Taustaa

Joulukuussa 2022 tapahtuneen ”Qatargate”-skandaalin jälkeen Euroopan parlamentti käynnisti eettisen ja avoimuuskehyksen uudistuksen. Tämän uudistusprosessin ensimmäisenä vaiheena Euroopan parlamentin puhemies ilmoitti puheenjohtajakokouksen hyväksymästä 14-kohtaisesta ehdotuksesta, jossa esitetään toimenpiteet, jotka on toteutettava skandaalin paljastamien puutteiden korjaamiseksi.

Oikeusasiamies käynnisti tammikuussa 2023 strategisen aloitteen saadakseen lisätietoja parlamentin uudistussuunnitelmista ja jakaakseen parlamentin kanssa toimistonsa kokemuksia seikoista, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä eettisten sääntöjen ja avoimuussääntöjen tehokkaan hallinnon ja täytäntöönpanon kannalta. Hän kiinnitti huomiota myös siihen, että itse uudistusprosessin on oltava avoin. Vastauksena parlamentin puhemies suhtautui myönteisesti oikeusasiamiehen huomautuksiin ja esitti joitakin yksityiskohtia suunnitelluista toimenpiteistä.

Parlamentti on nyt saanut päätökseen uudistustoimiensa ensimmäisen vaiheen, ja uusia sääntöjä testataan nyt käytännössä. Parlamentti on vahvistanut joitakin sääntöjään, jotka koskevat erityisesti jäsenten yksityisiä sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten, eturistiriitojen ja edunvalvojien kanssa pidettyjä kokouksia koskevien ilmoitusten avoimuutta. Myös parlamentin verkkosivustolla oleva uusi ”avoimuutta koskeva verkkosivusto” on myönteinen askel.

Oikeusasiamies päätti lopettaa strategisen aloitteen käsittelyn ja esitti kysymyksiä, joita parlamentin olisi vielä käsiteltävä sen varmistamiseksi, että uudet säännöt pannaan tehokkaasti täytäntöön. Ne koskivat erityisesti sitä, miten parlamentti järjestää sääntöjen mahdollisten rikkomisten seurannan ja niistä raportoimisen erityisesti menettelysääntöjä käsittelevässä neuvoa-antavassa komiteassa.

Strateginen aloite

Oikeusasiamies kirjoitti 27. tammikuuta 2023 parlamentille jakaakseen näkemyksensä ehdotetuista uudistuksista.[1] Hän korosti itse uudistusprosessin avoimuuden tarvetta. Hän suhtautui myönteisesti myös siihen, että tuolloin harkittiin erityisiä ehdotuksia uusiksi tai parannetuiksi säännöiksi. Hän totesi kuitenkin, että nykyisten eettisten sääntöjen huolellinen ja riippumaton valvonta ja täytäntöönpano on ratkaisevan tärkeää. Hän huomautti, että Euroopan parlamentin jäsenten menettelysääntöjen pääasiallisella seurantamekanismilla eli parlamentin neuvoa-antavalla komitealla on rajalliset toimivaltuudet.

Parlamentti suhtautui 6. helmikuuta 2023 antamassaan vastauksessa myönteisesti oikeusasiamiehen huomautuksiin ja hahmotteli uudistusprosessia.[2] Puhemies oli yhtä mieltä siitä, että prosessin olisi oltava avoin ja siihen olisi saatava mahdollisimman monta ääntä.

Oikeusasiamies määritti 20. maaliskuuta 2023 14-kohtaisen ehdotuksen yksityiskohtaisen analyysin jälkeen uusia aloja, jotka voisivat hyötyä paremmasta selkeydestä tai lisäselvityksistä sen varmistamiseksi, että säännöt ovat sellaisenaan tarkoituksenmukaisia.[3] Hän lähetti parlamentille kysymyksiä, joiden tarkoituksena oli auttaa sitä täsmentämään, miten muutetut säännöt korjaisivat nykyisessä kehyksessä havaitut puutteet, ja selvittää, olisiko parlamentin valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmä riittävä näiden sääntöjen osalta.

