1 Introduzione

Vorrei iniziare con alcune brevi informazioni sull'ufficio che ho ricoperto dall'aprile 2003.

Il Mediatore europeo è stato istituito dal trattato di Maastricht per rafforzare le relazioni tra i cittadini dell'Unione e le istituzioni e gli organi della Comunità europea. Il primo Mediatore è stato eletto dal Parlamento europeo nel 1995 e ha iniziato a lavorare nel settembre di quell'anno.

Originariamente, il mandato era limitato alla Comunità europea, ma il trattato di Amsterdam ha posto il "terzo pilastro" dell'Unione (ossia la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e, in particolare, Europol) sotto il controllo del Mediatore.

Il destino finale del Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa rimane incerto, a seguito dei risultati negativi dei referendum francese e olandese all'inizio di quest'anno. Il suo testo definisce il mandato del Mediatore come comprendente le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione. Tale formula estenderebbe il mandato alla politica estera e di sicurezza comune, compresi organismi quali l'Agenzia europea per la difesa, nonché al Consiglio europeo, che, ai sensi dell'attuale trattato, non è un'istituzione comunitaria.

L'argomento della mia conferenza di oggi è il punto di vista del Mediatore europeo sui diritti umani e i mezzi di ricorso extragiudiziali. Sebbene il mandato sia limitato al livello di governance dell'Unione, il mio punto di vista sui diritti umani e sui mezzi di ricorso extragiudiziali spazia più ampiamente, comprendendo la varietà di esperienze nazionali in Europa e in effetti la diffusione dell'istituzione del difensore civico come fenomeno globale.

Le ragioni di questo ampio approccio sono sia personali che istituzionali. Formo un politologo specializzato nello studio della democrazia mentre, istituzionalmente, il Mediatore europeo coopera strettamente con i difensori civici degli Stati membri e dei paesi candidati attraverso la rete europea dei difensori civici.

In entrambi i ruoli, come accademico e come Mediatore europeo, ho un vivo interesse a comprendere le differenze e le somiglianze tra le istituzioni del Mediatore, in modo da facilitare l'apprendimento reciproco e promuovere lo sviluppo di nuove istituzioni efficaci nell'Unione europea allargata e nei suoi vicini.

2 Lo sviluppo dell'istituzione del difensore civico

Il primo difensore civico parlamentare al mondo è stato istituito in Svezia nel 1809 per verificare la legalità del comportamento dei funzionari pubblici. L'originalità dell'istituzione risiedeva principalmente nella sua indipendenza dall'Esecutivo. Ciò è stato garantito dal fatto che il Mediatore è eletto dal Parlamento e riferisce al Parlamento. Solo nel 1919 il modello svedese fu copiato da un altro paese, la Finlandia. Poi è passato quasi mezzo secolo prima che un terzo difensore civico fosse istituito, nel 1955, in Danimarca.

Il modello danese differiva dai due precedenti in quanto al Mediatore non era stato conferito il potere né di perseguire i dipendenti pubblici in base al diritto penale, né di supervisionare il lavoro dei tribunali. Inoltre, l'esempio danese ha dimostrato che un mediatore può lavorare all'interno di un regime parlamentare caratterizzato dalla responsabilità ministeriale per il lavoro dettagliato dell'amministrazione.

Negli anni '60 e nei primi anni '70, una prima ondata di espansione globale iniziò quando le vecchie democrazie, come Norvegia, Nuova Zelanda, Regno Unito e Francia, adottarono l'istituzione del difensore civico come un modo per affrontare i problemi dei cittadini nell'affrontare la pubblica amministrazione, che si espanse notevolmente e assunse nuovi ruoli, specialmente dopo la seconda guerra mondiale, poiché il ruolo sociale dello stato crebbe esponenzialmente.

In due successive ondate di espansione, i difensori civici sono stati istituiti in molte democrazie più recenti come parte di un impegno a rispettare i diritti umani e il principio della democrazia.

Dalla metà degli anni '70 in poi, i difensori civici sono stati istituiti in stati post-autoritari, come Grecia, Spagna e Portogallo, così come in molti paesi dell'America Latina e in altre parti del mondo.

Dopo il 1989, il passaggio dal comunismo alla democrazia nell'Europa centrale e orientale ha comportato un forte aumento del numero di istituzioni dei difensori civici in queste regioni. L'incoraggiamento e il sostegno del Consiglio d'Europa sono stati un importante contributo a questo sviluppo. Allo stesso tempo, le precedenti ondate di espansione hanno acquisito maggiore slancio e hanno portato l'istituzione in un numero sempre crescente di paesi in tutto il mondo.

La diffusione dell'istituzione del difensore civico è stata particolarmente impressionante nell'Unione europea. Quando è stato negoziato il trattato di Maastricht, i difensori civici nazionali esistevano solo nella maggioranza degli Stati membri; 7 su 12. L'effetto combinato dell'allargamento e della creazione di nuovi uffici è che, oggi, esiste un difensore civico nazionale in 23 dei 25 Stati membri e tutti e quattro i paesi candidati (Bulgaria, Croazia, Romania e Turchia) hanno istituito tale difensore civico o hanno annunciato la loro intenzione di farlo.

