Külastuse taust

1. 2011. aasta mais käivitas Euroopa Ombudsman ELi asutuste külastuste programmi, mille eesmärk on teha kindlaks ja levitada parimaid tavasid nende suhetes kodanikega. Esialgu tegi ombudsman kolm katsekülastust ELi asutustesse Ühendkuningriigis, nimelt Euroopa Pangandusjärelevalvesse, Euroopa Ravimiametisse ja Euroopa Politseikolledžisse. 2011. aasta oktoobris külastas ombudsman Kopenhaagenis Euroopa Keskkonnaametit ning 2011. aasta novembris Lissabonis Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskust ja Euroopa Meresõiduohutuse Ametit. 2012. aasta veebruaris külastas ombudsman Thessalonikis asuvat Euroopa Kutseõppe Arenduskeskust ning 2012. aasta mais Dublinis asuvat Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fondi ^[1].

2. Ombudsman teatas 16. mai 2012. aasta kirjas Euroopa Politseiametile (edaspidi "Europol"), et ta kavatseb ametitesse tehtavate külastuste programmi raames ametit külastada 4. juunil 2012.

3. Europoli õiguslik alus on nõukogu 6. aprilli 2009. aasta otsus 2009/371/JSK,^[2] millega asendati eelmine Europoli konventsioon ^[3]. Uus õigusraamistik jõustus 1. jaanuaril 2010, kui Europolist sai ELi amet. Europol on Euroopa Liidu õiguskaitseasutus. Europoli otsuse artikli 3 kohaselt on Europoli eesmärk toetada ja tugevdada liikmesriikide pädevate asutuste tegevust ning nende vastastikust koostööd organiseeritud kuritegevuse, terrorismi ja muude kahte või enamat liikmesriiki mõjutavate raskete kuritegude ennetamisel ja nende vastu võitlemisel. Täpsemalt toetab Europol liikmesriikide õiguskaitsealast tegevust, mis on suunatud peamiselt ebaseadusliku uimastikaubanduse, ebaseaduslike sisserändevõrgustike, terrorismi, raha võltsimise (euro võltsimine) ja muude maksevahendite, inimkaubanduse (sealhulgas lapsporno), ebaseadusliku sõidukikaubanduse ja rahapesu vastu. Lisaks kuuluvad Europoli muude peamiste prioriteetide hulka võitlus isikuvastaste kuritegude, finantskuritegude ja küberkuritegevuse vastu.

4. Aastatel 1999–2012 algatas ombudsman Europoli suhtes 13 uurimist.  Võrreldes sarnaste ELi asutustega on uurimiste arv suhteliselt väike ^[4]. Ombudsmani uurimiste käigus ei ole seni ilmnenud ühtegi võimalikku süsteemse haldusomavoli juhtumit. Pigem on need näidanud Europoli valmisolekut teha ombudsmaniga koostööd (sealhulgas parandada vigu, vabandada ja näidata üles valmisolekut probleemsed küsimused uuesti läbi vaadata).

5. Ombudsman saatis Europolile päevakorra projekti konkreetsete küsimustega, mida ta soovis arutada. Lisaks teatas ombudsman Europolile, et vastuseks ameti personalikomiteede assamblee (AASC) taotlusele võetud kohustusele kavatseb ta oma visiidi ajal kohtuda ka Europoli personalikomiteega. 

Külastus

6. Kohtumine toimus Europoli ruumides Haagis 4. juunil 2012. Ombudsmani saatis peamine õigusnõunik Olivier Verheecke. Europoli esindasid Europoli direktor Rob Wainwright, juhtimisosakonna eest vastutav asedirektor Oldřich Martinů, suutlikkuse osakonna eest vastutav asedirektor Eugenio Orlandi ning mitmed esindajad kogu Europolist, kes olid külastuse päevakorrapunktide seisukohast olulised (nt ettevõttesisene teabevahetus, inimressursid, hanked, siseaudiitor jne).

7. Kohtumise alguses andis ombudsman teavet oma Europoli külastuse eesmärgi ja konteksti kohta. Ta selgitas, et ta külastab ELi asutusi vastavalt oma pädevusele viia läbi omaalgatuslikke uurimisi. Omaalgatuslik uurimine tähendab muu hulgas, et selliste uurimiste suhtes kohaldatakse tavapäraseid menetluslikke tagatisi. Need hõlmavad ameti õigust taotleda ombudsmanilt teabe ja dokumentide konfidentsiaalset käsitlemist kooskõlas ombudsmani rakendussätete ^[5] artikli 5 lõigetega 1, 2 ja artikli 14 lõikega 2.

8. Pärast ombudsmani sissejuhatavaid märkusi rõhutas Europoli direktor, et teeninduskultuur on Europoli tegevuse alus ning et ta tervitas väga ombudsmani pakkumist aidata kaasa hea halduse edasisele arendamisele. Ta mainis ka, et ta jälgib Europoli määruse väljatöötamist ja rakendamist, mis on uus õigusraamistik, mis ajakohastab ametit veelgi ja parandab selle suutlikkust. Ta märkis, et ombudsmani visiidi ajastus on väga asjakohane. Seejärel tehti ettekanne Europoli juhtimise põhiküsimuste kohta, milles rõhutati muu hulgas, et peamisi tulemusnäitajaid mõõdetakse ja vaadatakse korrapäraselt läbi kogu aasta jooksul. Samuti mainiti, et personaliuuring näitas, et töötajad olid Europoli rollist ja väärtustest väga teadlikud.

9. Pärast Europoli juhtimise tutvustamist tutvustasid Europoli asedirektorid ja asjaomased eksperdid Europoli seisukohta ombudsmani 16. mai 2012. aasta kirjas kindlaks määratud eri teemadel. Neid viit teemat käsitleti küsimuste ja vastuste voorus. Kohtumise lõpus esitas Europol ka asjaomaste dokumentide koopiad.

10. Ombudsman ja Europoli juhtkond arutasid järgmisi küsimusi:

1. Europoli esialgsed kontaktid üldsusega;
2. läbipaistvus, dialoog ja vastutus;
3. valik ja värbamine;
4. pakkumused ja lepingud;
5. Huvide konfliktid.

