Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es un periodista que ha escrito sobre cuestiones fronterizas de la UE y, en particular, sobre el trabajo de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) durante algunos años.

2. El 27 de septiembre de 2016, solicitó a Frontex que le diera acceso público a todos los informes de incidentes graves relacionados con las operaciones de Frontex o las operaciones conjuntas que tuvieron lugar en Bulgaria entre el 1 de enero de 2015 y el 30 de septiembre de 2016. Frontex define un incidente grave como un acontecimiento o acontecimiento, ya sea natural o causado por una acción humana, que puede afectar o ser pertinente para una misión de Frontex o su imagen, o para la seguridad de los participantes en la misión. Incluye violaciones de los derechos fundamentales, del Derecho de la UE, del Derecho internacional relativo al acceso a la protección internacional y del Código de Conducta de Frontex. Los informes de incidentes graves son recopilados y analizados por un centro de situación de Frontex.

3. La Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex respondió al reclamante el 18 de octubre de 2016 concediéndole acceso parcial a 21 informes de incidentes graves relacionados con una operación conjunta de Frontex titulada «Actividades operativas flexibles».

4. A continuación, el denunciante informó a Frontex de que Frontex había llevado a cabo más de una operación conjunta en Bulgaria en 2015 y 2016. Por lo tanto, pregunta si existen más informes de incidentes graves, por ejemplo, en relación con la operación conjunta «Poseidon Land».

5. La Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex respondió el 24 de octubre de 2016. Declaró que dos informes de incidentes graves se habían omitido involuntariamente. Le concedió acceso parcial a estos informes el 28 de octubre de 2016.

6. El 24 de octubre de 2016, el demandante informó a Frontex de que un agente de prensa de Frontex le había informado de tres casos de deportaciones sumarias de refugiados de Bulgaria y cuatro casos de robo de refugiados por parte de la policía búlgara en 2015. Preguntó por qué no se le había dado ningún Informe de Incidentes Graves por estos eventos.

7. El 26 de octubre de 2016, Frontex respondió que había encontrado algunos informes de incidentes graves más y que los recibiría unos días más tarde.

8. El 28 de octubre de 2016, la Oficina de Acceso Público a los Documentos concedió al reclamante acceso parcial a otros siete informes de incidentes graves (incluidos los dos mencionados en el apartado 5 anterior) que abordaban violaciones de los derechos fundamentales o infracciones del Código de Conducta de Frontex.

9. Ese mismo día, el autor solicitó una revisión de la forma en que se había tramitado su solicitud mediante la presentación de la denominada solicitud confirmatoria. Pide a Frontex que justifique todas las expurgaciones realizadas en los informes de incidentes graves, muchas de las cuales se refieren a entrevistas informativas con migrantes. Argumentó que el contenido de una entrevista de información no necesariamente necesita ser censurado de un Informe de Incidente Grave. Añadió que, en otras ocasiones, Frontex no había redactado esas entrevistas.

10. El demandante presentó su reclamación ante el Defensor del Pueblo poco después de presentar su solicitud confirmatoria, el 2 de noviembre de 2016.

11. El 22 de noviembre de 2016, Frontex respondió a la solicitud confirmatoria. Confirmó su decisión inicial.

12. El Defensor del Pueblo formula las siguientes observaciones en relación con las expurgaciones en los documentos divulgados.

Información expurgada - primer conjunto de documentos (publicado el 17 de octubre de 2016)

13. El nombre de la «persona que informa» y de la persona que modificó por última vez el informe de incidente grave se ocultó en cada informe de incidente grave. Frontex declaró que esto era necesario para proteger la privacidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación de la UE relativa a la protección de los datos personales [véase el artículo 4, apartado 1, letra b),^[2], del Reglamento (CE) no 1049/2001 [3]]. 15 de los 21 Informes de Incidentes Graves incluidos en el primer conjunto de documentos no contenían ninguna otra redacción (ninguno de estos 15 Informes de Incidentes Graves relacionados con violaciones de derechos humanos).

14. En el informe de incidentes graves no numerado de 1 de octubre de 2015 (titulado «Supuesta violación de los derechos fundamentales»), se expurgó en su totalidad una entrevista con un migrante sobre la base de la necesidad de proteger el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías (véase el artículo 4, apartado 2, tercer guion ^[4], del Reglamento 1049/2001). Frontex justificó la redacción afirmando que «el texto no divulgado contiene detalles que supuestamente constituyen una violación de los derechos fundamentales. La situación se comunicó a las autoridades nacionales competentes para que prosiguieran las investigaciones. La divulgación de dicha información socavaría la finalidad de los procedimientos nacionales de investigación en relación con este incidente.»

15. En el informe de incidente grave 453 (titulado «Misbehaviour of the Migration officer in detention centre of Elhovo»), se expurgó en su totalidad una entrevista con un migrante, también sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Frontex declaró que el texto no divulgado contenía información sensible sobre el presunto uso de la violencia. Al explicar las expurgaciones, Frontex dio razones similares a las que justificaban las expurgaciones efectuadas en el informe sobre incidentes graves de 1 de octubre de 2015.