Parlamentti vastasi, että uudistusprosessi oli edelleen käynnissä, joten kaikkiin esitettyihin kysymyksiin ei ollut mahdollista vastata. Se antoi kuitenkin vastauksia aina kun se oli mahdollista ja siinä määrin kuin se oli mahdollista.

Oikeusasiamiehen kysymykset ja parlamentin vastaukset

Oikeusasiamies mainitsi 20. maaliskuuta 2023 päivätyssä kirjeessään seuraavat valvonta- ja täytäntöönpanojärjestelmän keskeiset osatekijät.

1. Oikeusasiamies kysyi, olisiko neuvoa-antavalla komitealla valtuudet tehdä kanteluihin perustuvia ja oma-aloitteisia tutkimuksia. Hän kysyi myös, miten parlamentti voisi varmistaa komitean suositusten täytäntöönpanon, sekä kysymyksiä komitean puolueettomuudesta ja riippumattomuudesta sekä sen työn avoimuudesta.

Parlamentti vastasi, että ”huomattavasti vahvistetun neuvoa-antavan komitean olisi toimittava ennakoivasti ilmoittaessaan tietyistä tilanteista puhemiehelle”. Sen puolueettomuus oli tarkoitus taata poliittisesti tasapainoisella kokoonpanolla ja turvaamalla esittelijöiden ja puheenjohtajan nimittämistä koskevat toimenpiteet.

Neuvoa-antavan komitean, johon kuuluu kolme uutta jäsentä, olisi nyt seurattava ennakoivasti Euroopan parlamentin jäsenten yksityisiä etuja koskevien menettelysääntöjen noudattamista. Sen on myös tarkoitus vastaanottaa ”signaaleja” käytännesääntöjen väitetyistä rikkomisista.[4] Jää kuitenkin nähtäväksi, miten tämä ”signalointi” toimii käytännössä.  

2. Oikeusasiamies kysyi, miten uudistusprosessin yhteydessä käyttöön otetut uudet säännöt vahvistaisivat nykyisiä sääntöjä erityisesti niiden hallinnollisten järjestelyjen osalta, joilla valvotaan sääntöjen noudattamista ja täytäntöönpanoa rikkomistapauksissa, myös seuraamusten avulla. Hän mainitsi erityisesti säännöt, jotka koskevat entisten jäsenten karenssiaikaa, pakollista ilmoitusta tapaamisista edunvalvojien kanssa, esittelijöiden ja varjoesittelijöiden ilmoituksia eturistiriidoista, jäsenten ilmoituksia taloudellisista sidonnaisuuksista ja ystävyysryhmien kieltämistä kolmansien maiden kanssa.

Parlamentti selitti, että joidenkin uusien sääntöjen soveltamisala olisi laajempi kuin nykyisten ja että alakohtaiset yksiköt vastaavat sääntöjen noudattamisen valvonnasta. Järjestelytoimenpiteiden yksityiskohdat ja asiasta vastaavia yksiköitä koskeva päätös ovat pääsihteerin määrittämiä asioita [5]. Lisäksi parlamentti ilmoitti oikeusasiamiehelle, että työjärjestyksessä selvennetään mahdollisuutta määrätä seuraamuksia, jos eettisiä sääntöjä ei noudateta, ja että seuraamusten käyttöä olisi laajennettava.

3. Oikeusasiamies kysyi, mitkä parlamentin yksiköt vastaisivat uudistusprosessin koordinoinnista ja miten itse prosessista tehtäisiin avoin.

Parlamentti totesi, että on perustettu erityinen hallinnollinen työryhmä valmistelemaan toimenpiteiden hyväksymistä parlamentin toimivaltaisissa elimissä eli puhemiehistössä, perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnassa ja pääsihteeristön hallinnollisissa yksiköissä.

Lisäksi ulkomaista sekaantumista kaikkiin Euroopan unionin demokraattisiin prosesseihin ja siihen sisältyvää disinformaatiota sekä lahjomattomuuden, avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden vahvistamista Euroopan parlamentissa käsittelevälle erityisvaliokunnalle (ING2-valiokunta) oli annettu uusi toimeksianto, johon sisältyi parlamentin ja kolmansien maiden välisten suhteiden mahdollisten puutteiden arviointi.