3 Democrazia e Stato di diritto

Come dovremmo comprendere l'importanza della rapida diffusione e dello sviluppo dell'istituzione del difensore civico? Nel cercare di rispondere a questa domanda, il mio punto di partenza saranno i due parametri principali - democrazia e Stato di diritto - che influenzano e modellano profondamente il più ampio contesto politico e istituzionale in cui funziona l'istituzione del difensore civico e che condizionano la sua capacità di servire i cittadini e di migliorare la loro capacità di godere meglio dei loro diritti.

Vorrei iniziare sottolineando l'ovvio punto che, anche se, nella cultura giuridica europea contemporanea, lo Stato di diritto e la democrazia sono considerati come una coppia inseparabile e, per così dire, naturale, sono analiticamente distinti.

Lo Stato di diritto descrive una condizione in cui tutti i membri della società vivono sotto la legge e in cui nessuno può operare al di fuori o al di sopra della legge. Le sue origini storiche derivano dal feudalesimo europeo e, più precisamente, dallo stretto e complesso nesso di diritti e doveri reciproci che, nel tempo, scaturivano dai rapporti contrattuali tra signore e vassallo. Deriva direttamente da tale situazione il principio aggiuntivo secondo cui, in base allo Stato di diritto, ogni persona è soggetta al diritto comune e non a disposizioni straordinarie o eccezionali.

Per definizione, lo stato di diritto implica l'assenza dell'esercizio sfrenato (e quindi potenzialmente arbitrario) del potere, così elegantemente veicolato dalla massima latina "Quod principi placuit, legis habet vigorem".

(A proposito, prometto di parlarvi in latino solo una volta durante questa conferenza.)

Una condizione fondamentale per la creazione e il mantenimento dello Stato di diritto è l'esistenza di una funzione giurisdizionale distintiva, caratterizzata dall'indipendenza e responsabile dello sviluppo dei principi giuridici generali. In altre parole, i tribunali sono il fondamento su cui si fonda lo Stato di diritto e da cui dipende il suo sviluppo e la sua evoluzione.

Infine, l'evoluzione dello stato di diritto ha, nel tempo, portato ad accordi sociali e politici in cui il rapporto tra governanti e governati non è diretto e immediato, ma mediato da strutture o istituzioni che godono di riconoscimento legale e autorità, ponendo così limiti effettivi al potere esercitato dal sovrano. Questa caratteristica dello stato di diritto e del modello di esercizio mediato del potere a cui è associato è stata astutamente catturata e ampiamente analizzata da Montesquieu nel suo celebre Spirito delle Leggi, con il termine appropriato "corps intermédiaires".

Rispetto all'antico pedigree dello stato di diritto, la democrazia come la conosciamo oggi è un fenomeno molto più recente che è indissolubilmente legato agli sconvolgimenti politici e socio-economici che hanno scosso il continente europeo e le colonie americane nel "lungo secolo" a partire dall'ultimo quarto del XVIII secolo e che sono durati fino al XX.

Associata alla progressiva espansione del diritto di suffragio a un numero sempre crescente di soggetti trasformati in cittadini, la democrazia gode oggi di una legittimità indiscussa, non solo in tutta Europa ma a livello globale.

Le definizioni di democrazia possono essere lunghe ed elaborate. Ai fini attuali, adotterò una concettualizzazione minimalista, individuando alcuni attributi fondamentali della democrazia che fungono da prerequisiti fondamentali per la sua legittimità ed efficacia. Nella mia mente, questi includono:

• la capacità di consentire elezioni eque, comprese, naturalmente, le libertà politiche classiche, come la libertà di espressione, compresa la libertà di stampa e la libertà di associazione;
• che derivano da tali libertà politiche, l'esistenza di più di un partito giuridico che ha il diritto di contestare liberamente un'elezione; e
• l'assenza di "gruppi veto", capaci di sovvertire il verdetto popolare di un'elezione. Esempi tradizionali di tali gruppi di veto sono la monarchia, le forze armate o altre parti dell'apparato statale che non vogliono accettare il risultato di un'elezione come legittimo e definitivo.

Un'importante implicazione di questa analisi è che la democrazia non può essere semplicemente equiparata alle istituzioni parlamentari o al semplice svolgimento di elezioni. Anche uno sguardo superficiale in tutto il mondo fornirà ampie prove a sostegno dell'opinione che le condizioni in cui si svolgono le elezioni in molti paesi non soddisfano i criteri di equità, libera contestazione e assenza di gruppi di veto. Piuttosto che le democrazie, queste possono essere meglio pensate, nelle parole del politologo di Stanford, Terry Karl, come "regimi elettorali", la cui capacità di soddisfare i requisiti formali della democrazia è ancora piuttosto limitata.

Se spostiamo la nostra indagine al livello dei principi astratti che informano la democrazia, direi che la libertà e l'uguaglianza, due dei più potenti lasciti intellettuali dell'Illuminismo e delle rivoluzioni politiche che questa epoca epoca epocale ha dato origine, servono come una solida base su cui sono state costruite tutte le democrazie moderne. L'equilibrio relativo tra questi due principi incorporati nelle formule costituzionali e le conseguenti disposizioni istituzionali ci permette di distinguere due varianti, storicamente contingenti, della democrazia moderna, che hanno una particolare incidenza sui dibattiti politici e intellettuali contemporanei.

