Pone pirmininke!

1993 m. įsigaliojusia Mastrichto Europos Sąjungos sutartimi į Europos bendrijos sutartį įtrauktos nuostatos dėl Sąjungos pilietybės.  Bet kuris asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Europos piliečių teisės – tai teisė laisvai judėti ir gyventi Sąjungos teritorijoje, taip pat teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose. Bet kurios valstybės narės valdžios institucijos taip pat teikia diplomatinę pagalbą piliečiams, kai jie yra už Sąjungos ribų, o kilmės šalis neturi diplomatinės atstovybės atitinkamoje vietoje.

Be to, teisė teikti peticijas Europos Parlamentui, kuri jau buvo išplėtota praktikoje, buvo įtraukta į Sutartį.  Galiausiai Mastrichto sutartimi kiekvienam Sąjungos piliečiui arba bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, gyvenančiam ar turinčiam registruotą buveinę valstybėje narėje, suteikta teisė kreiptis į Europos ombudsmeną.

1995 m. liepos mėn. Europos Parlamentas išrinko pirmąjį Europos ombudsmeną. 1995 m. rugsėjį pradėjau savo darbą. 1996 m. balandžio mėn. pateikiau savo pirmąją metinę ataskaitą, apimančią tik laikotarpį nuo rugsėjo 27 d. iki 1995 m. pabaigos. 1997 m. balandžio mėn. pateikiau savo antrąją metinę ataskaitą, apimančią pirmuosius ištisus veiklos metus, 1996 m. Nuo savo kadencijos pradžios 1995 m. iki 1997 m. birželio 30 d. gavau 1735 skundus. Iš visų užregistruotų skundų 1573 buvo išnagrinėti iki 1997 m. birželio 30 d.

1. Ombudsmeno įgaliojimai

Europos ombudsmeno užduotis – nagrinėti netinkamo administravimo atvejus Bendrijos institucijų ir įstaigų veikloje, išskyrus Teisingumo Teismą ir Pirmosios instancijos teismą, kai jie vykdo teismines funkcijas. Pagal 8d straipsnį kiekvienas Sąjungos pilietis gali kreiptis į Europos ombudsmeną. Jis taip pat turi teisę pradėti tyrimą savo iniciatyva.

Kai kuriuose ankstyvuosiuose straipsniuose apie Europos ombudsmeną buvo teigiama, kad Europos piliečiai gali skųstis ombudsmenui tik tuo atveju, jei jie asmeniškai dalyvauja netinkamo administravimo atveju. Toks reikalavimas neminimas nei Sutarties straipsniuose dėl ombudsmeno, nei ombudsmeno statute, tačiau jis nustatytas kaip teisės teikti peticijas reikalavimas. Todėl komentatoriai manė, kad jo taip pat turėtų būti reikalaujama teikiant skundus ombudsmenui. Taip pat buvo paminėta, kad būtų natūralu, jei toks reikalavimas būtų nustatytas. Man sunku suprasti, kaip piliečių teisės apribojimas galėtų būti taikomas, kai jo akivaizdžiai nereikalaujama. Tai, kad to aiškiai reikalaujama kitu panašaus pobūdžio atveju, turėtų būti dar aiškiau.

Atsižvelgiant į tai, reikia pabrėžti, kad teisė pateikti skundą ombudsmenui pagal klasikinę versiją Šiaurės šalių konstitucinėje aplinkoje visada buvo actio popularis, pagal kurią nebūtina būti klausimo šalimi, kad būtų galima pateikti skundą. Iš tiesų skundą galima sėkmingai pateikti, net jei su byla susijusios šalys prieštarauja skundui ombudsmenui.

2. Kas yra administracinė veikla?

Sutartyje išmintingai nustatyta, kad Teisingumo Teismas ir Pirmosios instancijos teismas, atliekantys savo teismines funkcijas, nepatenka į ombudsmeno kompetencijos sritį. Tačiau jame neminima nei Europos Komisija ar Europos Vadovų Taryba, atliekanti teisėkūros vaidmenį, nei Europos Parlamentas, atliekantis savo politinį vaidmenį. Kita vertus, visiškai aišku, kad teisėkūros procedūra priimtas aktas nėra administracinis aktas.  Taigi atrodo, kad teisės aktai nepriklauso ombudsmeno kompetencijai. Bendrijos kontekste sunku yra tai, kad tos pačios rūšies priemonės - reglamentai ir sprendimai - gali būti naudojamos aiškiai administraciniams ir aiškiai įstatyminiams tikslams. Tarp jų taip pat yra didelė pilka zona. Ribiniai atvejai, kiek tai susiję su aiškinimu, gali būti situacijos, kai teigiama, kad piktnaudžiaujama įgaliojimais arba pažeidžiamos pagrindinės ar žmogaus teisės.

