Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es un periodista que desde hace algunos años escribe sobre cuestiones fronterizas de la UE y, en particular, sobre el trabajo de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex).

2. El 27 de septiembre de 2016, pidió a Frontex que le diera acceso público a todos los informes de incidentes graves relacionados con las operaciones de Frontex o las operaciones conjuntas que tuvieron lugar en Bulgaria entre el 1 de enero de 2015 y el 30 de septiembre de 2016 [1].

3. La Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex respondió al reclamante el 18 de octubre de 2016 concediéndole acceso parcial a 21 informes de incidentes graves relacionados con una operación conjunta de Frontex titulada «Actividades operativas flexibles».

4. A continuación, el denunciante informó a Frontex de que Frontex había llevado a cabo más de una operación conjunta en Bulgaria en 2015 y 2016. Por lo tanto, pregunta si existen más informes de incidentes graves, por ejemplo, en relación con la operación conjunta «Poseidon Land».

5. La Oficina de Acceso Público a los Documentos de Frontex respondió el 24 de octubre de 2016. Declaró que dos informes de incidentes graves se habían omitido involuntariamente. Le concedió acceso parcial a estos informes el 28 de octubre de 2016.

6. El 24 de octubre de 2016, el demandante informó a Frontex de que un agente de prensa de Frontex le había informado de tres casos de deportaciones sumarias de refugiados de Bulgaria y cuatro casos de robo de refugiados por parte de la policía búlgara en 2015. Preguntó por qué no se le había dado ningún Informe de Incidentes Graves por estos eventos.

7. El 26 de octubre de 2016, Frontex respondió que había encontrado algunos informes de incidentes graves más y que los recibiría unos días más tarde.

8. El 28 de octubre de 2016, la Oficina de Acceso Público a los Documentos concedió al reclamante acceso parcial a otros siete informes de incidentes graves (incluidos los dos mencionados en el apartado 5 anterior) que abordaban violaciones de los derechos fundamentales o infracciones del Código de Conducta de Frontex.

9. Ese mismo día, el autor solicitó una revisión de la forma en que se había tramitado su solicitud mediante la presentación de la denominada solicitud confirmatoria. Pidió a Frontex que justificara todas las expurgaciones realizadas en los informes de incidentes graves, muchas de las cuales se referían a entrevistas informativas con migrantes. Afirmó que, en otras ocasiones, Frontex no había redactado esas entrevistas.

10. El demandante presentó su reclamación ante el Defensor del Pueblo poco después de presentar su solicitud confirmatoria, el 2 de noviembre de 2016.

11. El 22 de noviembre de 2016, Frontex respondió a la solicitud confirmatoria. Confirmó su decisión inicial.

12. Frontex justificó las diversas expurgaciones que efectuó a los documentos que divulgó sobre la base de las excepciones a la divulgación previstas en i) el artículo 4, apartado 1, letra b),^[2], del Reglamento (CE) no 1049/2001 ^[3], relativas a la necesidad de proteger la intimidad y la integridad de la persona; ii) el artículo 4, apartado 2, tercer guión ^[4], del Reglamento (CE) no 1049/2001, relativo a la necesidad de proteger el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría; y iii) el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guión ^[5], del Reglamento 1049/2001, relativo a la necesidad de proteger la seguridad pública [6].

La investigación

13. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre los siguientes aspectos de la reclamación: 1) Frontex no detecta sistemáticamente la existencia de todos los informes de incidentes graves que obran en su poder relativos a Frontex o a operaciones conjuntas en Bulgaria; 2) Frontex expurga los informes de incidentes graves que identifica de una manera que no es coherente con las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

14. La oficina del Defensor del Pueblo llevó a cabo una inspección del expediente de Frontex relativo a este caso y celebró una reunión con Frontex (en lo sucesivo, la «reunión/inspección») con el fin de proporcionar a Frontex la oportunidad de aclarar por qué inicialmente no había identificado algunos informes de incidentes graves que correspondían a la solicitud del reclamante de acceso público a los documentos [7]. Posteriormente, el Defensor del Pueblo presentó una propuesta de solución a Frontex.  Al proponer la solución, el Defensor del Pueblo tuvo en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Falta de identificación de los informes de incidentes graves