11. Pärast kohtumist Europoli juhtkonnaga kohtusid ombudsman ja hr Verheecke Europoli personalikomitee esimehe ja teiste esindajatega.

Ombudsmani tähelepanekud ja ettepanekud

12. Kõigepealt rõhutas ombudsman, et visiidi ajal näitasid Europoli direktor ja Europoli juhtkond üles suurt pühendumust organisatsiooni teeninduskultuurile ja eetikastandarditele, soovi järgida ombudsmani edendatavaid väärtusi ja põhimõtteid ning tõelist valmisolekut olemasolevaid haldustavasid ja -menetlusi veelgi parandada. 

Europoli esialgsed kontaktid üldsusega

13. Ombudsman teatas 16. mai 2012. aasta kirjas Europolile, et kõik ELi ametid leppisid 2008. aasta oktoobris Lissabonis toimunud ametite juhtide kohtumisel kokku Euroopa hea haldustava eeskirja vastuvõtmises. Europoli veebisaidil ei olnud aga ühtegi viidet tegevusjuhendile. Ombudsman ei olnud teadlik ka sellest, kuidas Europol oli juhendit rakendanud ja kuidas ta tagas, et tema töötajad järgivad selles sätestatud põhimõtteid.

14. Europol selgitas, et temast sai ELi amet alles 2010. aastal, nimelt pärast seda, kui ametite juhid (kelle hulka Europol 2008. aastal ei kuulunud) olid nõustunud ECGABi vastu võtma. Europol märkis siiski, et tal on oma tegevusjuhend, mida ajakohastatakse, et selgesõnaliselt viidata Euroopa statistika haldamise nõuandekogu põhimõtetele ja neid edendada. Samuti märgiti, et Europol juba järgib ECGABi põhimõtteid, tagades, et austatakse ELi kodanike õigust heale haldusele, ning et need põhimõtted kajastuvad ka tema juhtimisstruktuuris. Europol kinnitas, et on valmis viitama ECGABile oma veebisaidil. Ombudsman teeb tõepoolest ettepaneku, et Europol võiks muuta oma kohustuse järgida ECGABis sätestatud põhimõtteid ELi kodanikele nähtavamaks, esitades oma veebisaidil lingi tegevusjuhendile.

15. Oma kirjas Europolile juhtis ombudsman tähelepanu sellele, et Europoli veebisait, sealhulgas selle avaleht, on kättesaadav ainult inglise keeles, ning küsis seetõttu, kas Europol kavatseb teha oma veebisaidi kättesaadavaks kõigis 23 ametlikus keeles. Ombudsman märkis, et avalehe ülaosas on keelevaliku võimalus, kuid vähemalt praegu on kättesaadav ainult inglise keel.

16. Europol selgitas, et tema töökeel on inglise keel ja et enamik taotlusi esitatakse inglise keeles. Ta juhtis tähelepanu ka sellele, et varasemad kogemused on näidanud häid tulemusi, kuna veebisait on kättesaadav ainult inglise keeles. Lisaks väitis Europol, et kaaluda tuleb ka rahaliste vahendite küsimust, eelkõige praegusel finantskokkuhoiu ajal. Europol märkis siiski, et olulised väljaanded, nagu Europoli teabeleht ja iga-aastased ülevaated, avaldatakse kõigis 23 ametlikus keeles.

17. Ombudsman on seisukohal, et tasakaalustatud lähenemisviis sellele küsimusele seisneks Europoli volitusi ja ülesandeid käsitleva põhiteabe kättesaadavaks tegemises kõigis ametlikes keeltes. Seetõttu soovitab ombudsman Europolil teha oma veebisaidi avaleht, sealhulgas põhiteave oma volituste ja ülesannete kohta, kättesaadavaks kõigis keeltes ning märkida ka veebisaidil, et võidakse nõuda muu teabe või dokumentide tõlget.

18. Lisaks sellele, et Europoli veebisait on kättesaadav ainult inglise keeles, peab ombudsman seda väga kasutajasõbralikuks. See sisaldab palju teavet ja seega teavitab üldsust üksikasjalikult Europoli tegevusest. Veebisaidil on jaotis "Europoli kohta", mis sisaldab muu hulgas järgmisi alajaotisi: "Ajalugu", "Juhtimine ja amp; kontroll", "Meie inimesed", "Tööhõive", "Hanked" ja "Võtke meiega ühendust". Veebisaidil on ka ulatuslik „Meedianurk“ (koos väljaannete rubriigiga) ja jaotis „Õigustekstid“ rubriigis „Euroopa kaitsmine“. Veel üks veebisaidi positiivne omadus on see, et iga lehte saab printida PDF-vormingus, mis on väga kasutajasõbralik.

19. Pärast eespool nimetatud punktide arutamist tegi Europol ettekande oma veebisaidi ja esialgsete kontaktide kohta üldsusega. Europol viitas erinevatele uurimisvormidele (sealhulgas meedia, väljaanded, akadeemilised ringkonnad, värbamispäringud ja külastustaotlused), mis on kättesaadavad tema veebisaidi jaotises „Võtke meiega ühendust“. Ta märkis, et ta avaldas 2011. aastal 55 pressiteadet, mis edastati ligikaudu 1500 kontaktisikule, ning et ajavahemikul 21. juunist 2011 kuni 31. maini 2012 sai ta 133 külastustaotlust. Europol selgitas täiendavalt oma sotsiaalmeedia strateegiat (sh Facebook, Twitter ja Youtube), mis peaks valmima 2012. aasta sügisel.

20. Ombudsman kiidab heaks Europoli veebisaidi kõrge kvaliteedi ning väljendab rahulolu Europoli teavitustegevuse ja Europoli nähtavuse suurendamiseks tehtud algatustega.

