Presentación de P. Nikiforos Diamandouros, Defensor del Pueblo Europeo

1. Introducción

Tres discretos factores han influido en mi elección del tema del que les hablaré hoy: en primer lugar, mi prolongado compromiso con temas relacionados con la democracia y el Estado de Derecho en Europa y fuera de ella; en segundo lugar, mi intensa participación en asuntos relacionados con la buena administración durante mis 15 años como Defensor del Pueblo, primero en Grecia y, desde el 2003, en la Unión Europea; y en tercer lugar, la creciente preocupación por la ética que ha surgido en los últimos años como uno de los principales problemas de las políticas públicas tanto a nivel nacional como europeo. 

Al preparar mi presentación de hoy, decidí centrarme en la calidad de la democracia, un tema que, hace solo unos años, prometía convertirse en un asunto importante de relevancia académica para los politólogos pero que, por motivos que no tengo del todo claros, ha perdido cierto atractivo desde entonces. Concretamente, me gustaría centrarme en lo que considero una dimensión olvidada en el debate de la calidad de la democracia, que es el impacto de la buena administración sobre los regímenes democráticos modernos. Como último punto introductorio, propongo abordar el tema mediante herramientas conceptuales que derivan del Derecho, pero también de una gran variedad de ciencias sociales, incluidas, como cabe esperar, las ciencias políticas.

En pocas palabras, mi argumento principal es que la calidad del Estado de Derecho y de la democracia en las sociedades modernas depende, hasta cierto punto, de la calidad de la administración pública. El Estado de Derecho y la democracia podrían existir sin una administración pública eficiente, pero tendrían dificultades para alcanzar el impulso necesario para orientar los procesos y los resultados sociales y económicos hacia la consecución de los objetivos deseados. Me gustaría añadir, además, que para que la administración pública sea eficiente necesita una dimensión ética. Dicho de otro modo, el comportamiento de los funcionarios en su trato diario con los ciudadanos afecta profundamente a la cultura administrativa, por medio de la cual el Estado se relaciona y se compromete con la sociedad.

En lo que respecta al Estado de Derecho y a la dimensión ética de la administración pública, basaré mi argumentación en mi experiencia como Defensor del Pueblo Europeo y en un análisis de los conceptos de mala y buena administración.

En cuanto a la democracia, esbozaré un argumento teórico según el cual una administración pública eficiente, sujeta a la lógica de una cultura administrativa al servicio de los ciudadanos, constituye un criterio adicional para medir la calidad de la democracia en las sociedades modernas.

 2. Mala administración y principios de buena administración

De acuerdo con el artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Defensor del Pueblo Europeo instruirá reclamaciones y presentará informes sobre casos de mala administración en las actividades de las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea.[1]

Poco después de que esta institución comenzara a funcionar en 1995, se adoptó una triple categorización de casos de mala administración que se aplica desde entonces.

La primera y la segunda categoría consisten en casos en los que se no actúa con arreglo a las normas y principios jurídicos y no se respetan los derechos fundamentales.

A la tercera categoría no se le atribuyó, al principio, un nombre, sino que contenía una lista de ejemplos ilustrativos, como el trato injusto, los retrasos evitables y la falta de información o la negativa a proporcionarla. Posteriormente, se explicó que consistía en no cumplir los principios de buena administración. Esto nos conduce a la pregunta obvia: «¿cuáles son los principios de buena administración?» Para responderla, es necesario inspirarnos en diversas disciplinas, que enfocan el estudio de la administración pública desde perspectivas diferentes.

Aunque no soy abogado, comenzaré por la perspectiva jurídica.

El artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce la buena administración como el derecho de todas las personas a que se gestionen sus asuntos de forma imparcial y equitativa, dentro de un plazo razonable. También menciona ciertos elementos específicos, incluido el derecho de una persona a ser escuchada, a tener acceso a su expediente y la obligación de la administración de justificar sus decisiones y responder a la correspondencia de los ciudadanos.

No obstante, sería un error pensar que el artículo 41 proporciona una lista exhaustiva de principios de buena administración o sobre el trato al que tienen derecho los particulares por parte de las instituciones de la UE.

