Predgovor

Zadovoljstvo mi je predstaviti ovogodišnje izvješće „Putting it Right?” u kojem se ocjenjuje kako su institucije EU-a odgovorile na prijedloge iznesene u našim istragama koje su zaključene 2019. Institucije EU-a 2019. su na zadovoljavajući način surađivale u 79 % slučajeva, što je poboljšanje u odnosu na prethodnu godinu. To je pozitivno promišljanje o institucijama EU-a koje su nastojale poboljšati svoje administrativne prakse.

Institucije su pozitivno reagirale na 93 od 118 prijedloga koje je Sud iznio kako bi ispravile ili poboljšale svoje administrativne prakse. Od 17 institucija kojima smo dali prijedloge, njih 10 na zadovoljavajući je način odgovorilo na sva rješenja, prijedloge i preporuke koje smo predložili. Iako nisu sve institucije na sve naše prijedloge reagirale na zadovoljavajući način, tim se prijedlozima ipak povećala njihova svijest o zabrinutosti u pogledu njihove prakse. To bi samo po sebi trebalo doprinijeti povećanoj osjetljivosti na ono što javnost očekuje i, u konačnici, boljoj upravi.

Iako brojka od 79 % obuhvaća odgovore institucija na moje prijedloge u određenom trenutku, njome nije u potpunosti obuhvaćen učinak našeg rada tijekom vremena. Stoga se u ovogodišnjem izvješću razmatra i širi učinak istraga i inicijativa Europskog ombudsmana.

Taj učinak uključuje, na primjer, promjene povezane s inicijativama koje sam poduzeo bez pokretanja istrage ili pitanja koja su institucije riješile dok je istraga Ombudsmana bila u tijeku. Međutim, ključno je da uključuje i ishode određenih istraga u kojima je učinak bio očit tek nakon zaključenja istrage. Neki od naših prijedloga dalekosežni su, uključuju znatne napore i mogu podrazumijevati postupke i prakse reforme koji su na snazi već desetljećima. U drugim slučajevima vanjski zamah koji je u tijeku nakon zaključenja istrage može u kasnijoj fazi dovesti do promjena iako je institucija u početku možda negativno odgovorila na prijedlog.

Administracija EU-a općenito ispunjava visoke standarde i želio bih da svi imamo koristi od toga tijekom ove teške godine obilježene krizom uzrokovanom bolešću COVID-19. Nastojao sam prepoznati neke od tih dobrih administrativnih praksi u okviru Nagrade za dobru upravu, koja se održava svake dvije godine, te se radujem tome što ću to ponovno učiniti 2021.

 

Emily O'Reilly
prosinac 2020.

 

Izvješće

1. Uvod

U ovom se izvješću daje prikaz načina na koji su institucije EU-a ^[1] odgovorile Ombudsmanu u predmetima zaključenima 2019. Ombudsman može davati prijedloge u obliku rješenja, preporuka i d prijedloga. Europski ombudsman može promicati poboljšanje i strateškim inicijativama, koje nisu formalne istrage, ili potaknuti instituciju da riješi pitanje čak i prije nego što se donese formalni prijedlog ili preporuka za rješenje.

U odjeljku 2. objašnjavaju se rješenja, preporuke i prijedlozi Ombudsmana. U njemu se razmatra ishod rada Europskog ombudsmana i procjenjuje u kojoj mjeri institucije EU-a prihvaćaju prijedloge Europskog ombudsmana.

U odjeljku 3. analizira se kvalitativni učinak rada Europskog ombudsmana koji se ne može mjeriti statističkim podacima. To uključuje, na primjer, promjene potaknute strateškim inicijativama ili pitanjima koja su institucije riješile dok je istraga Europskog ombudsmana bila u tijeku. U ovom se odjeljku razmatra i ishod istraga u kojima je učinak bio očit tek nakon zatvaranja istrage.

Oba odjeljka uključuju sažetke predmeta koji zahtijevaju „posebno spominjanje” kao vodeće primjere.