Läbipaistvus, dialoog ja vastutus ^[6]

21. Ombudsman märgib, et Europol teeb märkimisväärseid jõupingutusi läbipaistvuse, dialoogi ja vastutuse osas. Näiteks on väga positiivne, et Europol on oma veebisaidi rubriigis „Juhtimine ja kontroll” avaldanud üksikasjalikud andmed oma eelarve kohta (aastatel 2002–2012). Teine positiivne omadus on see, et veebisait sisaldab lisaks Europoli organisatsiooniskeemile ka statistikat Europoli töötajate arvu kohta, sealhulgas statistikat kodakondsuse alusel. Samuti sisaldab veebisaidi jaotis „Hanked“ nende töövõtjate loetelu, kellega Europol sõlmis lepingud 2010. ja 2011. aastal, sealhulgas lepingu maksumust. Ombudsman võtab lisaks teadmiseks asjaolu, et Europoli veebisaidil on pealkirja „Missioon, visioon ja väärtused” all märgitud, et „kooskõlas meie missiooni ja visiooniga omistame tähtsust järgmisele viiele väärtusele, mis iseloomustavad kõige paremini Europoli kultuuri ja selle inimeste tööd: ausus, vastutus, algatus, meeskonnatöö, tõhusus”. Kõik eespool nimetatud elemendid näitavad, et Europol on pühendunud teeninduskultuurile.

22. Üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevates ELi õigusaktides on ombudsmani sõnaselgelt nimetatud läbivaatava asutusena. Ombudsman palus 16. mai 2012. aasta kirjas Europolil esitada lisateavet ja vastata järgmistele küsimustele:

a) Kuidas tegeleb Europol praktikas üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotlustega? Millised on komisjoni suunised ja/või praktiline kord selliste taotluste käsitlemiseks? Palun tooge näiteid, näiteks peamine kirjavahetus, milles Europol käsitles kolme viimast taotlust üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mida käsitleti Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuses ^[7] (milles viidatakse määrusele 1049/2001 ^[8]). (Nendes näidetes esitatud Europoli otsuste sisu ei analüüsita, kuna see ei ole käesoleva külastuse eesmärk.)

b) Kas Europol koostab igal aastal (sise- või välis-)aruande selle kohta, kuidas ta käsitleb üldsuse juurdepääsu dokumentidele?

c) Kas Europol haldab või kavatseb hallata avalikku registrit määruse 1049/2001 [9] artikli 11 tähenduses?

d) Europol käitleb suurt hulka teavet ja andmeid. Selle veebisait on kasutajasõbralik ning sisaldab suurel hulgal Europoli põhitegevusega seotud andmeid, väljaandeid ja teavet, eelkõige rubriigis „Väljaanded“. Määrust 1049/2001 kohaldatakse rangelt võttes ainult "dokumentide" suhtes. Kuidas menetleb Europol teabenõudeid? Palun esitage meile teave tagasiside kohta, mida Europoli talitused saavad kasutajatelt ja sidusrühmadelt teabele juurdepääsu kohta.

23. Vastuseks külastuse ajal tõstatatud küsimustele selgitas Europol, et tema üldsuse juurdepääsu poliitika on sätestatud Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuses, milles võetakse arvesse määruse 1049/2001 põhimõtteid (ombudsman märgib, et otsuses viidatakse ka Euroopa Liidu lepingu artiklile 1, Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 15 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 255) ja põhiõiguste harta artiklile 42). Käesoleva otsuse halduslikku rakendamist reguleeritakse Europoli direktori 25. jaanuari 2011. aasta siseotsusega,^[10] mis hõlmab muu hulgas taotluste registreerimist, dokumentide identifitseerimist, eri liiki taotluste menetlemist, tähtaegu ja teavitamist.

24. Europol esitas üksikasjaliku statistika ajavahemikul 2011–2012 saadud üldsuse juurdepääsu taotluste kohta ^[11] ja märkis, et oma eriülesande tõttu saab ta üldsuselt väga vähe üldsuse juurdepääsu taotlusi ning et enamik taotlusi pärineb nõukogu peasekretariaadilt. Europoli poolt ombudsmanile esitatud tabel näitas, et 13 taotlusest 12 saadi nõukogu peasekretariaadilt ja ainult üks valitsusväliselt organisatsioonilt. Samuti näib, et Europol tegeleb saadud taotlustega kiiresti, ühe või kahe nädala jooksul, ning et 80% juhtudest anti neile täielik juurdepääs. Mitmel juhul anti osaline juurdepääs. Tabelis oli esitatud ainult üks juhtum (nõukogu peasekretariaadi juhtum), millele juurdepääsu andmisest keelduti.

25. Ombudsman mõistab Europoli viidet peasekretariaadile kui päringut, mis tähendab üldsuse poolt peasekretariaadile adresseeritud päringuid, mille viimane edastab Europolile menetlemiseks. Kui see arusaam osutub valeks, oleks ombudsman tänulik, kui Europol selgitaks, mida nõukogu peasekretariaat peab „päringuks“. 

26. Ombudsman väljendab suurt heameelt asjaolu üle, et tegelikkuses tegeleb Europol üldsuse juurdepääsu taotlustega kiiresti, üldjuhul ühe või kahe nädala jooksul, nimelt 10 tööpäeva jooksul. Ombudsman märgib siiski, et kuigi määruses 1049/2001 on esialgsete ja kordustaotluste menetlemiseks ette nähtud 15 tööpäeva pikkune tähtaeg, on Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artiklites 7 ja 8 ette nähtud 30 tööpäeva pikkune tähtaeg.

27. Ombudsman on seisukohal, et Europolil on õigus kehtestada konkreetsed menetluseeskirjad selle kohta, kuidas ta käsitleb taotlusi üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, tingimusel et ta järgib ELi toimimise lepingu artikli 15 lõikes 3 sätestatud eeskirju, mis on sõnastatud järgmiselt:

".........

3. Igal liidu kodanikul ja igal füüsilisel või juriidilisel isikul, kes elab või kelle registrijärgne asukoht on liikmesriigis, on õigus tutvuda liidu institutsioonide, organite ja asutuste mis tahes andmekandjal säilitatavate dokumentidega vastavalt põhimõtetele ja tingimustele, mis määratletakse kooskõlas käesoleva lõikega.

Euroopa Parlament ja nõukogu määravad seadusandliku tavamenetluse kohaselt määruste abil kindlaks dokumentidele juurdepääsu õigust reguleerivad üldpõhimõtted ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud.

