Straatsburg, 16 januari 2004

Geachte heer R.,

Op 14 november 2002 heeft u namens Patronato A.C.L.I. Belgio een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman. Deze klacht had betrekking op de wijze waarop de Commissie de aantijgingen tegen Italië in verband met de uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Stinco en Panfilo had behandeld.

Op 16 december 2002 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft op 12 maart 2003 advies uitgebracht. Ik heb het u toegezonden met de uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 22 mei 2003 hebt toegezonden.

Ik schrijf nu om u de resultaten te laten weten van de vragen die zijn gesteld.

Om misverstanden te voorkomen, is het belangrijk eraan te herinneren dat het EG-Verdrag de Europese Ombudsman de bevoegdheid verleent om alleen bij het optreden van de communautaire instellingen en organen onderzoek te doen naar mogelijke gevallen van wanbeheer. In het statuut van de Europese Ombudsman is specifiek bepaald dat tegen een optreden van een andere autoriteit of persoon geen klacht bij de Ombudsman kan worden ingediend.

Het onderzoek van de Ombudsman naar uw klacht was daarom gericht op het onderzoeken of er sprake was van wanbeheer bij de activiteiten van de Europese Commissie.

Mijn excuses voor de tijd die de behandeling van uw klacht heeft geduurd.

HET KLACHT

De klager, Patronato A.C.L.I. Belgio, is een Italiaanse organisatie die haar zetel in Brussel heeft en de rechten van Italiaanse werknemers beschermt. Deze organisatie heeft de maatregelen gevolgd die Italië heeft genomen ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Stinco en Panfilo (1) betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Klager maakt zich met name zorgen over de berekening door de bevoegde Italiaanse autoriteit van de pensioenen die Italië uitkeert aan gepensioneerden die vroeger een deel van hun beroepsleven in Italië doorbrachten.

Klager heeft de Commissie sinds 1999 verschillende brieven gestuurd om haar op de hoogte te stellen van de situatie. Bij verschillende gelegenheden, en eenmaal na de tussenkomst van de Europese Ombudsman, werd klager ervan in kennis gesteld dat de Commissie de mogelijkheid overwoog om een inbreukprocedure (artikel 226 van het EG-Verdrag) tegen Italië in te leiden. Er waren echter geen aanwijzingen dat een dergelijke procedure ooit was gestart.

De klager was van mening dat Italië, via het INPS (Italiaanse socialezekerheidsorganisatie), bovengenoemd arrest nog steeds buiten beschouwing heeft gelaten. Zij was van mening dat de Commissie geen maatregelen tegen Italië had genomen om de situatie te veranderen.

Op 19 juni 2002 heeft een lid van het Europees Parlement een schriftelijke vraag over deze kwestie gesteld aan de Europese Commissie. De Commissie antwoordde op 9 september 2002 en verklaarde dat het erop leek dat Italië het arrest van het Hof naleefde en dat het nooit een klacht had ontvangen met betrekking tot het arrest in de zaak Stinco en Panfilo.

Klager zond de Commissie op 12 september 2002 een nieuwe brief waarin hij beweerde dat hij herhaaldelijk een klacht bij de Commissie had ingediend en dat het INPS zelfs uitspraken van nationale rechtbanken die de jurisprudentie van het Hof van Justitie hebben gevolgd, bleef negeren.

Aangezien klager geen antwoord van de Commissie had ontvangen, diende hij op 14 november 2002 een klacht in bij de Ombudsman en beweerde hij dat:

1. De Commissie had haar klachten tegen Italië niet naar behoren behandeld.

2. De Commissie had nagelaten actie te ondernemen om Italië te dwingen gevolg te geven aan het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo. Klager voerde aan dat de Commissie in dit verband actie moest ondernemen.

3. De Commissie had onjuiste antwoorden gegeven in het kader van een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement.

DE INQUIRY

Advies van de Commissie

Het advies van de Europese Commissie over de klacht luidde als volgt:

Achtergrond en analyse van de Stinco- en Panfilo-jurisprudentie

De Commissie herinnerde aan de omstandigheden van de zaak Stinco en Panfilo, waarin een Italiaanse rechter het Hof van Justitie een prejudiciële vraag heeft gesteld. Italië heeft een wettelijk minimum voor ouderdomspensioenen. Als het pensioen waarop een persoon recht heeft onder dit minimum ligt, wordt het pensioen aangevuld om dit minimum te bereiken. Verzoekers, Antonio Stinco en Ciro Panfilo hadden respectievelijk bij de Italiaanse rechter beroep ingesteld tegen de berekening van een ouderdomspensioen door het INPS. Beide verzoekers hadden een deel van hun leven buiten Italië, het land waar zij wonen, namelijk respectievelijk in Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk, gewerkt. Naast de in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk uitgekeerde pensioenen hadden verzoekers dus enkel recht op een pro rata-pensioen in Italië, dat overeenkomstig verordening nr. 1408/71 van de Raad door de bevoegde nationale autoriteit moest worden berekend op basis van een theoretisch nationaal pensioen dat was vastgesteld alsof verzoekers hun gehele beroepsleven in Italië hadden doorgebracht. Het verkregen theoretisch nationaal pensioen lag onder het Italiaanse wettelijke minimum. Indien verzoekers gedurende hun gehele werkzame leven in Italië hadden gewerkt, zou hun pensioen zijn aangevuld. Het INPS was echter van mening dat voor de vaststelling van het pro-ratapensioen de aanvulling niet in aanmerking mocht worden genomen voor de berekening van het theoretische pensioen. Het INPS rechtvaardigde zijn standpunt met name met het argument dat met de door respectievelijk Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk betaalde pensioenen de pensioenen van klagers het Italiaanse wettelijke minimum zouden overschrijden. In zijn prejudiciële beslissing kwam het Hof echter tot een tegenovergestelde conclusie, namelijk dat de toeslag in aanmerking moest worden genomen bij de vaststelling van het aan verzoekers uit te keren pro rata-pensioen.

Het Hof lijkt een onderscheid te hebben gemaakt tussen de berekening van een theoretisch pensioen en de daadwerkelijke overdraagbaarheid van een uitkering naar een andere lidstaat. Toepassing van het arrest Stinco en Panfilo op gepensioneerden die in een andere lidstaat wonen dan die waar de aanvulling is voorzien, zou zowel de juridische structuur ondermijnen die is gecreëerd door de verordening voor de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, als het beginsel van artikel 50 van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad (2).

De bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties zijn onderworpen aan een bijzondere coördinatie die voorziet in het recht op deze prestaties op basis van de wetgeving van de woonstaat en impliceert dat zij niet overdraagbaar zijn. Toepassing van het arrest Stinco en Panfilo op gepensioneerden die buiten Italië wonen, zou ten minste een gedeeltelijke overdracht van de in de Italiaanse wetgeving voorziene toeslag impliceren.

Artikel 10 bis, lid 1, van de verordening (3) voorziet ook in uitzonderingen op de overdraagbaarheid van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties: "1. Niettegenstaande het bepaalde in artikel 10 en in titel III wordt aan de personen op wie deze verordening van toepassing is, de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties uitsluitend toegekend op het grondgebied van de lidstaat waar zij wonen, overeenkomstig de wetgeving van die staat, mits deze prestaties zijn opgenomen in bijlage II bis. Deze prestaties worden verleend door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats."

In zijn brief aan de Commissie van 30 april 2001 was klager van mening dat het opnemen van de Italiaanse aanvulling in bijlage II bis willekeurig was. De Commissie maakte bezwaar tegen deze verklaring. Aangezien het Hof heeft geoordeeld dat de uitzonderingen van artikel 10 bis, lid 1, strikt moeten worden uitgelegd (4) en dat de prestaties niet alleen in bijlage II bis bij de verordening moeten worden vermeld, maar ook aan de andere criteria moeten voldoen, namelijk "bijzonder" en "niet op premie- of bijdragebetaling berustend", is het van oordeel dat de in bijlage II bis vermelde prestaties van geval tot geval moeten worden getoetst. De Commissie heeft samen met de lidstaten een dergelijke evaluatie uitgevoerd en was voornemens begin voorjaar 2003 een wetgevingsvoorstel in te dienen om Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad dienovereenkomstig te wijzigen.

Ten slotte zou het arrest Stinco en Panfilo, indien het zonder onderscheid naar woonstaat zou worden toegepast, ook de bepalingen van artikel 50 van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad ter discussie stellen, voor zover de daarin voorziene uitkering wordt berekend op basis van de minimumuitkering die in de wetgeving van de woonstaat is vastgesteld. Indien Italië niet de woonstaat zou zijn, zou het aan de woonstaat zijn om de toeslag vast te stellen op basis van het in zijn eigen wetgeving vastgestelde minimum.

