Parlement européen - Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, Bruxelles, 2 juin 2008

Je salue la décision de la commission LIBE d'organiser une audition publique sur ce sujet important. La transparence est un aspect essentiel de la démocratie pluraliste. Il garantit que les citoyens peuvent disposer des informations dont ils ont besoin pour participer efficacement au processus politique et demander des comptes aux autorités publiques tant lors des élections qu’entre les élections.

Le droit d’accès aux documents donne aux citoyens les moyens d’agir en ce qui concerne la circulation de l’information. Il leur permet de prendre l'initiative d'obtenir des informations, dans leur contexte d'origine, qui n'ont pas encore été mises dans le domaine public.

L'adoption récente par le Conseil de l'Europe d'un projet de convention sur l'accès aux documents officiels est la dernière évolution d'une tendance générale en faveur du droit d'accès du public aux documents officiels. Dans l'Union européenne, la transparence en général, et l'accès du public aux documents en particulier, sont au cœur des aspirations de l'Union à la légitimité et à la démocratie. L'accès aux documents détenus par les institutions européennes est un droit fondamental de la citoyenneté de l'Union (1).

L'adoption du règlement (CE) n° 1049/2001 en 2001 a constitué un véritable pas en avant pour la transparence, qui visait à garantir "l'accès le plus large possible aux documents"(2). Cela est dû en grande partie au Parlement européen, qui a joué un rôle très actif en tant que colégislateur.

Le Parlement européen a continué d'être actif dans ce domaine et a adopté, le 4 avril 2006, une résolution (3) invitant la Commission à présenter une proposition législative et formulant des recommandations détaillées visant à améliorer et à renforcer la législation communautaire en matière de transparence.

Éléments positifs des propositions de la Commission

La proposition présentée par la Commission, à l'issue d'une consultation publique (4), contient des éléments très positifs.

Premièrement, la Commission propose que toutes les personnes physiques et morales aient un droit d'accès, et non seulement les personnes qui résident ou ont un siège statutaire dans un État membre. La proposition est conforme au projet de convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents officiels, qui prévoit l'accès de tous, sans discrimination. J'espère donc vivement qu'une base juridique adéquate pourra être trouvée à cet égard.

Deuxièmement, l ' inclusion d ' une nouvelle exception pour la protection de" l ' environnement, tels que les sites de reproduction d ' espèces rares"(5) est pleinement justifiée. Elle est également conforme au projet de convention du Conseil de l'Europe et à la convention d'Åarhus.

Troisièmement, la Commission propose une nouvelle obligation pour les institutions de définir dans leur règlement intérieur quelles catégories de documents sont directement accessibles au public (6). Les documents directement accessibles sont mis à la disposition du public de manière proactive, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la procédure de demande prévue par le règlement. La nouvelle exigence pourrait ainsi contribuer à assurer un accès plus rapide du public à certains documents.

Toutefois, bien que j'accueille favorablement les propositions ci-dessus, il convient de noter qu'elles n'aboutiraient pas à ce que davantage de documents soient rendus accessibles qu'en vertu du règlement actuel, tel qu'il a été interprété par les juridictions communautaires à ce jour.

La proposition de la Commission se traduirait par un accès à moins de documents, et non plus à davantage de documents.

En fait, je n'ai pu identifier aucune des propositions de la Commission qui rendraient plus de documents accessibles qu'à l'heure actuelle. Je serais ravi que la Commission puisse montrer que j'ai négligé ou mal compris une ou plusieurs de ses propositions à cet égard.

D'autre part, bon nombre des propositions de la Commission rendraient moins de documents accessibles. Certaines de ces propositions reposent sur des interprétations contestables de la jurisprudence des juridictions communautaires. D'autres sont des idées nouvelles, difficiles à concilier avec un véritable engagement à assurer l'accès le plus large possible aux documents et à rendre effectif le droit d'accès.

J'examinerai la plus importante de ces propositions, qui, à mon avis, soulèvent des questions fondamentales de principe concernant l'engagement de l'Union européenne en faveur de l'ouverture et de la transparence.

Propositions visant à restreindre le droit d'accès en ce qui concerne le processus d'élaboration des politiques

La Commission a présenté trois propositions distinctes, dont chacune renforcerait son pouvoir discrétionnaire de contrôler le flux d'informations au cours du processus d'élaboration des politiques.