Si observamos el Reglamento financiero de la Unión Europea, por ejemplo, encontraremos un principio denominado «de buena gestión financiera», que consiste, a su vez, en tres principios: economía, eficiencia y eficacia.[2] Obviamente, estos principios representan un interés público esencial y deben constituir una parte fundamental del concepto general de buena administración. Por poner otro ejemplo, el artículo 298 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea afirma que las instituciones de la UE se apoyarán en una administración europea abierta, eficiente e independiente.

Ya he mencionado la eficiencia en el contexto del Reglamento financiero. Sin duda, la apertura y la independencia también constituyen principios de buena administración. Dichos principios figuran en un artículo del Reglamento y en el Tratado. Es evidente, por tanto, que poseen una dimensión jurídica. Sin embargo, también gozan de lo que a mí me gusta denominar «vida más allá de la legalidad».

Lo que deseo transmitir con esta frase es que las fuentes de inspiración de los principios de economía, eficiencia, eficacia, apertura e independencia se sitúan fuera, o de acuerdo con mi expresión, «más allá» de la ley. No deberíamos, por tanto, esperar que todo su contenido se recoja o exprese en textos jurídicos ni en la jurisprudencia de los tribunales.

 3. Buena administración y Estado de Derecho

En otras palabras, la buena administración consta de aspectos jurídicos y no jurídicos, por lo que cabe afirmar que, aunque la legalidad es necesaria para la existencia de la buena administración, no es suficiente. Esta noción fundamental lleva a distinguir dentro de la mala administración el "incumplimiento de los principios de buena administración" como una categoría aparte de la "no actuación de acuerdo con las normas y principios jurídicos."

Ahora abordaremos la repercusión de esta posición en el Estado de Derecho y, en particular, en la aplicación del principio de Estado de Derecho en la administración pública.

En mi opinión, no se ha tenido en cuenta debidamente la importancia de la administración pública en el Estado de Derecho, debido a una tendencia a fusionar el principio de Estado de Derecho y la normativa específica del Derecho. En palabras de Friedrich Hayek, que escribió a mediados del siglo XX, la expresión Estado de Derecho, despojada de todo su tecnicismo (…) significa que todas las acciones del Estado están sometidas a normas fijas conocidas de antemano. Esta opinión, defendida por Hayek, se asocia también con el teórico constitucional británico del siglo XIX, A.V. Dicey, cuyas obras equiparaban el poder público discrecional con la arbitrariedad, y el Estado de Derecho con la ausencia de dicho poder.

Llegado este punto, me gustaría comentar el término «poder discrecional». Lo utilizo para referirme a situaciones en las que la administración pública dispone de más de una vía de acción legítima; es decir, situaciones en las que hay margen de decisión y elección. Añadiré que no menciono esto como definición, sino simplemente como un ámbito esencial de investigación.

Si examinamos el asunto desde la perspectiva de Hayek y Dicey, llegamos a la conclusión de que la administración pública debe consistir, en la medida de lo posible, en la aplicación de normas jurídicas. Desde este punto de vista, el principal problema que aqueja a la administración pública es el poder discrecional, y la solución la creación de un mayor número de normas, la reducción de la administración pública o la combinación de ambas.

Incluso aquellos que consideran que el poder administrativo discrecional es necesario en el Estado moderno admiten, en términos generales y al menos implícitamente, el análisis de Hayek del Estado de Derecho. En consecuencia, tienden a considerar la administración pública como algo secundario frente a las preocupaciones relativas al Estado de Derecho y viceversa. Puesto que consideran la discreción administrativa como una excepción al principio general del Estado de Derecho, buscan otras fuentes de legitimidad para justificar su existencia, concretamente, los conocimientos tecnocráticos y la democracia.

En mi opinión, este enfoque esta mal planteado y es, en última instancia, erróneo, ya que el principio del Estado de Derecho no debe equipararse a las normas jurídicas. No cabe duda de que, en la medida en que estas existen, la administración pública debe cumplirlas. Sin embargo, el Estado de Derecho aporta una visión más constructiva de la discreción administrativa, en el sentido de que no la considera simplemente como un mal necesario que debe limitarse en la medida de lo posible.