Nacionaliniu lygmeniu įsteigiama klasikinė ombudsmeno tarnyba, kuri Parlamento vardu prižiūri administracines institucijas, o ne paties Parlamento teisėkūros darbą ar kitą politinę veiklą. Nors padėtis Europos lygmeniu nėra labai panaši, Europos Parlamento politinio darbo negalima laikyti administracine veikla. Šį klausimą reikėjo nagrinėti praktiškai, nes ombudsmeno tarnyba anksti gavo daug skundų dėl galimo netinkamo Peticijų komiteto administravimo nagrinėjant peticijas. Vieną iš skundų pateikė net vienas komiteto narys. Kadangi komitetas yra politinis organas, nagrinėjantis peticijas kaip Parlamento politinę užduotį, šie skundai nebuvo laikomi priimtinais. Nagrinėdamas peticijas, komitetas turi būti prižiūrimas paties Parlamento. Ombudsmeno savo iniciatyva atliktas tyrimas, susijęs su taisyklių dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais nustatymu, buvo aiškiai apribotas Parlamento administraciniais dokumentais.

3. Kas yra netinkamas administravimas?

Pirmojoje metinėje ataskaitoje (1995 m.) buvo nurodyta, kad netinkamo administravimo atvejis yra tada, kai Bendrijos institucija ar įstaiga nesiima veiksmų pagal Sutartį ir Bendrijos aktus, kurie jai yra privalomi, arba kai ji nesilaiko Teisingumo Teismo ir Pirmosios instancijos teismo nustatytų teisės normų ir principų. Ombudsmenas taip pat turi atsižvelgti į Mastrichto sutarties F straipsnio reikalavimą, kad Bendrijos institucijos ir įstaigos gerbtų pagrindines ir žmogaus teises. Netinkamu administravimu taip pat gali būti laikoma daug kitų dalykų, įskaitant: administracinius pažeidimus, administracinį neveikimą, piktnaudžiavimą įgaliojimais, aplaidumą, neteisėtas procedūras, nesąžiningumą, veikimo sutrikimus ar nekompetentingumą, diskriminaciją, delsimą, kurio galima išvengti, arba atsisakymą suteikti informaciją.

Kaip nurodyta toje pačioje metinėje ataskaitoje, nacionalinių ombudsmenų patirtis rodo, kad geriau nebandyti griežtai apibrėžti, kas gali būti laikoma netinkamu administravimu, bent jau ne pačioje veiklos pradžioje. Darau prielaidą, kad Liuksemburgo teismų praktika ir literatūra apie Europos administracinę teisę, taip pat nacionaliniu lygmeniu saugiai vadovaus ombudsmeno laivui didelių gabaritų gero ir blogo administravimo jūroje.

Kaip siūloma Europos Parlamento Peticijų komiteto pranešime [1] dėl ombudsmeno 1996 m. metinio pranešimo, Parlamentas priėmė rezoliuciją, kurioje raginama aiškiai apibrėžti sąvoką „netinkamas administravimas“. Kadangi šiuo tikslu nėra galimybės iš dalies pakeisti Europos bendrijos sutartį, pažadėjau, kad savo 1997 m. metiniame pranešime aiškiau apibrėšiu šį terminą, kad Parlamentui ir atsakingam jo komitetui būtų suteikta galimybpateikti pastabas dėl jo.

1997 m. birželio mėn. EP narys Roy PERRY, Peticijų komiteto pranešimo dėl savo veiklos 1996–1997 m. pranešėjas [2], ėmėsi svarbios iniciatyvos parengti geros administracinės praktikos kodeksą. Turėjau galimybę aptarti šį klausimą su Komisijos nare, atsakinga už ryšius su ombudsmene Anita GRADIN, kuri pritaria šiai idėjai. Man būtų labai naudinga, jei nacionaliniai ombudsmenai galėtų pateikti gerų nacionalinių tokių kodeksų pavyzdžių.

4. Ar galima kontroliuoti veiksmų laisvę?

Europos bendrijos sutarties 155 straipsniu Komisijai suteikiama atsakomybė užtikrinti, kad Bendrijos teisė būtų įgyvendinama praktiškai.  Valstybių narių atžvilgiu pagrindinė priemonė, kuria naudodamasi Komisija vykdo savo, kaip Sutarčių sergėtojos, pareigą, yra 169 straipsnyje nustatyta procedūra.  Tai reiškia, kad Komisija atlieka administracinį tyrimą ir galiausiai gali nuspręsti kreiptis į Teisingumo Teismą.