La prima variante, che trae le sue radici dall'eredità giacobina della Rivoluzione francese, privilegia l'uguaglianza come principio organizzativo fondamentale della democrazia. La sua attrattiva sta nell'eleganza che scaturisce dalla sua semplicità. Secondo il tipo ideale di questa concettualizzazione della democrazia, il popolo sovrano costituisce l'unica fonte di potere, la cui unica espressione istituzionale è il parlamento (per lo più unicamerale). Nei sistemi maggioritari in grado di produrre gabinetti monopartitici, il partito che gode di una maggioranza parlamentare costituisce l'espressione naturale e logica della sovranità popolare e, in quanto tale, può legittimamente rivendicare un diritto plenario di esercitare il potere per conto del popolo sovrano.

Il principale inconveniente della concettualizzazione egualitaria, derivante direttamente dalla sua preoccupazione per l'uguaglianza come suo principale, se non unico, principio organizzativo, è che è guidata da quella che descrivo come una logica "unidimensionale" orientata a privilegiare l'omogeneità sulla diversità. Spinta ai suoi estremi logici, tale enfasi sull'omogeneità, così intimamente legata all'uguaglianza, rischia di generare una dinamica di appiattimento capace di conferire una dimensione di "egualitarismo livellato" alla democrazia associata alla logica unidimensionale che la sottende. A sua volta, tale concettualizzazione della democrazia solleva serie preoccupazioni relative al rispetto dello Stato di diritto e al rispetto dei diritti individuali, compresi i diritti umani.

La variante alternativa è caratterizzata dalla ricerca sistematica della costruzione di assetti istituzionali in grado di incarnare diverse combinazioni dei principi di uguaglianza e libertà. A guidare questa concettualizzazione della democrazia, sempre nella forma ideale-tipica, è una logica pluralista, la cui preoccupazione prevalente è la ricerca di un equilibrio ottimale tra istituzioni alternativamente espressive di principi egualitari e libertari.

Tale equilibrio globale, che, per la sua cristallizzazione, consolidamento e radicamento nel tempo, si basa sulla generazione di una fitta rete di controlli e contrappesi istituzionali, simili ai "corps intermédiaires" di Montesquieu, offre condizioni migliori per il rispetto dello Stato di diritto e per la qualità della democrazia.

Non è quindi un caso che nelle democrazie che più si avvicinano alla variante pluralista, il ruolo della magistratura come fonte dello Stato di diritto sia più sviluppato e rispettato e l'accettazione del difensore civico come esempio per eccellenza di contrappeso istituzionale non giudiziario goda della massima legittimità. Questo punto merita un'ulteriore elaborazione.

4 Tribunali e difensori civici distinti e confrontati

Per cominciare, è importante sottolineare che i tribunali e l'istituzione non giudiziaria del difensore civico hanno funzioni distinte, sebbene complementari. La difesa e la promozione dello Stato di diritto costituiscono un terreno comune su cui i loro ruoli si sovrappongono ed entrambe le istituzioni si collocano al di fuori del meccanismo della pubblica amministrazione, agendo come meccanismi indipendenti per il suo controllo e la sua responsabilità. Essi differiscono, tuttavia, in due modi molto chiari.

Il difensore civico non prende decisioni giuridicamente vincolanti

In primo luogo, i giudici sono gli unici interpreti autorevoli della legge e sono i soli dotati del diritto di emettere decisioni giuridicamente vincolanti e, logicamente, di imporre sanzioni. Al contrario, i difensori civici, pur guidati dalle decisioni e dalla giurisprudenza dei tribunali, possono solo fornire consulenza e raccomandazioni alle istituzioni dello Stato (pubblica amministrazione, servizi pubblici, ecc.) che rientrano nel loro mandato.

Ciò significa che l'efficacia di un difensore civico si basa sull'autorità morale, sulla cogenza del ragionamento e, in ultima analisi, sulla pubblicità e sulla capacità di persuadere l'opinione pubblica, che, nella variante pluralista della democrazia, può fornire un efficace incentivo a rispettare le raccomandazioni del difensore civico.

Secondo Alexander Hamilton, uno dei Framers della Costituzione degli Stati Uniti, la magistratura costituisce il ramo "meno pericoloso" del governo. Senza il potere di dare ordini giuridicamente vincolanti, i difensori civici sono meno pericolosi anche dei tribunali. Ciò consente loro di essere più flessibili dei tribunali per quanto riguarda sia le procedure che utilizzano sia i criteri per determinare l'ammissibilità delle cause.

Sono inoltre convinto che il ruolo importante e proattivo svolto dai difensori civici in molti paesi, in particolare il diritto di prendere iniziative per affrontare i problemi sistemici e migliorare la qualità dell'amministrazione, sia stato facilitato dal fatto che le decisioni del difensore civico non sono giuridicamente vincolanti.

