1. Introduzione

È un grande piacere e un onore per me rivolgermi a voi oggi, nell'ambito della mia visita di informazione nel Regno Unito. Da quando sono diventato Mediatore europeo nell'aprile 2003, ho intrapreso un ambizioso programma di visite nei 25 Stati membri dell'Unione europea e nei paesi candidati all'adesione all'UE, al fine di informare i cittadini in merito all'istituzione del Mediatore europeo e al servizio che può fornire ai cittadini dell'UE, contribuendo in tal modo a garantire che tutti i cittadini che potrebbero aver bisogno di avvalersi dei servizi della mia istituzione sappiano a chi rivolgersi. Nel corso di ogni visita ho fatto in modo di raggiungere la comunità accademica (diritto, scienze politiche, pubblica amministrazione, politica), che può avere un importante effetto moltiplicatore nel contribuire a far conoscere e comprendere meglio il Mediatore europeo in particolare e la mediazione in generale.

È un particolare piacere per me tenere questa conferenza su invito dell'Unità di Costituzione della Scuola di Politica Pubblica dell'UCL. Per gran parte della mia carriera professionale ho lavorato nell'ambiente accademico, specializzandomi nel campo della politica comparata e, in particolare, in questioni relative alla democratizzazione, alla costruzione dello stato e della nazione e al rapporto tra cultura e politica con particolare attenzione all'Europa. Sono sicuro che nessuno di voi sarà affatto sorpreso quando confesso che le questioni costituzionali hanno, per diversi decenni, avuto un fascino particolare per me.

Desidero pertanto ringraziare il professor Hazell per avermi offerto l'opportunità di indossare il mio cappello accademico, almeno in senso figurato, e di condividere con voi alcune riflessioni sul "ruolo del Mediatore nel rafforzamento della responsabilità e dello Stato di diritto".

Il mio pensiero su questo argomento deriva dalla mia esperienza come accademico, come qualcuno che ha lavorato a lungo nell'amministrazione e come difensore civico - inizialmente come difensore civico nazionale fondatore della Grecia e, dall'aprile 2003, come Mediatore europeo.

2. Breve storia dell'ombudsman

Prima di passare al tema centrale della mia lezione, potrebbe essere utile delineare la funzione, le caratteristiche e l'evoluzione della mediazione. Sono consapevole del fatto che, nel Regno Unito, il termine «mediatore» è ampiamente utilizzato per descrivere qualsiasi forma di gestore di denunce. In questo senso, esiste una vasta gamma di programmi di mediazione esistenti in questo paese, sia nel settore pubblico che in quello privato, in modo che la maggior parte di voi abbia già incontrato il concetto di mediazione sia nella vita privata che in quella accademica. Dal settore finanziario al governo locale e dall'industria dei traslochi alle carceri e al servizio di libertà vigilata, in questo paese sono sorte istituzioni di tipo mediatore in moltissime sfere. Ai fini della presentazione odierna, tuttavia, limiterò la mia analisi ai regimi dei difensori civici del settore pubblico.

La funzione di base di un difensore civico è quella di indagare e riferire sulle denunce contro le autorità pubbliche. A differenza di un tribunale, un difensore civico normalmente non ha il potere di prendere decisioni giuridicamente vincolanti. Laddove lo Stato di diritto e la democrazia sono forti, l'assenza di decisioni vincolanti non è un problema perché le autorità pubbliche sono incentivate a seguire volontariamente le raccomandazioni di un difensore civico. Per introdurre un tema che svilupperò in dettaglio in seguito, non è così evidente come la gente spesso presume che la democrazia e lo stato di diritto coesistono sempre. Ma dove lo fanno, la natura non vincolante delle decisioni è, paradossalmente, un punto di forza piuttosto che una debolezza, in quanto consente alle procedure di un difensore civico di essere più flessibili dei procedimenti giudiziari. I difensori civici possono anche agire in modo relativamente rapido ed economico e di norma non vi è alcun costo per il denunciante.

La flessibilità delle procedure è ben illustrata da un caso del Regno Unito relativo all'accesso ai documenti (3381/2004/TN), deciso quest'anno. Un'associazione denominata RATS ("Residents Against Toxic Site") ha presentato alla Commissione, senza successo, una denuncia ai sensi dell'articolo 226 relativa a una discarica nei pressi delle loro abitazioni.

(Permettetemi di fare un breve excursus per spiegare a beneficio di coloro che non sono esperti in euro-gergo che l'articolo 226 è la disposizione del trattato della Comunità europea che conferisce alla Commissione europea il potere di far rispettare il diritto comunitario nei confronti degli Stati membri. In questo ruolo, la Commissione è talvolta conosciuta come il "custode del trattato", un altro pezzo di euro-gergo, che userò di nuovo più avanti nella lezione).

Ora, per tornare ai nostri RATS, hanno chiesto alla Commissione l'accesso ai documenti nel loro caso. Poiché la loro domanda di conferma di accesso non ha ricevuto risposta, mi hanno denunciato. Oltre a seguire la normale procedura di indagine chiedendo alla Commissione un parere sulla denuncia, ho anche scritto alla Rappresentanza permanente del Regno Unito presso l'UE per chiedere se le autorità britanniche si sarebbero opposte alla divulgazione dei documenti. Ne è risultato che la Commissione ha comunicato integralmente ai denuncianti sia le proprie lettere al Regno Unito sia le risposte del Regno Unito.

