Fait conformément à l'article 2, paragraphe 10, du statut du Médiateur européen [1]

Antécédents de la plainte

1. La plainte concerne la décision de Frontex relative à une demande d’accès du public à des documents [2].

2. Le 8 février 2023, le plaignant a demandé l’accès du public:

i) Rapport de l’officier aux droits fondamentaux sur l’opération de Frontex en Albanie pour 2021 et 2022, y compris les recommandations; et

ii) Rapport de visite de l’officier aux droits fondamentaux sur l’opération de Frontex en Albanie pour 2021 et 2022, y compris des recommandations.

3. Le 21 février 2023, Frontex a informé le plaignant qu’elle ne détenait pas les documents mentionnés au point i) et a identifié un document comme relevant du champ d’application du point ii). Frontex a refusé de donner accès au document identifié, en invoquant la nécessité de protéger la vie privée et l’intégrité de l’individu [3], le processus décisionnel [4] et l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique [5] et les relations internationales [6].

4. Frontex a estimé qu’il n’était pas possible de divulguer partiellement le document, étant donné que la charge administrative de procéder aux expurgations nécessaires serait disproportionnée par rapport à l’intérêt à la divulgation. Elle a ajouté que le document expurgé n’aurait aucune valeur informative en raison de l’ampleur des expurgations.

5. Le plaignant n’est pas satisfait du refus de Frontex de donner accès au document pertinent. Ayant reçu une réponse négative à sa demande confirmative, la plaignante s’est adressée au Médiateur en avril 2023.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus de Frontex d’accorder l’accès du public au document en cause.

7. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête du Médiateur a examiné le document concerné. Frontex a fourni à l’équipe d’enquête de la Médiatrice une version non expurgée du document ainsi qu’une version du document, dans laquelle les paragraphes considérés comme couverts par les exceptions pertinentes du règlement (CE) no 1049/2001 ont été expurgés. Les occultations n’ont été effectuées que dans le document fourni au Médiateur, Frontex n’ayant divulgué aucune information au plaignant.

Arguments présentés au Médiateur

8. Le plaignant estime qu’il existe un intérêt public supérieur à divulguer le document, étant donné qu’il existe des rapports d’incidents graves (SIR) en provenance d’Albanie, qui mentionnent des refoulements et d’autres violations des droits fondamentaux. Elle a donc fait valoir que, puisque le document demandé contient des informations sur une zone opérationnelle où des violations ont été signalées, il devrait être divulgué.

9. Elle a ajouté que, par le passé, Frontex avait divulgué des rapports de l’ODF, y compris des rapports de visites sur le terrain. Par conséquent, selon elle, la non-divulgation du document en l'espèce est incompatible avec la pratique antérieure.

10. Frontex a réitéré la position exposée dans sa décision sur la demande du plaignant. Frontex a également fait référence à une exception qu’elle n’avait pas invoquée plus tôt dans la procédure et a fait valoir que la divulgation du document porterait atteinte à la protection des objectifs des enquêtes [7].

11. En ce qui concerne la sécurité publique, Frontex a fait valoir que le document contenait des détails sur le nombre et les profils des agents déployés dans la zone opérationnelle, ainsi que des informations relatives au mode opératoire, aux outils de signalement, aux méthodes et aux moyens de communication utilisés par les agents des services répressifs chargés du contrôle aux frontières. La divulgation de ces informations révélerait les forces et les faiblesses des opérations de Frontex et exposerait les méthodes de travail appliquées au cours de ces opérations. Cela les priverait de leur efficacité dans la lutte contre la criminalité aux frontières et les franchissements illégaux et dans la prévention de ces phénomènes. Selon Frontex, le document contient également des détails sur une opération en cours, dont la divulgation fournirait des renseignements à la contrebande et à d'autres réseaux criminels, leur permettant de modifier leur mode opératoire, ce qui mettrait finalement la vie des migrants en danger.

12. En ce qui concerne les relations internationales, Frontex note que le document contient des informations sensibles sur la coopération avec les pays tiers. Il contient également des références au mode opératoire, des analyses et des évaluations de cette coopération, ainsi que de la situation actuelle en ce qui concerne les mesures de sécurité aux frontières appliquées. La divulgation de ces informations saperait la confiance mutuelle entre Frontex, les États membres et les pays tiers dans le contexte des relations internationales, entravant en fin de compte la collaboration entre ces acteurs dans les processus de retour et de réadmission.

13. En ce qui concerne la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne, Frontex note que le document contient des données à caractère personnel, ainsi que des caractéristiques qui pourraient conduire à l’identification des personnes.

14. En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, Frontex a fait observer qu’aucun intérêt de ce type ne pouvait être identifié. En tout état de cause, la majeure partie du document est couverte par les exceptions liées à la sécurité publique et aux relations internationales, qui sont absolues et ne peuvent être supplantées par l’existence d’un intérêt public à la divulgation.

15. En ce qui concerne la prétendue incohérence dans sa pratique en matière de divulgation, Frontex a fait valoir que chaque document est évalué au cas par cas. C'est pourquoi certains rapports antérieurs du BOF, y compris les rapports de visite, avaient été divulgués.