Iga institutsioon, organ või asutus tagab oma menetluste läbipaistvuse ja täpsustab oma kodukorras erisätted juurdepääsu kohta oma dokumentidele kooskõlas teises lõigus osutatud määrustega.

Käesolevat lõiget kohaldatakse Euroopa Liidu Kohtu, Euroopa Keskpanga ja Euroopa Investeerimispanga suhtes üksnes nende haldusülesannete täitmisel.

Euroopa Parlament ja nõukogu tagavad seadusandlike menetlustega seotud dokumentide avaldamise teises lõigus osutatud määrustes sätestatud tingimustel.”

28. Seega, võttes arvesse ELi toimimise lepingu artikli 15 lõike 3 kolmandat lõiku, on Europolil õiguslik alus töötada välja oma kodukord üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele. Kodukorras tuleb siiski kinni pidada dokumentidega tutvumise õiguse üldpõhimõtetest ja üldistest või erahuvidest lähtuvatest piirangutest. Isegi kui on selge, et ELi toimimise lepingu artikli 15 lõige 3 jätab teatava kaalutlusruumi konkreetsete menetlusnormide kehtestamisel, näiteks üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste menetlemise täpsed tähtajad, tuleks seda kaalutlusruumi kasutada viisil, mis võtab arvesse Europoli vajadust olla võimalikult läbipaistev. See tähendab, et kuigi on tõepoolest võimalik, et Europol võib otsustada kohaldada üldsuse juurdepääsu taotluste menetlemiseks pikemaid tähtaegu kui need, mida kohaldatakse teiste liidu institutsioonide ja asutuste suhtes, oleks hea, kui Europol põhjendaks sõnaselgelt konkreetset põhjust, miks ta leiab, et sellised pikemad tähtajad on vajalikud, viidates konkreetsetele asjaoludele, mida kohaldatakse talle suunatud üldsuse juurdepääsu taotluste suhtes.

29. Lisaks märgib ombudsman, et Europoli haldusnõukogu otsuse artiklis 8 ei viidata erinevalt määruse 1049/2001 artikli 8 lõikest 1 taotleja võimalusele algatada kohtumenetlus või esitada Euroopa Ombudsmanile kaebus osalise või täieliku juurdepääsust keeldumise korral. Sellise erideklaratsiooni puudumine Europoli haldusnõukogu otsuses ei tähenda, et selliseid õigusi ei ole - kõik isikud, kellele ei võimaldata täielikku juurdepääsu dokumendile, võivad algatada kohtumenetluse või esitada kaebuse Euroopa Ombudsmanile. Ombudsman leiab siiski, et läbipaistvuse huvides on see, kui Europol osutab kordustaotlusele antavas vastuses sõnaselgelt edasikaebamise võimalusele, kui ta keeldub juurdepääsu andmisest või annab ainult osalise juurdepääsu. Lisaks võiks Europol kaaluda Europoli haldusnõukogu otsuse muutmist, et juhtida tähelepanu taotlejate õigusele algatada kohtumenetlus või esitada kaebus Euroopa Ombudsmanile.

30. Ombudsman rõhutas ka, et üldsuse juurdepääsu valdkonnas ei ole ennetav hoiak mitte oodata, kuni juurdepääsutaotlus on esitatud, vaid ennetada ja juba dokumendi koostamise etapis kaaluda teavet, mis on konfidentsiaalne ja mida võib seega piirata dokumendi lisaga. Selline lähenemisviis muudaks võimalike üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemise lihtsamaks ja kiiremaks. See tooks seega kasu üldsusele juurdepääsu taotlevatele isikutele.

31. Lisaks selgitas Europol, et taotluste väikese arvu tõttu ei ole ta koostanud aastaaruannet üldsuse juurdepääsu kohta, kuid on valmis seda kaaluma. Ombudsman märgib, et kuigi määruse 1049/2001 artikkel 17 sisaldab kohustust koostada aastaaruanne dokumentidele juurdepääsu kohta (mis sisaldab keeldumiste arvu, keeldumiste põhjuseid ja registrisse kandmata tundliku sisuga dokumentide arvu), ei sisalda Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsus sarnast sätet. Ombudsman mõistab, et saadud juurdepääsutaotluste väike arv ei õigusta tõenäoliselt dokumentidele juurdepääsu käsitleva eraldi aastaaruande avaldamist. Sarnaselt Eurojustiga võiks Europol siiski lisada oma üldisesse aastaaruandesse jao, mis sisaldab määruse 1049/2001 artiklis 17 nimetatud teavet. Ombudsman teeb seega ettepaneku, et Europol võiks kaaluda iga-aastast aruandlust (võimaluse korral oma üldise aastaaruande osas) selle kohta, kuidas ta käsitleb üldsuse juurdepääsu dokumentidele, mis sisaldavad määruse 1049/2001 artikli 17 lõikes 1 nimetatud teavet.

32. Seoses avaliku dokumendiregistriga on Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artiklis 11 sätestatud, et „Europol tagab juurdepääsu üldsusele kättesaadavate dokumentide registrile ja teeb dokumendid võimaluse korral elektroonilisel kujul vahetult kättesaadavaks”(rõhuasetus lisatud). Ombudsman märgib, et Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuses viidatakse üksnes „üldsusele kättesaadavate dokumentide” registrile, samas kui määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 11 lõikes 1 on sätestatud kohustus tagada üldsuse juurdepääs „dokumentide registrile”. Europoli haldusnõukogu otsuse sõnastus näib viitavat sellele, et selle avalik register ei sisalda Europoli valduses olevaid dokumente, mida ta ei ole veel otsustanud üldsusele kättesaadavaks teha. .

33. Ombudsman rõhutab, et avaliku registri eesmärk on lihtsustada kodanike juurdepääsuõiguste kasutamist. Kui kodanik ei ole dokumendi olemasolust teadlik, on tal raske, kui mitte võimatu, kasutada oma põhiõigusi, et taotleda üldsuse juurdepääsu dokumendile.