I vantaggi di un servizio gratuito sono illustrati da un altro caso che ho chiuso quest'anno (2111/2002/(BB)MF) in cui sono stato in grado di ottenere il pagamento finale dovuto a un accademico nell'ambito di una borsa di studio "Marie Curie", nonché un risarcimento di circa 600 euro per il ritardo della Commissione europea nell'affrontare la questione. Dato che gli importi in questione erano relativamente modesti, i procedimenti giudiziari non avrebbero avuto senso dal punto di vista economico per il denunciante. La Commissione ha pagato rapidamente una volta presentata la denuncia al Mediatore e ha anche accettato il mio suggerimento di indennizzo al fine di raggiungere una soluzione amichevole. Ciò ha soddisfatto il denunciante, che si era sentito impotente nel trattare con la sola Commissione. Il risultato non è stato solo un risarcimento finanziario, ma anche un utile contributo al miglioramento delle relazioni tra i cittadini e le istituzioni europee.

Questi casi non solo illustrano il tipo di lavoro che un mediatore può svolgere, ma accennano anche alla sua natura complementare rispetto al ruolo dei tribunali; Un argomento sul quale ritornerò più approfonditamente più avanti nella mia lezione.

Il primo difensore civico è stato istituito in Svezia nel 1809 per verificare la legalità del comportamento dei funzionari pubblici. Nel corso del prossimo secolo e mezzo, solo altri due paesi hanno istituito difensori civici con competenza generale: Finlandia nel 1919 e Danimarca nel 1955. Negli anni '60 e nei primi anni '70, c'è stata una prima ondata di espansione globale verso vecchie democrazie come Norvegia, Nuova Zelanda, Regno Unito e Francia. Questi paesi hanno adottato il difensore civico per affrontare i problemi dei cittadini con la pubblica amministrazione, che si è ampliata e ha assunto nuovi ruoli nel XX secolo, soprattutto dopo la seconda guerra mondiale, poiché il ruolo sociale dello Stato è cresciuto in modo esponenziale.

Il Commissario parlamentare britannico per l'amministrazione, con il quale collaboro molto strettamente, esiste da quasi 40 anni, con il primo Mediatore, Sir Edmund Compton, entrato in carica nel 1967. L'attuale difensore civico, Ann Abraham, è l'ottavo in carica e ricopre la carica dal 2002.

Uno dei motivi della mia stretta collaborazione, attraverso la rete europea dei difensori civici, con i difensori civici nazionali, regionali e locali è che quasi il 75 % di tutte le denunce presentatemi esulano dalle mie competenze, che sono le istituzioni e gli organi della Comunità europea. Lavorando a stretto contatto con i miei colleghi difensori civici e conoscendo i rispettivi mandati, sono in grado di garantire che i cittadini possano, nella maggior parte dei casi, essere indirizzati all'organismo più in grado di aiutarli nelle loro rimostranze. Dall'inizio dello scorso anno, ho consigliato a quasi 50 denuncianti di rivolgersi al difensore civico parlamentare del Regno Unito e a molti altri per contattare i difensori civici dei governi scozzese, gallese, nordirlandese e locale.

Pochi istanti fa ho accennato alla prima ondata di espansione globale dell'istituzione del difensore civico. In due ondate successive, i difensori civici sono stati istituiti in molte democrazie più recenti come parte di un impegno a rispettare i diritti umani e il principio della democrazia: Tra il 1974 e il 1989, questo si è verificato in stati post-autoritari, come la Grecia, la Spagna e il Portogallo in Europa e in molti paesi dell'America Latina. Dopo il 1989, molti stati post-comunisti istituirono i difensori civici.

La situazione nell'Unione europea è che abbiamo l'ufficio del difensore civico nazionale più antico del mondo (Svezia) e uno dei più giovani (Lussemburgo).

La mia istituzione è relativamente in ritardo, essendo il primo Mediatore europeo entrato in carica solo nel settembre 1995. Questo autunno ha quindi visto il Mediatore europeo raggiungere l'importante traguardo del suo decimo anniversario, che è stato caratterizzato da una serie di eventi che hanno coinvolto tutti i nostri principali interlocutori. Negli ultimi dieci anni il Mediatore europeo ha gestito oltre 20 000 denunce e ha aiutato un numero incalcolabile di cittadini rispondendo alle loro richieste di informazioni. Sebbene la percentuale di denunce ricevute dal Regno Unito sia relativamente bassa rispetto alla popolazione (circa il 5% delle denunce complessive rispetto al 13% della popolazione dell'UE), la qualità delle denunce ricevute dal Regno Unito è generalmente elevata, il che indica che i cittadini del Regno Unito sono entrambi ben informati sui loro diritti e su come esercitarli e comprendere il ruolo dei difensori civici, sicuramente grazie alla ricca diversità di tali mezzi di ricorso non giudiziari disponibili in questo paese.

