebben op een door Italië betaald pensioen. In haar brief aan klager van 18 februari 2003 verwierp de Commissie het argument van klager dat de Commissie moest optreden tegen Italië. Om de in haar brief aan klager uiteengezette redenen en handelend in het kader van haar discretionaire bevoegdheid, had de Commissie besloten niet op te treden tegen de Italiaanse autoriteiten. In haar brief aan de klager heeft de Commissie dezelfde redenen aangevoerd als in het bovenstaande punt Achtergrond en analyse van de Stinco- en Panfilo-jurisprudentie.

3. De Commissie was het niet eens met het standpunt van klager over het vermeende onjuiste karakter van het antwoord dat werd gegeven in het kader van een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement. Het INPS had van het bevoegde Italiaanse ministerie instructies ontvangen om de dossiers van Stinco en Panfilo overeenkomstig de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie te behandelen. Bovendien had klager ook kunnen oordelen dat het antwoord van de Commissie op de kwestie onjuist was, omdat de eigen interpretatie van klager van het arrest Stinco en Panfilo afweek van de interpretatie van de Commissie. De Commissie erkende echter dat het antwoord als te kort had kunnen worden beschouwd.

Opmerkingen van klager

De Europese Ombudsman zond het standpunt van de Commissie door aan klager met een uitnodiging om opmerkingen te maken. In zijn antwoord bevestigde de klager zijn standpunt over de zaak Stinco en Panfilo.

Klager wees er met name op dat de Commissie tijdens de procedure voor het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo een standpunt had ingenomen dat in strijd leek te zijn met haar recente standpunt ter zake.

Klager was van mening dat, gelet op het arrest Stinco en Panfilo, de vraag of de toeslag al dan niet overdraagbaar is, niet relevant is voor de berekening van het theoretische pensioen.

Als conclusie stelde klager dat het INPS de conclusies van het arrest Stinco en Panfilo moest toepassen op alle gepensioneerden in een situatie die vergelijkbaar is met de situatie die aanleiding heeft gegeven tot de zaak. Volgens klager slaagt het INPS daar nog steeds niet in. Deze Commissie moet in dit verband actie ondernemen.

BESLUIT

1 Het niet geven van de juiste follow-up aan de brieven van de klager

1.1 Klager beweerde dat de Commissie de klachten die zij tegen Italië had ingediend, niet naar behoren had behandeld.

1.2 De Commissie erkende dat, hoewel op 2 oktober 2000, 15 mei 2001 en 8 juni 2001 antwoorden waren verzonden, vóór 18 februari 2003 geen antwoord ten gronde aan klager was gezonden. De Commissie betreurde het ongemak dat dit de klager kan hebben veroorzaakt. Met betrekking tot het niet registreren van de brieven van klager die sinds 1999 als klachten zijn verzonden, was de Commissie van mening dat er, gezien de destijds gangbare praktijk, twijfels hadden kunnen bestaan over de noodzaak om deze brieven als klachten te registreren. Gezien de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht, mogen dergelijke twijfels niet langer bestaan.

1.3 De Ombudsman merkt op dat de Commissie het uitblijven van een antwoord aan klager heeft erkend, daarvoor haar excuses heeft aangeboden en klager op 18 februari 2003 een gedetailleerd antwoord heeft verstrekt.

1.4 Er zij echter op gewezen dat de Commissie zich niet heeft verontschuldigd voor het feit dat de brieven van klager niet als klachten zijn geregistreerd.

1.5 In het onderhavige geval moeten de brieven van klager van 26 juli 1999, 14 december 1999 en 30 april 2001 alle drie worden beschouwd als klachten tegen de vermeende niet-naleving door het INPS van de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In elke brief heeft klager de Commissie uitdrukkelijk verzocht een inbreukprocedure tegen Italië in te leiden.

1.6 Goede administratieve praktijken vereisen dat een instelling consequent en in overeenstemming met haar normale administratieve praktijken handelt. Volgens de informatie in het advies van de Commissie over haar procedures voor de behandeling van klachten (ingediend op 22 augustus 1997 in het kader van het initiatiefonderzoek 303/97/PD (6) van de Ombudsman naar de administratieve procedures van de Commissie met betrekking tot klachten van burgers over nationale autoriteiten):

"Alle klachten die bij de Commissie binnenkomen, worden geregistreerd bij het secretariaat-generaal. Er worden geen uitzonderingen gemaakt. (...)

Wanneer de Commissie een klacht ontvangt, moet zij eerst de ontvangst ervan bevestigen. De ontvangstbevestiging gaat vergezeld van een bijlage waarin het doel en de details van de inbreukprocedure worden vermeld."

1.7 Het lijkt er dus op dat de Commissie, nog voordat zij de mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht had aangenomen, alle klachten zonder uitzondering had geregistreerd. Het verzuim om dit te doen in het geval van klager vormt een geval van wanbeheer. Daarom zal in dit verband een kritische opmerking worden gemaakt.

2 Verzuim om actie te ondernemen tegen Italië

2.1 Klager beweerde dat de Commissie had nagelaten op te treden om Italië te dwingen gevolg te geven aan het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo.

2.2 De Commissie verklaarde dat het arrest in de zaak Stinco en Panfilo aanleiding heeft gegeven tot uitvoerige discussies binnen de Commissie en met de lidstaten over de interpretatie ervan. De Commissie was van mening dat haar diensten en klager verschillende opvattingen hebben over de interpretatie van het Gemeenschapsrecht en met name over de gevolgen van het arrest Stinco en Panfilo voor de situatie van gepensioneerden die in een andere lidstaat dan Italië wonen maar recht hebben op een door Italië betaald pensioen. Samenvattend was de Commissie van oordeel dat de Italiaanse autoriteiten aan bovengenoemd arrest hadden voldaan. Volgens de Commissie kan dit laatste niet worden toegepast op gepensioneerden die niet in Italië wonen zonder afbreuk te doen aan de doelstellingen van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad en in strijd te zijn met recentere jurisprudentie van het Hof van Justitie. De Commissie was van mening dat er geen sprake was van schending van het Gemeenschapsrecht door de Italiaanse autoriteiten en besloot derhalve geen actie te ondernemen tegen Italië.

2.3 Opgemerkt zij dat de Europese Commissie alleen bevoegd is om een zaak voor te leggen aan het Hof van Justitie op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag als zij van mening is dat er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht. De Ombudsman is van mening dat de argumenten die de Commissie heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar standpunt dat er in casu geen sprake was van een dergelijke inbreuk, niet onredelijk lijken.

2.4 In deze omstandigheden lijkt er geen sprake te zijn van wanbeheer door de Europese Commissie met betrekking tot deze bewering.

3 Onjuist antwoord op een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement

3.1 Klager beweerde dat de Commissie onjuiste antwoorden had gegeven in het kader van een schriftelijke vraag in verband met de zaak Stinco en Panfilo. Klager was met name van mening dat de Commissie ten onrechte had verklaard dat de Italiaanse autoriteiten het arrest in de zaak Stinco en Panfilo hadden uitgevoerd en dat zij met betrekking tot deze zaak geen klachten had ontvangen.

3.2 De Commissie erkende dat het antwoord op de schriftelijke vraag misschien te kort was geweest, maar ontkende dat het onjuist was geweest.

3.3 In haar antwoord op schriftelijke vraag E-1848/02 (7), die betrekking had op de uitvoering door het INPS van het arrest Stinco en Panfilo, heeft de Commissie onder meer de volgende opmerkingen gemaakt:

"(…) Voor zover de Commissie weet, heeft de Italiaanse staat de jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaak C-132/96 (Stinco en Panfilo) in acht genomen. (…)

Tot op heden heeft de Commissie geen klachten ontvangen over het in het arrest Stinco en Panfilo genoemde probleem.

Bij gebreke van dergelijke klachten heeft de Commissie geen reden om een inbreukprocedure tegen de Italiaanse staat in te leiden."

3.4 Wat de verklaring over de naleving van het arrest door Italië betreft, merkt de Ombudsman op dat het antwoord van de Commissie in overeenstemming was met de uitleg die de Commissie tijdens het onderzoek van de Ombudsman heeft gegeven (zie punt 2 hierboven).

3.5 Wat betreft de verklaring van de Commissie dat zij geen klachten heeft ontvangen over het in het arrest Stinco en Panfilo genoemde probleem, heeft de Ombudsman de documenten die klager hem ter beschikking had gesteld, zorgvuldig onderzocht. Hoewel de klachten van klager van 26 juli 1999, 14 december 1999 en 30 april 2001 uitdrukkelijk verwijzen naar de vermeende niet-naleving door het INPS van het arrest in de zaak Stinco en Panfilo, lijken de door klager gegeven voorbeelden met betrekking tot deze klachten uitsluitend betrekking te hebben op gepensioneerden die buiten Italië wonen. Gezien het standpunt van de Commissie, namelijk dat het arrest Stinco en Panfilo alleen betrekking heeft op gepensioneerden die in Italië wonen, lijkt het derhalve redelijk dat de Commissie van mening was dat de klachten van klager niet hoefden te worden beschouwd als betrekking hebbend op het in het arrest Stinco en Panfilo genoemde probleem. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat klager niet heeft aangetoond dat het antwoord van de Commissie onjuist was.

3.6 Er is dus geen geval van wanbeheer vastgesteld met betrekking tot dit aspect van de zaak.

4 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht moet de volgende kritische opmerking worden gemaakt:

Het lijkt erop dat de Commissie, nog voordat zij de mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager met betrekking tot inbreuken op het Gemeenschapsrecht had aangenomen, alle klachten zonder uitzondering had geregistreerd. Het verzuim om dit te doen in het geval van klager vormt een geval van wanbeheer.

Aangezien dit aspect van de zaak betrekking heeft op procedures met betrekking tot specifieke gebeurtenissen in het verleden, is het niet passend om een minnelijke schikking van de zaak na te streven. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Zaak C-132/96, Antonio Stinco en Ciro Panfilo tegen Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Jurispr. 1998, blz. I-5225.

(2) Artikel 50: Toekenning van een toeslag wanneer het totaal van de krachtens de wetgevingen van de verschillende lidstaten verschuldigde uitkeringen niet gelijk is aan het minimum dat is vastgesteld in de wetgeving van de staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont.

Aan de rechthebbende op uitkeringen waarop dit hoofdstuk van toepassing is, kan in de staat op het grondgebied waarvan hij woont en op grond van de wetgeving waarvan hem een uitkering verschuldigd is, geen uitkering worden toegekend die lager is dan de in die wetgeving vastgestelde minimumuitkering voor een tijdvak van verzekering dat gelijk is aan alle tijdvakken van verzekering die overeenkomstig de voorgaande artikelen voor de betaling in aanmerking zijn genomen. Het bevoegde orgaan van die staat betaalt hem zo nodig gedurende het gehele tijdvak van zijn verblijf op zijn grondgebied een toeslag gelijk aan het verschil tussen het totaal van de krachtens dit hoofdstuk verschuldigde uitkeringen en het bedrag van de minimumuitkering.

(3) Ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. PB L 136 van 19.5.1992, blz. 1 - 6.

(4) Zaak C-215/99, Friedrich Jauch tegen Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, Jurispr. 2001, blz. I-1901 Zaak C-43/99, Ghislain Leclere en Alina Deaconescu tegen Caisse nationale des prestations familiales, Jurispr. 2001, blz. I-4265.

(5) COM(2002) 141 def., PB C 244, blz. 5.

(6) Het besluit van de Ombudsman betreffende het onderzoek op eigen initiatief is te vinden op internet op het volgende adres: www.ombudsman.europa.eu/decision/nl/970303.htm.

(7) PB 2002, C 309 E, blz. 171.