Savo pačiuose pirmuose atsakymuose Europos ombudsmenui vadinamosiose bylose pagal 169 straipsnį Komisija nurodė, kad skundų dalykas yra susijęs su Komisijos naudojimusi savo diskrecija nagrinėjant bylas pagal 169 straipsnį. Jis pridūrė: „priimdama sprendimą nepradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūros, Komisija pasinaudojo savo diskrecija, kurią visiškai pripažino Teismas.“ [3]

Be to, Komisija pažymėjo, kad ji „nagrinėjo skundus laikydamasi gero administracinio elgesio principų“. Tai reiškia, kad jis pripažįsta, jog administracinė procedūra, po kurios priimamas sprendimas, priklauso ombudsmeno kompetencijai, nes jo įgaliojimai yra ieškoti galimų netinkamo administravimo atvejų.

Pastabose dėl Komisijos nuomonės skundo pateikėjai Newbury Bypass byloje reagavo teigdami, kad „Komisijos pastabos dėl jos diskrecijos prilygsta teiginiui, kad ji gali veikti savavališkai“.

Bet kuriuo atveju Komisijos pareikštoje nuomonėje keliamas klausimas, ar ombudsmenas gali prižiūrėti, kaip naudojamasi diskrecija. Žinoma, svarbiausia yra tai, kad viešosios valdžios institucijai suteikta diskrecija negali būti ginčijama, jei ja tinkamai naudojamasi. Pasirinkdama iš kelių alternatyvių sprendimų, priežiūros institucija neturėtų kištis.  Tokius sprendimus turi priimti pati valdžios institucija, atsižvelgdama į savo tikslus ir prioritetus.

Tačiau reikia nepamiršti, kad diskrecinė galia nėra tokia pati kaip diktatoriška galia. Naudodamasi savo diskrecija, ji turi atidžiai laikytis bendrųjų teisės principų.

Negali būti piktnaudžiavimo įgaliojimais, diskriminacinių ar savavališkų sprendimų, procedūrinių pažeidimų ar akivaizdžių teisinės valstybės principo pažeidimų. Man aišku, kad klausimas, ar buvo pasinaudota diskrecija laikantis bendraisiais teisės principais nustatytų ribų, yra teisminės kontrolės ir ombudsmeno priežiūros klausimas. Tiesą sakant, didžioji ombudsmeno kasdienio darbo dalis yra susijusi su patikrinimu, ar tinkamai naudojamasi administracijos diskreciniais įgaliojimais. Taip pat logiška, kad diskrecija gali būti daugiau ar mažiau apribota, atsižvelgiant į tikslą, kuriam ji buvo suteikta. Kalbant apie sprendimą, ar pradėti bylą Teisingumo Teisme, atrodo tikslinga turėti gana plačią diskreciją, vis dėlto atsižvelgiant į tai, kad diskrecija turi būti naudojamasi tinkamai ir siekiant tinkamo tikslo.

5. O kaip dėl trečiojo ramsčio dokumentų?

Akademinėje literatūroje iš abiejų pusių pasigirsta nuomonių dėl to, ar Europos ombudsmenas turi įgaliojimus, susijusius su antrojo ir trečiojo ramsčių klausimais [4], taip pat su pirmuoju ramsčiu. Nesu linkęs nagrinėti šio klausimo dėl labai praktinės priežasties, kad šiuo metu Bendrijos institucijos ar įstaigos nevykdo jokios veiklos, susijusios su šių ramsčių esme.  Reikia nepamiršti, kad mano įgaliojimų formuluotė Sutartyje yra „Bendrijos institucijų ar įstaigų veikla“.

Nenuostabu, kad šį klausimą iškėlė Europos Vadovų Taryba byloje dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais. Šiuo atveju skundo pateikėjas paprašė Tarybos dokumentų, susijusių su trečiuoju ramsčiu.  Taryba išnagrinėjo jo prašymą pagal savo sprendimą dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais [5] ir iš dalies jį atmetė. Laiške, kuriame buvo išdėstytas dalinis atsisakymas, skundo pateikėjas buvo informuotas apie savo teisę pateikti skundą ombudsmenui.  Tačiau reaguodama į šį pasiūlymą Taryba užginčijo ombudsmeno jurisdikciją nagrinėti trečiojo ramsčio klausimus.

Ombudsmeno atsakyme Tarybai pabrėžta, kad tai nėra aktualus klausimas.  Sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais buvo priimtas pagal Europos bendrijos sutarties 151 straipsnį. Teisingumo Teismas savo sprendime byloje Nyderlandai prieš Tarybą [6] patvirtino, kad sprendimas pagal Bendrijos teisę turi teisinę galią trečiųjų šalių atžvilgiu.