Desde mi punto de vista, esa «aportación» se basa en los principios de buena administración.

En lugar de desarrollar este aspecto por medio de un argumento abstracto, voy a hacerlo mediante una breve presentación sobre cómo el Defensor del Pueblo Europeo ha abordado cinco tipos diferentes de problemas relacionados con el Estado de Derecho.

 4. Cinco problemas del Estado de Derecho desde la experiencia del Defensor del Pueblo Europeo

(i) Ausencia de normas

En vista de lo que he comentado hasta ahora, puede sorprender que el primer problema sea la ausencia de las normas jurídicas necesarias, que conlleva una discreción administrativa excesiva y, por consiguiente, el riesgo de actuar arbitrariamente.

El contexto histórico de este problema se sitúa a finales de 1993, cuando el Consejo de la UE y la Comisión Europea aprobaron normas para permitir el acceso público, previa solicitud, a los documentos en posesión de estos, a menos que  rigiesen una o varias de las excepciones previstas.

En abril de 1996, el Tribunal de Justicia defendió la legalidad del procedimiento utilizado para establecer las normas del Consejo y de la Comisión. Este fallo contiene un ejemplo práctico de mi argumento de que los principios de buena administración respaldan al Estado de Derecho. Tras observar que el legislador no había aprobado una normativa general sobre el derecho de acceso del público a los documentos, el Tribunal declaró que «las instituciones (…) deben adoptar las medidas que tengan por objeto la tramitación de tales solicitudes en virtud de su facultad de organización interna, que las habilita para adoptar medidas apropiadas con vistas a garantizar su funcionamiento interno en interés de una buena administración».[3]

Deseo repetirlo y hacer hincapié en ello: en ausencia de normas, se deben aplicar los principios de buena administración.

Tras el fallo previamente mencionado, el Defensor del Pueblo Europeo, abrió una investigación por iniciativa propia en junio de 1996, que dio lugar a una recomendación a las otras instituciones para que también aprobaran normas sobre el acceso del público a sus documentos. Una parte esencial del razonamiento era que una buena administración exige que toda negativa a facilitar el acceso a un documento debe justificarse mediante normas previamente aprobadas.

Prácticamente todas las instituciones y organismos comunitarios de entonces, incluido el Parlamento Europeo, el Tribunal de Cuentas y el Banco Europeo de Inversiones, aceptaron la recomendación.

Más de una década después, el Tratado de Lisboa estableció el derecho jurídico de acceso público a los documentos de todas las instituciones, organismos, oficinas y agencias de la Unión.

(ii) Exceso de normas

El segundo problema es exactamente lo contrario del primero, es decir, normativas excesivamente detalladas, que tienen como consecuencia un marco jurídico demasiado rígido para la administración.

Durante años, el Defensor del Pueblo Europeo trató numerosos casos relacionados con la aplicación del Reglamento financiero de la Unión Europea, que sienta las bases del comportamiento de los funcionarios de la UE que gestionan contratos y subvenciones. Esta experiencia me hizo ver que las normas establecidas con arreglo a dicho Reglamento financiero eran excesivamente detalladas y complejas. En la práctica totalidad de las reclamaciones que investigué, la administración consideraba que estaba aplicando la normativa y que estaba obligada a ello.

Me complace decir que la situación ha mejorado. No obstante, merece la pena examinar más de cerca por qué surgió el fenómeno del exceso de normativa. El origen del mismo se puede encontrar, en mi opinión, en la caída de la Comisión Santer en 1999, que menoscabó el nivel de confianza tanto dentro como entre las instituciones, así como entre las instituciones y los ciudadanos. La pérdida de confianza trajo consigo un sistema diseñado para minimizar la libertad de elección y garantizar que el protocolo de gastos se restringiera al máximo por medio de normativas. Por falta de tiempo no me es posible ahondar en los fundamentos históricos de este problema de confianza que concierne a las instituciones de lo que originalmente era la Comunidad Económica Europea y ahora, tras una serie de modificaciones, es la UE. Sin embargo, podemos, sin embargo, abordar el asunto en el turno de preguntas y respuestas, si alguien tiene interés en retomarlo.