16. En el Informe de Incidentes Graves 226 (titulado «Presunta violación de los derechos fundamentales - retorno no tramitado»), se expurgó parcialmente una entrevista con un migrante. Una frase fue expurgada, de nuevo sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Otras frases se redactaron sobre la base de la necesidad de proteger la seguridad pública [véase el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guión ^[5], del Reglamento (CE) no 1049/2001]. Frontex declaró que «el texto no divulgado contiene información sensible, en particular sobre los agentes implicados, las rutas migratorias y el modus operandi de las redes delictivas relacionadas con la migración irregular. La divulgación de dicha información perjudicaría el desempeño de las futuras tareas operativas y de inteligencia que tengan lugar en el ámbito conexo y facilitaría la realización de actividades ilegales como la trata de seres humanos y el tráfico de drogas, por lo que perjudicaría el interés público en lo que respecta a la seguridad pública».

17. El informe de incidente grave no numerado de 16 de octubre de 2015 (título en blanco) se expurgó parcialmente, de nuevo sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Frontex declaró que «todas las partes en blanco de este documento contienen detalles de un presunto tiroteo. La situación se comunicó a las autoridades nacionales competentes para que prosiguieran las investigaciones. La divulgación de dicha información socavaría la finalidad de los procedimientos nacionales de investigación en relación con este incidente.»

18. El informe de incidentes graves 437 se titulaba «Cámaras táctiles portátiles robadas». Una parte del informe que contenía información sobre el «número e instalación de los equipos técnicos desplegados en la zona de operaciones» se redactó para proteger la seguridad pública [véase el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001]. Frontex declaró que «divulgar dicha información equivaldría a revelar las debilidades y los puntos fuertes de las operaciones y abrir el camino para el abuso. El resultado de esto solo será obstaculizar el curso de las operaciones similares en curso y futuras, obstruyendo en última instancia su propósito de contrarrestar y prevenir la delincuencia transfronteriza, así como de evitar el cruce no autorizado de fronteras». Además, el nombre de un agente de coordinación de Frontex que fue informado del informe sobre incidentes graves se ocultó sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

19. El Informe de Incidentes Graves 435 se titulaba «Accidente automovilístico - 4 FX GOs implicados». El nombre de un agente se ocultó sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001. Además, una parte del informe que contenía información sobre «el número y los desplazamientos de recursos humanos desplegados en el ámbito operativo» se expurgó sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y por las mismas razones que las expuestas en el contexto de la expurgación del informe sobre incidentes graves 437.

Información expurgada - segundo conjunto de documentos (publicado el 28 de octubre de 2016)

20. El segundo conjunto de documentos estaba compuesto por seis informes de incidentes graves que contenían alegaciones de violaciones de los derechos humanos y un informe de incidentes graves que contenía una alegación de infracción del Código de Conducta de Frontex. Este último informe sobre incidentes graves (informe de incidentes graves no numerado, de 13 de febrero de 2015, titulado «Supuesta infracción del Código de Conducta de Frontex») fue divulgado en su totalidad. Incluía información proporcionada por un migrante durante una entrevista.

21. De los seis informes de incidentes graves que contenían denuncias de violaciones de los derechos humanos, cuatro entrevistas con migrantes se redactaron en su totalidad sobre la base de la necesidad de proteger la seguridad pública.  Los Informes de Incidentes Graves en cuestión fueron: informe de incidentes graves no numerado, de 12 de mayo de 2015 ^[6], titulado «Presunta violación de los derechos fundamentales»; informe de incidentes graves no numerado, de 13 de marzo de 2015, titulado «Presunta violación de los derechos fundamentales»; Informe de incidente grave 15, titulado «SIR con sospecha de violación de los derechos fundamentales/obligaciones de protección internacional - La policía de BGR supuestamente devolvió a los migrantes a TUR»; Informe de incidente grave 361 titulado «Información obtenida durante una entrevista sobre una supuesta violación de los derechos fundamentales».

22. Frontex dio las siguientes razones (idénticas) para las expurgaciones hechas a estos cuatro Informes de Incidentes Graves: «El texto eliminado contiene la información facilitada por un migrante durante una entrevista informativa.

Las entrevistas informativas realizadas durante las operaciones conjuntas coordinadas por Frontex tienen por objeto mejorar las acciones operativas de Frontex y de los Estados miembros mediante una mayor sensibilización y también apoyar las investigaciones penales en los Estados miembros mediante la recopilación de información pertinente sobre las rutas, el modus operandi y la participación de los facilitadores y tratantes de seres humanos.

La recopilación de información se lleva a cabo con el consentimiento del migrante entrevistado de forma voluntaria y anónima, sobre la base de la confianza y la confidencialidad entre los expertos en información y los migrantes. La divulgación de información proporcionada con carácter confidencial perjudicará la confidencialidad de la información proporcionada en las entrevistas en general. De hecho, puede conducir a la posible identificación de migrantes individuales por parte de delincuentes específicos que han facilitado el viaje desde el país de origen hasta los puntos de embarque y el cruce marítimo. Además, esto puede crear la percepción de que la participación en entrevistas informativas puede poner en riesgo al entrevistado o a sus familiares. En última instancia, los migrantes no estarán dispuestos a participar en las entrevistas informativas, lo que dará lugar a una información más deficiente o menos disponible como base para las acciones operativas de Frontex.