Be to, Pirmosios instancijos teismas išaiškino ir taikė sprendimą byloje Carvel ir Guardian Newspapers prieš Tarybą [7] Ši byla buvo susijusi su galimybe susipažinti, inter alia, su Tarybos dokumentais, susijusiais su trečiuoju ramsčiu.  Atsižvelgiant į Europos Sąjungos sutarties L straipsnyje nustatytus Teisingumo Teismo jurisdikcijos apribojimus, Pirmosios instancijos teismas nebūtų turėjęs jurisdikcijos nagrinėti šio Carvel bylos aspekto, jei galimybė susipažinti su Tarybos dokumentais, susijusiais su trečiuoju ramsčiu, būtų buvusi trečiojo ramsčio klausimas.  Tačiau iš tikrųjų Teisingumo Teismas pripažino savo jurisdikciją šioje byloje.

Todėl teisingas Tarybos sprendimo dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais aiškinimas ir taikymas yra Bendrijos teisės klausimas ir priklauso ombudsmeno kompetencijai.  Dabar Taryba atsiuntė savo nuomonę dėl skundų, pateikdama išsamius argumentus, pagrindžiančius jos teiginį, kad ji išnagrinėjo žurnalisto prašymą pagal savo sprendimą dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais. Todėl Taryba pripažino, kad prašymų leisti susipažinti su dokumentais nagrinėjimas yra Bendrijos teisės aiškinimo klausimas, o ne trečiojo ramsčio klausimas.

6. Kada imtis iniciatyvų?

Dauguma nacionalinių ombudsmenų turi teisę atlikti tyrimus savo iniciatyva. Mano pirmojoje metinėje ataskaitoje buvo paaiškinta šios svarbios priemonės naudojimo filosofija. Idėja buvo teikti pirmenybę skundams ir imtis iniciatyvų tik tais atvejais, kai atrodė, kad juos akivaizdžiai įkvėpė daug skundų tuo pačiu klausimu ir kai iniciatyva galėtų padėti veiksmingiau ir nuosekliau ieškoti galimų sprendimų ir veiksmų.  Ši pozicija buvo šiek tiek kritikuojama Peticijų komiteto pranešime dėl pirmojo metinio pranešimo ir laikoma pernelyg pasyvia [8].

Bet kuriuo atveju tai paskatino imtis tam tikrų principinių iniciatyvų.

6.1 Taisyklės dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais

Pirmoji iniciatyva buvo susijusi su Bendrijos institucijų ir įstaigų veiklos skaidrumu. Tyrimo priežastis buvo ta, kad ombudsmeno tarnyba gavo keletą skundų, kurie, atrodo, leidžia manyti, kad Bendrijos institucijų ir įstaigų darbuotojai ne visada yra tinkamai instruktuojami, kaip elgtis su prašymais pateikti dokumentus, ir kad dokumentai kartais atskleidžiami po ilgo delsimo. Kadangi svarbi ombudsmeno misijos dalis yra stiprinti Bendrijos institucijų bei įstaigų ir Europos piliečių santykius, skaidresnė Europos administracija yra gana aiški pasiekimų šioje srityje sąlyga.

Šiuo metu nėra Sutarties nuostatų ar bendrųjų Bendrijos teisės aktų dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais. Prie Mastrichto sutarties Baigiamojo akto pridėtoje 17 deklaracijoje pabrėžiama, kad skaidrumas stiprina institucijų demokratinį pobūdį ir visuomenės pasitikėjimą administracija.

Atsižvelgdamos į deklaracijoje pateiktą rekomendaciją, Komisija ir Taryba priėmė savo viešai prieinamas taisykles dėl galimybės susipažinti su jų turimais dokumentais [9] Kadangi kitos institucijos ir įstaigos tokių taisyklių nepriėmė, ombudsmenas raštu kreipėsi į jas prašydamas pateikti informacijos šiuo klausimu.