En la práctica, las normas excesivamente detalladas y complejas a menudo se traducen en una administración lenta, o incluso apática, ya que los funcionarios no quieren arriesgarse a que se les responsabilice personalmente de los errores. En términos generales, eso es lo que empezó a pasar en las instituciones de la UE. Como consecuencia, las transacciones entre las instituciones, los contratistas y los beneficiarios de subvenciones se volvieron lentas y pesadas, conllevando costes más elevados y repercusiones negativas para la imagen pública de la UE.

Esta experiencia prácticamente confirma las teorías que economistas y politólogos han desarrollado ampliamente. La confianza es un bien público; una forma de capital social que reduce los costes de la interacción con los demás. La confianza también aumenta las posibilidades de éxito de dicha interacción a la hora de identificar y alcanzar objetivos colectivos, así como las metas de cada participante. La confianza se acumula paulatinamente y puede contribuir de forma decisiva a generar solidaridad social y moral, y a mejorar la calidad de la democracia.

En cambio, cuando los funcionarios siguen normas excesivamente detalladas y complejas, esto no solo aumenta los costes de tramitación, sino que puede incluso tener consecuencias nefastas que reducirían la confianza aún más y conllevarían el desgaste de dicha solidaridad.

Las normas excesivamente detalladas o rígidas también pueden tener consecuencias perjudiciales para el Estado de Derecho. Los funcionarios pueden acabar viéndolas como una carrera de obstáculos sin sentido e ignorándolas siempre que sea posible.

Hemos llegado al tercer problema del Estado de Derecho: la incongruencia entre las acciones de la administración pública y las normas que se supone deben regir su conducta.

(iii) Incongruencia entre acciones y normas

Para comprender este fenómeno es necesario cambiar de perspectiva disciplinaria y pasar del Derecho a otras disciplinas de las ciencias sociales, como la sociología, la economía o las ciencias políticas. El problema fundamental estriba en si se cumplen, aplican y ejecutan en la práctica las normas y, de no ser así, por qué motivo. En respuesta a esto los economistas tienden a preguntar sobre el sistema de incentivos para que se cumplan y apliquen las normativas. Los politólogos se centran en las percepciones de legitimidad de las normas y el proceso de elaboración de estas. Los sociólogos observan el cumplimiento de las normas como una práctica social, y analizan la diferencia entre las normas formales establecidas en los reglamentos y las normas informales son parte de culturas sociales y organizativas.

No cabe duda de que estas caracterizaciones de las distintas disciplinas son, por supuesto, incompletas hasta rozar la caricatura. Solo permiten llegar a la conclusión de que, tanto el cumplimiento como el incumplimiento de las normas son fenómenos sociales complejos, que pueden tener múltiples causas y explicaciones.

Desde un punto de vista práctico, la naturaleza polifacética del problema hace que la idea de una solución global parezca una quimera. Por consiguiente, mencionaré solo tres aspectos prácticos partiendo de mi experiencia, aunque deseo señalar que no abordan todos los ángulos del problema.

El primero es que las repercusiones de las normas deben estudiarse tanto de antemano, como parte del proceso de elaboración de las mismas, así como posteriormente, mediante una evaluación de los resultados. En la Unión Europea, el análisis de impacto ya forma parte sistemáticamente del proceso legislativo. No obstante, mi impresión es que este análisis tiende a centrarse en los costes y beneficios que pueden surgir si se implementan y aplican las normas en su totalidad, y que las cuestiones sobre las posibles repercusiones del comportamiento en sí se plantean con mucha menos frecuencia.

El segundo argumento trata de lo que a menudo se conoce, de forma bastante simplista, como «hacer cumplir» las normas. No cabe duda de que los tribunales son los cimientos del Estado de Derecho, pero la labor de otros mecanismos externos de control (o, en otras palabras, de contrapeso institucional) como los tribunales de cuentas, las autoridades de protección de datos y los defensores del pueblo, también contribuyen a mantener y fortalecer el Estado de Derecho.