Attraverso la rete europea dei difensori civici, collaboro strettamente con i difensori civici di tutti gli Stati membri, a livello nazionale o regionale, e di alcuni paesi, come il Regno Unito, a entrambi i livelli. Come ho già detto, la rete contribuisce a garantire che le denunce siano rapidamente indirizzate al difensore civico competente. Facilita inoltre l'apprendimento reciproco, l'analisi comparativa delle migliori pratiche e lo scambio di informazioni sugli sviluppi del diritto europeo.

Per dare un esempio di proficua cooperazione, la possibilità di scambiare informazioni tra i membri della rete è stata utilizzata quest'anno con grande vantaggio per trattare una serie di denunce della Spagna contro la Commissione in merito a una presunta minaccia derivante da una direttiva CE al libero prestito di libri da parte delle biblioteche pubbliche. Grazie al forum di discussione elettronico della rete, che il mio ufficio ospita per essere utilizzato dai difensori civici di tutta Europa, ho potuto verificare in che modo questa direttiva è stata attuata in molti dei 25 Stati membri. Queste informazioni si sono rivelate molto utili per chiarire la gamma di possibilità di attuazione della direttiva e sono state quindi utili sia per la mia indagine che per un'indagine parallela condotta dal difensore civico nazionale spagnolo sulla base di denunce contro le autorità spagnole sulla stessa questione.

3. Lo sviluppo della democrazia e dello Stato di diritto

Dopo aver fornito un piccolo background sullo sviluppo globale della mediazione e sul lavoro pratico di un difensore civico, vorrei ora tornare al tema principale della mia lezione di oggi, che si concentrerà sul collegare l'istituzione del difensore civico a due parametri politico-istituzionali centrali che incidono direttamente sulla sua capacità di servire i cittadini e di contribuire alla loro capacità di godere meglio dei loro diritti: Stato di diritto e democrazia. Il mio argomento, in parole povere, sarà che la particolare sequenza temporale in cui lo Stato di diritto e la democrazia vengono introdotti in una data società e paese influenzerà direttamente l'ambiente politico e istituzionale in cui il difensore civico può operare. Più specificamente, desidero sostenere che laddove lo Stato di diritto precede la democrazia, il conseguente ambiente politico-istituzionale e culturale sarà più ospitale per la piena realizzazione del potenziale del difensore civico e più favorevole al suo ruolo di meccanismo che contribuisce all'emancipazione sostanziale dei cittadini. Al contrario, la sequenza inversa, in cui l'introduzione della democrazia precede o addirittura coincide con quella dello Stato di diritto, costituisce un'opzione subottimale dal punto di vista dell'emancipazione dei cittadini attraverso il godimento dei loro diritti.

Permettetemi di sviluppare la mia argomentazione in modo più sistematico.

Per cominciare, vorrei sottolineare ciò che dovrebbe essere ovvio: anche se, nella cultura giuridica europea contemporanea, lo Stato di diritto e la democrazia sono considerati come una coppia inseparabile e, per così dire, naturale, sono chiaramente separabili e analiticamente distinti.

Lo Stato di diritto descrive una condizione in cui tutti i membri della società vivono sotto la legge e in cui nessuno può operare al di fuori o al di sopra della legge. Le sue origini storiche derivano dal feudalesimo europeo e, più precisamente, dallo stretto e complesso nesso di diritti e doveri reciproci che, nel tempo, scaturivano dai rapporti contrattuali tra signore e vassallo. Deriva direttamente da tale situazione il principio aggiuntivo secondo cui, in base allo Stato di diritto, ogni persona è soggetta al diritto comune e non a disposizioni straordinarie o eccezionali. Una condizione cruciale relativa alla generazione dello Stato di diritto e alla sua esistenza è che i suoi principi generali siano necessariamente il prodotto di decisioni giudiziarie, in altre parole, che i tribunali costituiscano il fondamento su cui si fonda lo Stato di diritto e da cui dipende il suo sviluppo e la sua evoluzione. Infine, per limitarmi ad attributi molto basilari, lo stato di diritto per definizione implica l'assenza dell'esercizio arbitrario del potere, catturato in modo così elegante dalla massima latina "Quod principi placuit, legis habet vigorem" (ciò che piace al principe ha il potere della legge), che, assegnando un valore fondamentale al piacere del sovrano, servì a lungo come giustificazione intellettuale e fondamento per il governo assoluto.

Un'ulteriore dimensione associata allo stato di diritto è che, in condizioni caratterizzate dalla sua accettazione, la costituzione dello stato viene effettuata sulla base di quelle che Max Weber ha descritto come regole "giuridiche-razionali", che fungono da fondamento giuridico del potere e dello stato.

Infine, l'evoluzione dello stato di diritto ha portato, nel tempo, a disposizioni sociali e politiche, la cui caratteristica distintiva è che il rapporto tra governanti e governati non è diretto e immediato, ma è piuttosto mediato da strutture o istituzioni che godono di riconoscimento e autorità legale, ponendo limiti effettivi al potere esercitato dal sovrano. Questa caratteristica dello stato di diritto e del modello di esercizio mediato del potere a cui è associato è stata astutamente catturata e ampiamente analizzata da Montesquieu nel suo Spirito delle Leggi, sotto l'appropriato termine "corps intermédiaires". (NB: 2005 ricorre il 250° anniversario della sua morte)

In contrasto con il pedigree più antico dello stato di diritto, la democrazia, nella sua manifestazione moderna, è un fenomeno molto più recente che è indissolubilmente legato agli sconvolgimenti politici e socio-economici che hanno scosso il continente europeo e le colonie americane nel "lungo secolo" a partire dall'ultimo quarto del XVIII secolo. Associata alla graduale espansione del diritto di suffragio a un numero sempre crescente di soggetti diventati cittadini, la democrazia gode oggi di legittimità indiscussa non solo in tutta Europa, ma tra la stragrande maggioranza degli Stati di tutto il mondo.

Non vi darò fastidio con varie definizioni di democrazia, molte delle quali tendono ad essere molto lunghe ed elaborate. Piuttosto, inclinandomi implicitamente verso una concettualizzazione minimalista, mi limiterò a identificare alcuni degli attributi fondamentali della democrazia che fungono da prerequisiti fondamentali per la sua legittimità ed efficacia. A mio avviso, questi includono (a) la capacità di consentire elezioni libere ed eque, (b) l'esistenza di più di un partito legale che ha il diritto di contestare liberamente un'elezione e (c) l'assenza di quelli che gli scienziati politici chiamano "gruppi di veto", in grado di interferire efficacemente con il processo democratico e di, in un modo o nell'altro, sovvertire o annullare le decisioni prese dagli elettori. Esempi tradizionali di tali gruppi di veto sono la monarchia, le forze armate o altre parti dell'apparato statale che non vogliono accettare il verdetto popolare di un'elezione come legittimo e definitivo.

Da quanto ho appena detto risulta che la democrazia non può essere equiparata semplicemente alle istituzioni parlamentari o al semplice svolgimento di elezioni. L'esistenza del primo in molte parti del mondo oggi, e in molte parti d'Europa in passato, non ha garantito che le condizioni sopra descritte come caratteristiche della democrazia fossero adeguatamente soddisfatte. Allo stesso tempo, anche uno sguardo superficiale in tutto il mondo fornirà ampie prove a sostegno dell'opinione che le condizioni in cui si svolgono le elezioni in molti paesi non soddisfano i criteri di equità, contestazione e assenza di gruppi di veto sopra delineati. Piuttosto che democrazie, queste possono, come ha suggerito il politologo della Stanford University Terry Karl, essere meglio pensate come "regimi elettorali", la cui capacità di rispettare i requisiti della democrazia è ancora piuttosto limitata.

Permettetemi, infine, di fare un'ulteriore e, per certi versi, più complicata osservazione, che ha a che fare con il rapporto tra democrazia e legittimità dello Stato. In parole povere, l'accettazione della legittimità dello Stato agli occhi dei suoi cittadini costituisce una condizione preliminare per il buon funzionamento della democrazia. In realtà, vorrei fare un ulteriore passo avanti e sostenere che se lo stato non è percepito come legittimo, allora il processo democratico non può correggere questo problema. Questa osservazione serve a chiarire un importante punto di grande rilevanza per la nostra discussione. Sottolinea una distinzione essenziale tra Stato di diritto e democrazia, sottolineando il fatto che la logica maggioritaria alla base del processo democratico non può, a priori, essere utilizzata come strumento per risolvere questioni relative al primato dello Stato di diritto. Per fare solo un esempio su cui tornerò più avanti e che ha rilevanza diretta per i problemi politici che affliggono una serie di democrazie europee più recenti: il processo democratico, vale a dire il principio maggioritario, non può essere utilizzato per risolvere questioni relative alla difesa dei diritti umani, compresi i diritti delle minoranze.

Come ho già detto, la democrazia, nella sua breve esistenza moderna, ha assunto molte forme e varietà. Molto dipende da quale principio o attributo si sceglie di utilizzare come criterio di classificazione. Di conseguenza, possiamo parlare variamente di democrazie parlamentari, presidenziali o semi-presidenziali, queste ultime utilizzate in riferimento al tipo installato in Francia sotto la Quinta Repubblica; in alternativa, possiamo pensare alle democrazie come maggioritarie o consensuali; o come repubbliche in contrapposizione alle monarchie costituzionali.

Se dovessimo spostare il nostro esame al livello dei principi astratti che informano la democrazia, sosterrei che l'uguaglianza e la libertà, due dei più potenti lasciti intellettuali dell'Illuminismo e delle rivoluzioni politiche che hanno dato origine, servono come una solida base su cui sono state costruite tutte le democrazie moderne. L'equilibrio relativo tra questi due principi incorporati nelle formule costituzionali e le conseguenti disposizioni istituzionali ci consente di distinguere tra due varianti della democrazia moderna che hanno un'incidenza particolare sui dibattiti politici e intellettuali contemporanei riguardanti sia la democrazia che, in particolare, la qualità della democrazia nell'Unione europea e oltre.