34. Dokumendile viite lisamine avalikku registrisse ei määra eelnevalt kindlaks küsimust, kas üldsuse juurdepääsu taotlus tuleks rahuldada; institutsioon või asutus võib tõepoolest oma otsuses üldsuse juurdepääsu taotluse kohta esitada nõuetekohaselt põhjendatud põhjused, miks üldsuse juurdepääs tuleks keelata. Sellega seoses tuleks rõhutada, et viide dokumendile registris tuleks teha viisil, mis ei kahjusta üldsuse juurdepääsu eranditega kaitstud avalikke ja erahuve. Europoli puhul ei tohiks dokumendi avalikus registris identifitseerimise viis sisaldada teavet, mis kuuluks mõne Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artiklis 4 sätestatud erandi alla.

35. See kehtib eelkõige tundliku sisuga dokumentide puhul. Tundliku sisuga dokumendid on dokumendid, mis pärinevad institutsioonidelt või asutustelt, liikmesriikidelt, kolmandatelt riikidelt või rahvusvahelistelt organisatsioonidelt ning mis on liigitatud kui „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” või „CONFIDENTIEL” vastavalt asjaomase institutsiooni eeskirjadele, mis kaitsevad Euroopa Liidu või ühe või mitme selle liikmesriigi olulisi huve, eelkõige avalikku julgeolekut, riigikaitset ja sõjalisi küsimusi.

36. Ombudsman mõistab, et Europol tegeleb dokumentidega, mille suhtes kohaldatakse Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artiklit 9 „Europoli salastatud dokumendid”(sarnane määruse 1049/2001 artikliga 9 „Delikaatsete dokumentide käsitlemine”). Ombudsman on seisukohal, et Europol võiks lisada viite nende dokumentide olemasolule avalikus registris viisil, mis ei tuvastaks nende sisu (näiteks kasutades ainult viitenumbrit ^[12]).

37. Europol selgitas ombudsmanile, et tal on juba oma veebisaidil väljaannete jaotis, mis sisaldab suurt hulka dokumente. Ta märkis siiski, et kaalub praegu dokumentide kättesaadavuse parandamist avaliku registri kaudu, kuid et selleks on vaja arvesse võtta käsitletava teabe tundlikku laadi. Ombudsman väljendas Europoli suhtumise üle suurt heameelt. Ombudsman viitas avalikule registrile, mille tema büroo kavatseb käivitada, ja juhtis tähelepanu sellele, et tema büroo kantselei on kättesaadav igasuguseks abiks, mida Europol võib soovida avaliku registri arendamisel.

38. Seoses Europoli haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artiklis 4 nimetatud avalikustamise eranditega märgib ombudsman, et otsuse artikli 4 lõike 3 mõlemas lõigus on sätestatud, et juurdepääsu andmisest dokumendile, mis on koostatud sisekasutuseks või saadud Europoli poolt ja mis käsitleb küsimust, mille kohta Europol ei ole otsust teinud (või juurdepääsu andmisest dokumendile, mis sisaldab sisekasutuseks esitatud arvamusi osana Europoli sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest pärast otsuse tegemist), keeldutakse, kui dokumendi avalikustamine „kahjustaks Europoli otsustusprotsessi”, samas kui määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 vastavates lõigetes on sätestatud, et juurdepääsu andmisest keeldutakse, kui avalikustamine „kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustusprotsessi” (rõhuasetus lisatud). Ombudsman märkis juba eespool, et tema arvates on Europoli pädevuses kehtestada konkreetsed menetluseeskirjad selle kohta, kuidas ta käsitleb taotlusi üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, tingimusel et see on kooskõlas ELi toimimise lepingu artiklis 15 sätestatud eeskirjadega. Seega oleks Europolil hea haldustava kas i) viia Europoli haldusnõukogu otsuse artikli 4 lõige 3 kooskõlla määruse 1049/2001 artikli 4 lõikega 3 või ii) põhjendada selgesõnaliselt konkreetset põhjust, miks ta leiab, et avalikustamisest tuleks artikli 4 lõike 3 alusel keelduda, kui avalikustamine pigem kahjustaks kui tõsiselt kahjustaks Europoli otsustusprotsessi. 

39. Seoses teabenõuetega juhtis Europol tähelepanu sellele, et haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuses on „dokumendi” määratlus üsna lai ning seetõttu käsitletakse teabenõudeid nii palju kui võimalik kui taotlusi üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mille kohta on olemas selged eeskirjad. Europol märkis ka, et tema eesmärk on anda oma veebisaidi kaudu võimalikult palju teavet. Ajavahemikus 21. juunist 2011 kuni 31. maini 2012 esitatud teabenõuete kohta esitas komisjon järgmised numbrid: meediapäringud (400), avaldamispäringud (153), pressiteadete tellimused (1533), akadeemilised päringud (188), külastuspäringud (133), värbamispäringud (1863) ja praktikapäringud (1012). Europol märkis siiski, et tal puudub ametlik mehhanism teabenõuete kohta tagasiside andmiseks. Siiski sai ta tagasisidet oma pressiteadete kohta. Meediaseirest saadud üksikasjaliku teabe kohaselt (Europol esitas Meltwaterilt üksikasjalikud rahvusvahelised meediakajastuse graafikud) on Europoli pressiteated väga hästi vastu võetud ja kaetud. Europol märkis ka, et üksikasjalikum statistika tehakse kättesaadavaks 2013. aastal, kui kontaktide jälgimiseks võetakse kasutusele spetsiaalne andmebaas. 

Valik ja värbamine

40. Pärast Europoli muutmist ELi ametiks 1. jaanuaril 2010 kohaldatakse Europoli töötajate suhtes ELi personalieeskirju ja Euroopa ühenduste muude teenistujate teenistustingimusi. Europolis töötavad ajutised ja lepingulised töötajad ning samuti riikide lähetatud eksperdid. Europol ei kasuta Euroopa Personalivaliku Ametit (EPSO), vaid viib läbi oma valikumenetlused. Ombudsman märkis oma 16. mai 2012. aasta kirjas, et Europoli veebisaidi rubriigis „Tööhõive, vabad töökohad” on link 24. mail 2011 vastu võetud Europoli värbamissuunistele. Ombudsman palus Europolilt lisaselgitusi järgmistes küsimustes:

a) Kuidas tagab Europol valikumenetluses osalevate kandidaatide tõhusa teavitamise nende avalduste staatusest ja/või valikumenetluse tulemusest?

b) Kas valikukomisjoni liikmete nimed on kandidaatidele teada?  Mil määral annab Europol tööotsijatele juurdepääsu nende avalduste hindamisele?

c) Mil määral otsib Europol kiiremaid ja vähem ametlikke vahendeid valiku- ja töölevõtmisotsustega seotud vaidluste lahendamiseks kui need, mis on ette nähtud personalieeskirjade artiklis 90?

d) Kas Europol teavitab süstemaatiliselt kandidaate sellest, et nad võivad esitada kaebuse ombudsmanile, nagu on sätestatud eespool nimetatud hea haldustava eeskirja artiklis 19?