2. Ishodi u predmetima Europskog ombudsmana

Ombudsman pomaže pojedincima, poduzećima i udrugama koji imaju problema s institucijom EU-a ^[2]. Ombudsmanica istodobno služi širem javnom interesu pomažući institucijama da poboljšaju kvalitetu usluge koju pružaju. Osim što istražuje pritužbe, Ombudsmanica može pokrenuti i istrage na vlastitu inicijativu.

Europski ombudsman može od institucije zatražiti da dostavi informacije, pregleda svoje spise i svjedoči od svojih članova osoblja. Te su ovlasti utvrđene u Statutu Europskog ombudsmana ^[3] („Statut”). Ako je to potrebno ili primjereno, Europski ombudsman može pozvati instituciju da revidira svoje stajalište, osigura pravnu zaštitu ili uvede opće promjene u budućnosti. Ako je odgovor institucije na nalaz o nepravilnostima u postupanju nezadovoljavajući, Ombudsman može skrenuti političku pozornost na predmet podnošenjem „posebnog izvješća” Europskom parlamentu.

a. Suradnja u predmetima zaključenima 2019.

 

Stopa prihvaćanja postotak je pozitivnih odgovora na ukupan broj prijedloga (rješenja, preporuka i prijedloga) Europskog ombudsmana.

Ukupna stopa prihvaćanja prijedloga Ombudsmana u predmetima zaključenima 2019. iznosila je 79 %. To jest, institucije su pozitivno reagirale na 93 od 118 prijedloga koje je Ombudsman iznio kako bi ispravio ili poboljšao svoje administrativne prakse ^[4].

Stopa se razlikuje među institucijama. Od 17 institucija njih 10 imalo je stopu prihvaćanja od 100 % u 2019. Komisija, koja je odgovorna za većinu slučajeva u kojima je Ombudsman iznio prijedloge zbog veličine svoje uprave, imala je stopu prihvaćanja od 75 %.

Tablica 1. – Ukupno prihvaćanje prijedloga Ombudsmana po institucijama:

Institucija	Rješenja, preporuke i prijedlozi	Zadovoljavajući odgovori
Europski parlament	2	0
Europska komisija	71	53
Europski ured za borbu protiv prijevara	5	4
Europski potporni ured za azil	5	5
Europska agencija za sigurnost zračnog prometa	1	1
Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu	5	5
Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja	1	1
Europska agencija za kemikalije	3	3
Europski nadzornik za zaštitu podataka	1	1
Europska služba za vanjsko djelovanje	6	5
Europska agencija za sigurnost hrane	1	1
Europska investicijska banka	3	2
Europska agencija za lijekove	4	4
Europski ured za odabir osoblja	7	6
Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala	1	1
Agencija Europske unije za kibersigurnost	1	1
Izvršna agencija za inovacije i mreže	1	0
Ukupno	118	93

b. Rješenja

Ako Ombudsman smatra da se pritužba može brzo riješiti, može predmetnoj instituciji podnijeti prijedlog rješenja na temelju članka 3. stavka 5. Statuta.^[5]

Institucije EU-a prihvatile su šest od deset rješenja koja je Ombudsman predložio u predmetima zaključenima 2019.^[6]

Tablica 2. – Prihvaćanje prijedloga rješenja po institucijama:

Institucija	Rješenja	Zadovoljavajući odgovori
Europska komisija	5	2
Europski ured za borbu protiv prijevara	1	0
Europski nadzornik za zaštitu podataka	1	1
Europska služba za vanjsko djelovanje	1	1
Europska agencija za sigurnost hrane	1	1
Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala	1	1
Ukupno	10	6

Grafikon 2. – Prihvaćanje prijedloga rješenja po institucijama:

 

Primjeri pozitivne suradnje:

Predmet 860/2018/THH o odbijanju Europske agencije za sigurnost hrane da odobri javni pristup izjavama o financijskim interesima osoblja srednjeg rukovodstva Istraga o odbijanju Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) da odobri javni pristup izjavama o financijskim interesima osoblja srednjeg rukovodstva dovela je do toga da je EFSA donijela novu politiku transparentnosti u tom području. U skladu s revidiranom politikom EFSA objavljuje izjave o financijskim interesima svih članova rukovodećeg osoblja. EFSA je također postupila u skladu sa zahtjevom Ombudsmana da se objave izjave o financijskim interesima njezina glavnog znanstvenika, višeg koordinatora za znanost i višeg savjetnika za politiku. Ombudsmanica je također sa zadovoljstvom primijetila da je EFSA uspostavila odgovarajući sustav za obradu zahtjeva za pristup dokumentima.

Predmet 357/2019/FP o odbijanju Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala da odobri javni pristup dokumentima koji se odnose na kontakte s dionicima Akademik se žalio Ombudsmanu nakon što je Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) uskratilo pristup određenim dokumentima koji se odnose na sastanke koje je održao s predstavnicima industrije o određenom pitanju. Ombudsmanica je razmotrila to pitanje i utvrdila da je ESMA vodila interne bilješke o tim sastancima, koje je trebala razmotriti za objavljivanje. Nakon istrage Europskog ombudsmana ESMA je objavila dijelove osam dokumenata. Ombudsmanica je također zatražila da ESMA u budućnosti navede sadržava li njezina internetska knjižnica informacija za javnost detaljnu evidenciju svojih sastanaka s lobistima.

c. Preporuke

Europski ombudsman može davati službene preporuke kad god utvrdi nepravilnosti u postupanju. Ako se preporuka prihvati, Europski ombudsman zaključuje predmet i pozdravlja tu suradnju. Ako institucija odbije preporuku, ombudsmanica može zaključiti predmet potvrdom da je utvrdila nepravilnosti u postupanju. Europski ombudsman može podnijeti tematsko izvješće Europskom parlamentu o svakoj istrazi zaključenoj s nalazom o nepravilnostima u postupanju za koju smatra da je od šireg značajnog javnog interesa.

Kao i prethodnih godina, stopa prihvaćanja formalnih preporuka 2019. očito je niža od stope za prijedloge i prijedloge rješenja Ombudsmana. To je vjerojatno zato što se preporuke temelje na nalazu nepravilnosti u primjeni. Do trenutka kada istraga dođe do te točke, pozicije su možda postale ukorijenjene, što je otežalo postizanje pozitivnog ishoda.

Tablica 3. Prihvaćanje preporuka po institucijama:

Institucija	Preporuke	Zadovoljavajući odgovori
Europski parlament	2	0
Europska komisija	13	3
Europska investicijska banka	3	2
Europski ured za odabir osoblja	3	2
Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu	2	2
Agencija Europske unije za kibersigurnost	1	1
Izvršna agencija za inovacije i mreže	1	0
Ukupno	25	10

Primjeri pozitivne suradnje:

Predmet 758/2017/MDC o jezičnoj politici Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) Predmet se odnosio na zahtjev Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) za dobivanje dokumenta na talijanskom jeziku. Ombudsmanica je razmotrila Frontexovu jezičnu politiku u svojim vanjskim komunikacijama i preporučila Frontexu da opće informacije stavi na raspolaganje na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a. Također je preporučila da Frontex objavi svoju jezičnu politiku na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a. Frontex je prihvatio njezine preporuke.

Predmet 723/2018/AMF o načinu na koji je Agencija Europske unije za mrežnu i informacijsku sigurnost postupila u postupku javne nabave za organizaciju događanja Španjolsko trgovačko društvo podnijelo je pritužbu Ombudsmanu nakon što Agencija Europske unije za mrežnu i informacijsku sigurnost (ENISA) nije odgovorila na pitanja koja je postavila tijekom pripreme svoje ponude za ugovor, iako je ENISA odgovorila na pitanja drugog ponuditelja. Ombudsmanica je utvrdila da je riječ o nepravilnostima u postupanju te je preporučila ENISA-i da podnositelju pritužbe nadoknadi vrijeme i sredstva uložena u pripremu njegova natječaja. ENISA je prihvatila prijedlog Ombudsmana i poduzeću ponudila plaćanje ex-gratia u iznosu od 2 500 EUR. Podnositelj pritužbe bio je zadovoljan ishodom i Ombudsman je zaključio predmet.

d. Prijedlozi

Prijedlozima za poboljšanje nastoji se osigurati sustavno poboljšanje uprave EU-a. Oni se donose u odluci kojom se završava postupak ili u ranijoj fazi istrage.

