PANEL DE HAUT NIVEAU: CONSIDÉRER LES RÈGLES FUTURES SUR L'ACCÈS AUX DOCUMENTS

La conférence a débuté par un panel de haut niveau composé de la Médiatrice européenne, Emily O’Reilly et de représentants des institutions législatives de l’UE, Věra Jourová, vice-présidente de la Commission européenne chargée des valeurs et de la transparence, Heidi Hautala, vice-présidente du Parlement européen, et Reijo Kemppinen, directeur général de la communication et de l’information au secrétariat général du Conseil.

La discussion a porté sur la nécessité de réviser le règlement de l'UE relatif à l'accès du public aux documents (règlement 1049/2001), étant donné qu'il date de plus de 20 ans et afin de tenir compte de l'évolution des technologies modernes et de la quantité importante de jurisprudence pertinente de l'UE.

L’animateur présente le sujet, en faisant observer qu’environ 25 % des affaires traitées par le Médiateur européen sont liées à la transparence et à l’accès aux documents. Cela suggère que les institutions de l’Union ne peuvent pas ou ne fourniront pas les documents demandés dans des délais raisonnables, voire pas du tout. Il note également que les précédentes tentatives de révision du règlement (CE) n° 1049/2001 ont abouti à une impasse législative de l’Union.

Emily O’Reilly explique qu’une enquête auprès des parties prenantes menée par son bureau a montré que les problèmes les plus fréquents sont les retards, les arguments vagues avancés par les institutions ou les agences, sans tenir compte de la jurisprudence actuelle, et les utilisations divergentes des systèmes de gestion des documents pour enregistrer et enregistrer les documents.

Věra Jourová déclare que la Commission espère aborder certaines des questions liées aux demandes d’accès aux documents dans le cadre du mandat actuel. Elle propose deux options pour ce faire:

• Les colégislateurs devraient trouver une solution à l’impasse législative actuelle en vue de modifier ou de remplacer le règlement (CE) no 1049/2001. Elle indique que la Commission pourrait retirer la proposition actuelle et en présenter une nouvelle, en tenant compte de la jurisprudence récente de l’Union et en incluant une définition plus claire et modernisée du terme «document», permettant un meilleur accès du public à l’information. La commissaire Jourová a indiqué que la Commission souhaitait proposer une telle révision dès que possible, espérons-le en 2022, afin qu’elle puisse encore être adoptée au cours de la législature actuelle.
• En tant que «plan b», la Commission a l’intention d’adopter de nouvelles lignes directrices internes, qui aborderont de nombreuses questions, y compris l’utilisation croissante des messages instantanés comme moyen de communication.  Ces nouvelles lignes directrices internes pourraient servir de référence pour d'autres institutions et de point de départ pour les négociations interinstitutionnelles sur un règlement actualisé.

Heidi Hautala a plaidé pour une solution commune, qui serait acceptable pour toutes les institutions. Elle a fait valoir que les travaux de révision du règlement (CE) no 1049/2001 devraient commencer dès maintenant, étant donné que le Parlement est en mesure de s’engager et de faire des suggestions. Elle souligne qu’une nouvelle proposition législative devrait être précédée d’une large consultation publique. En outre, elle souligne qu’il serait important de tenir compte de la jurisprudence existante dans toute nouvelle proposition et de veiller à ce que toute révision n’entraîne pas, en tout état de cause, une moindre transparence. Elle reconnaît l’importance du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne et du Médiateur européen dans l’amélioration de la transparence au sein de l’Union. Enfin, elle demande également un examen plus approfondi de la proposition du Parlement de mettre en place des normes administratives minimales harmonisées pour toutes les institutions, qui comprendraient la tenue de registres et la gestion des documents. À ce jour, cela n'a pas été dûment pris en considération par les autres institutions.