41. Kandidaatidega suhtlemise kohta selgitas Europol, et tema värbamis- ja valikurühm püüab olla Europoli värbamisveebisaidi kaudu võimalikult ligipääsetav. Ta märkis, et asjakohased kontaktandmed, sealhulgas telefoninumbrid, avaldatakse koos ametijuhendiga. Europol juhtis tähelepanu ka sellele, et võimalike kandidaatide jaoks on olemas spetsiaalne päringuvorm „Taotlus värbamisteabe saamiseks”, mis saadetakse otse värbamis- ja valikurühma ühisele e-posti aadressile.

42. Lisaks märkis Europol, et ta kinnitab kõigi avalduste kättesaamist kirjalikult, kuid võtab seejärel telefoni või e-posti teel ühendust ainult väljavalitud kandidaatidega (nimelt nendega, kes on kutsutud valikumenetluses osalema). Ta teeb seda ligikaudse ajavahemiku jooksul, mis on märgitud taotluse kättesaamise kinnituse kirjas. Seetõttu võivad kandidaadid, kellega selle aja jooksul ühendust ei võetud, järeldada, et neid ei ole välja valitud.  Europol märkis ka, et kandidaatidel on alati võimalik värbamis- ja valikurühmaga telefoni või e-posti teel ühendust võtta. Ombudsman on seisukohal, et tuleb leida tasakaal taotleja õiguse vahel saada teavet oma taotluse tulemuse kohta ja olemasolevate vahendite vahel ning et näiteks nimekirja kandmata kandidaate peaks olema võimalik teavitada e-posti teel. Ombudsman teeb ettepaneku, et Europol võiks kaaluda valikumenetlustes ka nimekirja kandmata kandidaatide teavitamist nende kandideerimise tulemustest.

43. Lisaks selgitas Europol, et pärast valikumenetluse lõpuleviimist teavitatakse valitud kandidaate tulemustest telefoni teel ja kirja teel. Edutud kandidaadid ja reservnimekirja kantud kandidaadid saavad samuti kirja, milles neid tulemustest teavitatakse. Ombudsman märgib, et värbamissuunistes on sätestatud, et valikumenetluses osalenud kandidaadid võivad kolme kuu jooksul taotleda tagasisidet kirjaliku katse ja vestluse tulemuste kohta. Samuti nähakse ette, et reservnimekirja kantud kandidaate teavitatakse kirja teel reservnimekirja kehtivusest. Europol märkis ka, et kaalutakse kandidaatidega elektroonilise sidesüsteemi loomist.

44. Seoses valikukomisjoni liikmete nimede edastamisega selgitas Europol, et tuleb eristada piiratud ja mittepiiratud ametikohti. Piiratud ametikohad on õiguskaitsetöötajate ametikohad, mis on avatud ainult pädevate riiklike asutuste liikmetele. Nendele ametikohtadele kandideerijad peaksid vaba ametikoha teate saamiseks pöörduma oma koduriigi Europoli riikliku üksuse poole. Neile ametikohtadele kandideerimise avaldusele tuleb lisada Europoli siseriikliku üksuse kinnitus. Europol märkis, et nende piiratud ametikohtade puhul ei edastata kandidaatidele julgeolekukaalutlustel valikukomisjoni liikmete nimesid.

45. Piiramata ametikohtade puhul teatatakse valikumenetluses osalema kutsutud kandidaatidele (st eelvaliku läbinud kandidaatidele) valikukomisjoni liikmete nimed kirjaliku katse päeval. Europol märkis siiski, et ta võiks kaaluda ka eelvaliku läbinud kandidaatide teavitamist valikukomisjoni liikmete nimedest.

46. Vaidluste kohta märkis Europol, et töölevõtmise kohta ei ole palju järelküsimusi ja et ta vastab alati edutute kandidaatide küsimustele. Ta viitas värbamissuunistes ette nähtud apellatsioonimenetlusele. Ombudsman märkis, et töölevõtmise suuniste punktis 6 „Kaebusemenetlus” ei viidata võimalusele esitada kaebus Euroopa Ombudsmanile, vaid üksnes võimalusele esitada kaebus Europoli personaliüksuse juhatajale. Vastuseks teatas Europol, et on värbamissuunistes valmis osutama võimalusele pöörduda ombudsmani poole. Ombudsman teeb seega ettepaneku, et Europol võiks värbamissuunistes ja asjakohases vaba ametikoha teates süstemaatiliselt teavitada kandidaate sellest, et nad võivad esitada kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

Pakkumised ja lepingud

47. Läbivaatamise tasandil lahendavad hankeotsuste ja lepinguliste suhetega seotud vaidlusi kõige sagedamini kohtud. Märkimisväärne osa ombudsmani juhtumitest on aga aastate jooksul puudutanud ka neid valdkondi. Pakkumuste puhul lähtub ombudsman kontrollikoja lähenemisviisist, mille kohaselt tunnustatakse administratsiooni ulatuslikku kaalutlusõigust pakkumuste sisuliste aspektide hindamisel, kontrollides samal ajal hoolikalt, kas ta põhjendas oma otsuseid nõuetekohaselt ja piisavalt, kas ta järgis nõuetekohaselt kohaldatavaid menetlusi ja teabeõigusi ning kas ei esinenud ilmseid vigu. Lepinguvaidluste puhul ei hinda ombudsman iseenesest, kas tegemist on lepingu rikkumisega. Ta uurib siiski põhjalikult, kas administratsioon põhjendas oma seisukohta mõjuvalt, ning uurib ka seda, kas haldustegevus või tegevusetus on õiglane.