Illegalità e cattiva amministrazione si sovrappongono ma non sono identiche

La seconda distinzione tra mezzi di ricorso giudiziari e extragiudiziali è che il principale ambito di attività e preoccupazione dei giudici è quello di garantire il rispetto della legalità da parte dello Stato e dei cittadini, mentre per il difensore civico il campo equivalente è la promozione di una buona amministrazione o, al contrario, la prevenzione di cattiva amministrazione.

A dire il vero, come dimostra ampiamente la giurisprudenza di quasi tutti i paesi in cui lo Stato di diritto e la democrazia sono ben radicati, l'illegalità e la cattiva amministrazione si sovrappongono. D'altra parte, il concetto di cattiva amministrazione è a tempo indeterminato. Descrive una situazione in cui un ente pubblico non agisce in conformità di una norma o di un principio che lo vincola, estendendosi così al di là delle questioni di legalità per comprendere l'idea che la pubblica amministrazione esiste per servire il cittadino e che, nei loro rapporti quotidiani con il pubblico, gli enti pubblici devono garantire che i cittadini siano adeguatamente trattati e godano pienamente dei loro diritti.

In altre parole: I principi di buona amministrazione esigono di più dalla pubblica amministrazione che semplicemente non infrangere la legge. Se da un lato l’illegittimità implica necessariamente una cattiva amministrazione, dall’altro l’accertamento di una cattiva amministrazione non comporta automaticamente l’illegittimità.

Scelta dei cittadini in materia di mezzi di ricorso

Queste due principali distinzioni tra tribunali e difensori civici significano che la loro coesistenza non comporta inutili duplicazioni, come alcuni affermerebbero, ma piuttosto offre ai cittadini e agli utenti dei servizi pubblici una chiara scelta su come esercitare il loro diritto fondamentale di ricorso. Il cittadino può decidere la forma appropriata di risoluzione delle controversie per la sua situazione. Se desideri una decisione giuridicamente vincolante sui tuoi diritti e obblighi legali, vai in tribunale. Scegliendo il difensore civico, si evitano i costi, di norma si ottiene un risultato più rapido e si ha accesso a procedure più flessibili e a un criterio di revisione più ampio rispetto alla legalità.

La scelta deliberata, come la possibilità di decidere tra vie di ricorso alternative, costituisce una caratteristica distinta della variante pluralista della democrazia. A sua volta, la capacità di offrire ai cittadini una scelta serve ad arricchire la gamma di "prodotti" che una tale democrazia può offrire ai suoi cittadini e, quindi, migliora la sua qualità.

5 I diritti umani come parte integrante della mediazione

Dopo aver analizzato le somiglianze e le differenze tra i tribunali e il Mediatore in termini di concetti che hanno un'applicazione globale, mi concentrerò ora sull'Unione europea nello spiegare il ruolo dei difensori civici in relazione ai diritti umani. Questo può sembrare paradossale, dato che i diritti umani, per definizione, sono applicabili a tutti gli esseri umani. Ricorda tuttavia la massima - ed ecco il mio secondo e ultimo pezzo di latino - "Ubi ius, ibi remedium".

In effetti, è la proposizione inversa, che può essere liberamente tradotta come "i diritti senza rimedi non valgono la carta su cui sono scritti", che conta ai fini attuali. In altre parole, la discussione sulla tutela dei diritti umani dovrebbe fare riferimento a un sistema concreto di mezzi di ricorso ed è quindi utile per me adottare, a questo punto, la prospettiva istituzionale del Mediatore europeo.

Diritti umani nel diritto dell'UE

Quando le Comunità europee furono istituite negli anni '50, la Convenzione europea dei diritti dell'uomo era già stata istituita nel quadro del Consiglio d'Europa. Inoltre, la logica della Convenzione è che la responsabilità primaria per la protezione dei diritti umani ricade sugli ordinamenti giuridici e costituzionali nazionali. Non sorprende quindi che gli autori dei Trattati comunitari originari non abbiano ravvisato la necessità di includere disposizioni in materia di diritti umani o fondamentali.

All'inizio degli anni '60, tuttavia, stava diventando chiaro che le Comunità europee erano più di un'altra organizzazione internazionale. I Trattati avevano, infatti, istituito poteri legislativi ed esecutivi sovranazionali, in grado di imporre obblighi ai privati. Inoltre, il diritto dell'UE ha il primato o la supremazia sul diritto nazionale, il che significa che prevale sul diritto nazionale incoerente, compreso il diritto costituzionale nazionale in materia di diritti fondamentali.

In tali circostanze, l’unico modo per salvaguardare i diritti fondamentali era che il diritto dell’Unione riconoscesse tali diritti e ne garantisse la protezione. Poiché i Trattati tacevano sulla questione dei diritti fondamentali, spettava alla Corte di giustizia elaborare le loro implicazioni al riguardo.

A partire dalla fine degli anni '60, la Corte ha stabilito che i diritti fondamentali sono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario e, in quanto tali, sono vincolanti non solo per le istituzioni e gli organi europei, ma anche per tutte le autorità pubbliche degli Stati membri, ogniqualvolta si applichi il diritto dell’Unione.