Por último, la divulgación de las entrevistas equivale a la divulgación de información operativa, que es la base de las futuras operaciones conjuntas que ponen en peligro la ejecución de las próximas actividades operativas en las fronteras exteriores.

El riesgo antes mencionado es razonablemente previsible y, por lo tanto, Frontex concluyó que la divulgación del documento requerido socava la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública.

Frontex también concluyó que los intereses protegidos por el derecho de acceso público a los documentos no pueden socavar el interés público en lo que respecta a la seguridad pública de los ciudadanos que viven en la Unión Europea.

Habida cuenta de lo anterior, se deniega el acceso a esta parte del documento en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001, ya que su divulgación supondría un perjuicio para la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública.»

23. Una entrevista con un migrante fue expurgada de otro informe de incidente grave (informe de incidente grave no numerado de 13 de enero de 2015 ^[7] y titulado «Alegaciones sobre la violación de los derechos fundamentales»). Las razones aducidas eran proteger la seguridad pública [artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001] y proteger el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías [véase el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001]. Frontex declaró que, según el informe sobre incidentes graves, un Estado miembro seguiría investigando la alegación. Por lo tanto, la divulgación de dicha información socavaría la finalidad de los procedimientos nacionales de investigación en relación con el incidente grave.

24. Por último, parte de la información contenida en el informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015], titulado «SIR con presunta violación de los derechos fundamentales», así como la información obtenida de una entrevista con un migrante, se expurgó sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Frontex declaró que «todas las partes eliminadas de este documento contienen detalles que supuestamente constituyen una violación de los derechos fundamentales. Según el informe, el Estado miembro iniciaría una investigación sobre los hechos del presente asunto. Por lo tanto, la divulgación de dicha información socavaría la finalidad de los procedimientos nacionales de investigación en relación con este incidente».

La investigación

25. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación e identificó las siguientes alegaciones:

1) Frontex no detecta sistemáticamente la existencia de todos los informes de incidentes graves que obran en su poder relativos a Frontex o a operaciones conjuntas en Bulgaria;

2) Frontex expurga los informes de incidentes graves que identifica de una manera que no es coherente con las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001;

26. Durante la investigación, el Defensor del Pueblo tuvo debidamente en cuenta la información facilitada en la reclamación. En particular, llevó a cabo un análisis exhaustivo de la correspondencia que había tenido lugar entre Frontex y el demandante antes de que este se dirigiera al Defensor del Pueblo. La oficina del Defensor del Pueblo también llevó a cabo una inspección del expediente de Frontex relativo a este caso y celebró una reunión con Frontex (en lo sucesivo, la «reunión/inspección») con el fin de proporcionar a Frontex la oportunidad de aclarar por qué inicialmente no había identificado algunos informes de incidentes graves que correspondían a la solicitud del reclamante de acceso público a los documentos [8]. La propuesta de solución del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por las partes.

Falta de identificación de los informes de incidentes graves

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

27. El denunciante alega que Frontex publicó informes de incidentes graves que implicaban violaciones de los derechos fundamentales solo cuando presentó pruebas de su existencia. Afirma que esto no está en consonancia con la legislación de la UE en materia de transparencia. Dijo que Frontex debería divulgar tales informes de incidentes graves incluso si son inconvenientes o embarazosos.

28. Durante la reunión/inspección con Frontex, Frontex presentó una serie de explicaciones sobre su incapacidad inicial para identificar algunos informes de incidentes graves.

29. En primer lugar, Frontex declaró que la solicitud del reclamante de acceso a los documentos no era fácil de tramitar porque no se refería a operaciones específicas, sino a cualquier operación en Bulgaria. En este contexto, Frontex señaló que la herramienta informática en la que registra los informes de incidentes graves, es decir, la aplicación de notificación de operaciones conjuntas («JORA»), no incluye una opción de «búsqueda por palabras clave». Así pues, todas las operaciones en las que participaba Bulgaria debían buscarse manualmente para responder a la solicitud del reclamante. El agente que llevó a cabo la búsqueda tuvo que leer cada informe de incidente grave relativo a cada operación en la que participaba Bulgaria para determinar si el incidente se había producido en Bulgaria (o se refería a ella) (ya que las operaciones conjuntas suelen abarcar varios países ^[9]). Por lo tanto, el sistema informático utilizado dificultó la identificación de todos y cada uno de los informes de incidentes graves pertinentes. El riesgo de error humano era alto. Además, los estrictos plazos impuestos por las normas que rigen el acceso a las solicitudes de documentos (que Frontex nunca ha incumplido, según Frontex) también contribuyeron a las omisiones. Frontex declaró que actualmente está estudiando si sería posible introducir una «búsqueda por palabras clave» en JORA. Esto requeriría una herramienta de indexación, que lleva tiempo desarrollar. Si se aplican, es probable que dichos cambios entren en vigor a finales de 2017 como muy pronto.

30. En segundo lugar, en el momento en que se tramitaba la solicitud del reclamante, Frontex aún no había adoptado la Decisión del director ejecutivo, de 3 de noviembre de 2016, n.o 2016/119, relativa a la Oficina de Transparencia y a las instrucciones para tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos. Antes de la adopción de dicha decisión, diferentes miembros del personal realizaban la búsqueda necesaria para responder a las solicitudes, como la del reclamante. Quien realizaba el trabajo dependía de quién estaba de servicio en el Centro de Situación de Frontex cuando se le habría asignado la tarea. En este caso, el funcionario al que se pidió que buscara los informes de incidentes graves para el autor había sido contratado recientemente y este fue su primer acceso a la solicitud de documentos. Frontex señaló que, en virtud de la nueva Decisión, se han nombrado responsables de casos específicos de transparencia en cada unidad. Esto, según Frontex, garantizará la experiencia y la coherencia.

31. Frontex también proporcionó una explicación de la información divergente que el reclamante recibió de sus diferentes servicios. Frontex señaló que la solicitud de información que el denunciante envió a la Oficina de Prensa era una solicitud de respuestas a determinadas preguntas relativas a sucesos ocurridos en la frontera búlgaro-turca. Por lo tanto, no era idéntica a la solicitud de acceso a los documentos presentada a la Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex. Las dos solicitudes fueron atendidas por diferentes personas y se realizó una búsqueda diferente. La Oficina de Acceso Público a los Documentos pidió al Centro de Situación de Frontex que preparara los informes de incidentes graves a los que se refería la solicitud del reclamante. Por otra parte, la Oficina de Prensa solicitó información tanto al Centro de Situación de Frontex como al agente de derechos fundamentales ^[10]. Frontex declaró que la Oficina de Prensa obtiene información de diferentes fuentes, no necesariamente únicamente de informes de incidentes graves.

32. Una vez que la Oficina de Prensa se dio cuenta de que el demandante había recibido información divergente de las dos oficinas, convocó una reunión con la Oficina de Acceso Público a los Documentos para averiguar por qué había sucedido esto. Los documentos que faltaban se identificaron y se enviaron al denunciante el 28 de octubre de 2016. Frontex pidió disculpas al reclamante por haber omitido estos documentos. Durante una reunión interna, las unidades involucradas en este caso acordaron comunicarse mejor entre sí en el futuro.

33. Por último, Frontex señaló que es cierto que, en este caso, se cometieron errores. Sin embargo, Frontex no estaba tratando de ocultar ninguna información. Si ese hubiera sido el caso, la Oficina de Prensa también habría ocultado esa información. Según Frontex, es obvio que la falta de identificación de todos los informes de incidentes graves pertinentes fue el resultado de un problema técnico y un error humano al tramitar una solicitud que les planteaba algunos desafíos.

Evaluación preliminar del Defensor del Pueblo que condujo a la propuesta de solución

34. La Defensora del Pueblo señala que la alegación en cuestión se deriva de una preocupación, compartida por muchos ciudadanos de la UE, de que las violaciones de los derechos fundamentales deben ser identificadas y tratadas. Frontex está obligada a registrar los informes de incidentes graves que reciba e informar de ello a las autoridades nacionales afectadas. El Defensor del Pueblo aplaude a Frontex por tomarse esta obligación muy en serio. Esto, junto con el mecanismo de reclamaciones recientemente establecido por Frontex, demuestra que Frontex está preocupada por la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales. El Defensor del Pueblo se siente alentado por el hecho de que el sistema de registro de Frontex parece ser exhaustivo.

35. Aunque es importante contar con un sistema de este tipo, es igualmente esencial que el público confíe en él. Si, cuando se le pide que divulgue determinados informes de incidentes graves, Frontex no identifica todos los informes de incidentes graves solicitados, la confianza del público en el sistema corre el riesgo de verse socavada. El público puede sospechar, como hizo el denunciante, que Frontex prefiere ocultar las violaciones de los derechos humanos en lugar de ocuparse de ellas. El público también puede llegar a la conclusión de que, después de todo, Frontex no está demasiado preocupada por la necesidad de salvaguardar los derechos fundamentales. Por eso es importante que Frontex demuestre que es transparente.

36. El Defensor del Pueblo entiende por qué las circunstancias de este caso llevaron al demandante a sospechar que Frontex le había ocultado deliberadamente documentos. Es cierto que si el autor no hubiera sabido de la existencia de los documentos que faltaban, su omisión probablemente habría pasado desapercibida. No obstante, la Defensora del Pueblo considera que Frontex, en el contexto de la investigación, ha proporcionado explicaciones plausibles de los errores que se produjeron. Es importante destacar que Frontex demostró que no omitió algunos de los documentos solicitados porque quería ocultar información embarazosa. Más bien, la omisión fue el resultado de un simple error humano combinado con un sistema de búsqueda de TI algo inadecuado. El Defensor del Pueblo también reconoce que, tan pronto como Frontex tuvo conocimiento de los errores, celebró reuniones para descubrir por qué se habían producido y tomó medidas para subsanarlos. Además, se disculpó con el denunciante por haber omitido inicialmente algunos documentos. Rápidamente le proporcionó (versión expurgada de) los documentos que faltaban, incluso antes de que el demandante presentara su reclamación ante el Defensor del Pueblo.

37. Sin embargo, este caso ha puesto de manifiesto deficiencias organizativas y técnicas en las búsquedas que Frontex lleva a cabo para responder a las solicitudes de acceso público a documentos que les plantean determinados retos. Es necesario subsanar estas deficiencias organizativas y técnicas.

38. La recién creada Oficina de Transparencia, que coordina una red interna de gestores de casos que gestionan el acceso a las solicitudes de documentos relativas a su ámbito temático, es, por tanto, un paso en la dirección correcta. Durante la reunión/inspección, Frontex declaró que la Oficina de Transparencia ha organizado sesiones de formación para los responsables de casos de transparencia y organizará sesiones de formación adicionales en caso necesario. El Defensor del Pueblo aplaude estas iniciativas y espera que en futuras sesiones de formación se destaque la importancia de llevar a cabo búsquedas exhaustivas.

39. La Defensora del Pueblo señala que Frontex ha reconocido la necesidad de mejorar el sistema de búsqueda dentro de JORA y está estudiando actualmente la posibilidad de realizar una «búsqueda por palabras clave» dentro de JORA. El Defensor del Pueblo considera que tal «búsqueda por palabras clave» es esencial. No solo ahorraría tiempo, sino que también reduciría el riesgo de error humano. Por consiguiente, Frontex debe adoptar medidas para desarrollar lo antes posible la herramienta de indización necesaria, así como cualquier otra herramienta necesaria para permitir dicha búsqueda.

40. Durante la reunión/inspección, Frontex también declaró que actualmente está considerando la posibilidad de automatizar el tratamiento de las solicitudes de acceso a los documentos mediante un sistema de gestión de documentos. Tal sistema ahorraría tiempo. Habida cuenta de los ajustados plazos impuestos por el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 sobre el acceso a los documentos, debe fomentarse el desarrollo de una herramienta informática que contribuya a ahorrar tiempo.  

41. Por último, el Defensor del Pueblo señala que durante la reunión/inspección, cuando los representantes del Defensor del Pueblo inspeccionaban documentos en el Centro de Situación en pantalla junto con un representante de Frontex, que recuperaba manualmente un documento tras otro, se descubrió que había otros cinco informes de incidentes graves que, aunque estaban incluidos en la solicitud de acceso a los documentos del reclamante, no habían sido identificados previamente [11]. Cuatro de estos cinco Informes de Incidentes Graves tienen un formato diferente al de todos los demás, lo que puede explicar por qué no fueron identificados. Ninguno de estos cinco informes sobre incidentes graves contiene denuncias de violaciones de los derechos fundamentales.

42. El Defensor del Pueblo considera que Frontex debe divulgar estos documentos (en su totalidad o, en caso necesario, en parte) al reclamante sin demora. Por lo tanto, presenta la correspondiente propuesta de solución a continuación, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

Redacción de informes de incidentes graves de una manera que no es coherente con las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

43. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante declaró que todas las violaciones de los derechos fundamentales documentadas en la segunda serie de informes de incidentes graves que se le enviaron fueron reveladas en el curso de entrevistas a refugiados por empleados de Frontex. La Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex expurgó estas entrevistas en su totalidad, alegando que la información procedente de las entrevistas informativas entra en el ámbito de aplicación de las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

44. El autor dijo que, según su experiencia, cada vez que se menciona una entrevista para informar a los refugiados en un informe sobre incidentes graves, ello se debe a que contiene alegaciones de violaciones de los derechos fundamentales o infracciones del Código de Conducta de Frontex. Por lo tanto, sostuvo que Frontex hizo grandes redactaciones en las entrevistas porque deseaba ocultar información vergonzosa.

45. Frontex declaró que su política en relación con el acceso a los documentos es divulgar tantos documentos como sea posible y redactar lo menos posible.

46. Por lo que se refiere a los documentos redactados por Frontex en este caso, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo pidió a Frontex que explicara de qué manera determinados extractos de las entrevistas, como las partes que describen cuántas horas habrían pasado caminando los migrantes, podían identificarlos. Frontex respondió que tal información, por sí sola, probablemente no identificaría a los migrantes, especialmente mientras no se divulgue información sobre la zona operativa, las rutas de los migrantes y la ubicación de los controles. Sin embargo, se debe tener precaución porque, a menudo, los contrabandistas o facilitadores formarían parte del grupo de migrantes. Pueden reconocer fácilmente un incidente a partir de detalles que de otro modo serían insignificantes. Esto podría ser perjudicial para el migrante entrevistado o su familia (ya que los traficantes podrían tomar represalias contra ellos por facilitar información a Frontex). Además, si se divulgara información sobre las horas de caminata, por ejemplo, mientras que otras partes debían ser expurgadas, esa información parecería carecer de sentido.

47. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también pidió a Frontex que explicara si, antes de invocar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 (relativo a la protección del objetivo de las investigaciones), Frontex se había puesto en contacto con las autoridades nacionales para determinar si las investigaciones que estaban llevando a cabo en respuesta a los informes de incidentes graves seguían en curso o habían sido cerradas. Frontex respondió que, normalmente, las autoridades nacionales no mantienen informada a Frontex sobre el cierre de las investigaciones nacionales. En este caso, tras recibir la solicitud del reclamante, Frontex se puso en contacto con las autoridades nacionales para preguntarles si las investigaciones pertinentes seguían en curso. Sin embargo, las autoridades nacionales respondieron una vez expirado el plazo para responder a la solicitud confirmatoria. Por lo tanto, estas respuestas carecen de pertinencia para el control por el Defensor del Pueblo de la decisión adoptada sobre la solicitud confirmatoria.

Sección 1.01 Evaluación preliminar del Defensor del Pueblo que condujo a la propuesta de solución

48. Como ha subrayado a menudo el Defensor del Pueblo, habida cuenta de los objetivos perseguidos por el Reglamento 1049/2001, en particular el objetivo de garantizar el acceso más amplio posible a los documentos en poder de las instituciones de la UE ^[12], cualquier excepción a este principio debe interpretarse de manera restrictiva ^[13]. Además, el principio de proporcionalidad exige que las excepciones a la regla general, que debe darse acceso, se mantengan dentro de los límites de lo que es apropiado y necesario para proteger los intereses públicos y privados objetivos definidos que se establecen en dichas excepciones ^[14].

49. Según reiterada jurisprudencia, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción a la divulgación no basta para justificar la aplicación de dicha excepción: dicha solicitud solo podrá justificarse si el acceso a dicho documento pudiera menoscabar específica y efectivamente el interés protegido. Además, el riesgo de que se socave el interés protegido no debe ser meramente hipotético y debe ser razonablemente previsible. Corresponde a la institución de que se trate sopesar el interés específico que debe protegerse mediante la no divulgación de parte del documento solicitado con el interés general de que todo el documento sea accesible ^[15].

50. El Defensor del Pueblo entiende que el reclamante no impugna las expurgaciones que Frontex realizó a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, relativo a la protección de datos personales. Por lo tanto, no hará comentarios sobre esas expurgaciones.

51. Por lo que se refiere a las expurgaciones realizadas sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, relativo a la protección del objetivo de las investigaciones, el Defensor del Pueblo señala que, al final del informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015], se afirma que «la policía de fronteras búlgara no continuará con nuevas investigaciones». El Defensor del Pueblo considera que, a menos que algún otro organismo también estuviera llevando a cabo investigaciones sobre el incidente notificado en el presente informe de incidentes graves, Frontex no tenía derecho a invocar la excepción a la divulgación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 para denegar la divulgación de las partes expurgadas de este documento. Por lo tanto, a menos que Frontex identifique otra excepción a la divulgación que fuera aplicable a este documento en el momento en que denegó la divulgación de las partes expurgadas, debe conceder al reclamante pleno acceso a él.

52. Por lo que se refiere a los demás documentos [16] redactados sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, el Defensor del Pueblo ha examinado detenidamente todas las expurgaciones realizadas. Ha llegado a la conclusión de que están justificadas y no son excesivas. Las partes expurgadas constituyen pruebas de actos que constituyen violaciones de los derechos humanos o de actos delictivos. El Defensor del Pueblo considera que, si tales pruebas se hicieran públicas antes de la conclusión de las investigaciones nacionales, existe un riesgo razonablemente previsible de que los procedimientos contra los presuntos autores se vean comprometidos y, por lo tanto, de que se ponga en peligro la conclusión de las investigaciones [17]. Esto no serviría a la importante necesidad de proteger los derechos fundamentales. El denunciante no ha demostrado la existencia de un interés público superior en la divulgación de las partes expurgadas. El Defensor del Pueblo tampoco ha podido identificar un interés público que prevalezca sobre el interés en proteger el propósito de las investigaciones en curso. Además, en el momento pertinente, Frontex no disponía de información que pudiera haberle llevado a concluir que las investigaciones ya no estaban en curso.

53. El Defensor del Pueblo considera que, aunque estas expurgaciones están justificadas, las explicaciones dadas por Frontex para las expurgaciones no siempre cumplen los requisitos impuestos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que se aplique la excepción, esbozada en el apartado 49 anterior [18]. En el futuro, Frontex debería explicar mejor las expurgaciones/no divulgación que realiza sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Debe explicar de qué manera la divulgación de un documento o de determinadas partes del mismo expurgadas socavaría específica y efectivamente la protección del objetivo de una investigación en curso. Una explicación como la que el Defensor del Pueblo ha dado en el párrafo anterior sería suficiente. 

54. Por lo que respecta a las expurgaciones efectuadas sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001, relativo a la protección de la seguridad pública, el Defensor del Pueblo señala que, a diferencia de la excepción relativa a la protección del objetivo de las investigaciones, la excepción relativa a la protección de la seguridad pública no está sujeta a un criterio de «interés público superior». Además, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido la amplia facultad de apreciación de que disponen las instituciones en los ámbitos cubiertos por las excepciones imperativas al acceso del público a los documentos, previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001 ^[19].

55. Sin embargo, Frontex sigue estando obligada a explicar cómo la divulgación de los documentos solicitados podría menoscabar concreta y efectivamente el interés público en lo que respecta a la seguridad pública y a demostrar que el riesgo de que se socave el interés es razonablemente previsible y no puramente hipotético ^[20].

56. El Defensor del Pueblo ha evaluado cuidadosamente las explicaciones que Frontex dio para la no divulgación, sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, de las partes expurgadas de los informes de incidentes graves en cuestión. Frontex ha dado razones específicas y convincentes para las expurgaciones.

57. La Defensora del Pueblo señala que, en relación con el primer conjunto de documentos, Frontex parece haber llevado a cabo una evaluación individual de cada documento y ha redactado cuidadosamente las partes que podrían socavar la seguridad pública. Sin embargo, por lo que se refiere al segundo conjunto, aunque Frontex presentó una larga lista de razones (convincentes) para denegar el pleno acceso a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001, no parece haber llevado a cabo una evaluación individual de los documentos. Parece haber decidido que, cuando se denunciaban violaciones de los derechos humanos, toda la entrevista debía quedar en blanco. Por lo tanto, con respecto al segundo conjunto de documentos, Frontex parece haber aplicado la presunción de que las entrevistas con migrantes no deben divulgarse, en lugar de llevar a cabo una evaluación individual de cada entrevista. El Defensor del Pueblo no considera que Frontex pueda aplicar tal presunción.

58. Además, el Defensor del Pueblo observa una incoherencia en el enfoque de Frontex. Por ejemplo, se reveló parte de una entrevista con un migrante reportada en el Informe de Incidentes Graves 226 (incluida en el primer conjunto). Por otro lado, partes de la entrevista reportadas en el Informe de Incidentes Graves no numerado de fecha 12 de mayo de 2015 (incluido en el segundo conjunto) contienen información similar a la contenida en las partes no censuradas de la entrevista incluidas en el Informe de Incidentes Graves 226. Además, la sección «Evaluación» del informe de incidentes graves no numerado de 12 de mayo de 2015, que no se expurgó, incluye información derivada de la entrevista totalmente expurgada. Por lo tanto, parece que la divulgación de las declaraciones de la entrevista que reflejan lo que se indica en la sección «Evaluación» no socavaría la seguridad pública.

59. El Defensor del Pueblo considera que los siguientes informes de incidentes graves también se redactaron en exceso: informe de incidente grave no numerado de 13 de marzo de 2015, informe de incidente grave 15, e informe de incidente grave 361. Al Defensor del Pueblo le parece que no todas las sentencias que se han redactado socavarían la seguridad pública si se hicieran públicas. El Defensor del Pueblo reconoce la amplia facultad discrecional de que dispone Frontex para decidir qué partes de los informes de incidentes graves en cuestión deben omitirse sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, considera que las expurgaciones excesivas constituyen un error manifiesto de apreciación, que invita a Frontex a corregir.

60. El demandante ha declarado que ya está en posesión de la versión no expurgada del informe de incidentes graves no numerado de 12 de mayo de 2015, ya que Frontex se lo envió por error en el contexto de una solicitud de acceso a documentos diferente. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo no propone ninguna otra medida en relación con dicho documento. Por otra parte, Frontex debería reevaluar las expurgaciones que efectuó en los informes de incidentes graves mencionados en el apartado anterior con vistas a concederles un acceso parcial adicional.

61. Al reevaluar las expurgaciones, Frontex debe garantizar que todas las expurgaciones que realice sean realmente necesarias para proteger la seguridad pública. Debe tenerse en cuenta que la información debe divulgarse si no hay justificación para su no divulgación en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En otras palabras, si existe un temor justificado de que la divulgación de los documentos en su totalidad pueda llevar a la identificación de los migrantes que ayudaron a Frontex (dejándolos así a ellos y a sus familias abiertos a represalias), Frontex aún debe examinar si se puede dar acceso parcial a cada informe de incidente grave (con cierta información clave de identificación expurgada).

62. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo presenta una propuesta de solución, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, en relación con las expurgaciones excesivas efectuadas en el informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015][21], el informe de incidentes graves no numerado de 13 de marzo de 2015, el informe de incidentes graves 15 y el informe de incidentes graves 361 [22].