Parlamentti ei käsitellyt suoraan sitä, miten se varmistaisi uudistusprosessin avoimuuden.

Oikeusasiamiehen arviointi

Oikeusasiamies on tyytyväinen parlamentin hänelle tämän aloitteen yhteydessä antamiin tietoihin. Sen avulla hän on voinut tunnistaa parlamentin uudistusprosessin alkamisen jälkeen saavutetun edistyksen, erityisesti syyskuussa 2023 pidetyssä täysistunnossa hyväksyttyjen parlamentin työjärjestykseen ja menettelysääntöihin tehtyjen muutosten osalta.[6] Parlamentti on vahvistanut sääntöjään erityisesti jäsenten yksityisiä sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten, eturistiriitojen ja edunvalvojien kanssa pidettyjä kokouksia koskevien ilmoitusten avoimuuden osalta. Puhemiehistö otti ensimmäistä kertaa käyttöön myös entisten jäsenten karenssiajan, vaikkakin vain kuudeksi kuukaudeksi.[7] Parlamentin verkkosivustolla oleva uusi ”avoimuutta koskeva verkkosivusto”[8] on myös myönteinen askel.

Itse uudistusprosessi ei kuitenkaan ollut riittävän avoin, sillä suurin osa keskusteluista käytiin foorumeilla, jotka eivät olleet julkisia ja joiden julkinen dokumentointi oli vähäistä. Vaikka parlamentti on nyt pannut täytäntöön 14-kohtaisen ehdotuksen [9], yleisön oli vaikea seurata, miten joistakin ratkaisevista päätöksistä neuvoteltiin puhemiehistössä [10] ja perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan epävirallisessa työryhmässä ennen kuin niistä äänestettiin valiokunnassa. Tämä koski erityisesti puhemiehistön työtä, sillä se ei paljastanut yhtäkään niistä asiakirjaluonnoksista, jotka johtivat sen entisiä jäseniä koskevien päätösten tekemiseen [11], sääntöjä pääsystä parlamentin tiloihin [12] ja sääntöjä edunvalvojien osallistumisesta parlamentin tiloissa järjestettäviin tapahtumiin [13]. Työvaliokunnan kokousten pöytäkirjat, joissa päätösluonnoksista keskusteltiin, julkaistiin vasta päätösten hyväksymisen jälkeen. Tämä esti kansalaisia tai kansalaisyhteiskuntaa harjoittamasta julkista valvontaa ennen päätöksentekoprosessin päättymistä. Tämä on erityisen valitettavaa, koska näillä päätöksillä pyrittiin sääntelemään paremmin edunvalvontaa. Lisäksi 14-kohtainen ehdotus, joka on ratkaisevan tärkeä uudistusprosessin kannalta tärkeimpänä asialistan laatijana, ei ole tällä hetkellä julkinen. Sen sijaan vain tiivistelmä tästä asiakirjasta on julkisesti saatavilla.[14]

Lisäksi parantamisen varaa on edelleen erityisesti seuraavien seikkojen osalta:  

1. Kuten oikeusasiamies on useaan otteeseen todennut, sääntömuutokset eivät ole riittäviä vankan ja tehokkaan lahjomattomuutta koskevan kehyksen varmistamiseksi. Tärkeimpiä ovat kulttuurin ja ajattelutavan muutokset, joita olisi täydennettävä asianmukaisella täytäntöönpanolla ja noudattamisen valvonnalla. Saaduista vastauksista ja julkisesti saatavilla olevista tiedoista ei tällä hetkellä käy selvästi ilmi, miten parlamentti aikoo seurata jäseniä, entisiä jäseniä, henkilöstöä ja edunvalvojia koskevien vahvistettujen sääntöjen noudattamista ja valvoa niiden noudattamista. Ennakoiva seuranta ja täytäntöönpano ovat avainasemassa vahvistettujen sääntöjen noudattamisen varmistamisessa. Ei esimerkiksi ole täysin selvää, kuka valvoo uusien karenssiaikojen noudattamista. miten lobbaajien kanssa pidettävien verkkokokousten julkaisemista koskeva velvoite tarkistetaan ja pannaan täytäntöön; kuka tarkastaa uudet yksityisiä sidonnaisuuksia koskevat ilmoitukset, jotka olisi toimitettava ennen 31. joulukuuta 2023, ja miten ne eroavat jo tehdyistä uskottavuustarkastuksista; ja edellytetäänkö Euroopan parlamentin jäseniltä todistusasiakirjoja, kun he toimittavat ilmoituslomakkeitaan, jotta voidaan tehdä merkityksellisiä tarkastuksia.