Per individuare tali diritti, la Corte di giustizia si è ispirata alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e agli accordi internazionali, in particolare alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo sui diritti dell'uomo relativa alla Convenzione.

Nel 1996, tuttavia, la Corte di giustizia ha espresso un parere sfavorevole su una proposta di firma della convenzione da parte delle Comunità europee, ritenendo che il trattato CE non contenga una base giuridica sufficiente per l'adesione. Il conseguente divario nella supervisione internazionale dei diritti fondamentali è difficile da giustificare, soprattutto per i cittadini degli ex Stati comunisti che vogliono aderire all'Unione.

Questa situazione è stata senza dubbio uno degli elementi che hanno indotto il Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999 ad avviare un processo di elaborazione di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

La Carta è stata redatta da una convenzione, composta principalmente da rappresentanti dei capi di Stato o di governo, del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. Il Mediatore europeo ha partecipato alla Convenzione in qualità di osservatore ufficiale e ha proposto con successo che la Carta includa il diritto a una buona amministrazione.

La Carta riunisce i diritti già contenuti nella giurisprudenza della Corte di giustizia e in una serie di testi, tra cui la Convenzione europea dei diritti dell'uomo; la Carta sociale del Consiglio d'Europa; la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori; e le disposizioni del trattato CE relative ai diritti dei cittadini. Si tratta quindi di un documento più ampio della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che contiene non solo i diritti civili e politici classici, ma anche i diritti sociali ed economici, come il diritto all'assistenza sanitaria, i diritti degli anziani e la protezione della famiglia.

La questione se, quando e come la Carta debba diventare giuridicamente vincolante è stata posta da una parte durante il processo di elaborazione della Carta. Né è stato raggiunto alcun accordo su tali questioni nei negoziati che hanno portato al trattato di Nizza. I presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione hanno invece proclamato congiuntamente la Carta al vertice di Nizza del dicembre 2000. Da allora, il Mediatore europeo ha costantemente sostenuto che le istituzioni che hanno proclamato la Carta dovrebbero rispettarne le disposizioni e che in caso contrario si tratterebbe di cattiva amministrazione.

Un esempio tratto dal lavoro del Mediatore europeo

A questo punto, consentitemi di mettere insieme e illustrare alcuni dei punti che ho sollevato dandovi un esempio, tratto dalla mia esperienza, di come un difensore civico possa fornire un rimedio alternativo efficace e anche contribuire a rafforzare i diritti fondamentali più in generale.

Ho ricevuto una denuncia da un ex esperto civile impiegato presso la missione di polizia dell'Unione europea in Bosnia-Erzegovina, che era stato licenziato per cattiva condotta, senza avere l'opportunità di esprimere il suo punto di vista sui presunti fatti. Egli ha presentato un reclamo contro il Consiglio in quanto quest'ultimo si era rifiutato di rispondergli o di assumersi qualsiasi responsabilità in merito.

Dopo aver esaminato il quadro giuridico, ho ritenuto che il Consiglio sia responsabile di garantire che la missione di polizia dell'UE rispetti lo Stato di diritto e i diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta.

Pertanto, ho criticato il fatto che il diritto a una buona amministrazione, che include il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio, non fosse stato rispettato nel caso del denunciante. Ho anche chiesto con successo l'aiuto del Consiglio per garantire che la missione di polizia pagasse il denunciante fino alla data in cui il suo contratto sarebbe scaduto normalmente, se non fosse stato licenziato.

L'esito del caso è stato pertanto che la persona ha ricevuto un ricorso mentre, allo stesso tempo, sia il Consiglio che la missione di polizia dell'UE hanno ricevuto orientamenti in merito alle loro responsabilità generali in relazione ai diritti fondamentali e allo Stato di diritto.

La domanda finanziaria del denunciante era relativamente modesta e non aveva alcun rapporto contrattuale con il Consiglio. Questi aspetti del caso, insieme al fatto che la missione di polizia dell'UE è stata istituita nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune, avrebbero reso difficile per un tribunale fornire un rimedio efficace sotto il profilo dei costi o approfondire così profondamente le relazioni generali tra il Consiglio e la missione di polizia. Il caso illustra quindi chiaramente il modo in cui un difensore civico può integrare il ruolo dei tribunali.

Difensori civici negli Stati membri e diritti umani ai sensi del diritto dell'UE

Il fatto che i diritti fondamentali siano parte integrante del diritto dell'UE, unitamente al primato del diritto comunitario, ha implicazioni molto importanti per i difensori civici degli Stati membri, siano essi a livello nazionale, regionale o locale.

Il primato impone a tutte le autorità pubbliche degli Stati membri di applicare il diritto comunitario in modo completo e corretto. Poiché controllano le autorità pubbliche, i difensori civici hanno un ruolo fondamentale da svolgere nel garantire l'adempimento di tale obbligo. Meno ovvio, forse, è che, poiché i difensori civici stessi sono autorità pubbliche, essi devono, nell’ambito delle loro competenze, agire per tutelare i diritti derivanti dal diritto dell’Unione. Infatti, al quinto seminario dei difensori civici nazionali degli Stati membri dell'UE, tenutosi all'Aia nel settembre di quest'anno, l'avvocato generale Maduro si è spinto fino a dire che, nell'ambito delle loro competenze, i difensori civici, come i tribunali, devono ignorare qualsiasi normativa nazionale che impedisca loro di tutelare tali diritti.