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

El descubrimiento de cinco informes de incidentes graves relevantes

15. Durante la reunión/inspección, cuando los representantes del Defensor del Pueblo inspeccionaban documentos en pantalla junto con un representante de Frontex, que recuperaba manualmente un documento tras otro, se descubrió que había otros cinco informes de incidentes graves que, aunque correspondían a la solicitud de acceso del reclamante a los documentos, no habían sido identificados previamente. El Defensor del Pueblo propuso que Frontex «revelara al reclamante, en su totalidad o, en caso necesario, en parte, los informes de incidentes graves cuya existencia se descubrió durante la reunión/inspección del Defensor del Pueblo. Dicha divulgación debe tener lugar sin demora».

16. En su respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, Frontex informó al Defensor del Pueblo de que, el 2 de junio de 2017, la Oficina de Transparencia comunicó al reclamante los cinco informes de incidentes graves identificados durante la reunión/inspección. El denunciante acusó recibo ese mismo día.

Deficiencias en las búsquedas de Frontex

17. El Defensor del Pueblo señaló la importancia de contar con un sistema de registro exhaustivo que permita identificar y tratar las violaciones de los derechos fundamentales. Considera que Frontex cuenta con un sistema de este tipo, pero señala que la confianza del público en el sistema de registro es igualmente importante. Así pues, afirma que, para evitar dar una impresión errónea (por ejemplo, que Frontex prefiere ocultar las violaciones de los derechos fundamentales en lugar de tratarlas), debe garantizarse la transparencia del sistema.

18. La Defensora del Pueblo señaló que este caso había puesto de relieve deficiencias organizativas y técnicas en las búsquedas que Frontex lleva a cabo para responder a las solicitudes de acceso público a documentos que les plantean determinados retos (por ejemplo, no había gestores de casos de transparencia específicos y la herramienta informática en la que Frontex registra los informes de incidentes graves, es decir, la aplicación conjunta de notificación de operaciones conocida como «JORA», no incluye una opción de «búsqueda por palabras clave», lo que significa que todas las operaciones en las que participa Bulgaria deben buscarse manualmente para responder a la solicitud del reclamante). En este caso, un sistema de búsqueda informática algo inadecuado combinado con un error humano llevó al denunciante a sospechar que Frontex le había ocultado deliberadamente documentos. El Defensor del Pueblo reconoció las medidas adoptadas por Frontex para mejorar su respuesta a las solicitudes de acceso público a los documentos (por ejemplo, mediante la creación de una Oficina de Transparencia). Sin embargo, señaló que era necesario subsanar las deficiencias señaladas en este caso.

19. El Defensor del Pueblo consideró que la posibilidad, que estaba considerando Frontex, de realizar una «búsqueda por palabras clave» era esencial para ahorrar tiempo y reducir el riesgo de error humano. Así pues, el Defensor del Pueblo propuso que Frontex «adopte medidas para desarrollar, lo antes posible, herramientas que permitan una identificación más fluida de los documentos, como las herramientas necesarias para llevar a cabo una «búsqueda por palabras clave» dentro de JORA».

20. En su respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, Frontex informó al Defensor del Pueblo de que había adoptado las medidas adecuadas para desarrollar las características necesarias dentro de la aplicación JORA que permitan realizar una búsqueda más exhaustiva. Frontex especificó que se introdujo una búsqueda de campo de texto libre en la solicitud de informes de incidentes y de incidentes graves (que son los documentos solicitados a través de las solicitudes de acceso a los documentos).

Redacción de informes de incidentes graves de una manera que no es coherente con las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

21. El Defensor del Pueblo reiteró su posición de larga data de que, habida cuenta de los objetivos perseguidos por el Reglamento 1049/2001, en particular el objetivo de garantizar el acceso más amplio posible a los documentos en poder de las instituciones de la UE ^[8], cualquier excepción a este principio debe interpretarse de manera restrictiva ^[9]. Además, el principio de proporcionalidad exige que las excepciones a la regla general, que debe darse acceso, se mantengan dentro de los límites de lo que es apropiado y necesario para proteger los intereses públicos y privados objetivos definidos que se establecen en dichas excepciones ^[10].

