1 Įžanga

Man didelė garbė prisidėti prie šio simpoziumo.

Savo pristatymą pradėsiu susiedamas dviejų Europos teismų - Žmogaus teisių teismo Strasbūre ir Teisingumo Teismo Liuksemburge - vaidmenį su Europos teisinės sistemos pobūdžiu. Taigi manau, kad pastarasis įkūnija ypatingą teisinės valstybės ir demokratijos santykio sampratą, kuri yra palanki ombudsmeno institucijos vystymuisi. Baigdamas paaiškinsiu, kaip ombudsmeno institucija atlieka savo vaidmenį, papildantį teismų vaidmenį, palaikydama ir stiprindama Europos teisinę tvarką.

2 Europos teismai ir Europos teisinė sistema

Strasbūro teismas

Nuo tada, kai buvo parengta Europos žmogaus teisių konvencija (toliau – Konvencija), praėjo daugiau kaip pusė amžiaus, tačiau Teismas nesiima teisminio aiškinimo užduoties istorinės egzegezės požiūriu. Joje veikiau pabrėžiama, kad Konvencija yra „gyva priemonė, kuri turi būti aiškinama atsižvelgiant į dabartines sąlygas“(1).

Toks požiūris į teisminę funkciją prieštarauja plačiai paplitusiai tradicinei siaurai teisės sampratai kaip fiksuotų taisyklių rinkiniui; koncepcija, kuri yra neatsiejama nuo idėjos, kad žmogaus teisės, taip sakant, yra apeiginių drabužių rinkinys, kuris turi būti laikomas atskiroje spintoje nuo pažymėto "įstatymo" ir dėvimas tik ypatingomis progomis.

Taigi Strasbūro teismo darbas daro didelį poveikį Europos teisinei tvarkai: ji padeda formuoti bendrą Europos žmogaus teisių supratimą ne tik turinio, bet ir teisminio metodo pagrindų požiūriu. Savo ruožtu šis bendras supratimas turi įtakos teisės ir teisėtumo sąvokoms, taigi ir teisinės valstybės principui.

Liuksemburgo teismas

Europos Sąjungoje Liuksemburgo teismo darbas turi panašų platų poveikį ir įtaką.

Schemiškai galima išskirti dvi doktrinos raidos kryptis, kurios yra aktualiausios šiame kontekste. Pirmąjį sudaro viršenybės ir tiesioginio veikimo principai, pagal kuriuos nacionaliniams teismams suteikiami įgaliojimai kitų valstybių narių valdžios institucijų atžvilgiu, suteikiant joms atsakomybę vykdyti – iš esmės ar net formaliai – nacionalinės teisės aktų teisminę kontrolę. Daugeliui nacionalinių teismų tai nauja ir išlaisvinanti patirtis.

Antrasis pagrindinis doktrinos raidos ramstis yra idėja, kad teisė apima bendruosius principus, tokius kaip proporcingumas, lygybė, teisėti lūkesčiai ir pagrindinės teisės. Liuksemburgo teismo praktika pagrindinių teisių srityje grindžiama Europos konvencija, o pastaraisiais metais vis dažniau – Strasbūro teismo praktika.

Tai taip pat turi didelį poveikį nacionaliniams teismams. Kadangi bendrieji teisės principai, įskaitant žmogaus teises, yra sudėtinė Bendrijos teisės dalis, nacionaliniai teismai privalo juos taikyti spręsdami klausimus, patenkančius į Bendrijos teisės taikymo sritį.

Leiskite trumpai apibendrinti abiejų teismų indėlį, mano nuomone, į besivystančią Europos teisinę sistemą. Pirma, jie ne tik sprendžia jiems pateiktus ginčus, bet ir pateikia gaires, kaip ateityje išspręsti galimus ginčus arba jų išvengti. Antra, abiejų teismų teisminis metodas reiškia praturtėjusią teisės, taigi ir teisinės valstybės, sąvoką, kuri apima materialinius principus, taip pat labiau tradicinius formos ir proceso elementus.

Taigi abu teismai iškėlė teisinės valstybės, kaip neatsiejamo ir, taip sakant, natūralaus demokratijos partnerio šiuolaikinėje Europoje, kokybės klausimą.

3 Demokratija ir teisinė valstybė Europos teisinėje sistemoje

Norėčiau pabrėžti faktą, kuris turėtų būti akivaizdus: demokratija ir teisinė valstybė istoriškai ir analitiškai atskirtos.

Teisinė valstybė

Teisinė valstybė apibūdina sąlygą, kurioje visi visuomenės nariai gyvena pagal įstatymą ir kurioje viešoji valdžia yra sudaryta ir vykdoma remiantis tuo, ką Maxas Weberis apibūdino kaip "teisines-racionalias" taisykles.

Tais atvejais, kai teisinė valstybė yra seniai nusistovėjusi, valdovų ir valdovų santykiams tarpininkauja institucijos, kurios turi teisinį pripažinimą ir autoritetą ir kurios nustato veiksmingas valdovo vykdomos valdžios ribas. Pastarąjį požymį Monteskjė puikiai užfiksavo ir išsamiai išanalizavo savo Įstatymų dvasioje, naudodamas tinkamą terminą „corps intermédiaires“.

Esminė institucinė teisinės valstybės garantija yra nepriklausomų teismų, kurių sprendimus veiksmingai įgyvendina vykdomoji valdžia, egzistavimas.

Demokratija

Visos šiuolaikinės demokratijos remiasi tam tikru lygybės ir laisvės deriniu. Santykinė šių dviejų principų pusiausvyra leidžia atskirti du demokratijos variantus Europos Sąjungoje ir už jos ribų.

Pirmasis kyla iš Prancūzijos revoliucijos Jakobinų palikimo ir privilegijuoja lygybę kaip pagrindinį organizacinį demokratijos principą.

Jos pagrindinis trūkumas yra tas, kad jos vienalytė logika, pagal kurią pirmenybė teikiama homogeniškumui, o ne įvairovei, gali sukurti plokščią dinamiką, kuri gali suteikti "lygiojo egalitarizmo" dimensiją viešosios valdžios vykdymui. Tai savo ruožtu kelia didelį susirūpinimą dėl teisinės valstybės principo laikymosi ir pagarbos naudojimuisi su juo susijusiomis teisėmis ir pareigomis.

Alternatyviam variantui būdinga pliuralistinė logika, kurios pagrindinis rūpestis yra optimalios pusiausvyros tarp institucijų, kurios alternatyviai išreiškia egalitarinius ir libertarinius principus, paieška.

Tokia bendra pusiausvyra, kuri laikui bėgant kristalizuojasi, konsoliduojasi ir įsitvirtina, priklauso nuo tankaus institucinės stabdžių ir atsvarų sistemos, panašios į Montesquieu korpusą „corps intermédiaires“, sukūrimo, sudaro geresnes sąlygas teisinės valstybės principo laikymuisi ir demokratijos kokybei nei pirmasis, vienmatis variantas.

4 Ombudsmenai, papildantys teismus

Pliuralistinės demokratijos versijos ir klestinčios teisinės valstybės derinys sudaro optimalias sąlygas „atskaitomybės institucijoms“, įskaitant ombudsmeną, veikti kartu su teismais ir papildyti jų darbą.

Papildomumas reiškia skirtumą, o ne tapatybę. Esminis skirtumas tarp teismų ir ombudsmenų yra tas, kad teismo sprendimai yra teisiškai privalomi, o ombudsmeno - ne. Iš to išplaukite dar du labai svarbius skirtumus:

• Pirma, teismas nustato bylos šalių juridines teises, o ombudsmenas taip pat atsižvelgia į platesnius gero administravimo principus, kurie iš esmės yra neterminuoti dėl priežasčių, kurias paaiškinsiu vėliau;
• Antra, teismo procesą reglamentuojančios taisyklės būtinai yra griežtesnės ir ne tokios lanksčios kaip taisyklės, taikomos ombudsmeno veiklai.

Taigi ombudsmenas papildo teismų darbą, kiek tai susiję tiek su valdžios institucijoms taikomomis normomis, tiek su šių normų įgyvendinimo būdais.

Išsamiau aptarsiu tik pirmąjį aspektą. Tačiau pirmiausia norėčiau pabrėžti, kad tai, jog ombudsmeno sprendimas nėra teisiškai privalomas, mano nuomone, yra stiprybė, o ne silpnybė. Tais atvejais, kai vadovaujamasi teisinės valstybės principu, pilietis turi pagrindinę teisę kreiptis į teismą, kad būtų priimtas teisiškai privalomas sprendimas dėl jo teisių.