Reijo Kemppinen a déclaré que le Conseil convient que la mise à jour du règlement (CE) n° 1049/2001 est nécessaire pour tenir compte de l'évolution technologique, mais que cela ne devrait pas compromettre des aspects du processus décisionnel, tels que l'efficacité et l'espace de négociation, que les institutions de l'UE souhaitent protéger. Il a fait valoir que, si les développements technologiques ne peuvent être ignorés, définir chaque élément de contenu comme un document ne serait pas non plus une solution adéquate. De l'avis du Conseil, ces questions complexes devraient d'abord faire l'objet de discussions informelles entre les institutions, avant qu'une proposition de révision du règlement (CE) n° 1049/2001 puisse être présentée.

Emily O’Reilly conclut la table ronde en déclarant qu’elle est optimiste quant au fait que les institutions auront l’ambition d’apporter les changements nécessaires et que la conférence contribuera, espérons-le, à cette fin. Elle souligne que les institutions de l’Union devraient également considérer la transparence comme un ami, ce qui peut rassurer les citoyens qui peuvent nourrir des soupçons lorsque les informations ne sont pas rendues publiques.

PANEL D'EXPERTS: SYSTÈME ACTUEL D'ACCÈS AUX DOCUMENTS

Les participants au deuxième panel étaient des experts en matière de transparence, ayant une expérience dans le domaine de l’accès aux documents. Le panel était composé d’Helen Darbishire, directrice exécutive d’Access Info Europe, de Päivi Leino, professeur de droit européen transnational à l’université d’Helsinki, de Peter Teffer, journaliste d’investigation pour Follow the Money, de Rosita Hickey, directrice des enquêtes au bureau du Médiateur européen, et de Tanya Verrier, directrice de la transparence, de l’efficacité et des ressources au secrétariat général de la Commission. Le modérateur a divisé la discussion en différents points de discussion, en mettant l'accent sur les résultats des tables rondes précédentes. Il s’agit notamment de l’influence des nouvelles technologies, telles que les messages instantanés, sur la notion de document, de la nécessité d’appliquer le règlement (CE) no 1049/2001 de manière plus cohérente dans l’ensemble de l’administration de l’UE, du rôle de la transparence pour rendre les institutions plus responsables, de la nécessité d’améliorer les capacités de traitement des demandes d’accès aux documents et des pouvoirs du Médiateur européen.

Helen Darbishire indique que la transparence ne concerne pas l’accès technique aux documents, mais l’information, et qu’elle est essentielle pour la légitimité de l’UE. Elle évoque les résultats de l’enquête du Médiateur européen, qui montrent que les deux tiers des personnes interrogées ne sont pas satisfaites de la manière dont le droit d’accès du public aux documents est actuellement appliqué par les institutions. Cela signifie qu'il est peu probable que le grand public puisse accéder aux informations dont il a besoin pour comprendre l'UE. Elle fait valoir que l’Union devrait disposer de normes de transparence harmonisées pour l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’Union. Plutôt que d'être distraits par la question des messages instantanés, nous devrions nous concentrer sur le fait qu'il n'y a pas de réglementation sur la tenue des dossiers et la gestion ou l'archivage des documents. Elle a fait valoir qu'un système de transparence à part entière devait être beaucoup plus large que les dispositions actuelles du règlement (CE) n° 1049/2001. Lors de la conception de ce système, il serait utile d'analyser les approches adoptées par les États membres et de mener une vaste consultation publique auprès des groupes d'intérêt, des praticiens et des États membres.

Päivi Leino a fait valoir que la Commission ne semblait pas suffisamment déterminée à réformer les règles de transparence de l’UE. Parmi les principales questions qu’elle a mentionnées figure le fait que, bien que le règlement (CE) no 1049/2001 couvre déjà techniquement le texte et les messages instantanés, il reste à déterminer dans la pratique si ces messages ont une pertinence politique et, par conséquent, s’ils devraient être enregistrés. En outre, elle a fait valoir que les registres publics des institutions de l’Union ne sont pas conviviaux. Cela oblige les demandeurs à donner un large accès aux demandes de documents, ce qui rend également plus difficile pour les institutions de traiter les demandes dans les délais prévus. Elle demande la création d’un registre interinstitutionnel des documents qui devrait au moins couvrir tous les documents législatifs des institutions.