La prima variante, che trae le sue radici dall'eredità giacobina della Rivoluzione francese, privilegia l'uguaglianza come principio organizzativo fondamentale della democrazia. La sua attrattiva sta nell'eleganza che scaturisce dalla sua semplicità. Secondo questa concettualizzazione della democrazia, ridotta all'essenziale, il popolo sovrano costituisce l'unica fonte di potere, la cui unica espressione istituzionale è il parlamento (per lo più unicamerale). Nei sistemi maggioritari in grado di produrre gabinetti monopartitici, il partito maggioritario costituisce l'unica espressione naturale e logica della sovranità popolare e, in quanto tale, esercita il potere per conto del popolo sovrano.

Nonostante gli evidenti vantaggi di una tale concettualizzazione egualitaria della democrazia, il suo principale inconveniente, derivante direttamente dalla sua preoccupazione per l'uguaglianza come suo principale, se non unico, principio organizzativo, è che è guidata da quella che definirei una logica "unidimensionale" orientata a privilegiare l'omogeneità sulla diversità. Spinta ai suoi estremi logici, tale enfasi sull'omogeneità così intimamente legata all'uguaglianza rischia di generare una dinamica di appiattimento in grado di conferire una dimensione di "egualitarismo livellato" alla democrazia associata a tale logica unidimensionale. A sua volta, una tale concettualizzazione della democrazia solleva serie preoccupazioni relative al rispetto dello Stato di diritto e al rispetto del godimento dei diritti e degli obblighi ad esso connessi.

La variante alternativa, che, mi affretto ad aggiungere, sembra richiamare sempre più l'attenzione negli ultimi decenni come paradigma sempre più attraente da emulare, è caratterizzata dalla sistematica ricerca della costruzione di assetti istituzionali capaci di incarnare diverse combinazioni dei principi di uguaglianza e libertà. Guidare questa concettualizzazione della democrazia è una logica pluralista, la cui preoccupazione prevalente è la ricerca di un equilibrio ottimale tra istituzioni alternativamente espressive di principi egualitari e libertari. Tale equilibrio globale, che, per la sua cristallizzazione, consolidamento e radicamento nel tempo, si basa sulla generazione di una fitta rete di pesi e contrappesi istituzionali, offre condizioni migliori per il rispetto dello Stato di diritto e per la qualità della democrazia.

4. Il difensore civico come attore chiave nelle democrazie governate dallo Stato di diritto

Non è quindi un caso che sia nelle democrazie che si avvicina maggiormente a questa variante che il ruolo della magistratura come fonte dello Stato di diritto sia più sviluppato e rispettato e che l'accettazione del difensore civico come esempio per eccellenza di tale contrappeso goda della massima legittimità. Osservo che l'istituzione del difensore civico, di cui ho accennato in precedenza nella mia presentazione, esiste ora a livello nazionale in 23 dei 25 Stati membri dell'Unione europea ed è intimamente identificata con norme e pratiche volte a promuovere la qualità della democrazia e il rispetto dello Stato di diritto. Nei due Stati membri dell'UE in cui non esiste un difensore civico nazionale - Germania e Italia - il difensore civico esiste a livello regionale e locale e in effetti possiamo dire che la commissione per le petizioni del Bundestag svolge un ruolo simile a quello di un difensore civico nazionale e, in effetti, è membro dell'Istituto internazionale del difensore civico.

Vorrei a questo punto fare riferimento a una recente relazione speciale del Mediatore europeo che è direttamente pertinente al ruolo del Mediatore nel promuovere la qualità della democrazia. La pubblicazione di una relazione speciale è l'arma definitiva del Mediatore europeo, che viene utilizzata con discrezione quando si verifica un caso grave e potenzialmente sistemico di cattiva amministrazione e il tentativo del Mediatore di persuadere l'istituzione o l'organo interessato a porre rimedio alla situazione non ha successo. La relazione speciale in questione ha fatto seguito alla mia indagine su una denuncia ricevuta da un deputato tedesco al Parlamento europeo e dal gruppo giovanile di un partito politico tedesco. La denuncia era diretta contro il Consiglio dell'Unione europea e riguardava la mancata riunione pubblica del Consiglio ogniqualvolta quest'ultimo agisse in veste legislativa . Al termine della mia indagine, ho ritenuto che l’articolo 1, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea stabilisse un principio generale secondo cui il Consiglio e le altre istituzioni e gli altri organi comunitari devono prendere decisioni “nel modo più trasparente possibile” e che le azioni passate del Consiglio dimostrassero che le misure volte ad aumentare la trasparenza della sua attività legislativa dovevano e potevano essere adottate ai sensi dei trattati esistenti e del diritto comunitario nella sua forma attuale. La mia inchiesta ha dato al Consiglio l'opportunità di motivare il motivo per cui non sarebbe stato in grado di modificare il suo regolamento interno al fine di aprire al pubblico le riunioni pertinenti, ma non l'ha fatto.

Avendo presentato la mia relazione speciale al Parlamento europeo il 4 ottobre, resto fiducioso che il governo britannico prenderà l'iniziativa durante le ultime settimane della sua Presidenza di aumentare la trasparenza dell'attività legislativa del Consiglio.