La plus large portée de ces propositions est de modifier la définition de "document". La modification proposée signifierait qu'aucune demande d'accès à un document établi par une institution ne pourrait être présentée à moins que ce document n'ait été "transmis formellement à un ou plusieurs destinataires ou autrement enregistré"(7).

La Commission ne propose aucune modification de l'article 11 du règlement qui exige, entre autres, que les documents soient enregistrés "sans délai". Toutefois, la proposition de la Commission signifierait qu'un document qui n'a pas été formellement transmis en dehors de l'institution ne serait même pas un "document" aux fins du règlement, à moins qu'il n'ait été enregistré. La proposition de la Commission lui donnerait donc, dans la pratique, un large pouvoir d'appréciation pour décider quels documents seraient couverts par le règlement.

En réponse au livre vert de la Commission, j'ai écrit que "... la définition large du "document" devrait être conservée, car la restreindre représenterait un pas en arrière pour la transparence. La pire option serait de dire aux citoyens "vous ne pouvez même pas demander l'accès à moins que le document apparaisse sur un registre".

Malheureusement, la Commission semble avoir choisi précisément cette option.

La deuxième proposition empêcherait toute possibilité d’accès du public aux documents qui font partie du dossier administratif d’une enquête, ou d’une procédure concernant un acte de portée individuelle, jusqu’à ce que l’enquête ait été clôturée ou que l’acte soit devenu définitif. En outre, la Commission propose que les documents contenant des informations recueillies ou obtenues auprès de personnes physiques ou morales dans le cadre de telles enquêtes soient définitivement exclus du champ d'application du règlement (8).

En vertu du règlement actuel, la plupart des documents concernés seraient probablement couverts par une ou plusieurs des exceptions existantes (9). Toutefois, la divulgation pourrait encore être requise s’il existait un intérêt public supérieur. La proposition de la Commission supprimerait cette possibilité et l'exonérerait de l'obligation de démontrer concrètement que la divulgation porterait atteinte à l'intérêt protégé.

En outre, la proposition signifierait que les documents contenant des informations recueillies ou obtenues auprès de personnes physiques ou morales resteraient définitivement inaccessibles au public, même si le passage du temps signifiait que le préjudice ne serait plus causé par la divulgation. Par exemple, l'information qui était commercialement sensible lorsqu'elle a été recueillie pourrait avoir perdu toute signification commerciale cinq ou dix ans plus tard. La proposition de la Commission signifierait que l'accès du public à ces documents ne serait jamais accordé. En outre, à la lecture littérale de la proposition de la Commission, un document entier serait définitivement exclu de l'accès, même si les informations pertinentes n'étaient contenues que dans une note de bas de page.

La troisième proposition vise à élargir l'exception relative à la protection du processus décisionnel au cours de la période précédant la prise d'une décision (10). Dans le présent règlement, cette exception ne s'applique qu'aux documents établis pour un usage interne ou reçus par une institution. La proposition de la Commission l'étendrait à tous les documents. Cela permettrait à la Commission, par exemple, de demander une exemption pour un document établi à des fins de consultation externe avec un cercle restreint de personnes.

En tout état de cause, si la proposition de la Commission visant à restreindre la définition était acceptée, un tel document serait totalement exclu du champ d’application du règlement, à moins qu’il ne soit formellement transmis à un destinataire ou «autrement enregistré».

L’effet global des révisions proposées serait donc de donner à la Commission le pouvoir discrétionnaire de partager des documents de manière informelle avec un nombre limité de destinataires externes privilégiés de son choix, sans risquer que les personnes exclues du processus puissent demander l’accès du public à ces documents.

Les propositions de la Commission visant à accroître son pouvoir discrétionnaire pour contrôler le flux d'informations au cours du processus d'élaboration des politiques ignorent non seulement les leçons du passé, comme indiqué dans le premier rapport du comité d'experts indépendants sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme au sein de la Commission européenne (11), mais aussi les nouvelles promesses faites aux citoyens, à la société civile et aux associations représentatives dans le traité de Lisbonne. Ces promesses mettent l'accent sur un débat public, un dialogue ouvert et une large consultation (12).

