Strasbourg, 21. travnja 2010.

1 Pozadina

Moje iskustvo kao Europskog ombudsmana navodi me na uvjerenje da europski građani žele da se ljudi koji se bave pitanjima EU-a na svim razinama Unije ponašaju u skladu s visokim etičkim standardima. Zbog toga sam u veljači 2009.[1] predložio da bi bilo korisno sastaviti dokument u kojem se u sažetom i lako razumljivom obliku utvrđuju etička načela koja bi se trebala primjenjivati na rješavanje pitanja EU-a.

U travnju 2009.[2] obavijestio sam nacionalne kolege o svojoj namjeri da sastavim izjavu o etičkim načelima posebno za dužnosnike EU-a. Tražio sam pomoć kako bi se osiguralo da se u budućoj izjavi u potpunosti uzmu u obzir najbolje prakse u državama članicama. Kolege su se ljubazno složili da će pozitivno odgovoriti na budući zahtjev za informacijama o nacionalnim izjavama o etičkim načelima u javnom životu i raspraviti o toj temi na našem sastanku u Kopenhagenu 2011.

2 Zahtjev za komentare i informacije

Ovaj savjetodavni dokument sadržava rezultate mojeg preliminarnog razmišljanja o području primjene i sadržaju izjave o etičkim načelima za dužnosnike EU-a.

U Dodatku 1. navedeni su relevantni dokumenti koje su izradile međunarodne organizacije i Europska komisija.

Bio bih vrlo zahvalan ako bi kolege:

(a) komentira moje prijedloge u pogledu opsega i sadržaja buduće izjave o etičkim načelima, posebno u pogledu ključnih točaka podebljanog tipa; i

(b) obavijesti me o svim nacionalnim dokumentima ili dodatnim međunarodnim dokumentima koji bi mogli poslužiti kao nadahnuće tijekom postupka izrade nacrta. Bio bih Vam zahvalan kad biste mogli poslati kopije i/ili internetske poveznice na bilo koji materijal koji navedete.

Bilo bi korisno dati svoj odgovor do 30. lipnja 2010.

3 Etička načela za dužnosnike EU-a: područje primjene i sadržaj

Rad dužnosnika EU-a [3] uređen je općim načelom upravljanja javnim sektorom koje se sve više priznaje u cijeloj Europskoj uniji; Drugim riječima, odgovornost. U nastavku namjeravam:

- pojasniti kako su etička načela povezana s odgovornošću;

- objasniti kako bi se takva etička načela razlikovala od postojećih tekstova (kao što su Pravilnik o osoblju, Europski kodeks dobrog administrativnog postupanja i Povelja o temeljnim pravima);

- predložiti neke smjernice za određivanje sadržaja izjave o etičkim načelima.

Odgovornost

Pod pojmom „odgovornost” podrazumijevam obvezu objašnjavanja i opravdavanja ponašanja osobe, uz mogućnost negativnih posljedica ako se račun smatra nezadovoljavajućim. Negativne posljedice mogu biti u rasponu od službenih sankcija do neformalnih kritika, ovisno o odnosu odgovornosti.

Uloga je javnog sektora oblikovati i provoditi politike od općeg interesa te pružati usluge građanima. U demokraciji to uključuje višestruke, preklapajuće odnose odgovornosti. Za sada je dovoljno utvrditi samo tri:

(i) odgovornost državnih službenika [4] prema organizacijama javnog sektora za koje rade;

ii. odgovornost državnih službenika prema građanima;

iii. odgovornost izabranih dužnosnika prema biračima.

Prvi od tih odnosa odgovornosti obično je utjelovljen u zakonu. Kad je riječ o dužnosnicima EU-a, relevantni pravni instrumenti su Pravilnik o osoblju i Financijska uredba. Nepoštovanje tih odredbi može dovesti do disciplinskih postupaka i službenih sankcija.

Drugi je odnos odgovornosti raspršeniji i često uključuje javnu raspravu i kritike, a ne službene sankcije. Postoji niz preduvjeta za postojanje takve odgovornosti i njezinu učinkovitost; prije svega sloboda tiska, sloboda izražavanja i transparentnost. To su, naravno, i preduvjeti za treći odnos odgovornosti, tj. političku odgovornost izabranih dužnosnika prema biračima.

Iako su te tri vrste odnosa odgovornosti različite, postoje veze među njima i, u nekim slučajevima, mogući sukobi. Na primjer, okvir za „zviždanje” državnih službenika mora uravnotežiti potrebe iz prethodno navedene točke i. s potrebama iz točaka ii. i iii.

Prema mojem mišljenju, etička načela za javne službenike EU-a trebala bi se formulirati samo u pogledu drugog od prethodno navedenih odnosa odgovornosti; tj. odgovornost državnih službenika prema građanima. Cilj bi trebao biti utvrđivanje temeljnih načela ponašanja dužnosnika, kojima se nastoji očuvati odgovornost prema građanima.

Odnos etičkih načela prema postojećim instrumentima

Organizacije javnog sektora i državni službenici moraju, naravno, poštovati prava pojedinačnih građana, uključujući ljudska prava i temeljna prava. To je ključan dio vladavine prava. Pojedinačna prava uključuju prava koja proizlaze iz primjene načela upravnog prava, kojima se uređuje i ograničava ponašanje javnih tijela i dužnosnika, posebno njihovo izvršavanje diskrecijskih ovlasti. Ta načela uključuju, na primjer, proporcionalnost, nediskriminaciju i legitimna očekivanja. Kad je riječ o institucijama Unije, građani uživaju i temeljno pravo na dobru upravu.