Además, y éste es mi tercer argumento, existen diversos mecanismos en la administración pública y, desde luego, en las organizaciones del sector privado, que supervisan y promueven el cumplimiento de las normas. En el contexto de la Unión Europea, cabe señalar, por ejemplo, las auditorías internas, las oficinas de protección de datos, el Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión y su Consejero auditor en los casos relacionados con la defensa de la competencia. Estos mecanismos internos también contribuyen a conservar y reforzar el Estado de Derecho.

(iv) Ausencia de principios

El cuarto problema del Estado de Derecho trata de los principios, que difieren de las normas de distintas maneras.

El ideal típico de norma prescribe consecuencias jurídicas automáticas cuando se dan ciertas condiciones.

Por el contrario, el ideal típico de principio constituye la expresión de un valor. No existe automaticidad en cuanto a su aplicación. Es necesario llevar a cabo un juicio de valor para decidir la importancia del principio y su relevancia en unas circunstancias específicas.

De ello se deduce que, cuando dos normas entran en conflicto, una de ellas debe dejar paso a la otra. Los sistemas jurídicos contienen a su vez normas para determinar cúal de las dos es válida. Sin embargo, cuando los principios se enfrentan, es necesario llevar a cabo un ejercicio de ponderación que conceda a cada principio la importancia que le corresponde en esas circunstancias concretas.

Hoy en día, a menudo se expresan los principios como derechos, como sucede en la Carta de Derechos Fundamentales. No obstante, los procesos de razonamiento que hacen efectivos los derechos y que reconcilian los derechos en conflicto, son esencialmente los mismos que se aplican a los principios.

El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, elaborado por el Defensor del Pueblo Europeo y aprobado por el Parlamento Europeo, consiste en principios que deben regir la conducta de los funcionarios en su relación con los ciudadanos.

El objetivo principal del Código era destacar ciertos principios a los que no se concedía la importancia suficiente en este contexto, además de introducir nuevos principios, como el de cortesía. Desde el punto de vista de la labor del Defensor del Pueblo, poco importa si dichos principios son jurídicos o no: son, en cualquier caso, principios de buena administración.

(v) Incongruencia entre acciones y principios

El quinto y último problema del Estado de Derecho es, claro está, la incongruencia entre las acciones de la administración pública y los principios que deberían regir su conducta.

Dos ideas de peso, así como algunas consideraciones prácticas, nos llevan a intentar resolver este problema creando nuevas normas que determinen cómo deben aplicarse los principios en situaciones concretas.

Ya he hablado sobre la primera idea, que es el concepto de Hayek del Estado de Derecho.

La segunda hace referencia al principio democrático y es especialmente importante cuando existe la necesidad de equilibrar dos o más principios. Es el legislador, como responsable ante los ciudadanos, es quien debe llevar a cabo este ejercicio de ponderación en lugar de los funcionarios, que no han sido elegidos.

En cuanto a las consideraciones prácticas, las normas claras pueden simplificar la toma de decisiones y mejorar, por tanto, la eficiencia de la administración pública. Además, es posible que los funcionarios se muestren reacios a aceptar la responsabilidad que conlleva la toma de decisiones, y puede que algunos no posean la experiencia, los conocimientos o las aptitudes para ello.

Sin embargo, hay límites inherentes en lo que se puede lograr a través de las normas. Dichos límites cobran especial importancia cuando se utilizan las normas para aplicar principios, sobre todo cuando es necesario ponderar principios que entran en conflicto. Intentar ir más allá de estos límites es contraproducente.

Voy a ejemplificar esta idea centrándome en el principio de igualdad o no discriminación. Prevenir de la discriminación no significa tratar a todo el mundo igual, independientemente de las diferencias en las circunstancias. Por el contrario, hace falta realizar un juicio de valor para distinguir las diferencias importantes de las irrelevantes.

Además, para interpretar y aplicar correctamente las normas, es necesario comprender los principios relevantes. Una vez que esto así, y se piensa en términos de principios, las normas empiezan a perder su típica cualidad ideal de automaticidad.

Me gustaría concluir esta parte de mi presentación haciendo referencia, una vez más, a la transparencia y a las normas de acceso a los documentos.

