Chartijos rengimo priežastys

Europos Sąjungos sutarties 6 straipsnyje teigiama, kad Europos Sąjunga gerbia pagrindines teises. Tai svarbus pažadas piliečiams. Tačiau Sutartyje piliečiams nenurodoma, kokios yra pagrindinės teisės. Straipsnyje taip pat minima Europos žmogaus teisių konvencija (EŽTK), tačiau ja negalima remtis prieš Sąjungos institucijas taip pat, kaip prieš ją pasirašiusias valstybes nares.

Siekdama ištaisyti šią padėtį, Komisija beveik prieš dešimt metų pasiūlė, kad Bendrija taip pat prisijungtų prie Europos žmogaus teisių konvencijos. 1996 m. kovo mėn. Teisingumo Teismas nusprendė, kad galiojanti EB sutartis neleidžia to daryti (1).

Tai buvo Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos idėjos atspirties taškas.

Rengimo procesas

Sprendimas parengti chartiją buvo priimtas 1999 m. birželio mėn. Kelne vykusiame Europos Vadovų Tarybos susitikime. Užduotis buvo pavesta specialiam organui, vadinamam Konvencija. Eksperimentas buvo sėkmingas ir įkvėpdabartinį Konventą, kuris rengia Europos Sąjungos konstituciją.

Europos ombudsmenas buvo stebėtojas pirmojoje - Chartijoje - Konvente. Jis turi tokį patį statusą Konstitucijoje arba, kaip ji pati save vadina, Europos Konvente.

Chartijos konvencija savo veiklą pradėjo ir baigė 2000 m. Ji išrinko pirmininką Romaną Herzogą, buvusį Vokietijos prezidentą ir Vokietijos konstitucinį teismą. Jam vadovaujant Konventas priėmė išmintingą strategiją. Atrodė aišku, kad kai kurios valstybės narės prieštaraus teisiškai privalomai chartijai. Konvencijoje nebuvo gaištama laiko šiam klausimui aptarti, tačiau Chartija buvo parengta taip, tarsi ji taptų teisiškai privaloma. Tai reiškė, kad ateityje, esant politinei valiai, tekstui galėtų būti suteikta teisinė galia.

Kas yra Chartija

Chartija – tai esamų pagrindinių teisių perteikimas prieinamesne forma.

Kai kurios Chartijos teisės atitinka EŽTK nustatytas teises. Šių teisių esmė ir taikymo sritis yra tokia pati EŽTK ir Chartijoje, net jei Chartijoje vartojama modernesnė formuluotė (Chartijos 52 straipsnio 3 dalis). Žinoma, tai netrukdo Sąjungos teisėje numatyti didesnę apsaugą.

Be to, Chartijoje nustatytos ekonominės ir socialinės teisės, taip pat Europos pilietybės teisės. Pastaroji apima teisę į gerą administravimą (41 straipsnis), kuri pirmą kartą aiškiai paminėta tarptautiniame žmogaus teisių dokumente.

Paskelbta Chartija

2000 m. gruodžio 7 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos pirmininkai kartu paskelbė Chartiją tuo pačiu metu, kai buvo pasirašyta Nicos sutartis.

Šie veiksmai, kurių imamasi aukščiausių Europos Sąjungos institucijų vardu, suteikia piliečiams teisę manyti, kad Sutarties 6 straipsnyje minimos pagrindinės teisės yra tos pačios, kurios nustatytos Chartijoje.

Nors pati Chartija nėra teisiškai privaloma, ji įtikina, kokias juridines teises turi asmenys. Tiek Pirmosios instancijos teismo (2), tiek Europos Žmogaus Teisių Teismo (3) sprendimuose minima Chartija. Teisingumo Teismo generaliniai advokatai taip pat reguliariai juo remiasi.

Europos ombudsmenas ir Chartija

Europos ombudsmeno nuomone, Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos pirmininkams iškilmingai paskelbus Chartiją, šios trys institucijos įsipareigoja gerbti joje įtvirtintas teises. To nepadarius, tai būtų netinkamas administravimas.