Ho fatto riferimento in precedenza a "tre ondate" quando si discute dell'espansione globale dell'istituzione del difensore civico. I difensori civici le cui istituzioni sono state istituite nella seconda e nella terza ondata vedono naturalmente la protezione dei diritti fondamentali o umani come parte delle loro responsabilità. In effetti, i diritti umani sono una parte fondamentale dei mandati dei difensori civici stabiliti nell'Europa centrale e orientale dopo la caduta del comunismo.

L'idea che il difensore civico tuteli i diritti umani è ampiamente condivisa anche nella patria nordica dell'istituzione. La protezione dei diritti umani è stata esplicitamente aggiunta alle responsabilità giuridiche dei difensori civici finlandese e norvegese e il compito dei difensori civici svedesi di prevenire le violazioni dei diritti e delle libertà fondamentali dei cittadini comprende la garanzia dell'applicazione diretta della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Inoltre, al seminario dell'Aia di cui ho parlato qualche istante fa, il Mediatore parlamentare capo svedese ha sottolineato che 25 governi europei hanno adottato la Carta dei diritti fondamentali con l'intento di renderla un documento giuridicamente vincolante. Le implicazioni che ha tratto da tale fatto erano che la Carta ha almeno piena legittimità politica e può essere considerata come l'espressione di uno standard giuridico comune all'interno dell'Unione, e che i difensori civici possono giudicare le cause relative all'attuazione e all'applicazione del diritto dell'Unione con riferimento anche alla Carta.

6 Diritti umani e integrazione europea

Il ruolo dei difensori civici negli Stati membri è particolarmente importante perché l'attuazione del diritto e delle politiche dell'UE è in gran parte di competenza delle amministrazioni degli Stati membri. In pratica, quindi, il rispetto dei diritti dipende in larga misura dalla qualità del loro lavoro quotidiano e dalla misura in cui gli organi di controllo, compresi i difensori civici, riescono a promuovere un'amministrazione di alta qualità e a fornire mezzi di ricorso efficaci quando necessario.

Negli ultimi anni, inoltre, la cooperazione tra le varie amministrazioni degli Stati membri e le istituzioni dell'UE ha continuato ad aumentare in termini di portata e intensità, in particolare nei settori connessi alla sicurezza. Guardando l'elenco delle 41 istituzioni, organi e agenzie dell'UE che abbiamo invitato a uno dei nostri eventi per il decimo anniversario che si sono svolti a Bruxelles due settimane fa, sono rimasto colpito dal numero di tali eventi (15) creati negli ultimi cinque anni.

Organismi quali l'Accademia europea di polizia, l'Agenzia dell'UE per le frontiere, l'Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione, Eurojust e l'Agenzia europea per la sicurezza aerea hanno una forte rappresentanza nazionale. Il networking è essenziale per il loro funzionamento. Essi costituiscono la punta visibile dell'UE della crescente intensità della cooperazione tra le amministrazioni a tutti i livelli dell'Unione europea.

Al fine di tutelare i diritti dei cittadini e dei residenti e fornire loro mezzi di ricorso efficaci, la cooperazione tra le amministrazioni deve essere accompagnata dalla cooperazione tra i difensori civici, che sono nella posizione ideale per intervenire quando il diritto dell'UE non è applicato correttamente dalle pubbliche amministrazioni, in modo da fornire un mezzo di ricorso efficace e contribuire a evitare carenze analoghe in futuro educando e incoraggiando le autorità pubbliche ad applicare correttamente il diritto dell'UE.

La rete europea dei difensori civici

Il Mediatore europeo ha sempre dato la massima priorità alla cooperazione con i difensori civici degli Stati membri e ha organizzato un seminario per i difensori civici nazionali nel 1996, nel corso del quale si è convenuto di istituire una forma flessibile di cooperazione volontaria, a parità di condizioni, allo scopo di promuovere il flusso di informazioni sul diritto comunitario e sulla sua attuazione e il trasferimento delle denunce all'organismo più idoneo a trattarle.

Il primo passo concreto è stata la creazione di una rete di funzionari di collegamento che fungesse da primo punto di contatto all'interno dell'ufficio di ciascun difensore civico per gli altri membri della rete. È stato stabilito un modello per l'organizzazione di seminari dei difensori civici nazionali, in linea di principio ogni due anni, nonché di riunioni periodiche degli ufficiali di collegamento. Ad oggi, abbiamo sviluppato mezzi di comunicazione efficaci attraverso un sito web vivace e un forum di discussione su Internet, un servizio di notizie giornaliere elettroniche e una newsletter semestrale.

Il risultato è che ora possiamo veramente parlare di una "Rete europea dei difensori civici", che comprende circa 90 uffici in 29 paesi in tutta Europa, che coopera sistematicamente per garantire l'effettivo trasferimento delle denunce, scambiare informazioni sul diritto dell'UE e incoraggiare la diffusione delle migliori pratiche.