En términos históricos, la introducción del principio de transparencia en el Derecho de la Unión Europea es un fenómeno muy reciente. No se trataba solamente de establecer normas; las nuevas normas, aprobadas por el legislador en 2001, se basaban en un cambio conceptual fundamental. La antigua presunción, basada en la venerable tradición intelectual vinculada al Estado napoleónico, de que los documentos son confidenciales a menos que se tome la decisión de publicarlos voluntariamente. Invierte esta postura el principio de transparencia, vinculado a una tradición intelectual muy diferente, de origen nórdico,. Existe una presunción de acceso público a los documentos, a menos que se justifique la confidencialidad por medio de una o varias excepciones definidas.

Mi experiencia como Defensor del Pueblo Europeo confirma que hacen falta algo más que meras normas para poner en práctica el principio de transparencia; es necesario también un profundo cambio en la cultura administrativa. Dicho cambio se basa en que los funcionarios comprendan e interioricen el principio de transparencia y en que lo apliquen de manera coherente en su trato diario con el público, al que deben servir desde su nombramiento. En otras palabras, la buena administración de la transparencia posee una dimensión ética.

 4. Principios de la función pública

Como Defensor del Pueblo Europeo, quiero subrayar la dimensión ética de la buena administración a través de la idea de una cultura administrativa de servicio a los ciudadanos. En junio de 2012, publiqué cinco principios para la función pública de la Unión Europea, que constituyen una síntesis a un nivel muy alto de las normas éticas y un componente esencial de la cultura de servicio. Se trata de los siguientes:

1. Compromiso con la Unión Europea y sus ciudadanos

2. Integridad

3. Objetividad

4. Respeto hacia los demás

5. Transparencia

Cada principio se explica mediante un texto breve que menciona algunos aspectos fundamentales. Para los fines que nos ocupan, será suficiente leer solo uno de ellos en su totalidad, para apreciar el estilo con el que se escribieron.

Este es el principio de compromiso hacia la Unión Europea y sus ciudadanos:

Los funcionarios deben ser conscientes de que el objetivo de las instituciones de la Unión Europea es servir los intereses de la Unión y de sus ciudadanos en el cumplimiento de los objetivos de los Tratados.

Deben formular recomendaciones y tomar decisiones sólo para servir estos intereses.

Los funcionarios deben desempeñar sus funciones de la mejor manera posible y esforzarse por cumplir, en todo momento, las normas profesionales más estrictas.

Deben ser conscientes de la función que cumplen en términos de confianza pública y dar un buen ejemplo a los demás.

Aunque el Defensor del Pueblo ha sido el primero en poner por escrito de esta forma estos cinco principios, no se contemplan como una novedad. Tampoco constituyen una propuesta legislativa. La idea es que los funcionarios y los ciudadanos deberían reconocerlos del mismo modo, como una expresión de ciertos valores éticos que ya les corresponden.

El tiempo dirá si los funcionarios y los ciudadanos de la UE reconocen, en efecto, los cinco principios de la función pública en la forma en que los he presentado. Imaginemos que ya lo hacen. ¿De qué sirve entonces, podríamos preguntarnos, dedicar tiempo y esfuerzo a decir lo que la gente ya sabe?

Como respuesta, me gustaría hacer hincapié en que poner por escrito los principios solo contribuirá, como mucho, a asegurarnos de que se ponen en práctica.

Teniendo esto en cuenta, yo diría que hacer explícitos los principios de la función pública puede contribuir a promover la cultura administrativa de servicio en las instituciones de la UE de dos maneras.

En primer lugar, puede ayudar a socializar y orientar a los nuevos funcionarios, proporcionándoles una explicación directa y concisa de lo que se espera. Estos principios no sustituyen a los aproximadamente 130 artículos y 13 anexos del Estatuto de los funcionarios. Sin embargo, pueden ayudar a los funcionarios a comprender sus fundamentos éticos y esto cobra especial importancia en un servicio civil multicultural, que une a personas procedentes de 27 países, con culturas administrativas muy diferentes.