48. Ombudsman märgib, et Europoli veebisaidil on jaotis „Hanked”, milles on märgitud, et „kõiki Europoli hankemenetlusi haldab keskselt Europoli hankeamet, et tagada eeskirjade järjepidev ja ühtne kohaldamine ning läbipaistvuse, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõtete järgimine”. Jaotis sisaldab ka linki Europoliga sõlmitud lepingute suhtes kohaldatavatele üldtingimustele. Hankeid käsitlevas jaos ega käesolevates üldtingimustes (vastavalt artiklile 23 „Kohaldatav õigus ja vaidluste lahendamine”) ei mainita võimalust esitada ombudsmanile kaebusi pakkumuste ja lepingute kohta. Seetõttu küsis ombudsman oma 16. mai 2012. aasta kirjas Europolile, a) kuidas Europol lahendab nende valdkondadega seotud vaidlusi ja b) kas pakkujaid ja töövõtjaid on teavitatud sellest, et nad võivad esitada ombudsmanile kaebuse.

49. Europol vastas, et tema hankepoliitika põhineb spetsiaalsel protsesside kogumil, milles on üksikasjalikult sätestatud hankeetapid kooskõlas rahvusvaheliste kvaliteedistandarditega. Lisaks märkis ta, et järgib selles valdkonnas rangelt finantsmäärust. Europol juhtis tähelepanu sellele, et tal on spetsiaalne hankerühm ja et lisaks esimeses pakkujatele saadetud kirjas esitatud teabele on ta alati valmis andma väljavalimata pakkujatele lisateavet. Ta märkis, et pakkujad ja töövõtjad võivad igal ajal esitada Europolile kirjalikke järelepärimisi ning et neid käsitletakse igal üksikjuhul eraldi. Ta märkis ka, et alates 2011. aasta algusest on kohtule esitatud ainult üks ametlik kaebus. Europol märkis siiski, et ta on valmis osutama võimalusele esitada hankedokumentides kaebus ombudsmanile.

50. Ombudsman selgitas, et teda ei tohiks pidada lepingu- ja hankevaidluste vahendajaks, vaid et menetluslikud aspektid on olulised. Seetõttu teeb ta ettepaneku, et Europol võiks lisada asjakohastesse hanke- ja lepingudokumentidesse ning oma veebisaidi asjakohasesse ossa teabe õiguse kohta esitada kaebus Euroopa Ombudsmanile.

Huvide konfliktid

51. Huvide konflikt tekib siis, kui avalikus halduses töötavaid isikuid võib pidada asjasse puutuvas küsimuses sobimatu isikliku huviga isikuteks. Selliseid konflikte tuleb asjakohaselt käsitleda, et tagada objektiivne otsuste tegemine ja suurendada üldsuse usaldust halduse vastu. Hiljutised sündmused ja juhtumid näitasid, et ELi administratsioon ei tunne selgelt avalikkuse täielikku usaldust selle küsimuse vastu. Ombudsman küsis Europolilt, milliseid konkreetseid meetmeid ta kohaldab, et vältida huvide konflikte seoses a) töötajate, sealhulgas kõrgemate ametnike töölevõtmisega ning b) praeguste ja endiste töötajatega, eelkõige seoses ametivälise tegevusega Europoli teenistuse ajal ja pärast seda (vt näiteks personalieeskirjade artiklid 11, 11a, 12b ja 16).

52. Europol märkis, et värbamismenetluste raames allkirjastavad valikukomisjoni liikmed dokumendi „Lühinimekirja kandmise tulemused”, milles nad muu hulgas kinnitavad, et neil ei ole isiklikke ega finantshuvisid, mis võiksid kahjustada nende sõltumatust kandidaatidest. Europol esitas selle vormi koopia.

53. Seoses praeguste ja endiste töötajate olukorraga juhtis Europol tähelepanu sellele, et erinevalt mõnest teisest ELi ametist ning oma erivolituste ja -portfelli tõttu ei ole tal palju kontakte eraettevõtete ja ettevõtjatega. Lisaks rõhutas Europol, et paljud Europoli töötajad pöörduvad pärast Europolis töötamist tagasi oma liikmesriikidesse, et asuda tööle samas tegevusvaldkonnas avalikus sektoris, kus nad võivad pärast Europolis töötamist olla asjakohased ja kasulikud. Eespool nimetatud põhjustel märkis Europol, et pöördukse efektiga seotud huvide konflikti oht on väike.

54. Mis puudutab töötajate ametivälist tegevust, siis märkis Europol, et ta kohaldab ELi personalieeskirjade asjakohaseid artikleid ning et eelkõige järgib ta sama menetlust (sealhulgas vorme) nagu Euroopa Komisjon. Ta märkis sellega seoses, et ta kaalub praegu rakenduseeskirjade eelnõud analoogselt komisjoni otsusega parlamendivälise tegevuse ja lähetuste kohta (K(2004) 1597, 28.4.2004). Ta märkis siiski, et selles kontekstis tuleb arvesse võtta Europoli töötajate ainulaadset staatust, nimelt asjaolu, et teatavad ametikohad on ette nähtud üksnes liikmesriikide õiguskaitseasutuste ametnikele. Analoogselt Euroopa Komisjoni menetlusega peavad Europoli töötajad taotlema ametisse nimetava asutuse (nimelt Europoli direktori) heakskiitu, täites vastava vormi „Luba alustada tasustatavat või mittetasustatavat parlamendivälist tegevust või täita ülesannet väljaspool kogukondi”(alates 1. jaanuarist 2010 on saadud 14 taotlust, millest kaks lükati tagasi).  

55. Europol lisas ka, et võttes arvesse Euroopa Kontrollikoja eriaruannet huvide konflikti kohta ELi asutustes,^[13] võtab Europol 2012. aasta lõpuks kooskõlas kontrollikoja soovitustega vastu kohandatud lisameetmed.