Šis tyrimas savo iniciatyva apėmė:  Bendrijos institucijos, kaip apibrėžta Sutarties 4 straipsnyje (išskyrus Tarybą ir Komisiją, kurios jau nustatė taisykles); keturi Sutartimi įsteigti organai; ir aštuonias (iš dešimties) decentralizuotas Bendrijos agentūras, kurios jau veikė. [10]

Pasikeitus nuomonėmis su atitinkamomis institucijomis ir įstaigomis, kurių visų požiūris į iniciatyvą buvo teigiamas, 1996 m. gruodžio mėn. ombudsmenas oficialiai rekomendavo 14 iš jų priimti taisykles dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais. Rekomendacijoje primenami Teisingumo Teismo paskelbti Bendrijos teisės reikalavimai:

„Kol Bendrijos teisės aktų leidėjas nėra priėmęs bendrųjų taisyklių dėl visuomenės teisės susipažinti su Bendrijos institucijų turimais dokumentais, institucijos turi imtis priemonių, susijusių su tokių prašymų tvarkymu, naudodamosi savo vidaus organizavimo įgaliojimais, leidžiančiais joms imtis atitinkamų priemonių, kad būtų užtikrintas jų vidaus veikimas, atitinkantis gero administravimo interesus.“[11]

Dauguma institucijų ir įstaigų priėmė tokias taisykles.  Kai kurie iš jų dėl užduoties sudėtingumo turėjo prašyti daugiau laiko; dabar numatyta, kad jos netrukus priims taisykles.

Europos Parlamentas ir Teisingumo Teismas susidūrė su sunkumais spręsdami šį klausimą, nes jie turėjo pabandyti atskirti dokumentus, susijusius su jų esminiu darbu (vienoje byloje – politiniu, kitoje – teisminiu), nuo administracinių dokumentų. Parlamentui pavyko ir jis priėmė savo taisykles. Teisingumo Teismas man pranešė, kad iš tikrųjų nėra prasmės jų atskirti, nes su byla susiję dokumentai šiuo atžvilgiu yra svarbesni. Šiuo metu atrodo, kad Teisingumo Teismas artimiausiu metu svarstys galimybę parengti taisykles dėl galimybės susipažinti su visais susijusiais dokumentais. Netrukus būsiu geriau apie tai informuotas. Skaidrumo iniciatyva bus pirmoji iniciatyva, dėl kurios bus rengiama specialioji ataskaita Europos Parlamentui. Ji bus pradėta iki metų pabaigos.

6.2 "Sutarčių sergėtojo" paslaptys

Kitas dalykas, dėl kurio pateikta daug skundų, yra ilga ir užbaigta procedūra, kurios Komisija laikosi, kai pilietis skundžiasi dėl to, kad valstybė narė nevykdo savo įsipareigojimų pagal Bendrijos teisę. Komisija paragino Europos piliečius pateikti skundą 1989 m. Oficialiajame leidinyje paskelbdama standartinę skundo formą [12].

Ombudsmeno tyrimai bylose pagal 169 straipsnį, minėtose 4 skirsnyje, leido padaryti išvadą, kad tinkamesnis yra bendresnis atskirų skundo pateikėjų procedūrinės padėties nagrinėjimas pagal 169 straipsnio procedūrą. Iš skundų paaiškėjo, kad Komisijos taikoma procedūra kelia didelį Europos piliečių nepasitenkinimą, o kai kurie iš jų mano, kad Komisija, nagrinėdama jų skundą, yra griežta ir arogantiška. Nepanašu, kad šia procedūra būtų skatinamas skaidrumo lygis, kurio Europos piliečiai vis labiau tikisi iš Bendrijos institucijų ir įstaigų.

1997 m. balandžio 15 d. pradėtoje iniciatyvoje nebuvo iškeltas galimas klausimas, ar pagal Bendrijos teisę gali būti reikalaujama labiau išplėtotų privačių skundo pateikėjų procesinių teisių pagal 169 straipsnio procedūrą, tačiau buvo pabrėžta, kad pati Komisija galėtų sukurti tokias teises laikydamasi gero administracinio elgesio principo. Visų pirma Komisija, prieš priimdama galutinį sprendimą, gali paraginti registruotus skundo pateikėjus per nustatytą laikotarpį pateikti pastabas dėl jos išvadų.

Komisija teigiamai reagavo į šią iniciatyvą ir sutiko, kad procedūra būtų iš esmės pakeista skundo pateikėjo naudai. Atrodo, kad ji dar nėra pasirengusi pradėti viso proceso ir priimti skundo pateikėją kaip šalį, turinčią visas teises. Taip yra todėl, kad procesas pagal 169 straipsnį tradiciškai yra Bendrijos ir valstybės narės reikalas.

Neseniai taip pat ėmiausi iniciatyvos išnagrinėti teisinį pagrindą ir amžiaus ribų taikymą Bendrijos įdarbinimo procedūrose. Dėl to buvo pateikta daug skundų, ypač iš naujųjų valstybių narių. Valstybių narių teisės tradicijos šiuo klausimu skiriasi. Kai kurie iš jų yra draudžiami pagal Konstituciją kaip diskriminacija dėl amžiaus.  Kitais atvejais jie priimami ir dažnai naudojami viešajame sektoriuje. Tačiau atrodo, kad požiūris lėtai keičiasi ir pritariama amžiaus ribų naudojimo apribojimui arba draudimui. Svarbu pažymėti, kad siūlomos Amsterdamo sutarties straipsnyje dėl diskriminacijos amžius minimas kaip galima diskriminacijos priežastis.

