Elnök úr!

Először is köszönetemet szeretném kifejezni Önnek, amiért meghívott, hogy szóljak a Petíciós Bizottsághoz, és eszmecserét folytassak az európai polgárok jogainak előmozdítására irányuló együttműködésünk során kölcsönös érdeklődésre számot tartó kérdésekről.

Nyitó megjegyzéseimben három olyan kérdéssel fogok foglalkozni, amelyek érdekesek lehetnek az Ön számára: tevékenységünk célja, hogy tájékoztassuk a polgárokat az európai ombudsmannál történő panasztételhez való jogukról.

Elnök úr!

Amióta 1995. szeptember 1-jén európai ombudsmanként megkezdtem a munkát, időm jelentős részét annak szenteltem, hogy tájékoztassam az európai polgárokat arról a jogukról, hogy panaszt tehetnek az ombudsmannál, azokról a helyzetekről, amikor helyénvaló panaszt tenni, és arról, hogy ezt hogyan kell megtenni. A polgárok ismereteinek terjesztése érdekében rendszeres kapcsolatot és együttműködést folytattam a nemzeti ombudsmanok és hasonló szervek irodáival, az Európai Parlament tájékoztatási irodáival és az Európai Bizottság tagállamokban működő képviseleteivel. Mindezek a szervek rendelkeznek a tájékoztató anyagunkkal, beleértve a panasztételre szolgáló opcionális űrlapot is. Folyamatosan pozitívan viszonyulnak az együttműködéshez.

A polgárok gyorsabb és hatékonyabb tájékoztatása érdekében az Európai Parlament honlapjához kapcsolódó internetes honlapot is megnyitottunk, ahol általános tájékoztatást nyújtunk a panasztételi jogról és tevékenységünkről. Közzétettük továbbá az európai sajtónak az általános érdekű döntésekről vagy kezdeményezésekről szóló információkat, és számos szakfolyóiratban ismertettük az ombudsman munkáját.

A tagállamokba is ellátogattam, hogy jobban megismertessem az ombudsman munkáját. Csak egy tagállam van, Portugália, amelyet még meg kell látogatnom. Látogatásomra ez év áprilisában kerül sor, és az Európai Parlament lisszaboni tájékoztatási irodájával és a portugál nemzeti ombudsman hivatalával együttműködésben kerül sor.

Az egyes tagállamok népességével kapcsolatos panaszokról itt közzétett statisztikák hozzávetőleges képet adnak az információk beérkezéséről. Általános szinten 1997-ben 1181 új panaszt nyújtottak be az európai ombudsmanhoz, ami 40%-os növekedést jelent az 1996-ban beérkezett 842 új panaszhoz képest.

Eltekintve Belgiumtól, Luxemburgtól és Finnországtól, amelyek mindegyikének megvan a maga magyarázata, úgy tűnik, hogy a kisebb országok közül Írország jól tájékozottnak tűnik, míg Ausztriából és Svédországból kevesebb panasz érkezett. Ami a nagy országokat illeti, a tájékoztató kampány Spanyolországban és Franciaországban sikeres volt, Németországban és Olaszországban pedig kevésbé.

Az információ területén még sok a tennivaló. Úgy vélem, hogy az EGSZB-nek ugyanezekkel a problémákkal kell szembenéznie az Európai Parlamenthez való petíciós jog ismeretének előmozdítása terén. A különbség az, hogy meglehetősen korlátozott megbízatásommal - amely a közösségi intézmények és szervek tevékenységeire korlátozódik - megpróbáltam azokra irányítani az információkat, akiknek valódi okuk lehet arra, hogy panaszt tegyenek az európai közigazgatás ellen, és tartózkodtak az általános kampányoktól.

Elnök úr!

Most rátérek a bevezető megjegyzések második témájára, az átláthatóságra. Európai ombudsmanként különös felelősségem van az átláthatósággal kapcsolatban. Hivatalomnak az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződéssel történő létrehozása azt a célt szolgálta, hogy hangsúlyozza az Unió elkötelezettségét a demokratikus, átlátható és elszámoltatható igazgatás iránt.

A Szerződés 138e. cikke felhatalmazza az ombudsmant arra, hogy saját kezdeményezésére és panaszra is vizsgálatot indítson. Megbízatásom keretein belül megpróbáltam a saját kezdeményezésű hatáskörömet arra használni, hogy előmozdítsam az átláthatóságot az Unióban azáltal, hogy három vizsgálatot kezdeményeztem olyan témákban, ahol számos panasz a polgárok általános elégedetlenségére utalt.