En segundo lugar, explicitar los principios proporciona un punto de referencia común, vocabulario compartido y mapas mentales que pueden contribuir a generar y enforcar un diálogo continuo y constructivo, tanto entre los funcionarios como entre estos y los ciudadanos, acerca de los problemas éticos que surgen en la administración de la UE.

En la medida en que los principios de la función pública consiguen promover una cultura de servicio en la administración de la UE, estos mejoran la calidad de la administración pública y aumentan la probabilidad de que las normas se interpreten y apliquen correctamente. ,A la vez, disminuyen la posibilidad de que el poder discrecional se utilice de forma arbitraria. En otras palabras, contribuyen a fortalecer el principio del Estado de Derecho e, indirectamente, a mejorar la calidad de la democracia.

5. Democracia y buena administración

Una administración pública eficiente y basada en la ética también desempeña un papel importante en la mejora de la calidad de la democracia.

La forma en que solemos pensar en la democracia presta, y hace bien, gran atención a los procesos electorales y legislativos. Lo mismo se aplica a la mayoría de los casos del estudio académico de la democracia. No obstante, con más frecuencia de la que deberíamos, olvidamos el hecho de que, aunque la elección de los gobiernos y la promulgación de leyes son requisitos mínimos para la democracia, no son suficientes para producir una democracia de alta calidad en los Estados del bienestar modernos.

No insistiré en que el Estado del bienestar en sí mismo es el resultado, en gran parte, de la democracia moderna, que alienta y responde a las peticiones del pueblo, que pide más servicios públicos de mejor calidad. Tampoco entraré en el debate actual sobre la sostenibilidad económica y fiscal del Estado del bienestar, excepto para afirmar que, sean cuales sean los cambios que se produzcan, parece muy poco probable la vuelta al Estado mínimo del siglo XIX.

Se necesita una administración pública para poder prestar servicios públicos. Incluso cuando el sector privado presta los servicios, es necesaria la administración pública para adjudicar contratos o concesiones, así como para supervisar y evaluar los resultados. Por consiguiente, la calidad de la administración pública es uno de los aspectos fundamentales que determina hasta qué punto la democracia puede cumplir de forma eficiente con los compromisos que ha contraído con los ciudadanos en lo que respecta a los servicios públicos y el Estado del bienestar en general. La incapacidad de prestar de forma eficiente los servicios públicos que se han prometido puede menoscabar la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas, y por tanto, la legitimidad de estas.

No deseo entrar en debates acerca del concepto de democracia supranacional, pero observo que se aplica un argumento análogo a escala de la Unión Europea. Es cierto que, generalmente, las instituciones de la UE no prestan servicios públicos, tales como la vivienda, la protección del consumidor, la atención sanitaria, la seguridad social, el transporte, la educación, la formación o protección policial. Sin embargo, poseen ciertas competencias en estos ámbitos, así como, por ejemplo, en temas de energía, competencia y protección del medio ambiente. Para simplificarlo aún más, los principales instrumentos de los que disponen las instituciones de la UE son los reglamentos, el gasto, así como la creación y el funcionamiento de redes de diversa índole. La eficacia de esos tres instrumentos depende fundamentalmente de la calidad de la administración en las instituciones de la UE.

Además, en el Tratado de Lisboa se compromete a reforzar la participación pública a nivel de la Unión Europea. En particular, el Tratado promete:

- un diálogo abierto y habitual entre las instituciones de la UE y las organizaciones representativas y la sociedad civil;

- consultas generales a las partes interesadas; así como

- la posibilidad de que los ciudadanos tomen la iniciativa y sugieran legislación sobre temas concretos.

Para cumplir estas promesas es necesario, por encima de todo, una administración de la UE abierta, eficiente y transparente, que funcione de acuerdo con los cinco principios de la función pública y aplique los principios de buena administración.

De acuerdo con mi experiencia en los casi diez años que he ocupado el cargo de Defensor del Pueblo Europeo, la administración de la UE generalmente es de buena calidad. La gran mayoría de sus funcionarios desempeñan sus funciones con arreglo a los cinco principios de la función pública y, en general, a los principios de buena administración.