22. El Defensor del Pueblo señaló que, según reiterada jurisprudencia, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción a la divulgación no basta para justificar la aplicación de dicha excepción: dicha solicitud solo podrá justificarse si el acceso a dicho documento pudiera menoscabar específica y efectivamente el interés protegido. Además, el riesgo de que se socave el interés protegido no debe ser puramente hipotético y debe ser razonablemente previsible [11].

Insuficientes explicaciones para las expurgaciones efectuadas

23. El Defensor del Pueblo formuló observaciones sobre las expurgaciones que Frontex realizó a los documentos divulgados sobre la base de la excepción a la divulgación relativa a la necesidad de proteger el objetivo de las investigaciones [12]. El Defensor del Pueblo consideró que, con la excepción de un documento (informe de incidente grave no numerado de 24 de noviembre de 2014[2015][13]), las expurgaciones efectuadas en los documentos en cuestión estaban justificadas y no eran excesivas. Sin embargo, en opinión del Defensor del Pueblo, las explicaciones dadas por Frontex para las expurgaciones no siempre satisfacían los requisitos impuestos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que se aplicara la excepción [14]. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo propuso que Frontex «se comprometa a explicar mejor cualquier expurgación o no divulgación que realice en el futuro sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001». Debe explicar de qué manera la divulgación de un documento o de determinadas partes del mismo expurgadas socavaría específica y efectivamente la protección del objetivo de una investigación en curso. El Defensor del Pueblo dio más consejos sobre cómo podría facilitarse dicha explicación.

24. En su respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, Frontex declaró que había tomado buena nota del asesoramiento prestado. Añadió que, dado que el personal que se ocupa de las solicitudes de acceso a los documentos conoce la jurisprudencia aplicable, Frontex confiaba en que examinaría cuidadosamente cualquier uso de las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Declaró que se había creado una red de gestores de casos. Los encargados de los casos han recibido capacitación y se impartirá capacitación adicional.

Exceso de redacciones

25.  El Defensor del Pueblo también comentó las expurgaciones que Frontex realizó a los documentos divulgados sobre la base de la excepción relativa a la necesidad de proteger la seguridad pública [15]. Señaló que esta excepción no está sujeta a un criterio de «interés público superior» y que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido la amplia facultad de apreciación de que disponen las instituciones en los ámbitos cubiertos por las excepciones imperativas al acceso del público a los documentos, previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001 ^[16]. 

26. La Defensora del Pueblo señaló que Frontex tiene la obligación de explicar cómo la divulgación de los documentos solicitados podría socavar concreta y efectivamente el interés público en lo que respecta a la seguridad pública y de demostrar que el riesgo de que se socave el interés es razonablemente previsible y no puramente hipotético ^[17]. Para poder proporcionar esta explicación, debe llevarse a cabo una evaluación individual de cada documento para determinar qué partes podrían socavar la seguridad pública. Además, es importante que Frontex adopte un enfoque coherente.

27. Al Defensor del Pueblo le pareció que, aunque Frontex había dado razones específicas y convincentes para las expurgaciones realizadas, algunos informes de incidentes graves se habían expurgado excesivamente. En opinión de la Defensora del Pueblo, esto constituía un error manifiesto de apreciación, que invitó a Frontex a corregir. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo presentó una propuesta para que Frontex «reevalúe las expurgaciones que efectuó en el informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015], en el informe de incidentes graves no numerado de 13 de marzo de 2015, en el informe de incidentes graves 15 y en el informe de incidentes graves 361, con vistas a concederles un mayor acceso parcial».

28. En su respuesta a la propuesta de la Defensora del Pueblo, Frontex informó a la Defensora del Pueblo de que había reevaluado las expurgaciones que había realizado a los cuatro informes de incidentes graves mencionados en el apartado anterior y que los había comunicado plenamente al reclamante, excepto una palabra que había expurgado sobre la base de la excepción relativa a la protección de datos personales.