Az Európai Bizottság által a közösségi jog tagállamok általi megsértésével kapcsolatban a polgároktól érkező panaszok kezelése során alkalmazott eljárások saját kezdeményezésű vizsgálata 1997-ben indult és zárult le. Ennek eredményéről az 1997-es éves jelentés tartalmaz majd teljes körű tájékoztatást, amely ez év áprilisában lesz elérhető az Ön számára.

Egy másik saját kezdeményezésű vizsgálat, amelynek célja a nagyobb átláthatóság előmozdítása, a közösségi intézmények által alkalmazott munkaerő-felvételi eljárásokra vonatkozik. Ezt a vizsgálatot 1997 novemberében indították el, és még mindig tart.

Végül ott van a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló saját kezdeményezésű vizsgálat, amelyet 1996 júniusában indítottam el. 1996. december 20-án ajánlástervezeteket tettem 14 közösségi intézménynek és szervnek, hogy fogadjanak el és tegyenek könnyen hozzáférhetővé a nyilvánosság számára a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat. Az ajánlástervezeteket és azok okait az 1996-os éves jelentés részletesen kifejtette.

Mind a 14 intézmény és szerv, amelyhez az ajánlástervezeteket címezték, az alapokmány 3. cikkének (6) bekezdésében előírtaknak megfelelően részletes véleményt küldött, és 13 intézmény és szerv fogadta el a dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat.

A részletes vélemények az ombudsman által az Európai Parlamentnek készített első különjelentés tárgyát képezik, amelyet 1997. december 15-én nyújtottam be Gil-Robles elnöknek. A különjelentés egy-egy példányát az Ön rendelkezésére bocsátottuk, és ezen túlmenően szeretném megragadni az alkalmat, hogy tájékoztassam Önt a jelentés egyes vonatkozásairól.

Mivel ez az európai ombudsman alapokmánya szerinti legelső különjelentés, azt javasoltam, hogy azt az éves jelentéshez hasonló eljárással lehetne kezelni. Felhívtam a figyelmet néhány olyan lényegi kérdésre is, amelyet a Parlament a jelentéssel kapcsolatban esetleg folytatni kíván.

Mint már említettem, 13 intézmény és szerv fogadott el szabályokat a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről. Az Európai Monetáris Intézet, az Európai Parlament és a Bíróság esetében az ajánlástervezetek csak adminisztratív dokumentumokra vonatkoztak.

Az ajánlástervezettel összhangban az Európai Monetáris Intézet szabályokat fogadott el az adminisztratív dokumentumokra vonatkozóan. Az év későbbi szakaszában történő létrehozásakor az Európai Központi Banknak mérlegelnie kell, hogy elfogadja-e ugyanazokat a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályokat, mint az EMI, amely felszámolás alatt áll.

Az Európai Parlament által elfogadott szabályok valamennyi dokumentumra vonatkoznak, nem csak az adminisztratív dokumentumokra. Az ombudsman üdvözli a Parlament azon döntését, hogy valamennyi dokumentumot a szabályai hatálya alá von.

Csak a Bíróság nem fogadott még el a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat. A Számvevőszék részletes véleménye szerint a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó valamennyi kérdést vizsgálja. Üdvözlöm azt a tényt, hogy a Bíróság túllépett a kezdeményezésen azáltal, hogy a tanulmányba bírósági és közigazgatási dokumentumokat is belefoglalt. Az európai polgárok számára nagy előnyökkel fog járni, hogy az elfogadandó szabályok a Bíróság valamennyi dokumentumára alkalmazandók lesznek. Sajnálatos azonban, hogy ennek a munkának a befejezésére még nem határoztak meg ütemtervet.

Mivel a Bíróság igazságszolgáltatási szerepe kívül esik az ombudsman hatáskörén, az ombudsman alapokmányával összhangban nem született hivatalos ajánlás. Az Európai Parlamentnek azonban lehetősége van arra, hogy további információkat kérjen a Bíróságtól ebben az ügyben.

Számos intézmény és szerv a Tanács és a Bizottság által korábban elfogadott szabályokra alapozta szabályait. Ezzel teljes mértékben eleget tettek ajánlástervezeteimnek, amelyek csak a szabályok meglétére és nyilvános hozzáférhetőségére vonatkoztak.

Természetesen amint a szabályokat megállapítják és nyilvánosan hozzáférhetővé teszik, azokat ellenőrzésnek és vitának vetik alá, és az Európai Parlamentnek lehetősége van megvizsgálni, hogy az elfogadott szabályok biztosítják-e azt az átláthatóságot, amelyet az európai polgárok elvárnak az Uniótól.

Ebben az összefüggésben érdemes megjegyezni, hogy a Bizottság és a Tanács szabályai meglehetősen korlátozottak az egyes nemzeti közigazgatási szervekre vonatkozó szabályokhoz képest. A szabályok különösen nem írják elő a dokumentumok nyilvántartásának vezetését. Nem biztosítanak továbbá hozzáférési jogot az egyik szerv birtokában lévő, de egy másik szervtől származó dokumentumokhoz. A jövőben ezeket a hiányosságokat orvosolni kell, mielőtt a közösségi közigazgatás valódi nyitottságáról beszélhetnénk.

A részletes véleményekkel kapcsolatos utolsó megjegyzésem arra az ajánlástervezetre vonatkozik, hogy az elfogadott szabályoknak könnyen hozzáférhetőnek kell lenniük a nyilvánosság számára. Egyes intézmények valamennyi hivatalos nyelven közzétették szabályaikat a Hivatalos Lapban, néhányan pedig ezt tervezik. Egyesek az interneten, mások az irodájukban érhetők el.

Az Európai Parlament ösztönözheti azokat az intézményeket és szerveket, amelyek ezt még nem tették meg, hogy szabályaikat valamennyi hivatalos nyelven tegyék elérhetővé és megfelelő formában tegyék közzé.

Elnök úr!

Mielőtt befejezném az átláthatósággal kapcsolatos előzetes megjegyzéseket, szeretném kommentálni az Amszterdami Szerződés e tekintetben elért eredményeit.

Hatálybalépését követően az EK-Szerződésbe beilleszti az új 191a. cikk (2) bekezdését, amely a következőképpen szól:

"1. Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult hozzáférni az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz, a (2) és (3) bekezdéssel összhangban meghatározandó elvekre és feltételekre is figyelemmel.

2. A dokumentumokhoz való hozzáférési jogra irányadó, köz- vagy magánérdeken alapuló általános elveket és korlátozásokat a Tanács határozza meg a 189b. cikkben említett eljárásnak megfelelően, az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül.

3. A fent említett valamennyi intézmény saját eljárási szabályzatában külön rendelkezéseket dolgoz ki a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozóan.”

Szeretném hangsúlyozni, hogy az Amszterdami Szerződés azt mutatja, hogy az Unión belül megvan a szándék a nagyobb átláthatóságra. Ezt nemcsak az új 191a. cikk hangsúlyozza. Az Európai Unióról szóló szerződés A. és F. cikkének módosításai két igen jelentős elvi fejleményt tartalmaznak).

Az A. cikk úgy módosul, hogy az Unió átláthatóság iránti elkötelezettsége (amelyet korábban a Maastrichti Szerződés záróokmányához csatolt 17. nyilatkozat tartalmazott) magában a Szerződésben is szerepeljen, mint az Unió egyik alapító elve. A módosított A. cikk a következőképpen szól:

Ez a Szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg.

Ezenkívül az F. cikk első bekezdése a következőképpen szól:

Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása, valamint a jogállamiság elvein alapul, amelyek közösek a tagállamokban.

Nehéz megérteni, hogyan létezhetne nyitottság és demokratikus kormányzás a közigazgatás birtokában lévő dokumentumokhoz való megfelelő nyilvános hozzáférés nélkül. Az F. cikkben említett alapvető szabadságok közé tartozik továbbá a véleménynyilvánítás szabadsága. A polgárok és parlamenti képviselőik csak akkor nyilváníthatnak véleményt hatékonyan a közigazgatás kérdéseiről, ha tudják, mit tesz a közigazgatás és miért. Ez a lehetőség megköveteli a közigazgatás birtokában lévő dokumentumokhoz való megfelelő hozzáférést is.

Úgy tűnik tehát, hogy az Amszterdami Szerződés hatálybalépése megerősíti és elmélyíti az átláthatóság elvét, amelyet most a Bíróság ítélkezési gyakorlata is megerősít.

Többen kérdeztek a javasolt új 191a. cikk és a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos saját kezdeményezésű vizsgálatom ajánlásai közötti kapcsolatról. Ez a kérdés most azért fontos, mert a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát szabályozó rendeletet a Tanácsnak kell meghatároznia az Európai Parlamenttel folytatott együttdöntési eljárás keretében.

Válaszul hangsúlyoztam, hogy az EK-Szerződés új 191a. cikke pozitív hozzáférési jogot teremt a polgárok számára a Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz. Ez azt jelenti, hogy mind az általános elvekről és korlátokról szóló rendeletet, mind az egyes intézmények eljárási szabályzatát a Bíróság felül fogja vizsgálni annak megállapítása érdekében, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályok tartalma jogilag érvényes-e.

Amint azt már kifejtettem, a kezdeményezésem a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó, az átláthatóság és a helyes hivatali magatartás általános elvén alapuló szabályok meglétére vonatkozott. Az ombudsman ajánlásainak lényege, hogy még azoknak az intézményeknek és szerveknek is rendelkezniük kell a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó szabályokkal, amelyek nem rendelkeznek a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó pozitív joggal. A szabályok elfogadását követően azok helyes és következetes alkalmazásának elmulasztása hivatali visszásságnak minősülhet.

A javasolt 191a. cikk és az ombudsman ajánlásai ezért kiegészítik egymást. Céljuk eltérő, és – az Európai Parlament esetét kivéve – különböző intézményekre és szervekre vonatkoznak. Amint az Amszterdami Szerződés hatályba lép, a Parlamentnek meg kell vizsgálnia, hogy az általa már elfogadott szabályok tartalma megfelel-e az új 191a. cikk és az új rendelet további tesztjének. Általánosabban az a véleményem, hogy a következetesség és az európai polgárokkal szembeni egyenlő bánásmód megköveteli, hogy a rendelet által megállapított normákat a közösségi közigazgatás egészében alkalmazzák.

Ezen a ponton meg kell említenem, hogy az ombudsman ajánlásainak alapjául szolgáló elvek minden újonnan létrehozandó közösségi szervre alkalmazandók lesznek. Továbbá, amint az Amszterdami Szerződés hatályba lép, az elv az Europolra is alkalmazandó lesz (3), mivel az új Szerződés kiterjeszti az ombudsman megbízatását a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés felülvizsgált "harmadik pillérére". Természetesen az Europolnak - az Európai Monetáris Intézethez és az Európai Beruházási Bankhoz hasonlóan - jogos oka van arra, hogy egyes dokumentumokat bizalmasan kezeljen. Az Intézethez és a Bankhoz hasonlóan azonban a nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályai is rendelkezhetnek erről.

Végül, még ha nem is tartozik e különjelentés hatálya alá, kötelességemnek érzem felhívni a figyelmét arra, hogy az átláthatóság nem csupán a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés kérdése. Az Unió tagállamaiban közös alkotmányos elveknek megfelelően a jogszabályokat megvitató és elfogadó jogalkotó szervek üléseinek nyilvánosnak kell lenniük. Számomra ezért nehéz belátni, hogy a jelenlegi gyakorlat hogyan folytatódhat az Unióban, amikor csak egy intézmény - az Európai Parlament - végzi jogalkotási munkáját nyilvánosan, míg a másik két intézmény többé-kevésbé zárt ajtók mögött működik. Az Amszterdami Szerződés rögzíti a nyitottság és a demokrácia elveit. A Tanácsnak ezért különösen fontolóra kell vennie jogalkotási üléseinek a nyilvánosság számára történő megnyitását, különösen akkor, amikor végre elfogadja az európai polgárokra nézve kötelező erejű közösségi jogszabályokat.

Elnök úr!

Tisztelt Bizottsági tagok!

Befejezésül hadd hangsúlyozzam, mennyire örülök annak, hogy lehetőségem nyílt néhány bevezető megjegyzést tenni az általános eszmecsere előtt, amelyre szíves meghívást kaptam.

Remélem, hogy tanácskozásaik eredménye nagy jelentőséggel bír majd az európai polgárok jogainak és az uniós polgárság által megtestesített törekvéseknek az előmozdítása szempontjából.

Köszönöm. - Köszönöm.

(1) Lásd az EK 109l. cikket.

(2) (az új számozás 255. cikkre változik).

(3) Jelenleg csak az Europol Kábítószerügyi Egysége jött létre teljes mértékben: Az 1995. március 10-i 95/73/IB együttes fellépés, 1995, HL L 62., 1. o. Az Europol-egyezmény tekintetében lásd: 1995, HL C 316., 1. o.