Dėl neįpareigojančios ombudsmeno sprendimų kokybės ombudsmenas gali pasiūlyti piliečiams alternatyvią teisių gynimo priemonę su skirtinga pranašumų ir trūkumų pusiausvyra, palyginti su teismo procesais, ir apskritai atlikti papildomą vaidmenį, palyginti su teismais.

Principai, teisėtumas ir netinkamas administravimas

Tai, kad jo sprendimai nėra teisiškai privalomi, reiškia, kad ombudsmeno veiksmingumas grindžiamas moraliniu autoritetu ir galiausiai viešumu bei gebėjimu įtikinti viešąją nuomonę, o tai, esant pliuralistinei demokratijos atmainai, gali suteikti valdžios institucijoms veiksmingą paskatą laikytis ombudsmeno rekomendacijų.

Be to, ombudsmenas, kaip ir teismas, ne tik nagrinėja konkrečią bylą, bet ir klausia, kaip valdžios institucijos turėtų elgtis panašiose bylose ateityje. Ombudsmenų atveju būsimo elgesio gairės nustatomos ne tik reaguojant į kiekvieną konkretų atvejį, bet ir iniciatyviai, pavyzdžiui, skelbiant gero administracinio elgesio kodeksus arba imantis iniciatyvų kovoti su sisteminiu netinkamu administravimu.

Todėl labai svarbu, kad ombudsmeno sprendimai būtų pagrįsti taip, kad jie būtų įtikinami ir įtikinami, siekiant skatinti laikytis reikalavimų atskirais atvejais ir būti veiksmingomis gairėmis ateityje.

Anksčiau minėjau viršenybės ir tiesioginio veikimo principų bei bendrųjų Bendrijos teisės principų, įskaitant pagrindines teises, poveikį nacionaliniams teismams nacionalinių valdžios institucijų atžvilgiu. Tas pats pasakytina ir apie ombudsmenus. Ombudsmenai patys yra valdžios institucijos, todėl yra saistomi Bendrijos teisės ir todėl turi tam teisę: jos gali ir turėtų taikyti Bendrijos teisę, įskaitant pagrindines teises ir bendruosius principus, spręsdamos klausimus, kurie priklauso ir jų pačių kompetencijai, ir Bendrijos teisės taikymo sričiai.

Apskritai sunku suprasti, kaip galėtų būti geras administravimas, jei valdžios institucija neveiktų paisydama žmogaus teisių pagal Europos konvenciją, kaip paaiškinta Strasbūro teismo praktikoje.

Todėl ombudsmenams dviejų Europos teismų praktikoje pateikti argumentai yra vertingas išteklius siekiant nustatyti netinkamo administravimo atvejus ir skatinti gerą administravimą tiek apskritai, tiek atskirais atvejais. Nagrinėdami tokius argumentus ir jais aiškiai pasikliaudami ombudsmenai gali padėti priimti įtikinamesnius ir įtikinamesnius sprendimus.

Tačiau svarbu aiškiai nurodyti, kad neteisėtumas, net jei jis grindžiamas teisės sąvoka, apimančia principus ir pagrindines teises, nėra tapatus netinkamam administravimui. Pagal teisinės valstybės principą reikalaujama, kad valdžios institucijos veiktų teisėtai: Todėl geras administravimas negali pažeisti įstatymų. Kita vertus, tai, kad viešosios valdžios institucija neveikė neteisėtai, neatmeta galimybės, kad ji galėjo nesilaikyti gero administravimo principų.

Taip prisidedu prie ombudsmenų norminio indėlio į besivystančią Europos teisinę tvarką. Šiuolaikinėse Europos visuomenėse viešasis administravimas turi nuolat prisiminti, kad jis egzistuoja tam, kad tarnautų piliečiams, o ne atvirkščiai. Šis principas gali būti suformuluotas ir išreikštas įvairiais būdais: patogumas piliečiams, paslaugumas arba, tiesą sakant, teisė į gerą administravimą, kuri Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje pripažįstama kaip pagrindinė teisė. Pagrindinis principas turi daug pasekmių, tokių kaip pareigos būti mandagus, naudingas, teisingas ir pagrįstas.

Daugeliu atvejų gali būti tam tikras sutapimas su teisiniais reikalavimais, kuriuos teismai nustato autoritetingai ir privalomai. Tačiau kitais atvejais pagal gero administravimo principus gali būti reikalaujama daugiau valdžios institucijos, o ne tik nepažeisti įstatymų. Iš tiesų gero administravimo principai (ir, atvirkščiai, netinkamo administravimo sąvoka) iš esmės yra neterminuoti, nes administracinė veikla turi greitai reaguoti į kintančias aplinkybes, kad būtų galima veiksmingai tarnauti piliečiams.

Todėl norminiu lygmeniu ombudsmenų darbas papildo teismų darbą, nes jie leidžia neriboti gero administravimo reikalavimų, kad jie atitiktų vis didesnius piliečių lūkesčius dėl valdžios institucijų teikiamų paslaugų standartų, nebūtinai reiškiant, kad piliečiai turi juridinę teisę užtikrinti tokių standartų vykdymą pateikdami ieškinius dėl panaikinimo arba žalos atlyginimo.

Ombudsmenai taip pat papildo teismus taikydami lankstesnes procedūras, kurios yra įmanomos, nes ombudsmeno veiklos rezultatas nėra teisiškai privalomas sprendimas.

Pavyzdžiui, vis dažniau manoma, kad teismai (ir ombudsmenai) vis dar nagrinėja per daug bylų, kurias būtų buvę galima greičiau ir lengviau išspręsti ankstesniame etape. Ombudsmenai galėtų spręsti šį klausimą skatindami viešąjį administravimą prireikus į savo vidaus skundų nagrinėjimo procedūras įtraukti alternatyvaus ginčų sprendimo metodus.

Tokiu būdu ombudsmenai galėtų atlikti dar svarbesnį vaidmenį nei dabar, padėdami išvengti nereikalingo bylinėjimosi ir taip sumažindami teismams tenkančią naštą.

5 Išvados

Teismų ir ombudsmenų papildomumas reiškia, kad jų sambūvis nesukelia nereikalingo dubliavimosi ar konkurencijos, kaip kai kurie tai darytų, o leidžia piliečiams ir viešųjų paslaugų naudotojams pasirinkti tinkamą ginčų sprendimo formą atsižvelgiant į jų konkrečias aplinkybes.

Asmuo, norintis, kad būtų priimtas teisiškai privalomas sprendimas dėl jo teisių ir pareigų, turi pagrindinę teisę kreiptis į teismą; teisė, kuri yra esminis teisinės valstybės elementas. Papildoma galimybė pasirinkti kreiptis į ombudsmeną, o ne į teismą, padidina piliečių pasirinkimo galimybes. Pasirinkdamas ombudsmeną, asmuo išvengia išlaidų ir dažnai gauna greitesnį rezultatą. Ombudsmeno procedūros taip pat gali būti lankstesnės nei teismo procedūros, o taikomi norminiai kriterijai yra platesni.

Kalbant apie pastarąjį aspektą, yra aiškus konceptualus skirtumas tarp, viena vertus, gero administravimo kaip teisės normos, kuri gali pateisinti sprendimo panaikinimą arba būti žalos atlyginimo pagrindo dalimi, ir, kita vertus, ombudsmeno suformuluotų neriboto pobūdžio gero administravimo principų. Teismai ir ombudsmenai turi bendradarbiauti, kad piliečiams šis skirtumas būtų lengvai suprantamas.

Sąmoningas pasirinkimas, pavyzdžiui, galimybė pasirinkti alternatyvius teisių gynimo būdus, yra atskiras pliuralistinio demokratijos varianto bruožas. Savo ruožtu gebėjimas suteikti piliečiams pasirinkimą padeda praturtinti „produktų“, kuriuos tokia demokratija gali pasiūlyti savo piliečiams, įvairovę ir taip pagerinti jos kokybę. Taigi ombudsmeno institucijos plėtra Europoje yra ne tik sėkmingos pliuralistinės demokratijos mūsų žemyne rezultatas, bet ir indėlis.

Kartu ombudsmenai taip pat padeda propaguoti teisinę valstybę, nes teisėtumo klausimais jie remiasi teismų, įskaitant du Europos teismus, praktika ir teisinių įsipareigojimų laikymasis visada yra geras administravimas.

Taigi ombudsmeno institucija ne tik padeda kartu su teismais išlaikyti abiejų besivystančios Europos teisinės tvarkos elementų kokybę, bet ir juos atspindi; t. y. pliuralistinė demokratija ir teisinė valstybė.

Ačiū už dėmesį.

---

(1) 1978 m. balandžio 25 d. Sprendimo Tyrer prieš Jungtinę Karalystę, A serija, Nr. 26, 31 punktas.