29. En términos generales, Frontex expresó su satisfacción con el procedimiento de tramitación de reclamaciones del Defensor del Pueblo y con la forma en que el personal del Defensor del Pueblo se había comprometido proactivamente con el personal de Frontex durante la inspección/reunión. Afirmó que las conclusiones del Defensor del Pueblo habían sido muy bien acogidas en Frontex, ya que no solo ayudaban a sensibilizar sobre las mejoras necesarias, sino que también constituían un valioso asesoramiento. Añadió que las conclusiones deberían ayudar a Frontex a mejorar su proceso de acceso público a los documentos, aumentar la comunicación interna y mejorar la transparencia.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

30. La Defensora del Pueblo invitó a la reclamante a comentar la reacción de Frontex a sus propuestas de solución. Sin embargo, no aprovechó esta oportunidad.

31. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la reacción positiva de Frontex a sus propuestas de solución y observa con satisfacción que Frontex ha tomado medidas para aplicarlas.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

Se ha encontrado una solución.

Se informará de esta decisión al denunciante y a Frontex.

 

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 17.11.2017

 

[1] Frontex define un incidente grave como un acontecimiento o acontecimiento, ya sea natural o causado por una acción humana, que puede afectar o ser pertinente para una misión de Frontex o su imagen, o para la seguridad de los participantes en la misión. Incluye violaciones de los derechos fundamentales, del Derecho de la UE, del Derecho internacional relativo al acceso a la protección internacional y del Código de Conducta de Frontex. Los informes de incidentes graves son recopilados y analizados por un centro de situación de Frontex.

[2] El artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001 dispone: «1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

...

b) la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la protección de los datos personales.»

[3] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

[4] El artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 dispone: «2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

...

- el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías, a menos que exista un interés público superior en la divulgación.»

[5] El artículo 4, apartado 1, letra a), primer guión, del Reglamento 1049/2001 dispone: «1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

a) el interés público en lo que respecta a:

- seguridad pública,

...»

[6] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/es/86210/html.bookmark

[7] Al iniciar la investigación, la Defensora del Pueblo informó a Frontex de que, durante la inspección, su equipo de investigación deseaba oír a Frontex sobre las siguientes cuestiones:

«1. ¿Cómo lleva a cabo Frontex su tarea de identificar los documentos que son objeto de una solicitud de acceso a los documentos?

2. En su correo electrónico de 28 de octubre de 2016 al reclamante, Frontex declaró que «cuestiones técnicas relacionadas con [su] sistema de búsqueda» dieron lugar a que no se identificaran varios documentos. ¿Cuáles fueron estas cuestiones técnicas y qué ha hecho Frontex para resolverlas?»

[8] Artículo 1, letra a), del Reglamento 1049/2001. El Reglamento 1049/2001 es aplicable a Frontex en virtud del artículo 74 del Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (CE) n.o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) n.o 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO 2016, L 251, p. 1).

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, apartado 66, y sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, apartado 63.

[10] Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, apartado 28.

[11] Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, apartado 11.

[12] De conformidad con el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento 1049/2001.

[13] El Defensor del Pueblo señaló que, al final del informe de incidentes graves no numerado de 24 de noviembre de 2014 [2015], se afirmaba que «la policía de fronteras búlgara no proseguirá con nuevas investigaciones». El Defensor del Pueblo consideró que, a menos que algún otro organismo también estuviera llevando a cabo investigaciones sobre el incidente notificado en este informe de incidentes graves, Frontex no tenía derecho a invocar la excepción a la divulgación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 para denegar la divulgación de las partes expurgadas de este documento. Por lo tanto, a menos que Frontex pudiera identificar otra excepción a la divulgación que fuera aplicable a este documento en el momento en que denegó la divulgación de las partes expurgadas, estaba obligada a conceder al reclamante pleno acceso a él.

[14] Véase también el proyecto de Recomendación del Defensor del Pueblo en el asunto 257/2013/OV, apartado 41: «[...] no basta con declarar que se estaba llevando a cabo una investigación en el momento pertinente. También es necesario determinar si la divulgación de los documentos solicitados, dado su contenido específico, socavaría el objetivo de dicha investigación en curso.»

[15] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guión, del Reglamento 1049/2001.

[16] Véase la sentencia del Tribunal General de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, T-110/03, T-150/03 y T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, apartados 46 y 47 (reconocida en el recurso de casación C-266/05 P); y sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2014, Consejo/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, apartado 63.

[17] Véase la sentencia Consejo/In 't Veld, C-350/12 P, antes citada, ECLI:EU:C:2014:2039, apartados 52 y 64.