Évaluation du Médiateur

16. Après avoir examiné le document litigieux, le Médiateur convient que la plupart des informations que Frontex a occultées dans le document fourni au Médiateur sont couvertes par les exceptions mentionnées par Frontex, ce qui justifie sa non-divulgation. Tel est le cas des occultations fondées sur la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et la protection de la vie privée et de l’intégrité des personnes.  

17. En ce qui concerne les parties du document qui contiennent des informations relatives aux relations internationales, il est raisonnable de refuser l’accès aux extraits qui font référence aux actions et procédures suivies par les autorités albanaises dans le cadre de l’opération conjointe, étant donné que la divulgation unilatérale pourrait entraver la coopération entre ce pays et Frontex.

18. Toutefois, la Médiatrice estime que Frontex devrait accorder un accès partiel au document demandé.

19. L’argument de Frontex selon lequel la charge administrative nécessaire pour expurger les parties confidentielles du document serait disproportionnée par rapport à l’intérêt à la divulgation elle-même n’est pas convaincant. Premièrement, le document est très court et sa rédaction ne nécessiterait pas d’efforts importants. Deuxièmement, Frontex a proposé, de sa propre initiative, d’expurger le document lorsqu’elle l’a partagé avec le Médiateur. Par conséquent, accorder un accès partiel au plaignant ne nécessiterait aucun effort supplémentaire de la part de Frontex à ce stade.

20. Le Médiateur est d’avis que la divulgation d’une version expurgée du document serait significative tant pour le plaignant que pour le public en général. Dans sa demande confirmative, la requérante s'est déclarée préoccupée par les refoulements et autres violations des droits de l'homme qui auraient été commis par des gardes-frontières albanais. Parmi les points que Frontex n’a pas indiqués comme couverts par l’une des exceptions à l’accès du public figurent des informations sur l’existence d’allégations à cet égard émanant d’organisations indépendantes, la position adoptée par les autorités albanaises sur ces allégations et le fait que les contrôleurs des droits fondamentaux de Frontex impliqués dans la mission n’ont pas été témoins de mauvais traitements infligés aux migrants par la police albanaise ou le personnel de Frontex. En outre, ces paragraphes contiennent des informations détaillées sur l’intention de Frontex de coopérer avec les autorités albanaises afin de prévenir et de traiter d’éventuelles violations des droits fondamentaux et de protéger les migrants vulnérables.

21. Par conséquent, la divulgation de ces informations, que Frontex n’a identifiées comme couvertes par aucune des exceptions, serait significative pour le plaignant.

22. En outre, le Médiateur estime également que certaines informations, que Frontex considère comme couvertes par l’exception relative aux relations internationales, pourraient être divulguées. Plus précisément, certains extraits font référence à d'éventuelles expulsions illégales de migrants par les autorités albanaises. Ces parties sont formulées en termes hypothétiques et ne reflètent pas la position de Frontex sur la question, mais plutôt une évaluation de la question de savoir si les allégations, si elles sont vraies, équivaudraient à une violation du droit international, ainsi que de la pertinence de recourir aux mécanismes de signalement de Frontex dans des affaires similaires. Compte tenu de son caractère hypothétique, il n'est pas évident que ces informations soient couvertes par l'exception relative aux relations internationales. Même si ces parties contenaient des conclusions selon lesquelles de telles activités illégales se produisent en Albanie, la jurisprudence de l’Union prévoit qu’une simple référence à une situation politique ou en matière de droits de l’homme dans un pays ne suffit pas pour refuser l’accès au titre de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001 [8].

23. En ce qui concerne la protection du processus décisionnel et l’objet des enquêtes, le Médiateur estime que Frontex n’a pas établi de liens suffisamment concrets entre les informations contenues dans le document et le risque d’atteinte au processus décisionnel ou à l’objet des enquêtes. En outre, ces exceptions ne sont pas absolues et pourraient être supplantées par l’existence d’un intérêt public à la divulgation. Toutefois, étant donné que les informations relevant de ces exceptions semblent également couvertes par l’exception relative à la protection de l’intérêt public liée à la sécurité publique, qui ne peut être supplantée par un intérêt public, il ne semble pas utile de poursuivre sur cette question.  

La proposition de solution

Sur la base des conclusions qui précèdent, la Médiatrice propose que Frontex reconsidère sa décision de refuser l’accès et de fournir un accès partiel au document en cause, en divulguant les informations qu’elle n’a pas occultées dans le document fourni à la Médiatrice, ainsi que les informations identifiées dans l’évaluation de la Médiatrice qui ne semblent pas relever de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

Frontex est invitée à informer la Médiatrice, au plus tard le 15 septembre 2023, de toute mesure qu’elle aura prise en ce qui concerne la proposition de solution susmentionnée.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 16 juin 2023

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Conformément à l’article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[4] Conformément à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[7] Conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[8] Arrêt du Tribunal de première instance du 7 février 2022, Kuijer/Conseil, T-211/00, points 60-62. Disponible ici: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=241263.