Nuo paskelbimo ombudsmenas stengėsi skatinti institucijas ir įstaigas gerbti Chartijoje nustatytas teises.

Atlikome tris tyrimus savo iniciatyva dėl konkrečių Chartijos teisių:

• Atlikusi tyrimus dėl pareigūnų saviraiškos laisvės ir teisės į vaiko priežiūros atostogas, Komisija pasiūlė iš dalies pakeisti Tarnybos nuostatus.
• Atlikus diskriminacijos dėl amžiaus įdarbinant tyrimą, Europos Parlamento ir Komisijos pirmininkai susitarė nedelsiant nutraukti amžiaus ribų taikymą įdarbinant darbuotojus.

Nagrinėdami skundus naudojomės Chartija:

• Ombudsmenas Europos Parlamentui pateikė specialų pranešimą apie netiesioginę moterų diskriminaciją dėl lyties komandiruojant nacionalinius pareigūnus. Reaguodama į tai, Komisija panaikino atitinkamą taisyklę.
• Ombudsmenas taip pat nagrinėjo skundą dėl rasinio disbalanso įdarbinant Europos Sąjungos institucijose ir įstaigose. Reaguodama į tai, Komisija įsipareigojo skatinti mažumų bendruomenių narius teikti paraiškas ir parengti lygių galimybių veiksmų planą.

Teisė į gerą administravimą

Ombudsmenas ėmėsi iniciatyvos parengti Gero administracinio elgesio kodeksą, kuriame būtų išsamiai išdėstyta, ką reiškia geras administravimas. 2001 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamentas patvirtino kodeksą su tam tikrais pakeitimais.

Parlamentas paragino ombudsmeną taikyti kodeksą nagrinėjant netinkamo administravimo atvejus, kad būtų įgyvendinta Chartijos 41 straipsnyje nurodyta teisė į gerą administravimą. Tai dabar darome, informavę visas Bendrijos institucijas ir įstaigas apie Kodeksą.

Parlamentas taip pat paragino Komisiją pateikti pasiūlymą dėl Europos administracinės teisės, kuri būtų vienodai taikoma visoms Sąjungos institucijoms ir įstaigoms.

Ombudsmenas pritarė šiai minčiai ir pasiūlė, kad į Konstituciją kaip Sąjungos tikslas turėtų būti įtrauktas geras administravimas, taip pat konkreti nuostata dėl įstatymo dėl gero administravimo priėmimo.

Ombudsmenas taip pat pasiūlė, kad Komisija, laikydamasi Chartijos 41 straipsnio, priimtų specialų kodeksą, skirtą administraciniam skundų pagal 226 straipsnį dėl valstybių narių padarytų Bendrijos teisės pažeidimų nagrinėjimui. Reaguodama į tai, Komisija praėjusiais metais paskelbė komunikatą, kuriame pristatoma reali pažanga siekiant sąžiningos administracinės procedūros skundų pateikėjams.

Chartija turėtų būti teisiškai privaloma

Deja, vis dar priešinamasi Tarybos administravimui ir Teisingumo Teismo administravimui. Neseniai sužinojome, kad jie bando atidėti galutinį naujojo Europos įdarbinimo biuro sprendimą netaikyti amžiaus ribų, nepaisant daugumos dalyvaujančių institucijų ir įstaigų jau prisiimtų viešųjų įsipareigojimų.

Deja, noras diskriminuoti ir pažeisti kitas pagrindines teises išlieka stiprus net ir turtingose ir civilizuotose šalyse, sudarančiose Europos Sąjungą. Girdėjau, kad kai kurie aukšti pareigūnai teigia, jog Chartija yra tik politikų pažadas ir niekas neturėtų tikėtis, kad jo bus laikomasi. Todėl manau, kad Konventas yra teisus reikalaudamas, kad būsima Sąjungos konstitucija suteiktų Chartijai teisinę galią. Jis turėtų būti privalomas Sąjungos institucijoms ir įstaigoms bei valstybėms narėms Bendrijos teisės reglamentuojamais klausimais.