Niz pravnih instrumenata, kao što su Europska konvencija o ljudskim pravima i Povelja Europske unije o temeljnim pravima, već sadržava opće izjave o ljudskim i temeljnim pravima. Pojedinci se mogu pozvati na te pravno obvezujuće tekstove u postupcima pred sudovima ili pučkim pravobraniteljima.

Osim toga, postoje i drugi instrumenti koji nisu pravno obvezujući. To uključuje kodekse ponašanja, osobito Europski kodeks dobrog administrativnog postupanja. Potonji kodeks (kao i Povelja o temeljnim pravima) sastavljen je tako da bi u budućnosti mogao postati pravno obvezujući. Konkretno, obveze koje sadržava formulirane su tako da odgovaraju konkretnim pojedinačnim pravima.

Prethodno navedeni instrumenti jasno su relevantni za odgovornost dužnosnika EU-a prema građanima, iako su mehanizmi odgovornosti putem kojih se građani mogu pozvati na svoje odredbe usmjereni na institucije, a ne na pojedinačne dužnosnike.

Pravilnik o osoblju i Financijska uredba prvenstveno se odnose na odgovornost dužnosnika EU-a prema institucijama za koje rade. Međutim, Pravilnik o osoblju sadržava odredbe koje su u biti relevantne i za odgovornost dužnosnika EU-a prema građanima [5].

Izjava o etičkim načelima za dužnosnike EU-a nadopunila bi te druge instrumente jer, za razliku od njih, ne bi trebala biti pravno obvezujuća niti bi trebala biti sastavljena tako da bi u budućnosti mogla postati pravno obvezujuća.

Trebala bi se usredotočiti na duh u kojem bi se pravo i druga primjenjiva pravila trebali razumjeti i primjenjivati te biti polazište za razmatranje kada se čini da situacija nije obuhvaćena pravom ili drugim primjenjivim pravilima. To je korisno jer, iako etička načela uključuju usklađenost s pravilima, ona nisu ograničena na takvu usklađenost. Stoga je za etičko ponašanje nužno, ali ne i dovoljno, da se može iskreno reći da „nisam prekršio nijedno pravilo”.

Relevantno pitanje za dužnosnika koji razmatra određeni tijek postupanja stoga ne bi trebalo biti: „uzimam li sve što je potrebno za poštovanje etičkih načela?”, ali: „bi li razumna osoba smatrala da bi se tako dužnosnik trebao ponašati s obzirom na etička načela?”

Sadržaj

Kad je riječ o materijalnom sadržaju etičkih načela za dužnosnike EU-a, na moje preliminarno razmišljanje utjecalo je moje shvaćanje misije Europskog ombudsmana, koja uključuje izgradnju povjerenja dijalogom između građana i Europske unije.

Povjerenje ovisi o uvjerenju u integritet dužnosnika, koji bi se stoga trebali ponašati na način koji će snositi najbliži javni nadzor, što je obveza koja nije u potpunosti ispunjena samo djelovanjem u skladu sa zakonom.

Povjerenje također zahtijeva da dužnosnici daju preporuke i odluke samo kako bi služili interesima Unije i njezinih građana, a ne u korist sebe, svoje obitelji ili svojih prijatelja.

Nadalje, dijalog podrazumijeva da bi dužnosnici trebali biti spremni objasniti svoje aktivnosti, obrazložiti svoje postupke i prihvatiti javni nadzor nad svojim ponašanjem.

Valja napomenuti da prvi i treći od navedenih prijedloga zajedno predstavljaju radnu definiciju odgovornosti dužnosnika prema građanima. Međutim, radije bih izbjegao upotrebu riječi „odgovornost” u etičkim načelima s obzirom na poteškoće koje nastaju u pronalaženju zadovoljavajućeg prijevoda te riječi na više drugih jezika.

Zaključno, radujem se vašim doprinosima sastavljanju izjave o etičkim načelima za dužnosnike EU-a, koja bi, kao i Europski kodeks dobrog administrativnog postupanja, mogla poslužiti i kao inspiracija drugima.

Dodatak 1.: Međunarodni kodeksi i drugi materijali povezani s etičkim standardima

Ujedinjeni narodi

Međunarodni kodeks ponašanja za javne službenike

Rezolucija Opće skupštine Ujedinjenih naroda A/RES/51/59, 82. plenarna sjednica, 12. prosinca 1996., Prilog Rezoluciji 51/59: Djelovanje protiv korupcije

http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

Vijeće Europe

predložak kodeksa ponašanja za javne službenike; Dodatak Preporuci br. R (2000) 10, koju je donio Odbor ministara na svojoj 106. sjednici 11. svibnja 2000.

Preporuka CM/Rec(2007)7 Odbora ministara državama članicama o dobroj upravi.

Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS)

Najbolje prakse u borbi protiv korupcije, posebno poglavlje 6. „Izgradnja i održavanje etičke javne uprave”

http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD)

Preporuka o poboljšanju etičkog ponašanja u javnoj službi, 23. travnja 1998., http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

Preporuka o smjernicama za upravljanje sukobom interesa u javnoj službi, lipanj 2003. http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Europska komisija

Komunikacija potpredsjednika Kallasa Komisiji o jačanju okruženja za profesionalnu etiku u Komisiji (SEC(2008) 301 final, 5. ožujka 2008.) https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

Izvješće o provedbi Akcijskog plana za etiku u pogledu Izjave o načelima profesionalne etike (interni dokument dostupan na intranetu Komisije)

Praktični vodič za etiku i ponašanje osoblja (interni dokument dostupan na intranetu Komisije).