Por supuesto, en toda organización de grandes dimensiones, siempre hay excepciones. Básicamente, siempre puede mejorarse la buena administración, de hecho, uno de los principios de la buena administración es aspirar siempre a una administración mejor. Por consiguiente, mis comentarios no son complacientes. No obstante, es importante reconocer, que si bien administraciones eficientes son terreno fértil para la mejora, la situación es más complicada en los países en los que la administración pública presenta graves deficiencias.

Tal y como demuestra el ejemplo europeo de la caída de la Comisión Santer en 1999, crear más normas puede ser una respuesta eficiente cuando se ha debilitado la confianza en la administración pública debido a los abusos, pero es importante no ir demasiado lejos. Sin embargo, allí donde no hay confianza en la administración pública, o hay poca debido, por ejemplo, a la corrupción generalizada o a que esta no desempeña sus funciones básicas de forma competente, es poco probable que las nuevas normas cambien la situación.

El verdadero problema en tales circunstancias no es la ausencia de normas, sino de una cultura administrativa de servicio, en la que los funcionarios hayan interiorizado los equivalentes nacionales a los cinco principios de la función pública  de la UE y, en general, los principios de buena administración.

La creación de esta cultura no se basa simplemente en establecer instituciones adecuadas para la supervisión y la rendición de cuentas, a pesar de la importancia que esto reviste. Dichas instituciones pueden contribuir a mantener y mejorar la cultura administrativa de servicio ya existente.

Con todo, crear tal cultura allí donde no está presente es un desafío mucho mayor. Para alcanzarlo, debe producirse una profunda transformación social y se deben afrontar retos jurídicos y organizativos. Esto requiere, entre otras cosas, un auténtico compromiso con el cambio por parte de las fuerzas políticas de la sociedad.

 6. Conclusión

Para concluir, permítanme resumir los puntos principales que espero que recuerden de mi presentación de hoy.

He defendido que la administración pública debe ocupar un lugar central en el planteamiento tanto del Estado de Derecho como de la democracia en los Estados modernos.

El Estado de Derecho no debe equipararse con las normativas jurídicas. Lo que es más, la proliferación de normas no siempre es la forma más eficaz de promover el Estado de Derecho. En algunas circunstancias, puede incluso resultar contraproducente.

Los principios de buena administración cobran especial importancia a la hora de garantizar que la administración pública respete el Estado de Derecho. Dichos principios conllevan aspectos jurídicos y no jurídicos, son de interés público e incumben a la gestión de los asuntos de los particulares.

Uno de los requisitos fundamentales del Estado de Derecho es que las acciones de la administración pública cumplan en gran medida las normas y principios que establecen los reglamentos. Por tanto, es importante prestar mucha atención no solo al papel de los tribunales, sino también al de otros contrapesos institucionales. En términos más básicos, la calidad del Estado de Derecho depende de la existencia de una cultura administrativa de servicio. Dicha cultura posee una dimensión ética importante, ya que los funcionarios deben comprender e interiorizar los principios de buena administración.

Una administración pública eficiente también debe desempeñar un papel importante en la prestación de servicios que los ciudadanos esperan en los Estados democráticos. No prestar dichos servicios puede menoscabar la legitimidad de las instituciones democráticas a los ojos de los ciudadanos. Para ser eficiente, es necesario que la administración pública respete los principios del Estado de Derecho y de buena administración. Por encima de todo, es necesario que la administración personifique la cultura de servicio para los ciudadanos, en la cual los funcionarios comprendan e interioricen estos principios.

Allí donde se alcanzan estos objetivos, podemos ser optimistas en cuanto a lograr una democracia de mayor calidad, una democracia más justa en términos de Rawls, o más amable, en palabras de Arend Lijphart. En estos tiempos de crisis, en los que la capacidad de las administraciones públicas para servir a los ciudadanos de forma eficiente y justa se está restringiendo seriamente debido a la drástica reducción de los recursos de los que disponen, merece la pena luchar por alcanzar estos objetivos. Si así lo hacemos, seremos fieles a los ideales de una sociedad justa que nos legaron las revoluciones de la ilustración y la democracia, y que finalmente dieron sus frutos.

Muchas gracias por su atención.