Teisių gynimo priemonės ir teisinė valstybė

Kad Chartija būtų teisiškai privaloma, būtina, tačiau to nepakanka. Esu iš šalies, kuri anksčiau turėjo kitą Sąjungą kaip artimą kaimynę: Sovietų Sąjunga. Sovietų Sąjunga turėjo konstituciją, kurioje buvo keletas nuostabių teisių. Problema buvo ta, kad niekas jų nesilaikė ir nebuvo veiksmingų procedūrų, pagal kurias piliečiai galėtų įgyvendinti savo teises.

Teisinės valstybės principais besivadovaujančiose visuomenėse teisės ir teisių gynimo priemonės taikomos kartu. Tai aiškiai nurodyta Chartijos 47 straipsnyje, pagal kurį kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą jų gynybą teisme.

Šia nuostata piliečiams nurodoma, kad jie turi teisę į teisių gynimo priemonę, tačiau nenurodoma, kokios yra teisių gynimo priemonės.

Todėl Europos konventui pasiūliau, kad į Konstituciją būtų įtrauktas skyrius dėl teisių gynimo priemonių, siekiant informuoti piliečius apie galimas teisių gynimo priemones, kai nesilaikoma jų teisių pagal Europos teisę, įskaitant pagrindines teises.

Skyrius turėtų prasidėti teismais: jie yra pagrindiniai teisinės valstybės garantai. Turėtume informuoti piliečius, kad jie turi teisę kreiptis į nacionalinius teismus, kad apgintų savo teises pagal Europos teisę. Reikėtų tinkamai paminėti svarbų konstitucinį Teisingumo Teismo vaidmenį.

Ombudsmenas visose valstybėse narėse

Ilgiau nei 13 metų dirbęs ombudsmenu – pirmiausia kaip nacionalinis ombudsmenas, o vėliau kaip Europos Sąjungos ombudsmenas – manau, kad Europos piliečiai taip pat turėtų turėti teisę į neteisminę teisių gynimo priemonę kilus ginčui su viešojo administravimo institucijomis. Ši teisių gynimo priemonė gali būti ombudsmenas arba panaši institucija, turinti konstitucinius įgaliojimus. Piliečiui naudinga turėti tokią teisių gynimo priemonę, nes ji yra lanksti, greita ir skundo pateikėjui nieko nekainuoja.

Žinoma, kiekviena valstybnarturi pati nuspręsti dėl šios institucijos veiklos srities ir įgaliojimų, jei ji užtikrina gero administravimo ir teisinės valstybės skatinimą, taip stiprindama administracijos ir piliečių santykius. Kilus ginčui su viešojo administravimo institucija, turėtų būti įsteigta įstaiga, įgaliota nagrinėti individualius skundus. Ši įstaiga taip pat gali imtis iniciatyvų skatinti geresnes administracines procedūras ir praktiką.

Galima turėti ir peticijų komitetą, ir ombudsmeną, kurie sėkmingai bendradarbiautų. Taip yra Europos Sąjungoje, kur bendradarbiavimas akivaizdžiai naudingas piliečiams. Peticijų komitetas, kaip politinis organas, turėtų sutelkti dėmesį į principinius klausimus, kuriems išspręsti reikia politinės patirties ir įtakos. Ombudsmenas paprastai turėtų nagrinėti piliečių individualius skundus. Komitetui naudinga prižiūrėti ombudsmeno darbą, nagrinėjant jo metinę ataskaitą ir taip teikiant ombudsmenui gaires ir patarimus.

Nacionaliniai ombudsmenai šiuo metu yra įsteigti 12 iš 15 Europos Sąjungos valstybių narių. Regioniniu lygmeniu taip pat veikia apie 40 ombudsmenų ir panašių institucijų.