U predmetima koji su zaključeni 2019. iznesena su ukupno 83 prijedloga ^[7] Daljnje postupanje na temelju prijedloga bilo je zadovoljavajuće u 93 % slučajeva, što je više od prošlogodišnje stope od 82 %.

Tablica 4. Prihvaćanje prijedloga po institucijama:

Institucija	Prijedlozi	Zadovoljavajući odgovori
Europska komisija	53 [8]	48
Europski ured za borbu protiv prijevara	4	4
Europski potporni ured za azil	5	5
Europska agencija za sigurnost zračnog prometa	1	1
Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu	3	3
Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja	1	1
Europska služba za vanjsko djelovanje	5	4
Europska agencija za kemikalije	3	3
Europska agencija za lijekove	4	4
Europski ured za odabir osoblja	4	4
Ukupno	83	77

Grafikon 4. – Prihvaćanje prijedloga institucije:

 

Primjeri pozitivne suradnje:

Predmet 1139/2018/MDC o ponašanju stručnjaka u razgovorima s tražiteljima azila koje organizira Europski potporni ured za azil Ombudsmanica se bavila predmetom u vezi s načinom na koji je Europski potporni ured za azil (EASO) obavio razgovor s tražiteljem azila. Podnositelj pritužbe, nevladina organizacija Advocates Abroad, izrazio je ozbiljnu zabrinutost zbog razgovora s tražiteljem azila, koji je nakon toga deportiran. EASO je potvrdio da je voditelj intervjua slijedio neprimjerenu liniju ispitivanja i da su postojali problemi s usmenim prevođenjem. Na prijedlog Europskog ombudsmana EASO je potvrdio da uspostavlja mehanizam za podnošenje pritužbi. Također je navela da će odmah i sustavno obavješćivati nacionalna tijela ako otkrije da su tijekom razgovora s tražiteljima azila počinjene znatne pogreške.

Predmet 417/2018/JF o načinu na koji je Europska komisija postupala s navodima o kršenju ljudskih prava u domu za osobe s invaliditetom koji sufinancira EU Ombudsmanica je obradila pritužbu o tome kako je Europska komisija postupala s navodima o kršenju ljudskih prava u domu za osobe s invaliditetom u Mađarskoj, koju je sufinancirao EU. Izrazila je zabrinutost zbog toga što je Komisijino tumačenje ključne odredbe Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom (UNCRPD) o neovisnom životu u suprotnosti s tumačenjem tijela UN-a odgovornog za praćenje UNCRPD-a. Kao odgovor na prijedloge Ombudsmana Komisija je pristala posvetiti posebnu pozornost osiguravanju da se UNCRPD na odgovarajući način uzme u obzir tijekom pripreme i provedbe programa financiranja EU-a.

3. Pozitivan utjecaj

U ovom se izvješću bilježi prihvaćanje prijedloga Europskog ombudsmana u određenom trenutku. Međutim, mjerenje učinka rada Ombudsmana zahtijeva premašivanje kvantitativne stope prihvaćanja.

Istrage Europskog ombudsmana mogu dovesti do teških pitanja i skrenuti pozornost na sustavna i opsežna pitanja. Rješavanje tih pitanja može potrajati, zbog čega se neke pozitivne promjene ne mogu odraziti u godišnjim brojkama.