7. Ką suteikia Amsterdamo sutartis?

Siūlomoje Amsterdamo sutartyje yra keletas nuostatų, kurios daro poveikį Europos ombudsmeno kompetencijai.  Pagal Mastrichto sutartį vadinamasis trečiasis tarpvyriausybinio bendradarbiavimo ramstis apėmė teisingumo ir vidaus reikalų sritis.  Pagal Amsterdamo sutartį prieglobsčio ir imigracijos klausimai galiausiai bus įtraukti į Europos bendrijos sutartį ir priklausys Teisingumo Teismo ir Europos ombudsmeno jurisdikcijai. 

Naujasis trečiasis ramstis apims tik policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose.  Mastrichto sutarties K 13 straipsnis turi būti pakeistas nauju K8 straipsniu, kuris pašalins visas abejones dėl ombudsmeno kompetencijos nagrinėti Bendrijos institucijų ir įstaigų veiklą trečiajame ramstyje.

Galiausiai į EB sutartį bus įtrauktas naujas 191A straipsnis.  Ja piliečiams bus suteikta teisė susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, laikantis bendrųjų principų ir apribojimų, kad būtų apsaugoti privatūs ir viešieji interesai.  Šiuos principus ir ribas nustatys Taryba, priimdama reglamentą pagal bendro sprendimo su Parlamentu procedūrą (189b straipsnis) per dvejus metus nuo Sutarties įsigaliojimo.  Kiekviena institucija priims vidaus taisykles, į kurias bus įtrauktos konkrečios nuostatos dėl galimybės susipažinti su jos dokumentais.

Labai sveikintinas šio straipsnio įtraukimas, nors tenka apgailestauti, kad jo nuostatos taikomos tik minėtoms trims institucijoms, o ne kitoms Bendrijos institucijoms ir organams.

8. Ar ombudsmeno įgaliojimai pakankami?

Daugelyje pastabų dėl Europos ombudsmeno tarnybos buvo pareikšta abejonių dėl ombudsmeno įgaliojimų tinkamumo iš tikrųjų panaikinti netinkamo administravimo atvejį. Ne kartą buvo klausiama, ar ombudsmenui neturėtų reikėti įgaliojimų nurodyti institucijai pakeisti savo elgesį ar sprendimą konkrečioje byloje arba turėti galimybę prireikus pradėti teismo procesą ar patraukti pareigūną baudžiamojon atsakomybėn. Iš šių pastabų galima manyti, kad Europos ombudsmeno įgaliojimai yra ypač silpni, palyginti su nacionalinio lygmens ombudsmeno įgaliojimais.

Nebuvo per daug diskutuota dėl Europos ombudsmeno įgaliojimų tirti, kritika buvo sutelkta į įgaliojimus reaguoti, kai atskleidžiamas netinkamo administravimo atvejis.  Pagal ombudsmeno statutą ombudsmenas gali imtis trijų veiksmų šioje srityje. Pirma, jis turėtų stengtis rasti draugišką sprendimą tarp atitinkamos institucijos ar įstaigos ir skundo pateikėjo, kad pašalintų netinkamą administravimą ir patenkintų skundo pateikėją. Antra, jei nepavyksta rasti draugiško sprendimo, jis apie tai praneša atitinkamai institucijai ar įstaigai ir prireikus pateikia rekomendacijų projektą. Tada institucija arba įstaiga turi atsakyti per tris mėnesius. Jei rekomendacijos nepriimamos ir nerandama jokio kito sprendimo netinkamam administravimui pašalinti, ombudsmenas gali trečiajame etape nusiųsti specialųjį pranešimą su galimomis rekomendacijomis Europos Parlamentui ir atitinkamai institucijai ar įstaigai. Tai suteikia Parlamentui galimybę ieškoti būdų, kaip išspręsti šį klausimą. Be to, ombudsmenas privalo informuoti atitinkamą nacionalinę policiją, jei jo tyrimai atskleidžia nusikalstamą veiklą, arba informuoti atitinkamą instituciją ar įstaigą apie būtinybę pradėti drausminę procedūrą.