Il suo caso, come altri che ho menzionato in precedenza, illustra i ruoli distinti ma complementari svolti dai tribunali e dal difensore civico. Consentitemi di approfondire brevemente questo punto prima di tornare al rapporto tra democrazia e Stato di diritto. Innanzitutto, è importante sottolineare che la difesa e la promozione dello Stato di diritto costituiscono un terreno comune su cui si sovrappongono i ruoli dei giudici e dei difensori civici. Inoltre, entrambe le istituzioni si collocano al di fuori del meccanismo della pubblica amministrazione e fungono da meccanismi indipendenti per il suo controllo e la sua responsabilità. Sono, tuttavia, distinti in due modi molto chiari.

Ho già accennato in precedenza in questa lezione alla prima di queste due distinzioni: i tribunali, in quanto unici interpreti autorevoli della legge, sono i soli dotati del diritto di emettere decisioni vincolanti e, logicamente, di imporre sanzioni. Per contro, i difensori civici, pur essendo guidati dalle decisioni e dalla giurisprudenza dei tribunali, possono rivolgere raccomandazioni non vincolanti solo alle istituzioni dello Stato (pubblica amministrazione, servizi pubblici, ecc.) che rientrano nelle loro competenze. La seconda distinzione è che, mentre per i tribunali il principale ambito di attività e preoccupazione è quello di garantire il rispetto della legalità da parte dello Stato e dei cittadini, per il difensore civico il regno equivalente è la promozione di una buona amministrazione e la prevenzione della cattiva amministrazione. Certo, come dimostra ampiamente la giurisprudenza di quasi tutti i paesi in cui lo Stato di diritto e la democrazia sono ben radicati, la legalità e la cattiva amministrazione si sovrappongono. D'altro canto, la cattiva amministrazione, definita come una nozione a tempo indeterminato che descrive una situazione in cui un ente pubblico non agisce conformemente a una norma o a un principio che lo vincola, si estende al di là della legalità e comprende anche il presupposto che, nei loro rapporti quotidiani con il pubblico, le pubbliche amministrazioni debbano rispettare norme e regole di comportamento volte a garantire che i cittadini (e, più in generale, gli utenti) siano adeguatamente trattati e godano pienamente dei loro diritti.

In altre parole, mentre l’illegittimità implica necessariamente cattiva amministrazione, la cattiva amministrazione non comporta automaticamente l’illegittimità, cosicché, ad esempio, una constatazione da parte del Mediatore di cattiva amministrazione basata sulla violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (che non è ancora giuridicamente vincolante in quanto tale) non implica automaticamente l’esistenza di un comportamento illecito che potrebbe essere sanzionato da un giudice. Si potrebbe anche osservare che un codice di buona condotta amministrativa può contenere disposizioni, come, ad esempio, l'obbligo per i dipendenti pubblici di essere cortesi che potrebbero non essere facilmente applicabili attraverso procedimenti giudiziari.

Da questo punto di vista, i tribunali e i difensori civici svolgono e svolgono ruoli distinti ma complementari nei moderni regimi democratici, in cui lo Stato di diritto è rispettato e rispettato. Piuttosto che comportare inutili duplicazioni, come alcuni affermerebbero, esse fungono da istituzioni in grado di fornire ai cittadini e agli utenti dei servizi pubblici una chiara scelta su come esercitare il loro diritto fondamentale di ricorso. La scelta deliberata, e quindi l'opportunità di scegliere tra vie alternative di ricorso, costituisce una caratteristica distinta della seconda variante pluralista della democrazia di cui ho discusso in precedenza in questa conferenza. A sua volta, la capacità di offrire ai cittadini una scelta serve ad arricchire la gamma di "prodotti" che una tale democrazia può offrire ai suoi cittadini e, quindi, migliora la sua qualità.

Inoltre, come dimostra il caso relativo all'apertura delle sessioni del Consiglio, il Mediatore offre ai cittadini non solo un rimedio alternativo per difendere i loro diritti giuridici, ma anche ulteriori opportunità per rendere le istituzioni responsabili, in modi che vanno al di là dei loro diritti rigorosi e giuridicamente vincolanti di ricorso in quanto individui. Indipendentemente dal fatto che si ritenga o meno che il principio di apertura di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea sia, in senso astratto, giuridicamente vincolante per il Consiglio, è chiaro che nessuno dei denuncianti avrebbe avuto la legittimazione ad adire un giudice. Analogamente, il Mediatore europeo offre ai denuncianti l'opportunità di contestare le azioni della Commissione europea in qualità di "custode del trattato", che si aggiungono ai loro rigorosi diritti giuridici.

5. Stato di diritto e democrazia: l'importanza della sequenza evolutiva

Vengo ora alla parte finale della mia presentazione e pongo la questione di quale combinazione di Stato di diritto e democrazia costituisca un ambiente più ospitale, che consenta al difensore civico di fungere meglio da contrappeso istituzionale in grado di difendere i diritti dei cittadini, combattere la cattiva amministrazione e proteggere i diritti umani. Per motivi di chiarezza, propongo di individuare due scenari. Nel primo, che è più tipico delle democrazie più mature, l'introduzione dello stato di diritto ha storicamente preceduto la democrazia. In tutti questi casi, la precedente esistenza dello Stato di diritto come fondamento fondamentale su cui è stato eretto uno Stato organizzato secondo regole giuridico-razionali ha reso più facile affrontare le inevitabili tensioni e gli sconvolgimenti occasionali associati all'aumento della partecipazione popolare legata all'introduzione della democrazia in ciascun paese.

Nei paesi in cui tale sequenza ha portato all'articolazione positiva dello Stato di diritto e della democrazia, l'emergere del difensore civico come istituzione distinta, ma complementare, dai tribunali, in grado di fungere da meccanismo non giudiziario di responsabilità orientato al rafforzamento dello Stato di diritto e alla tutela dei diritti dei cittadini è stato molto più facile e molto più efficace. A sua volta, questa complementarità offre ai cittadini una gamma più ampia di scelta quando si tratta di decidere come esercitare al meglio i loro diritti e, in quanto tale, contribuisce positivamente alla qualità della democrazia.

Come ho già detto, il Regno Unito è uno dei migliori esempi di democrazia matura che offre ai suoi cittadini molteplici opzioni, sia giudiziarie che extragiudiziali, alle quali possono rivolgersi se ritengono che i loro diritti non siano stati pienamente rispettati. Durante la mia attuale visita nel Regno Unito, ho già incontrato i rappresentanti di diversi di questi meccanismi, tra cui il difensore civico parlamentare, Ann Abraham e il presidente del Consiglio dei tribunali, Lord Newton di Braintree. Più tardi oggi incontrerò il presidente del comitato ristretto della pubblica amministrazione della Camera dei comuni, Tony Wright, deputato, la cui commissione è responsabile della supervisione del lavoro del difensore civico parlamentare.

Nello scenario opposto, in cui la democrazia è introdotta in paesi in cui la tradizione dello Stato di diritto è debole, fragile o, nel peggiore dei casi, semplicemente carente, le prospettive per il difensore civico di fungere da efficace meccanismo di responsabilità e di contribuire all'approfondimento dello Stato di diritto e della democrazia sono meno brillanti. Laddove la democrazia non può contare sulle norme e sui valori associati alla cultura del rispetto dei diritti e degli obblighi reciproci generati dallo Stato di diritto e dove, di conseguenza, i tribunali non possono effettivamente fungere da pietra angolare per la costruzione di un sistema di pesi e contrappesi istituzionali e di una fitta rete di contrappesi, il potere del potere esecutivo del governo e, più in generale, dello Stato può rimanere sfrenato. Un tale ambiente è quasi per definizione inospitale per l'istituzione del difensore civico e limita severamente la sua capacità di fungere da efficace meccanismo di responsabilità, in grado di tutelare i diritti dei cittadini.

In tali circostanze, il difensore civico si trova di fronte all'invidiabile alternativa di essere emarginato e potenzialmente ignorato o, meno frequentemente, di essere gravato da aspettative irrealistiche riguardo al suo ruolo di meccanismo di controllo responsabile di ritenere responsabile il ramo esecutivo del governo. Quest'ultima alternativa, che si riscontra in alcune delle nuove democrazie dell'Europa sudorientale, si basa su una lettura errata del precedente svedese e finlandese, in cui, per ragioni storiche, il difensore civico era anche dotato di poteri di procura e di potere di supervisione dei tribunali. In entrambi i casi, il probabile risultato finale è la graduale delegittimazione dell'istituzione, poiché la sua incapacità di servire il suo scopo dichiarato porta all'erosione della sua autorità morale e la priva della sua ragion d'essere.

Tento ora di applicare questo schema teorico alla realtà storica concreta e di dimostrarne l'utilità nella comprensione dell'Europa contemporanea. In linea con la logica del primo scenario, in cui lo Stato di diritto precede storicamente l'introduzione della democrazia, direi che un ambiente migliore e più ospitale per l'istituzione e lo sviluppo dell'istituzione del difensore civico e per la sua capacità di fungere da meccanismo efficace di responsabilità e controllo, una volta introdotta la democrazia e costruito uno Stato democratico moderno, ottenuto inizialmente nell'Europa occidentale e settentrionale. Un risultato diretto di questa combinazione di fattori storici è stato il fatto che, tra il 1809 e il 1972, l'istituzione è stata stabilita esclusivamente in queste aree e, per estensione, in uno dei paesi (Nuova Zelanda) appartenenti al Commonwealth britannico.

Un argomento simile può, mutatis mutandis, essere fatto per gli Stati successori (e anche le regioni) dell'Impero austro-ungarico. Qui lo stato di diritto divenne ben radicato a partire dalla metà del XVIII secolo, ricevendo un grande impulso durante il mezzo secolo d'oro (1740-1790) dei regni di Maria Teresa e Giuseppe II, e la familiarizzazione con le pratiche democratiche datate al periodo tra le due guerre nel XX secolo. Il ruolo che il difensore civico, nonostante i retaggi della recente esperienza totalitaria, è stato in grado di svolgere nell'ultimo decennio circa nella costruzione di democrazie moderne in Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovenia e, più recentemente, Slovacchia fornisce forti prove empiriche a sostegno di questa argomentazione.

L'Europa meridionale costituisce un caso ibrido interessante. L'introduzione precoce di istituzioni parlamentari nella regione nei primi decenni del XIX secolo, prima che, cioè, lo Stato di diritto avesse avuto l'opportunità di consolidarsi, non ha contribuito all'emergere di condizioni favorevoli allo sviluppo di regimi politici in grado di bilanciare equamente la logica dell'uguaglianza con quella libertà nel contesto delle rispettive disposizioni istituzionali. Ne sono risultate condizioni politiche inospitali ai controlli e agli equilibri e alla cultura dei contrappesi istituzionali ad essa associati. Il sottoprodotto più immediato e visibile di queste condizioni è stata l'oscillazione apparentemente infinita tra governo autoritario e regimi democratici instabili e infine falliti che hanno segnato così profondamente la regione fino alla prima metà del 20 ° secolo.

Due sviluppi sono serviti da catalizzatore che ha permesso di sfuggire al circolo vizioso di esperimenti democratici falliti e intermezzi autoritari. Il primo è stato l'apprendimento politico derivato dalle esperienze traumatiche associate ai regimi autoritari che hanno prevalso nella regione nei periodi tra le due guerre e nel dopoguerra. Il secondo sviluppo è stata la profonda influenza, attraverso un effetto dimostrativo, che la Comunità economica europea, ora Unione europea, è stata in grado di esercitare sulle élite e le masse politiche nei paesi della regione a partire dagli anni '60. Di conseguenza, i regimi democratici istituiti a metà degli anni '70 sono stati in grado di garantire un giusto equilibrio tra le disposizioni istituzionali che esprimono lo Stato di diritto e la democrazia. Fu in questo contesto, più ospitale, che l'istituzione del difensore civico emerse come parte dell'arsenale istituzionale di quelle che, per la prima volta nella storia moderna dei paesi della regione, divennero democrazie moderne consolidate.

Gli stati successori dell'Impero Ottomano nell'Europa sud-orientale forniscono un netto contrasto con le esperienze storiche che ho analizzato finora. In questa regione, sempre per ragioni storiche, lo stato ha mantenuto fino alla fine, all'inizio del XX secolo, il suo carattere altamente patrimoniale e lo stato di diritto non hanno mai acquisito radici profonde. Inoltre, a seguito di lunghi periodi di regime autoritario e totalitario, la familiarità con le pratiche democratiche variava dal molto limitato all'inesistente; e l'introduzione di pratiche democratiche ha effettivamente coinciso, se non ha preceduto, con gli sforzi per stabilire lo Stato di diritto. In queste circostanze, sfide formidabili affrontano l'istituzione del difensore civico mentre cerca di ritagliarsi il proprio ruolo all'interno del panorama istituzionale. Le esperienze dei difensori civici nell'Europa sudorientale fino ad oggi costituiscono una prova eloquente della strada tortuosa che l'istituzione dovrà percorrere per diventare uno strumento efficace di controllo e responsabilità, in grado di contribuire in modo sostanziale alla difesa dei diritti dei cittadini e alla qualità della democrazia in ogni paese della regione.

6. Conclusione

Concludo con due osservazioni finali. Il primo ricorda il punto sollevato in precedenza in questa conferenza sull'impossibilità di risolvere le questioni relative alla legittimità dello Stato facendo uso del principio maggioritario. Questa osservazione ha particolare rilevanza per tutte le democrazie europee più recenti che si trovano ad affrontare problemi nell'accomodare le minoranze nei loro sistemi democratici, ed è particolarmente pertinente per gli Stati in cui le minoranze sono particolarmente grandi. Sottolinea inoltre con forza il punto più generale, anch'esso sollevato in precedenza, secondo cui, in alcuni casi, le questioni relative allo Stato di diritto, come la difesa dei diritti umani, non possono essere risolte ricorrendo alla logica maggioritaria della democrazia. Da qui la necessità di uno sviluppo equilibrato di entrambi, se gli interessi dei cittadini devono essere ben serviti da uno stato democratico moderno.

La seconda osservazione riguarda la sfida di cercare di promuovere lo Stato di diritto e la democrazia nell'Unione. Resto profondamente convinto che il successo in questo difficile compito sia possibile solo quando i difensori civici a tutti i livelli di governance, europeo, nazionale, regionale o locale, collaborano e coordinano efficacemente i loro sforzi, con l'obiettivo di servire meglio i cittadini. A tal fine, in qualità di Mediatore europeo, collaboro strettamente con i miei colleghi attraverso la rete europea dei difensori civici .. Stiamo lavorando per mettere in atto un sistema globale, coerente ed efficace di mezzi di ricorso extragiudiziali negli Stati membri, per aiutare i cittadini a godere dei loro diritti ai sensi del diritto dell'Unione nei confronti delle autorità pubbliche degli Stati membri, compresi i loro diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE.

Il successo in questa direzione renderebbe più facile per i cittadini conoscere meglio i loro diritti e anche godere meglio dei loro diritti.

Grazie mille per la vostra pazienza e per la vostra attenzione. Sono a vostra disposizione per domande e chiarimenti.