Fin dall'inizio, l'Islanda e la Norvegia sono state incluse tra i paesi che appartengono sia allo spazio Schengen che allo Spazio economico europeo e quindi condividono importanti preoccupazioni, ad esempio, in merito ai diritti delle persone per quanto riguarda la libera circolazione e il funzionamento del sistema d'informazione Schengen. La rete si è successivamente ampliata in altri due modi:

• I difensori civici regionali sono stati invitati ad aderire perché negli Stati membri in cui esistono, le autorità regionali sono in pratica responsabili dell'attuazione di molti aspetti del diritto dell'UE.
• In occasione del quarto seminario del 2003, è stato deciso di invitare i difensori civici dei paesi candidati all'adesione all'UE ad aderire alla rete.

Il quinto seminario tenutosi all'Aia nel settembre di quest'anno ha quindi riunito non solo gli Stati membri dell'Unione europea, ma anche due dei quattro paesi candidati, nonché la Norvegia e l'Islanda.

La rete europea dei difensori civici presenta naturalmente una grande diversità. Le istituzioni membri comprendono quelle della patria nordica originaria del difensore civico, comprese le varietà svedesi e danesi piuttosto diverse; difensori civici creati in vari momenti come parte della prima ondata di espansione globale, difensori civici della seconda ondata come quelli di Spagna e Portogallo e difensori civici nell'Europa centrale e orientale post-comunista, creati come parte della terza ondata.

La diversità deriva da una delle chiavi del successo dell'istituzione del difensore civico - la sua flessibilità - che consente ai difensori civici di adattarsi con prudenza ai diversi contesti costituzionali, giuridici, culturali e politici e di integrare il ruolo fondamentale dei tribunali nella protezione e nella promozione dei diritti umani.

7 I limiti dell'istituzione del difensore civico

Ci sono tuttavia dei limiti a ciò che dovremmo aspettarci dall'istituzione del difensore civico. Il limite fondamentale, in parole povere, è che quando lo Stato di diritto è debole, un'istituzione non giudiziaria non può fungere da sostituto effettivo dei tribunali.

Per capire perché è così, dobbiamo rivedere i concetti di Stato di diritto e di democrazia ed esaminare in che misura le diverse combinazioni dei due forniscono un ambiente ospitale affinché il difensore civico possa fungere da contrappeso istituzionale, in grado di difendere i diritti dei cittadini, combattere la cattiva amministrazione e proteggere i diritti umani. Per motivi di chiarezza, affronterò la questione in modo schematico, individuando due combinazioni o scenari, ciascuno dei quali comporta una sequenza temporale diversa per quanto riguarda il rapporto tra lo Stato di diritto e la democrazia.

Nel primo, che è più tipico delle democrazie più mature, l'introduzione dello stato di diritto ha storicamente preceduto la democrazia. In tutti questi casi, la precedente esistenza dello Stato di diritto come fondamento fondamentale dell'organizzazione dello Stato lungo linee giuridico-razionali ha reso più facile affrontare le inevitabili tensioni, turbolenze e sconvolgimenti occasionali associati all'introduzione della democrazia.

La risultante articolazione positiva dello Stato di diritto e della democrazia ha reso più facile per il difensore civico emergere come istituzione distinta, ma complementare, ai tribunali, in grado di fungere da efficace meccanismo extragiudiziale di responsabilità e controllo orientato al rafforzamento dello Stato di diritto e alla tutela dei diritti umani.

A sua volta, questa complementarità ha permesso di offrire ai cittadini una gamma più ampia di scelta quando si tratta di scegliere tra meccanismi alternativi di ricorso e decidere come esercitare al meglio tali diritti, contribuendo così anche positivamente alla qualità della democrazia.

Nello scenario opposto, in cui la democrazia è stata introdotta in paesi in cui la tradizione dello Stato di diritto era debole, fragile o, nel peggiore dei casi, semplicemente carente, le prospettive per il difensore civico di fungere da efficace meccanismo di responsabilità e di contribuire all'approfondimento dello Stato di diritto e della democrazia sono state meno brillanti. Laddove la democrazia non può contare sulle norme e sui valori associati alla cultura del rispetto dei diritti e degli obblighi reciproci generati dallo Stato di diritto e dove, di conseguenza, i tribunali non possono effettivamente fungere da pietra angolare per la costruzione di un sistema di pesi e contrappesi istituzionali e di una fitta rete di contrappesi, il potere del potere esecutivo del governo può facilmente rimanere sfrenato. Tale ambiente è per definizione inospitale per l'istituzione del difensore civico e ne circoscrive severamente la capacità di fungere da meccanismo efficace di controllo e responsabilità, in grado di tutelare i diritti dei cittadini, compresi i diritti umani.