Kol kas žengti ne visi trys žingsniai. Ombudsmeno tarnyba pateikė du oficialius rekomendacijų projektus ir abi rekomendacijos buvo sėkmingos. Specialiosios ataskaitos Europos Parlamentui dar nereikėjo. Taip yra daugiausia dėl teigiamo institucijų, ypač Komisijos, požiūrio. Gavusi skundą dėl nuomonės, institucija tiesiogiai su skundo pateikėju pasiekė daug draugiškų susitarimų. Žinoma, ateityje gali kilti susirėmimų, dėl kurių Europos Parlamentui bus teikiamos specialiosios ataskaitos.

Europos ombudsmeno statuto procedūrinės nuostatos suteikė galimybę nustatyti įprastą dviejų dalių administracinę procedūrą, pagal kurią skundo pateikėjas turi teisę pareikšti savo nuomonę dėl bet kurios atitinkamos institucijos ar įstaigos pateiktos nuomonės. Vienintelis svarbus Statute aprašytos procedūros papildymas buvo tai, kad pradėta taikyti praktika užbaigti kai kurias bylas pateikiant „kritinę pastabą“. Tai yra tradicinpraktika daugumoje man žinomų nacionalinių ombudsmenų biurų. Jis naudojamas, kai konkrečiu atveju nebelieka galimybės ištaisyti administracinio elgesio, tačiau ateityje naudinga aiškiai nurodyti, koks yra geras administracinis elgesys tam tikroje situacijoje.  Žinoma, padarytas pažeidimas neturi būti sunkus ar kelti principinių klausimų.

Europos lygmeniu, žinoma, reikėtų pridurti, kad draugiškas sprendimas kartais neįmanomas, nes padėtis, kurioje jis galėjo būti įmanomas, praėjo. Kritinės pastabos įvedimas taip pat reiškia, kad Europos ombudsmenas nėra priverstas pernelyg dažnai taikyti oficialios rekomendacijos projekto procedūros. Pernelyg dažnas šios alternatyvos, kuri, galų gale, turi šiek tiek sankcijos pobūdžio, naudojimas gali reikšti, kad ji gali prarasti didelę dalį savo realaus poveikio.

Man atrodo, kad klaidinga manyti, jog nacionaliniai ombudsmenai paprastai turi didesnius įgaliojimus nei Europos ombudsmenas. Pavyzdžiui, Danijos ombudsmeno įgaliojimai, kurie buvo daugelio nacionalinių ombudsmeno tarnybų ir Europos ombudsmeno tarnybos pavyzdys, iš esmės yra tokie patys kaip ir Europos ombudsmeno, t. y.: teisė ginčytis, rekomenduoti ir pranešti.

Paaiškėjo, kad demokratinėje visuomenėje, kuri yra įsipareigojusi užtikrinti atvirą ir atskaitingą viešąjį administravimą, to pakanka.  Iš visų man žinomų ombudsmeno sistemų tik Švedijos ir Suomijos institucijos turi aiškiai didesnes galias, įskaitant teisę priimti sprendimus dėl baudžiamojo persekiojimo ar valstybės tarnautojų baudžiamojo persekiojimo. Tačiau net ir ten šiais įgaliojimais naudojamasi labai retai, nes ombudsmeno idėja pamažu tapo labiau taikintoja nei represine figūra. Kodėl šį pokytį reikia nukreipti atgal Europos lygmeniu?

Mano patirtis, bent jau iki šiol, rodo, kad Bendrijos institucijos ir įstaigos yra įsipareigojusios užtikrinti atviresnę ir atskaitingesnę administraciją, pasirengusią keistis.  Jei ateitis parodys, kad klydau, nemanau, kad ombudsmenui suteikus daugiau drausminių ar represinių galių padėtis galėtų iš esmės pasikeisti. Manau, kad Bendrijos santykių su Europos piliečiais problema būtų pernelyg rimta, kad ją būtų galima išspręsti drausminėmis priemonėmis.

9. Ar ombudsmeno kompetencija yra pernelyg ribota?

Pirminiame Ispanijos pasiūlyme, kuris buvo pateiktas kaip derybų dėl Mastrichto sutarties dalis, Europos ombudsmenas taip pat turėjo prižiūrėti, kaip Europos piliečių teisės taikomos nacionaliniu lygmeniu. Mastrichte priimtame kompromisiniame tekste, pagrįstame Danijos pasiūlymu [13], ombudsmeno kompetencija apsiribojo galimu netinkamu administravimu Bendrijos institucijų ir įstaigų veikloje.

Atrodo, kad daugiau kaip 60 proc. iki šiol gautų skundų akivaizdžiai nepatenka į įgaliojimų sritį, daugiausia dėl to, kad jie susiję su nacionalinių valdžios institucijų veikla. Ši problema buvo sprendžiama dviem būdais. Biuras pradėjo tikslinę informavimo kampaniją, kad surastų tuos piliečius ir bendroves, kurie gali turėti pagrindo skųstis dėl Bendrijos institucijų ir įstaigų veiklos. Kiti veiksmai, kurių buvo imtasi, buvo pradėti glaudų ir lankstų bendradarbiavimą su nacionaliniais ombudsmenais ir panašiomis institucijomis, siekiant užtikrinti, kad visada būtų kompetentinga institucija, kuri nagrinėtų visus skundus, susijusius su Bendrijos teise, tiek Europos, tiek nacionaliniu lygmeniu.

Šiandien ombudsmeno biurai veikia 12 valstybių narių.  Naujausi biurai nacionaliniu lygmeniu yra Belgijoje, kur neseniai išrinkti du federaliniai ombudsmenai, ir Graikijoje, kur balandžio mėn. parlamentas priėmė įstatymą, kuriuo įsteigiamas ombudsmenas. Vokietijoje ir Liuksemburge veikia nacionalinio lygmens peticijų komitetai. Italijoje yra tik regionų ir savivaldybių ombudsmenai.  Kol kas Romoje nesėkmingai svarstomas pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto dėl nacionalinio biuro įsteigimo.

Kaip prisimenate, rugsėjo mėn. Strasbūre vykusiame seminare nacionaliniai ombudsmenai ir panašios institucijos susitiko su Bendrijos institucijų atstovais aptarti bendradarbiavimo prižiūrint Bendrijos teisę nacionaliniu lygmeniu. Šio seminaro metu buvo nuspręsta kiekvienoje įstaigoje paskirti ryšių palaikymo pareigūnus, kurie tęstų praktinį bendradarbiavimą. Šis ryšių palaikymo tinklas buvo sukurtas 1996 m.

1997 m. birželio 23–24 d. Briuselyje buvo surengtas ryšių palaikymo pareigūnams skirtas seminaras Bendrijos teisės ir tolesnio bendradarbiavimo klausimams aptarti.  Teigiamas požiūris, kurį parodėte šiame bendradarbiavime, labai padrąsino mane ir atitinkamas Bendrijos institucijas. Tikiuosi, kad dėl šio bendradarbiavimo Europos piliečių teisės valstybėse narėse taps realybe.

---

[1] A4-0211/97, pranešėjas Nikolaos Papakyriazis

[2] A4–0190/97

[3] Skundas 206/27.10.95/HS/UK ir kiti (Newbury aplinkkelis), skundas 132/21.9.95/AH/EN (M40 greitkelis) 1996 m. metinė ataskaita, p. 66, 75. Taip pat žr. P. Kunzlik ir B. Jacobson „Article 169, the Ombudsman and the Parliament“, 6 European Environmental Law Review, p. 46.

[4] Tai yra Europos Sąjungos sutarties V ir VI antraštinės dalys, atitinkamai susijusios su bendra užsienio ir saugumo politika ir bendradarbiavimu teisingumo ir vidaus reikalų srityje.

[5] 1993 m. gruodžio 20 d. Tarybos sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais (OL L 340, 1993, p. 43).

[6] Byla C58/94 Nyderlandai prieš Tarybą , [1996] Rink. p. I-2169.

[7] Byla T-194/94, Carvel and Guardian Newspapers prieš Tarybą, [1995] Rink. p. II-2765.

[8] A4-0176/96, pranešėja Nuala Ahern.

[9] Žr. Elgesio kodeksą dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos ir Komisijos dokumentais, OL 1993 L 340/41; 1993 m. gruodžio 20 d. Tarybos sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais, OL 1993 L 340/43; 1994 m. vasario 8 d. Komisijos sprendimas dėl galimybės visuomenei susipažinti su Komisijos dokumentais (OL 1994, L 46/58).

[10] Visas institucijų ir įstaigų, dėl kurių atliekamas tyrimas, sąrašas:

Europos Parlamentas

Teisingumo Teismas

Audito Rūmai

Europos investicijų bankas

Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas

Regionų komitetas

Europos pinigų institutas

Vidaus rinkos derinimo tarnyba

Europos mokymo fondas

Europos profesinio mokymo plėtros centras (CEDEFOP)

Europos gyvenimo ir darbo sąlygų gerinimo fondas

Europos aplinkos agentūra

Europos Sąjungos įstaigų vertimo centras

Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centras

Europos vaistų vertinimo agentūra

[11] Byla C58/94 Nyderlandai prieš Tarybą , [1996] Rink. p. I-2169.

[12] OL 1989, C 26/6.

[13] CONF-UP 1777/91, 1991 m. kovo 21 d.