Compréhension contestable de la jurisprudence

Le livre vert de la Commission mentionnait que l'incorporation d'une jurisprudence constante apporterait plus de clarté juridique aux citoyens et de meilleures orientations aux institutions dans le traitement des demandes d'accès. Il s'agit en effet d'objectifs souhaitables. Toutefois, au moins deux des propositions de la Commission semblent reposer sur une compréhension contestable de la jurisprudence pertinente.

En ce qui concerne les documents des États membres détenus par les institutions, la Commission propose de modifier l'article 4, paragraphe 5, du règlement actuel de manière à prévoir que "[l]'institution qui détient le document le divulgue, à moins que l'État membre ne donne des raisons de le refuser, sur la base des exceptions visées à l'article 4 ou de dispositions spécifiques de sa propre législation empêchant la divulgation du document concerné"(soulignement ajouté). L'utilisation de la conjonction "ou" implique qu'un État membre peut invoquer sa propre législation au lieu des exceptions prévues à l'article 4 du règlement. Il est vrai que la Cour de justice a souligné que "rien n ' exclut que le respect de certaines règles de droit national protégeant un intérêt public ou privé, s ' opposant à la divulgation d ' un document et invoquées par l ' État membre à cette fin, puisse être considéré comme un intérêt méritant une protection sur la base des exceptions prévues par le règlement". Toutefois, la Cour a également précisé que l’article 4, paragraphe 5 «impose à l’institution et à l’État membre concernés de se limiter aux exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement»(13). La proposition de la Commission, qui permettrait aux États membres de se fonder sur leur propre législation au lieu des exceptions prévues à l'article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement, dénature donc la jurisprudence, plutôt que de l'incorporer.

En ce qui concerne la relation entre le droit d'accès et le droit au respect de la vie privée et à la protection des données, la Commission renvoie à l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire Bavarian Lager (14) pour justifier une nouvelle règle de base selon laquelle: "... les données à caractère personnel sont divulguées conformément aux conditions relatives au traitement licite de ces données prévues par la législation communautaire relative à la protection des personnes physiques à l ' égard du traitement des données à caractère personnel". L'idée de la Commission semble être que, si un document contient des données à caractère personnel, le règlement (CE) n° 1049/2001 devrait cesser de s'appliquer et le règlement (CE) n° 45/2001 devrait s'appliquer à la place. C’est le contraire de ce que le Tribunal de première instance a décidé dans l’affaire Bavarian Lager (15). Elle est également contraire aux vues exprimées par le Contrôleur européen de la protection des données (16) et est contraire au projet de convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents officiels (17).

Le rôle du Parlement européen

Je n'ai pas cherché à fournir un compte rendu exhaustif de la manière dont les propositions de la Commission réduiraient le droit d'accès. Pour prendre un autre exemple, la Commission propose également d’étendre l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles aux «procédures d’arbitrage et de règlement des différends»(18). Toutefois, il devrait ressortir clairement de ce qui précède que les propositions de la Commission soulèvent des questions fondamentales de principe quant à l'engagement de l'Union européenne en faveur de l'ouverture et de la transparence.

J'espère donc vivement que le Parlement européen jouera un rôle aussi actif dans la révision du règlement (CE) n° 1049/2001 que lors de l'adoption initiale du règlement.

Mes services et moi-même sommes à la disposition du Parlement européen et de ses commissions pour fournir des informations et apporter toute autre assistance utile. Par exemple, j'ai récemment lancé un processus de consultation au sein du réseau européen des médiateurs sur la manière dont la question de l'accès à l'information dans les bases de données est traitée dans leurs pays respectifs. Je serai heureux de mettre les résultats à la disposition du Parlement une fois la consultation terminée.

En outre, je suis prêt à discuter des moyens par lesquels le Médiateur pourrait contribuer à améliorer le fonctionnement pratique du règlement.

Par exemple, les demandeurs d’accès éprouvent de grandes difficultés à (i) contester la probabilité que la divulgation d’un document nuise à un intérêt protégé et (ii) démontrer qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Cette difficulté découle du fait que les requérants doivent nécessairement faire valoir leurs arguments en ignorant ce que contient le document en question. En fait, je ne suis pas au courant qu'un document ait jamais été divulgué au motif qu'il existe un intérêt public supérieur justifiant sa divulgation.

Je pense que le Médiateur pourrait avoir un rôle à jouer en ce qui concerne ces deux questions, qui serait utile tant pour les candidats que pour les institutions. Par exemple, si un demandeur dont la demande initiale a été rejetée voulait remettre en question la réalité du préjudice causé à l’intérêt affecté et/ou faire valoir qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, il pourrait se voir accorder une possibilité supplémentaire de s’adresser au Médiateur à ce stade. Le Médiateur pourrait examiner le document, se prononcer en toute indépendance sur la question du préjudice et/ou de l’intérêt public supérieur et faire rapport à l’institution et au demandeur (sans, bien entendu, divulguer le document ou son contenu au demandeur). Le demandeur peut alors présenter une demande confirmative s'il le souhaite.

Cela ne diminuerait en rien les droits d’accès légaux de la requérante, mais pourrait offrir une aide pratique à l’institution avant qu’elle ne s’engage à considérer qu’elle a l’obligation légale de refuser l’accès. Cela pourrait également accroître la confiance des demandeurs dans le fait que, lorsqu'une demande est rejetée, la probabilité d'un préjudice est réelle et que la possibilité d'un intérêt public supérieur justifiant la divulgation a été examinée sérieusement et objectivement.

Pour terminer, je voudrais rappeler que le Parlement européen est la seule institution de l'Union à jouir d'une légitimité démocratique directe. Les citoyens attendent donc du Parlement qu'il veille à ce que la procédure actuelle démontre l'engagement continu de l'Union en faveur du principe de transparence et de l'accès le plus large possible du public aux documents. Je suis prêt à travailler avec le Parlement pour veiller à ce que ces objectifs importants soient atteints.

Strasbourg, le 26 mai 2008

P. Nikiforos Diamandouros

(1) Article 42 de la charte des droits fondamentaux.

(2) Voir article 1er, point a), du règlement.

(3) P6_TA(2006)0122, A6-0052/2006.

(4) La réponse du Médiateur à la consultation est disponible à l'adresse suivante:

(5) Article 4, paragraphe 1, point e).

(6) Article 12, paragraphe 4.

(7) Article 3, point a).

(8) Article 2, paragraphe 6.

(9) En particulier, l'article 4, paragraphe 1, point b), paragraphe 2, point a) ou paragraphe 2, point d).

(10) Article 3.

(11) Le rapport, daté du 15 mars 1999, est disponible sur le site internet du Parlement européen: http://www.europarl.europa.eu/experts/pdf/reporten.pdf. Voir en particulier le point 9.3.3: «[...] L’ouverture et la transparence impliquent que le processus décisionnel, à tous les niveaux, soit aussi accessible et responsable que possible vis-à-vis du grand public. Cela signifie que les motifs des décisions prises ou non prises sont connus et que ceux qui prennent les décisions en assument la responsabilité et sont prêts à en accepter les conséquences personnelles lorsqu'il est ultérieurement démontré que ces décisions ont été erronées. (....)."

(12) Voir le nouvel article 11 du traité sur l'Union européenne.

(13) Affaire C-64/05 P, Suède (IFAW)/Commission, arrêt du 18 décembre 2007, points 83 à 84. Les points 86 et 88 soulignent également que l’accès ne peut être refusé que sur la base des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1049/2001.

(14) Affaire T-194/04, Bavarian Lager/Commission, arrêt du 8 novembre 2007.

(15) Voir en particulier les points 98 à 100 de l'arrêt. En outre, le point 117 souligne que l’exception prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 ne s’applique pas à toutes les données à caractère personnel, mais uniquement aux données qui sont «susceptibles de porter effectivement et spécifiquement atteinte à la protection de la vie privée et à l’intégrité de l’individu».

(16) Voir le document de référence n° 1 sur l'accès du public aux documents et la protection des données. Juillet 2005, disponible sur le site web du CEPD à l'adresse http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/Jahia/lang/en/pid/21. Il convient également de noter que le CEPD est intervenu dans l'affaire Bavarian Lager contre la position de la Commission.

(17) Voir le point 19 des explications de l'article premier du projet de convention et l'article 3, paragraphe 1, point f), qui prévoit une exception pour protéger "la vie privée et d'autres intérêts privés légitimes".

(18) Article 4, paragraphe 2, point c). Un effet notable de ce changement serait de restreindre l'accès à l'information sur les procédures de règlement des différends de l'OMC.