Učinak se može postići i jačanjem rasprave o određenoj temi. Rad Europskog ombudsmana, zajedno s Parlamentom, civilnim društvom i mnogim drugima, može imati važan „odvraćajući učinak” u sprečavanju nepravilnosti u postupanju. Institucije su svjesne da bi administrativne mjere koje nisu u skladu s visokim standardima za koje javnost očekuje da bi mogle dovesti do istrage Ombudsmana ili šireg nadzora. U tom smislu statistički podaci ne odražavaju u potpunosti učinak rada Ombudsmana.

Naposljetku, stopa prihvaćanja ne pokazuje gdje i koliko često istrage Europskog ombudsmana potiču neposredne promjene institucija, čak i prije nego što Europski ombudsman podnese službeni prijedlog. Smatra se da su institucije „namirile” takve istrage.

a. Učinak tijekom vremena

Neke od promjena koje Ombudsman traži od institucija dalekosežne su, uključuju znatne napore i mogu podrazumijevati reformiranje postupaka i praksi koji su na snazi već desetljećima. Takve promjene iziskuju određeno vrijeme i mogu se dogoditi prekasno da bi se mogle uključiti u godišnje izračune Europskog ombudsmana.

U drugim slučajevima pritisak određene istrage usmjerava veću pozornost javnosti na određeno pitanje, što pak može u kasnijoj fazi dovesti do poništenja negativnog odgovora na prijedlog.

Primjeri:

Zajednički predmeti 488/2018/KR i 514/2018/KR o imenovanju novog glavnog tajnika Europske komisije U istrazi Ombudsmana o postupku imenovanja najvišeg državnog službenika Komisije zatražila je od Komisije da uspostavi poseban postupak za imenovanje njezina glavnog tajnika. Iako je Komisija prvotno odbila prihvatiti preporuku Ombudsmana, naknadno je postupila kako je Ombudsman preporučio krajem 2019. pokretanjem posebnog postupka imenovanja za mjesto glavnog tajnika, uključujući oglas za slobodno radno mjesto i jasno definiran vremenski okvir.

 

b. Strateške inicijative

Ombudsman može odlučiti baviti se strateški važnim temama bez pokretanja istrage pokretanjem takozvane „strateške inicijative”^[9]. Svrha je tih inicijativa podijeliti prijedloge s institucijama o važnim temama, skrenuti pozornost na pitanja od javnog interesa ili saznati više o određenom pitanju prije nego što se odluči je li potrebno pokrenuti istragu.

Ombudsmanica je 2019. pokrenula dvije ^[10] strateške inicijative i zaključila jedanaest.

Primjer:

Strateška inicijativa s Europskom komisijom o pregovorima o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz EU-a (SI/1/2017/KR) Prije početka pregovora o Brexitu Ombudsman je pisao Komisiji i Vijeću pozivajući na proaktivno objavljivanje ključnih pregovaračkih dokumenata. Ombudsmanica je 2019. zaključila dvogodišnju inicijativu za praćenje pregovora o Brexitu hvaleći općenito visoku razinu transparentnosti. Pozvala je Europsku komisiju i Vijeće da zadrže te standarde u svim budućim pregovorima o odnosima između EU-a i Ujedinjene Kraljevine. Pozitivni koraci Komisijine radne skupine za Brexit uključivali su objavu više od 100 pregovaračkih dokumenata, objavljivanje kalendara glavnog pregovarača i sastanke samo s registriranim lobistima. Vijeće je objavilo i pregovaračke smjernice i vodeća načela o transparentnosti.

c. Predmeti riješeni

Ombudsman može zatvoriti istragu u ranoj fazi bez predlaganja rješenja ako institucija spontano riješi problem ili riješi moguće nepravilnosti u postupanju nakon što bude obaviještena o problemu.

Ombudsmanica je 2019. smatrala da su institucije poduzele potrebne korake kako bi se to pitanje riješilo na taj način u 178 predmeta.