Peter Teffer a critiqué le réflexe de l’UE de chercher à toujours résoudre les problèmes par la législation. Il a fait valoir que les différentes interprétations du règlement (CE) n° 1049/2001 utilisées par les institutions et au sein de celles-ci posaient de nombreux problèmes. Il fait également observer que les textes et les messages devraient déjà être couverts par la définition large des documents figurant dans le règlement (CE) n° 1049/2001. Il a fait valoir que les expériences négatives de la manière dont les institutions de l’Union traitent les demandes d’accès aux documents pourraient rendre les citoyens moins confiants à l’égard de l’Union. En ce qui concerne les retards dans le traitement des demandes d'accès aux documents, il fait valoir que les délais sont fixés par les institutions elles-mêmes lors de l'adoption du règlement (CE) n° 1049/2001; si elles ont des difficultés à respecter ces délais, les institutions devraient être en mesure d'adapter leurs processus internes pour les respecter.

Rosita Hickey a souligné l'importance pour le personnel de toutes les institutions d'avoir un réflexe de transparence pour donner effet au droit d'accès du public aux documents de l'UE. L’avantage d’un réexamen du règlement 1049/2001 pourrait désormais être d’intégrer le principe de transparence dès la conception. Elle convient que les registres des institutions ne fonctionnent pas très bien et doivent être mis à jour, afin de faciliter à la fois le traitement des demandes d’accès aux documents et le traitement de ces demandes par les institutions. Elle déclare que la Médiatrice est consciente du problème systémique des retards dans le traitement des demandes d’accès aux documents et réfléchit à la manière de travailler à cet égard. Elle déclare qu’il est souvent essentiel pour les demandeurs de garantir un accès rapide à l’information.

Tanya Verrier explique que la Commission est globalement attachée à une plus grande transparence. Elle indique que la Commission a déjà mis en place un système interne assez avancé pour traiter les demandes d’accès aux documents, qui comprend une formation à la transparence pour le personnel et une coopération entre les différentes unités. En réponse à une question posée dans le panel précédent, elle a estimé que plus de 100 personnes sont impliquées dans le traitement des demandes d'accès aux documents. Elle ajoute que les SMS sont déjà couverts par les lignes directrices internes de la Commission sur l’accès aux documents. Elle admet toutefois que la Commission ne dispose pas encore d'une bonne solution technologique pour enregistrer de tels messages. Elle confirme que la Commission investit actuellement dans la mise à niveau de son système informatique et de ses registres, afin de les rendre plus conviviaux. Enfin, elle indique que la Commission étudie la manière de publier de manière proactive les documents qui ont été divulgués à la suite de demandes d’accès à des documents.

En réponse à une question du modérateur sur la question de savoir si le Médiateur devrait disposer de pouvoirs contraignants, les participants ont convenu qu’il serait préférable que les institutions respectent les recommandations du Médiateur, sans qu’il soit nécessaire de les rendre contraignantes. Ils ont souligné que les pouvoirs non contraignants actuels du Médiateur permettent une certaine souplesse par rapport aux tribunaux.

Emily O’Reilly conclut la conférence en abordant la question des pouvoirs contraignants. Elle déclare que, lorsque l’état de droit est fort, un médiateur n’a pas besoin de pouvoirs contraignants. Toutefois, la création d’un «commissaire à l’information» habilité à prendre des décisions contraignantes, qui pourraient elles-mêmes être contestées devant les juridictions de l’Union, contribuerait à garantir le droit du public à la liberté d’information.

Ce rapport n'est pas un compte-rendu définitif de la conférence. Voir la vidéo de la conférence complète.