In tali circostanze, il difensore civico si trova di fronte alla prospettiva invidiabile di essere emarginato e potenzialmente ignorato. Il probabile risultato finale è la graduale delegittimazione dell'istituzione, poiché la sua incapacità di servire il suo scopo dichiarato porta all'erosione della sua autorità morale e la priva della sua ragion d'essere. Lo stesso risultato può essere ottenuto anche nei casi in cui le aspettative irrealistiche sono create dalla mancata presa in considerazione del contesto quando si fa affidamento su modelli esteri per guidare la progettazione degli enti.

Esempi di questi processi si possono trovare in alcune nuove democrazie dell'Europa sudorientale. In questa regione, per ragioni storiche, lo stato di diritto non ha mai acquisito radici profonde e gli stati che sono usciti dalla scomparsa dell'impero ottomano hanno mantenuto fino alla fine, all'inizio del XX secolo, il suo carattere altamente patrimoniale. regimi sultanistici). Inoltre, come risultato di lunghi periodi di governo autoritario e totalitario, la familiarità con le pratiche democratiche variava dal molto limitato all'inesistente e l'introduzione di pratiche democratiche coincideva effettivamente con, se non precedeva, gli sforzi per stabilire lo Stato di diritto.

In queste circostanze, l'istituzione del difensore civico deve affrontare sfide formidabili nel tentativo di ritagliarsi il proprio ruolo all'interno del panorama istituzionale. Le esperienze dei difensori civici nell'Europa sudorientale fino ad oggi costituiscono una prova eloquente della strada tortuosa che l'istituzione dovrà percorrere per diventare uno strumento efficace di controllo e responsabilità, in grado di contribuire in modo sostanziale alla difesa dei diritti dei cittadini e alla qualità della democrazia in ogni paese della regione.

8 Conclusione

La mia analisi dei limiti dell'istituzione del Mediatore non dovrebbe essere intesa negativamente, ma al contrario, come un contributo positivo a un'efficace elaborazione delle politiche. Concluderò questa lezione con tre osservazioni che confido dimostreranno questo punto.

In primo luogo, vorrei sottolineare l'importante contributo che l'istituzione del difensore civico può dare al rafforzamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché alla tutela e alla promozione dei diritti umani. Vi sono numerose prove del successo dell'istituzione in un'ampia varietà di contesti costituzionali, politici e giuridici, non solo in Europa ma in tutto il mondo.

La seconda osservazione è che non sto mettendo in discussione il valore della creazione di istituzioni che cercano di promuovere e proteggere i diritti umani in contesti in cui c'è una lotta per stabilire lo stato di diritto, o una democrazia funzionante, o entrambi. La mia tesi è, piuttosto, che non dovremmo essere indotti in errore nel pensare che etichettando tali istituzioni come "difensori civici" e dotandole di un mandato giuridico formale, possiamo realisticamente aspettarci che funzionino allo stesso modo e con lo stesso grado di efficacia dei difensori civici in democrazie ben funzionanti, con una lunga tradizione di Stato di diritto.

Consentitemi di illustrare questo punto con un esempio concreto. In alcuni paesi dell'Europa sudorientale, dove mancano contrappesi significativi al potere del governo esecutivo, ci sono state richieste di dotare il difensore civico di poteri penali, simili a quelli di cui godono i difensori civici svedesi e finlandesi. Tale linea d'azione si basa su una lettura errata delle circostanze storiche e delle sequenze temporali molto diverse che hanno dato origine all'istituzione del difensore civico in questi due paesi e non comprende i pericoli per la stessa vitalità dell'istituzione in queste recenti democrazie che deriverebbero dal coinvolgimento in quelli che sono destinati a diventare conflitti politici e lotte per frenare un esecutivo che è culturalmente e politicamente resistente a tutte le forme di restrizione.

La terza osservazione riguarda i difensori civici all'interno dell'Unione europea allargata e, più specificamente, le sfide legate al tentativo di promuovere lo Stato di diritto e la democrazia in un sistema di governance multilivello. Rimango profondamente convinto che il successo in questo difficile compito è possibile solo quando i difensori civici a tutti i livelli, europeo, nazionale, regionale e locale, collaborano e coordinano efficacemente i loro sforzi, con l'obiettivo di servire meglio i cittadini. È per questo motivo che il Mediatore europeo ha tentato di convincere la Convenzione sul futuro dell'Europa e la successiva Conferenza intergovernativa a includere nel trattato costituzionale un riconoscimento esplicito dei diritti dei cittadini europei di avere accesso a mezzi di ricorso extragiudiziali quando cercano di difendere i loro diritti.

Anche se il testo finale del trattato costituzionale non conteneva tale disposizione, il rafforzamento dei mezzi di ricorso extragiudiziali, come rimedio alternativo accanto ai tribunali, deve rimanere un obiettivo strategico per la comunità dei difensori civici all'interno dell'Unione. Il successo in questa direzione non solo renderebbe più facile per tutti i difensori civici e organismi analoghi aiutare i cittadini a conoscere meglio i loro diritti e a goderne meglio. Rafforzerebbe inoltre sostanzialmente la capacità dei difensori civici, a livello nazionale, regionale o locale europeo, di contribuire all'approfondimento dello Stato di diritto e al miglioramento della qualità della democrazia nell'Unione. E questo costituisce certamente un obiettivo che vale la pena perseguire.