Primjer:

Predmet 279/2018/JN o odluci Europske komisije o povratu sredstava od poduzeća koje je sudjelovalo u projektu koji se financira sredstvima EU-a u Namibiji Pritužba se odnosila na njemačko društvo koje je sudjelovalo u projektu za poboljšanje kapaciteta nacionalnih tijela Namibije za upravljanje fondovima i programima EU-a koji se financira sredstvima EU-a. Poduzeće se obratilo Ombudsmanu nakon što je Europska komisija nakon revizije od njega povratila oko 100 000 EUR. Dok je istraga Ombudsmana bila u tijeku, Komisija se obratila i podnositelju pritužbe i namibijskim tijelima kako bi pronašla rješenje. Budući da su namibijska tijela prihvatila djelomičnu financijsku odgovornost, Komisija je podnositelju pritužbe vratila gotovo sav iznos koji je prethodno naplatila.

4. Zaključci

U jasnoj većini istraga obuhvaćenih ovogodišnjim preispitivanjem institucije su na zadovoljavajući način odgovorile na prijedloge Ombudsmana. Međutim, iako institucije prihvaćaju prijedloge rješenja i prijedloge na visokoj razini, to nije slučaj s preporukama. Razlog za to može biti činjenica da su institucije manje otvorene za promjenu svojeg stajališta do trenutka kada istrage dođu do točke u kojoj Europski ombudsman daje službenu preporuku. To osobito vrijedi za pritužbe koje se odnose na Uredbu 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima, ako je institucija već donijela službenu odluku kao odgovor na žalbu „potvrdnog zahtjeva”.

Međutim, kako je prethodno opisano, stopa prihvaćanja ne obuhvaća sve napore koje su institucije uložile kako bi poboljšale svoju administraciju i riješile pitanja postavljena u istragama Europskog ombudsmana. Ombudsmanica nastoji prepoznati neke od tih dobrih administrativnih praksi putem Nagrade za dobru upravu, koja se održava svake dvije godine.

Ombudsman će nastaviti surađivati s institucijama kako bi se došlo do promjena, i odmah kao odgovor na pojedinačne pritužbe i, općenitije, tijekom vremena.

 

[1] Ukratko, u ovom se izvješću pojam „institucija” upotrebljava za sve institucije, tijela, urede i agencije EU-a.

[2] Člankom 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Europski ombudsman ovlašten je istraživati nepravilnosti u djelovanju institucija Unije, uz iznimku Suda Europske unije koji djeluje u okviru svoje pravosudne uloge.

[3] Odluka Europskog parlamenta 2008/587 od 18. lipnja 2008. o izmjeni Odluke 94/262 o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, SL 2008., L 189, str. 25.

[4] Statistički podaci u ovom izvješću ne uključuju predmete 1946/2018/KR i 757/2017/PB u kojima čekamo odgovore Glavnog tajništva Vijeća odnosno Europske službe za vanjsko djelovanje.

[5] Člankom 3. stavkom 5. Statuta predviđa se sljedeće: „U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman traži rješenje s dotičnom institucijom ili tijelom kako bi se uklonio slučaj nepravilnosti u postupanju i riješila pritužba.”

[6] Kako bi se izbjeglo dvostruko računanje, statistički podaci ne uključuju jedan prijedlog rješenja u predmetu 805/2018/MIG nakon kojeg je uslijedila preporuka.

[7] Pet prijedloga upućenih Vijeću u predmetu 1946/2018/KR i tri prijedloga upućena ESVD-u u predmetu 757/2017/PB nisu uzeti u obzir jer institucije još nisu odgovorile na njih.

[8] U istrazi OI/3/2017/NF o Komisijinu upravljanju situacijama „rotirajućih vrata” koje se odnose na osoblje EU-a Ombudsman je iznio 25 prijedloga, od kojih je 21 Komisija prihvatila. 

[9] Više informacija o strateškim inicijativama Europskog ombudsmana možete pronaći na sljedećoj poveznici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] To uključuje stratešku inicijativu SI/4/2018/TE pokrenutu u prosincu 2019., nakon što je objavljeno Izvješće o ispravnom korištenju sredstava za 2018.