 

La propuesta de solución

Teniendo en cuenta las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que Frontex:

i) divulgar al reclamante, en su totalidad o, en su caso, en parte, los informes de incidentes graves cuya existencia se haya descubierto durante la reunión/inspección del Defensor del Pueblo. Dicha divulgación debe tener lugar sin demora;

ii) adoptar medidas para desarrollar, lo antes posible, herramientas que permitan una identificación más fluida de los documentos, como las herramientas necesarias para llevar a cabo una «búsqueda por palabras clave» dentro de JORA;

iii) se comprometan a explicar mejor cualquier expurgación o no divulgación que realicen en el futuro sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001;

iv) reevaluar las expurgaciones que efectuó en relación con el informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015], el informe de incidentes graves no numerado de 13 de marzo de 2015, el informe de incidentes graves 15 y el informe de incidentes graves 361, con vistas a conceder un mayor acceso parcial a los mismos.

 

Emily OŸReilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 16.5.2017

 

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001 dispone: «1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

...

b) la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la protección de los datos personales.»

[3] Frontex dio la siguiente razón para este tipo de redacción: «El texto no divulgado contiene el nombre de un agente que participa en las actividades de Frontex. La divulgación de dicha información socavaría la protección de la privacidad y la integridad de la persona afectada y constituiría una violación de la legislación de la UE en materia de protección de datos personales».

[4] El artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 dispone: «2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

...

- el objeto de las inspecciones, investigaciones y auditorías,

salvo que exista un interés público superior en la divulgación.»

[5] El artículo 4, apartado 1, letra a), primer guión, del Reglamento 1049/2001 dispone: «1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

a) el interés público en lo que respecta a:

- seguridad pública,

...»

[6] El demandante también envió al Defensor del Pueblo la versión no expurgada de este informe sobre incidentes graves. Explicó que, en el contexto de una solicitud de acceso diferente a los documentos, se le dio erróneamente este documento sin expurgaciones.

[7] Este Informe de Incidente Grave se refiere a la extensión de tierras de los Puntos Focales de la Operación Conjunta 2014 (área operativa de las antiguas tierras de la OC Poseidón 2014) y fue uno de los dos Informes de Incidentes Graves que la Oficina de Acceso Público a los Documentos había omitido involuntariamente.

[8] Al iniciar la investigación, la Defensora del Pueblo informó a Frontex de que, durante la inspección, su equipo de investigación deseaba oír a Frontex sobre las siguientes cuestiones:

«1. ¿Cómo lleva a cabo Frontex su tarea de identificar los documentos que son objeto de una solicitud de acceso a los documentos?

2. En su correo electrónico de 28 de octubre de 2016 al reclamante, Frontex declaró que «cuestiones técnicas relacionadas con [su] sistema de búsqueda» dieron lugar a que no se identificaran varios documentos. ¿Cuáles fueron estas cuestiones técnicas y qué ha hecho Frontex para resolverlas?»

[9] Además, en cada informe de incidente grave no basta con buscar los términos «Bulgaria» o «BGR», ya que, a veces, solo se mencionan los nombres de ciudades u otros lugares geográficos (no el nombre o la abreviatura del país).

[10] Los representantes de Frontex explicaron que, cuando se denuncian violaciones de los derechos humanos en un informe sobre incidentes graves, el coordinador de informes sobre incidentes graves propone que el informe sobre incidentes graves se envíe al agente de derechos fundamentales de Frontex. En este caso, el funcionario envió información a la Oficina de Prensa.

[11] Estos fueron: a) i) Informe de incidentes graves sin numerar, de 28 de julio de 2015; ii) Informe sobre incidentes graves 330; iii) Informe sobre incidentes graves 395; iv) Informe sobre incidentes graves 409; y v) Informe de incidentes graves sin numerar, de 25 de marzo de 2015.

[12] Artículo 1, letra a), del Reglamento 1049/2001. El Reglamento 1049/2001 es aplicable a Frontex en virtud del artículo 74 del Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (CE) n.o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) n.o 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO 2016, L 251, p. 1).

[13] Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, apartado 66, y sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, apartado 63.

[14] Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, apartado 28.

[15] Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, apartado 11.

[16] Informe de Incidente Grave no numerado de fecha 1 de octubre de 2015, Informe de Incidente Grave 453, Informe de Incidente Grave 226, Informe de Incidente Grave no numerado de fecha 16 de octubre de 2015 e Informe de Incidente Grave no numerado de fecha 13 de enero de 2015.

[17] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal General de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T-391/03 y T-70/04, ECLI:EU:T:2006:190, apartados 105 y 109.

[18] Véase también el proyecto de Recomendación del Defensor del Pueblo en el asunto 257/2013/OV, apartado 41: «[...] no basta con declarar que se estaba llevando a cabo una investigación en el momento pertinente. También es necesario determinar si la divulgación de los documentos solicitados, dado su contenido específico, socavaría el objetivo de dicha investigación en curso.»

[19] Véase la sentencia del Tribunal General de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, T-110/03, T-150/03 y T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, apartados 46 y 47 (reconocida en el recurso de casación C-266/05 P); y sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2014, Consejo/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, apartado 63.

[20] Véase la sentencia Consejo/In 't Veld, C-350/12 P, antes citada, ECLI:EU:C:2014:2039, apartados 52 y 64.

[21] Véase el apartado 51 supra.

[22] Véase el apartado 59 supra.