Vokietijoje veikia gerai veikiantys federalinio lygmens ir federalinių žemių peticijų komitetai. Kai kuriose žemėse taip pat yra ombudsmenų. Italija šiuo metu neturi nacionalinio ombudsmeno ar peticijų komiteto, tačiau turi aktyvų regioninių ir savivaldybių ombudsmenų tinklą. Liuksemburge šiuo metu nėra neteisminių teisių gynimo priemonių individualiems ginčams su viešojo administravimo institucijomis spręsti. Tačiau tiek Italijoje, tiek Liuksemburge yra pasiūlymų įsteigti nacionalinį ombudsmeną. Visose dešimtyje šalių, kurios įstos į Europos Sąjungą 2004 m., jau yra įsteigti nacionaliniai ombudsmenai arba panašios institucijos.

Todėl Konstitucijos teisių gynimo priemonių skyriuje turėtų būti paminėta, kad piliečiai turi teisę pateikti skundą kiekvienos valstybės narės ombudsmenui ar panašiai institucijai.

Ombudsmenų ir panašių įstaigų tinklas

Europos ombudsmenas ir esami Europos Sąjungos ombudsmenai bei panašios įstaigos bendradarbiauja tinkle. Teikiame informaciją apie Europos teisę ir greitai perduodame bylas geriausiai jas nagrinėjančiai institucijai. Nacionaliniai ir regioniniai ombudsmenai yra kompetentingi nagrinėti su Bendrijos teise susijusias bylas ir taip pat turi ilgametę patirtį žmogaus teisių srityje. Jie galėtų atlikti svarbų vaidmenį siekiant, kad Pagrindinių teisių chartija taptų realybe.

Tinklas ir Chartijos įgyvendinimas būtų sustiprinti, jei Europos ombudsmenas galėtų perduoti pagrindinių teisių bylas Teisingumo Teismui, jei nebūtų rastas sprendimas atliekant įprastą ombudsmeno tyrimą. Dėl to galėtų sumažėti bylų, kuriose asmenys galėtų patys kreiptis į Bendrijos teismus su ieškiniais dėl pagrindinių teisių, skaičius.

Konstitucijos skyriuje dėl teisių gynimo priemonių taip pat turėtų būti aiškiai nurodyta, kad piliečiai turi teisę pateikti Europos Parlamentui peticiją dėl valstybių narių padarytų Europos teisės pažeidimų. Komisija turėtų būti įpareigota bendradarbiauti su Europos Parlamentu užtikrinant, kad skundas būtų nagrinėjamas taikant sąžiningą ir atvirą procedūrą.

Deja, atrodo, kad praėjusių metų spalio mėn. pabaigoje paskelbtame preliminariame Sutarties dėl Konstitucijos projekte nenumatytas skyrius dėl teisių gynimo priemonių. Tikiuosi, kad visi čia esantys padarys viską, ką gali, kad paskatintų Konventą rimtai apsvarstyti šį klausimą ir įtraukti skyrių apie teisių gynimo priemones.

Diskusijų apie Audito Rūmus rato, kuriam pirmininkautų Komisijos narys Vitorino, sukūrimas suteikia puikią galimybę spręsti šį klausimą.

Prisijungimas prie tarptautinių žmogaus teisių dokumentų

Patirtis rodo, kad tarptautinės priežiūros galimybė dar labiau sustiprina ir sustiprina pagrindinių teisių apsaugą.

EŽTK yra labiausiai išplėtota ir veiksmingiausia tokio pobūdžio sistema pasaulyje. Visos Sąjungos valstybės narės pripažįsta tarptautinę priežiūrą pagal Konvencijos sistemą, kurią kuriant ir plėtojant jos aktyviai dalyvavo ilgą laiką. Todėl atrodo teisinga, kad Sąjungos institucijos ir įstaigos, prisijungdamos prie Konvencijos, taip pat pritartų šiai priežiūrai.

Europos Taryba taip pat parengė kitus svarbius tarptautinius žmogaus teisių dokumentus, pavyzdžiui, Europos socialinę chartiją, Europos konvenciją prieš kankinimą ir kitokį žiaurų, nežmonišką ar žeminantį elgesį ir baudimą ir Tautinių mažumų apsaugos pagrindų konvenciją.

Taip pat yra Jungtinių Tautų dokumentų, pavyzdžiui, Visuotinė žmogaus teisių deklaracija, Tarptautinis ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių paktas ir Tarptautinis pilietinių ir politinių teisių paktas, taip pat keletas TDO konvencijų, pavyzdžiui, dėl asociacijų laisvės ir teisės jungtis į organizacijas gynimo (C87, 1948) ir dėl nepriimtino vaikų darbo (C182, 1999).

Dabartinės redakcijos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalis užkirstų kelią Sąjungai prisijungti prie bet kokio tarptautinio žmogaus teisių susitarimo, išskyrus EŽTK.

Manau, kad Konstitucijoje turėtų būti palikta galimybSąjungai sekti geru daugumos valstybių narių pavyzdžiu prisijungiant prie kitų tarptautinių žmogaus teisių apsaugos ir skatinimo priemonių.

Todėl pateikiau pakeitimą, kad konstitucijos nuostata dėl įgaliojimų suteikimo būtų bendresnio pobūdžio.

Išvada

Iki šiol Europos konvencijoje žmogaus teisių klausimais padaryta didelė pažanga. Taip yra dėl Komisijos nario Vitorino ir Chartijos ir prisijungimo prie EŽTK darbo grupės narių įsipareigojimo gerbti žmogaus teises.

Atrodo, kad Konvencijoje iš esmės pripažįstama, jog Chartija turėtų tapti privaloma Bendrijos teisėje ir kad Sąjunga galėtų prisijungti prie EŽTK.

Svarbu pabrėžti, kad šie dideli žingsniai į priekį turėtų būti paremti gerai veikiančia teisių gynimo priemonių sistema, kurioje pagrindinis teismų vaidmuo būtų papildomas neteisminėmis teisių gynimo priemonėmis. Pilietis, norintis sužinoti, kokiomis teisių gynimo priemonėmis galima pasinaudoti, jei pažeidžiamos jo teisės pagal Europos teisę, turėtų turėti galimybę rasti atsakymą, aiškiai išdėstytą Sąjungos konstitucijoje.

---

(1) Nuomonė 2/94 [1996] ECR I-1759. Teismas nusprendė, kad EB sutarties 308 straipsnis (buvęs 235 straipsnis), kuriuo Tarybai suteikiami įgaliojimai imtis atitinkamų priemonių, jei Bendrijos veiksmai yra būtini vienam iš Bendrijos tikslų pasiekti, nėra pakankamas teisinis pagrindas, atsižvelgiant į „pagrindines institucines pasekmes“ Bendrijai ir valstybėms narėms, prisijungusioms prie Europos konvencijos.

(2) Žr. 2002 m. Sprendimo max.mobil Telekommunikation Service GmbH prieš Komisiją , T-54/99, Rink. p. II-00313, 48 ir 57 punktus; Byla T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA prieš Komisiją , 2002 m. Rink. p. II-02365, 42 ir 47 punktai; 2002 m. rugsėjo 27 d. Sprendimas Tideland Signal Limited prieš Komisiją, T-211/02, 37 punktas; 2003 m. sausio 15 d. Sprendimo Philip Morris International, Inc. ir kiti prieš Komisiją, sujungtos bylos T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 ir T-272/01, 122 punktas.

(3) Žr. 2002 m. liepos 11 d. sprendimo Goodwin prieš Jungtinę Karalystę 100 punktą; 2002 m. liepos 11 d. Sprendimo I. prieš Jungtinę Karalystę 80 punktas.