Oikeusasiamies kannustaa parlamentin hallintoa tarkastelemaan näitä kysymyksiä, kun se toteuttaa uudistuksia vahvan, tehokkaan, avoimen ja ennakoitavissa olevan lahjomattomuutta koskevan kehyksen luomiseksi ennen seuraavia Euroopan parlamentin vaaleja.

2. Oikeusasiamies korosti neuvoa-antavan komitean merkitystä parlamentin menettelysääntöjen asianmukaisen toiminnan kannalta. Äskettäin hyväksytyt säännöt eivät vielä anna täyttä selvyyttä siitä, korjataanko komitean uusilla valtuuksilla ja vastuualueilla käytännesääntöjen hallinnoinnissa ja täytäntöönpanossa olevat puutteet ja miten ne korjataan. Neuvoa-antavan komitean vuosikertomuksissa annetaan vain vähän yksityiskohtaista tietoa siitä, miten jäsenten taloudellisia sidonnaisuuksia koskevat ilmoitukset tarkastetaan, mikä on sitäkin tärkeämpää, kun otetaan huomioon, että nämä ilmoitukset kattavat nyt entistä laajemman ”yksityisten” sidonnaisuuksien luokan.  Nähtäväksi jää myös, miten arvioidaan jäsenten tiettyjen oheistoimintojen yhteensopivuutta niiden velvollisuuden kanssa, joka koskee EU:n kansalaisten etujen edustamista ja priorisointia. 

Oikeusasiamies toteaa, että komitean odotetaan nyt omaksuvan ennakoivamman roolin käytännesääntöjen noudattamisen valvonnassa ja että sillä on valtuudet vastaanottaa ”signaaleja” käytännesääntöjen väitetyistä rikkomisista. On kuitenkin edelleen epäselvää, missä muodossa nämä signaalit olisi otettava, miten niistä olisi ilmoitettava komitealle ja miten niitä arvioidaan. Näiden ja muiden menettelyjen avoimuuden lisääminen olisi tervetullutta, eikä sen pitäisi odottaa komitean vuosikertomuksen julkaisemista. Komitean tehokas toiminta on entistä tärkeämpää nyt, kun uusien sääntöjen myötä yksityisten etujen määritelmiä ja mahdollisten konfliktien ratkaisemista koskevia sääntöjä on vahvistettu, mutta samalla jäsenet voivat edelleen osallistua oheistoimintaan. Lisäksi ehdotettu toimielinten välisen eettisen elimen perustaminen EU:n toimielimiin tekee parlamentin neuvoa-antavan komitean roolista entistä tärkeämmän parlamentin omien eettisten puitteiden täytäntöönpanossa yhteisten eettisten normien mukaisesti [15].

Jotta valiokuntaa voitaisiin tukea mahdollisimman tehokkaasti, parlamentin olisi pohdittava jäsenten toimittamien yksityisiä sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten tarkastusmenettelyä ja sitä, olisiko tähän menettelyyn sisällytettävä tausta-asiakirjojen pyytäminen ja tarkistaminen. Parlamentin olisi myös pohdittava neuvoa-antavan komitean valtuuksia ja sen suositusten täytäntöönpanoa sekä virallistettava menettely, jossa komitea saa signaaleja mahdollisista rikkomisista, mukaan lukien signaalien antajien suojelu kostotoimilta. Oikeusasiamies toteaa, että parlamentti on antanut puhemiehistölle tarvittavat valtuudet vahvistaa edelleen komitean menettelykehystä. Uusien sääntöjen mukaan ”puhemiehistö voi hyväksyä sääntöjä väitetyistä rikkomisista ilmoittamista koskevasta menettelystä”. [16] Oikeusasiamies luottaa edelleen siihen, että käyttäessään tätä toimivaltaa puhemiehistö varmistaa päätöksenteon riittävän avoimuuden.