56. Ombudsman on mitmel korral märkinud, et ELi institutsioonid, organid ja asutused peaksid tegema kõik endast oleneva, et vältida mitte ainult tegelikke, vaid ka ilmseid huvide konflikte, et säilitada üldsuse usaldus ja kindlustunne oma tegevuse suhtes ning kaitsta oma töötajaid põhjendamatute kahtluste eest. Ombudsman väljendab heameelt selle üle, et Europol võtab vastu huvide konflikte käsitlevad kohandatud rakenduseeskirjad. Ombudsman teeb ettepaneku, et huvide konflikte käsitlevates üksikasjalikes eeskirjades tuleks võtta vastu huvide konflikti mõiste lai määratlus, sealhulgas näilise konflikti mõiste. Samuti peaks Europol avaldama eeskirjad oma veebisaidil.

57. 19. juunil 2012 ehk kaks nädalat pärast Europoli külastamist avaldas ombudsman ELi avaliku teenistuse põhimõtted ^[14]. Põhimõtete avaldamise peamine eesmärk on aidata suurendada kodanike ja ELi institutsioonide vahelist usaldust. Põhimõtetes võetakse arvesse liikmesriikide parimaid tavasid ning need kehtestati pärast pikka järelemõtlemisaega ja avalikku arutelu. Nagu avalik konsultatsioon kinnitas, ei ole avaliku teenistuse põhimõtted uued, vaid kajastavad kodanike ja riigiteenistujate olemasolevaid ootusi. Need on põhilised eetikanormid, mis reguleerivad ELi ametnike käitumist. Põhimõtete järgimine võib aidata ka ametnikel eeskirju õigesti mõista ja kohaldada ning suunata neid õige otsuse poole olukordades, kus nad peaksid oma otsuseid tegema. Seega moodustavad need olulise osa halduslikust teeninduskultuurist, mida ELi institutsioonid järgivad.

58. Nagu eespool juba märgitud, märgib ombudsman, et Europol on selgelt pühendunud teeninduskultuurile ja viiele avaliku teenistuse põhimõttele (1. pühendumine ELile ja selle kodanikele; 2. ausus; 3. objektiivsus; 4. austus teiste vastu ja 5. läbipaistvus). Kuigi avaliku teenistuse põhimõtteid ei olnud külastuse ajaks veel vastu võetud ja need ei olnud 4. juuni 2012. aasta Europoli külastuse päevakorras, märgib ombudsman, et vahepeal on Europol oma töötajaid nendest põhimõtetest nõuetekohaselt teavitanud, rõhutades samuti, et need on väga sarnased Europoli enda väärtustega ning et ajal, mil EL seisab silmitsi tõsise kriisiga, võivad need põhimõtted aidata luua suuremat usaldust kodanike ja ELi institutsioonide vahel. Europol teavitas ombudsmani bürood ka sellest, et ta on teavitanud oma töötajaid, saates vastuvõtule teate ombudsmani kaebuste esitamise juhendi kohta. See väljaanne sisaldab muu hulgas teavet ELi institutsioonide töötajate võimaluse kohta pöörduda Euroopa Ombudsmani poole. Ombudsman tunneb suurt heameelt Europoli täiendavate teavitamismeetmete üle, mis edendavad teeninduskultuuri.

Ombudsmani ettepanekute kokkuvõte

59. Oma visiidi ja Europolilt saadud teabe põhjal teeb ombudsman järgmised ettepanekud:

a) Europol võiks muuta oma kohustuse järgida Euroopa hea haldustava eeskirjas sätestatud põhimõtteid ELi kodanikele nähtavamaks, esitades oma veebisaidil lingi eeskirjale.

b) Europol võiks teha oma veebisaidi avalehe, sealhulgas põhiteabe oma volituste ja ülesannete kohta, kättesaadavaks kõigis keeltes. Samuti võib ta veebisaidil märkida, et võidakse nõuda muu teabe või dokumentide tõlkimist.

c) Europol võiks kaaluda a) määruse 1049/2001 artikli 17 lõikes 1 nimetatud teavet sisaldava aastaaruande (mis võiks olla tema üldise aastaaruande osa) koostamist üldsuse dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemise kohta ja b) oma dokumentide avaliku registri loomist kooskõlas määruse 1049/2001 artikliga 11 ning viia haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsus kooskõlla artikliga 1049/2001.

d) Europol võiks viia oma haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse, millega kehtestatakse Europoli dokumentidele juurdepääsu käsitlevad eeskirjad, kooskõlla määruses 1049/2001 sisalduvate põhimõtetega, nimelt a) nähes üldsuse juurdepääsu esialgsete ja kordustaotluste käsitlemiseks ette sama 15-tööpäevase tähtaja või selgitades põhjusi, miks pikem tähtaeg on hädavajalik, ning b) osutades edasikaebamise võimalustele osalise või täieliku juurdepääsust keeldumise korral.

e) Europol võiks i) viia haldusnõukogu 8. juuli 2009. aasta otsuse artikli 4 lõike 3 kooskõlla määruse 1049/2001 artikli 4 lõikega 3 või ii) selgesõnaliselt põhjendada konkreetset põhjust, miks ta leiab, et avalikustamisest tuleks artikli 4 lõike 3 alusel keelduda, kui avalikustamine pigem kahjustaks kui tõsiselt kahjustaks Europoli otsustusprotsessi. 

f) Europol võiks kaaluda valikumenetluses ka nimekirja kandmata kandidaatide teavitamist nende kandideerimise tulemustest.

g) Europol võiks värbamissuunistes ja asjakohases vaba ametikoha teates süstemaatiliselt teavitada kandidaate sellest, et nad võivad esitada kaebuse Euroopa Ombudsmanile.

h) Europol võiks lisada asjakohastesse hanke- ja lepingudokumentidesse ning oma veebisaidi asjakohasesse ossa teabe õiguse kohta esitada kaebus Euroopa Ombudsmanile.

i) Huvide konflikte käsitlevate üksikasjalike eeskirjade vastuvõtmisel võiks Europol võtta vastu huvide konflikti mõiste laia määratluse, sealhulgas ilmse konflikti mõiste. Samuti võiks Europol avaldada eeskirjad oma veebisaidil.

Oleksin tänulik, kui Europol annaks mulle 30. aprilliks 2013 aru eespool loetletud soovituste järelmeetmete kohta.

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 28. jaanuar 2013