Vragen gesteld in het kader van het onderzoek van de Ombudsman

1. Wat de follow-up van de brieven van klager betreft, erkende de Commissie dat, hoewel de antwoorden op 2 oktober 2000, 15 mei 2001 en 8 juni 2001 waren verzonden, er vóór 18 februari 2003 geen antwoord ten gronde was verzonden. De Commissie betreurde het ongemak dat dit de klager kan hebben berokkend. Wat betreft het feit dat de sinds 1999 verzonden brieven van klager niet als klachten werden geregistreerd, was de Commissie van mening dat er, gelet op haar gangbare praktijk, twijfels hadden kunnen bestaan over de noodzaak om ze als klachten te registreren. Gelet op de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht (5) mogen dergelijke twijfels niet meer bestaan.

2. De Commissie verklaarde dat het arrest in de zaak Stinco en Panfilo aanleiding had gegeven tot uitgebreide besprekingen binnen de Commissie en met de lidstaten over de interpretatie ervan. De Commissie was van mening dat haar diensten en klager het Gemeenschapsrecht verschillend uitlegden, met name wat betreft de gevolgen van de zaak Stinco en Panfilo voor de situatie van gepensioneerden die in een andere lidstaat dan Italië wonen, maar recht hebben op een door Italië betaald pensioen. In haar brief aan klager van 18 februari 2003 verwierp de Commissie het argument van klager dat de Commissie tegen Italië moest optreden. Om de in haar brief aan klager uiteengezette redenen en in het kader van haar discretionaire bevoegdheid had de Commissie besloten niet in te grijpen tegen de Italiaanse autoriteiten. In haar brief aan de klager heeft de Commissie dezelfde redenen aangevoerd als in het bovenstaande punt Achtergrond en analyse van de jurisprudentie in de zaken Stinco en Panfilo.

3. De Commissie was het niet eens met het standpunt van klager dat het antwoord in het kader van een schriftelijke vraag van een lid van het Europees Parlement onjuist zou zijn. Het INPS had van het bevoegde Italiaanse ministerie instructies ontvangen voor de behandeling van de dossiers van Stinco en Panfilo overeenkomstig de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie. Bovendien zou klager ook van mening kunnen zijn geweest dat het antwoord van de Commissie op deze kwestie onjuist was, omdat klagers eigen interpretatie van het arrest Stinco en Panfilo afweek van de interpretatie van de Commissie. De Commissie erkende echter dat het antwoord als te kort had kunnen worden beschouwd.

Opmerkingen van klager

De Europese Ombudsman stuurde het advies van de Commissie door naar klager met het verzoek opmerkingen te maken. In zijn antwoord bevestigde de klager zijn standpunt over de zaak Stinco en Panfilo.

Klager wees er met name op dat de Commissie tijdens de procedure voor het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo een standpunt had ingenomen dat in tegenspraak leek te zijn met haar recente standpunt ter zake.

De klager was van mening dat, gezien het arrest Stinco en Panfilo, de vraag of de toeslag al dan niet overdraagbaar is, niet relevant is voor de berekening van het theoretische pensioen.

Als conclusie stelde de klager dat het INPS de conclusies van het arrest Stinco en Panfilo moest toepassen op alle gepensioneerden die zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die welke tot de zaak heeft geleid. Volgens klager doet het INPS dit nog steeds niet. Deze Commissie moet in dit verband actie ondernemen.

BESLUIT

1 Verzuim van een behoorlijke follow-up van de brieven van klager

1.1 Klager beweerde dat de Commissie de klachten die zij tegen Italië had ingediend, niet naar behoren had behandeld.

1.2 De Commissie erkende dat, hoewel de antwoorden op 2 oktober 2000, 15 mei 2001 en 8 juni 2001 waren verzonden, er vóór 18 februari 2003 geen antwoord over de inhoud van de brieven aan klager was gestuurd. De Commissie betreurde het ongemak dat dit de klager kan hebben berokkend. Wat betreft het feit dat de sinds 1999 verzonden brieven van klager niet als klachten werden geregistreerd, was de Commissie van mening dat er, gelet op de toenmalige gangbare praktijk, twijfels hadden kunnen bestaan over de noodzaak om deze brieven als klachten te registreren. Gezien de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met de klager met betrekking tot inbreuken op het Gemeenschapsrecht, mogen dergelijke twijfels niet meer bestaan.

1.3 De Ombudsman merkt op dat de Commissie het uitblijven van een antwoord aan klager heeft erkend, zich ervoor heeft verontschuldigd en klager op 18 februari 2003 een gedetailleerd antwoord heeft verstrekt.

1.4 Er zij echter op gewezen dat de Commissie zich niet heeft verontschuldigd voor het feit dat de brieven van klager niet als klachten zijn geregistreerd.

1.5 In het onderhavige geval moeten de brieven van klager van 26 juli 1999, 14 december 1999 en 30 april 2001 alle drie worden beschouwd als klachten tegen de vermeende niet-naleving door het INPS van de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In elke brief verzocht klager de Commissie uitdrukkelijk om een inbreukprocedure tegen Italië in te leiden.

1.6 Goede administratieve praktijken vereisen dat een instelling consequent en in overeenstemming met haar normale administratieve praktijken handelt. Volgens de informatie in het advies van de Commissie over haar procedures voor de behandeling van klachten (ingediend op 22 augustus 1997 in het kader van het onderzoek op eigen initiatief van de Ombudsman 303/97/PD (6) naar de administratieve procedures van de Commissie met betrekking tot klachten van burgers over nationale autoriteiten):

"Alle klachten die bij de Commissie binnenkomen, worden geregistreerd bij het secretariaat-generaal. Er worden geen uitzonderingen gemaakt. (...)

Wanneer de Commissie een klacht ontvangt, bevestigt zij in de eerste plaats de ontvangst ervan. De ontvangstbevestiging gaat vergezeld van een bijlage waarin het doel en de details van de inbreukprocedure worden uiteengezet."

1.7 Het lijkt er dus op dat de Commissie, nog voordat zij de mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht goedkeurde, de gewoonte had om alle klachten zonder uitzondering te registreren. Het verzuim om dit in het geval van de klager te doen, vormt een geval van wanbeheer. In dit verband zal dan ook een kritische opmerking worden gemaakt.

2 Geen actie ondernemen tegen Italië

2.1 Klager beweerde dat de Commissie had nagelaten actie te ondernemen om Italië te dwingen het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stinco en Panfilo na te leven.

2.2 De Commissie verklaarde dat het arrest in de zaak Stinco en Panfilo aanleiding had gegeven tot uitgebreide discussies binnen de Commissie en met de lidstaten over de interpretatie ervan. De Commissie was van mening dat haar diensten en klager uiteenlopende standpunten hebben over de interpretatie van het Gemeenschapsrecht en met name over de gevolgen van het arrest Stinco en Panfilo voor de situatie van gepensioneerden die in een andere lidstaat dan Italië wonen, maar recht hebben op een door Italië betaald pensioen. Samenvattend was de Commissie van mening dat de Italiaanse autoriteiten aan bovengenoemd arrest hadden voldaan. Volgens de Commissie kan deze verordening niet worden toegepast op gepensioneerden die niet in Italië wonen, zonder afbreuk te doen aan de doelstellingen van Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad en in strijd te zijn met recentere jurisprudentie van het Hof van Justitie. De Commissie was van mening dat de Italiaanse autoriteiten het Gemeenschapsrecht niet hadden geschonden en besloot derhalve geen actie te ondernemen tegen Italië.

2.3 Opgemerkt zij dat de Europese Commissie alleen bevoegd is om op grond van artikel 226 van het EG-Verdrag een zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie als zij van mening is dat er sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht. De Ombudsman is van mening dat de argumenten die de Commissie heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar standpunt dat er in de onderhavige zaak geen sprake was van een dergelijke inbreuk, niet onredelijk lijken.

2.4 In deze omstandigheden lijkt er geen sprake te zijn van wanbeheer door de Europese Commissie met betrekking tot deze bewering.

3 Onjuist antwoord op een schriftelijke vraag van een lid
van het Europees Parlement

3.1 Klager beweerde dat de Commissie onjuiste antwoorden had gegeven in het kader van een schriftelijke vraag in verband met de zaak Stinco en Panfilo. Klager was met name van mening dat de Commissie ten onrechte had verklaard dat de Italiaanse autoriteiten het arrest in de zaak Stinco en Panfilo hadden uitgevoerd en dat zij met betrekking tot deze zaak geen klachten had ontvangen.

3.2 De Commissie erkende dat het antwoord op de schriftelijke vraag misschien te kort was, maar ontkende dat het onjuist was.

3.3 In haar antwoord op schriftelijke vraag E-1848/02 (7), die betrekking had op de uitvoering door het INPS van het arrest Stinco en Panfilo, heeft de Commissie onder meer de volgende opmerkingen gemaakt:

"(...) Voor zover de Commissie weet, heeft de Italiaanse staat de jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaak C-132/96 (Stinco en Panfilo) nageleefd. (...)

Tot op heden heeft de Commissie geen klachten ontvangen over het in het arrest Stinco en Panfilo genoemde probleem.

Bij ontstentenis van dergelijke klachten heeft de Commissie geen reden om een inbreukprocedure tegen de Italiaanse staat in te leiden."

3.4 Wat de verklaring over de naleving van het arrest door Italië betreft, merkt de Ombudsman op dat het antwoord van de Commissie in overeenstemming was met de uitleg die de Commissie tijdens het onderzoek van de Ombudsman heeft gegeven (zie punt 2 hierboven).

3.5 Wat betreft de verklaring van de Commissie dat zij geen klachten heeft ontvangen over het in het arrest Stinco en Panfilo genoemde probleem, heeft de Ombudsman de documenten die klager hem ter beschikking had gesteld zorgvuldig onderzocht. Hoewel in de klachten van klager van 26 juli 1999, 14 december 1999 en 30 april 2001 uitdrukkelijk wordt verwezen naar de vermeende niet-naleving door het INPS van het arrest in de zaak Stinco en Panfilo, lijken de door klager gegeven voorbeelden met betrekking tot deze klachten uitsluitend betrekking te hebben op gepensioneerden die buiten Italië wonen. Gezien het standpunt van de Commissie, namelijk dat het arrest Stinco en Panfilo alleen betrekking heeft op gepensioneerden die in Italië wonen, lijkt het derhalve redelijk dat de Commissie heeft geoordeeld dat de klachten van klager niet hoefden te worden beschouwd als betrekking hebbend op het probleem waarnaar in het arrest Stinco en Panfilo wordt verwezen. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat klager niet heeft aangetoond dat het antwoord van de Commissie onjuist was.

3.6 Er is dus geen geval van wanbeheer vastgesteld met betrekking tot dit aspect van de zaak.

4 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht moet de volgende kritische opmerking worden gemaakt:

Het lijkt erop dat zelfs voordat de Commissie de mededeling aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman over de betrekkingen met klager in verband met inbreuken op het Gemeenschapsrecht goedkeurde, de normale praktijk van de Commissie was om alle klachten zonder uitzondering te registreren. Het verzuim om dit in het geval van de klager te doen, vormt een geval van wanbeheer.

Aangezien dit aspect van de zaak betrekking heeft op procedures met betrekking tot specifieke gebeurtenissen in het verleden, is het niet passend een minnelijke schikking van de zaak na te streven. De Ombudsman sluit de zaak derhalve af.

De voorzitter van de Europese Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

De jouwe oprecht,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Zaak C-132/96, Antonio Stinco en Ciro Panfilo tegen Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Jurispr. 1998, blz. I-5225.

(2) Artikel 50: Toekenning van een aanvulling wanneer het totaal van de krachtens de wetgevingen van de verschillende lidstaten verschuldigde uitkeringen niet gelijk is aan het minimum dat is vastgesteld in de wetgeving van de staat op het grondgebied waarvan de rechthebbende woont.

Aan de rechthebbende op prestaties waarop dit hoofdstuk van toepassing is, kan in de staat op het grondgebied waarvan hij woont en krachtens de wetgeving waarvan hem een prestatie verschuldigd is, geen lagere uitkering worden toegekend dan de minimumuitkering die in die wetgeving is vastgesteld voor een tijdvak van verzekering dat gelijk is aan alle tijdvakken van verzekering die overeenkomstig de voorgaande artikelen voor de betaling in aanmerking zijn genomen. Het bevoegde orgaan van deze Staat betaalt hem, indien nodig, gedurende de gehele duur van zijn verblijf op zijn grondgebied een aanvulling uit die gelijk is aan het verschil tussen het totaal van de krachtens dit hoofdstuk verschuldigde uitkeringen en het bedrag van de minimumuitkering.

(3) Ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. PB L 136 van 19.5.1992, blz. 1.

(4) Zaak C-215/99, Friedrich Jauch tegen Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, Jurispr. 2001, blz. I-1901 Zaak C-43/99, Ghislain Leclere en Alina Deaconescu tegen Caisse nationale des prestations familiales, Jurispr. 2001, blz. I-4265.

(5) COM(2002) 141 definitief, PB 2002, C 244, blz. 5.

(6) Het besluit van de Ombudsman met betrekking tot het onderzoek op eigen initiatief is te vinden op het volgende internetadres: www.ombudsman.europa.eu/decision/en/970303.htm.

(7) PB 2002, C 309 E, blz. 171.