3. Parlamentin olisi myös pohdittava itse uudistusprosessin avoimuutta, erityisesti puhemiehistön tekemien päätösten osalta. Yleisemmällä tasolla parlamentti voisi ennen tällaisten päätösten tekemistä asettaa saataville niiden kokousten pöytäkirjat (tai luonnokset versioiksi), joissa tehdään yleisen edun kannalta merkittäviä päätösluonnoksia, kuten sellaisia, jotka liittyvät sen jäseniltä edellytettävien eettisten ja avoimuutta koskevien normien asettamiseen. Lisäksi parlamentin olisi tässä yhteydessä julkistettava valmisteluasiakirjat, joiden perusteella tällaiset päätökset tehdään, mukaan lukien pääsihteerin muistiot ja päätösluonnokset. Avoimuuden lisääminen antaisi yleisölle mahdollisuuden tarkastella ja kommentoida sisäisiä päätöksentekoprosesseja, jotka ovat yleisen edun kannalta merkittäviä.

Päätelmä

Oikeusasiamies on tyytyväinen parlamentin hänelle tämän aloitteen yhteydessä antamiin tietoihin. Oikeusasiamies pahoittelee kuitenkin prosessin riittämätöntä avoimuutta. Lisäksi on vielä parantamisen varaa niiden resurssien ja järjestelyjen osalta, joita tarvitaan muutettujen sääntöjen asianmukaiseen seurantaan ja täytäntöönpanoon, erityisesti neuvoa-antavan komitean ja puhemiehistön päätöksentekoprosessin avoimuuden osalta. Oikeusasiamies päättää nyt tämän aloitteen toivoen, että tästä arvioinnista on hyötyä lahjomattomuutta ja avoimuutta koskevien parlamentin sääntöjen kehittämisessä ja täytäntöönpanossa.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

Strasbourgissa 7.12.2023

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/165342

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/165840

[3] Täydellinen kysymysluettelo on oikeusasiamiehen parlamentin puhemiehelle lähettämässä kirjeessä, joka lähetettiin 30. maaliskuuta 2023.

[4] Ks. lahjomattomuutta ja avoimuutta koskevista Euroopan parlamentin jäsenten menettelysäännöistä annetun parlamentin työjärjestyksen liitteessä I oleva 10 artikla, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf.

[5] Lisäksi puhemiehistö hyväksyi käytännesääntöjen täytäntöönpanotoimenpiteet: https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Implementing%20measures_EN.pdf

[6] Euroopan parlamentin työjärjestys, joka tuli voimaan 1. marraskuuta 2023, ks. myös muutokset, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0316_EN.html

[7] Parlamentin puhemiehistön päätös 17. huhtikuuta 2023

[8] https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/en/transparency

[9] https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-25-Sept.pdf

[10] Puhemiehistö on elin, joka vahvistaa parlamenttia koskevat säännöt. Se laatii parlamentin alustavan talousarvioesityksen ja päättää kaikista hallintoon, henkilöstöön ja organisaatioon liittyvistä asioista. Puhemiehistö koostuu Euroopan parlamentin puhemiehestä, 14 varapuhemiehestä ja viidestä kvestorista, jotka parlamentti valitsee kahdeksi ja puoleksi vuodeksi (ja jotka voidaan uusia).

[11] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/422.534BUR/EP-PE_REG(2023)422.534BUR(2023-04-17)_EN.pdf

[12] https://epintranet.in.ep.europa.eu/SibData/01_Bureau/18_Communications/2023/05.23/bureau%20notice%2005-2023%20-%20rules%20on%20access%20to%20the%20ep_en.pdf

[13] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf

[14] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230208IPR72802/group-leaders-endorse-first-steps-of-parliamentary-reform Yleiskatsaus siihen, miten ehdotusten yksittäiset kohdat on pantu täytäntöön, on osoitteessa https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-18-July.pdf

[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3106

[16] Käytännesääntöjen 10 artiklan 5 kohdan viimeinen virke, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf