Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman

De zaak betreft verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in verband met het onderzoek van de Europese Commissie naar een vermeende illegale overbrenging van levende blauwvintonijn in de Middellandse Zee. De Commissie voerde aan dat de toegang van het publiek haar onderzoek zou ondermijnen en dat de verzoeken daarom werden afgewezen. Na de kwestie te hebben geanalyseerd, zowel op basis van het Verdrag van Aarhus als op basis van de EU-regels inzake toegang van het publiek, is de Ombudsman van mening dat de Commissie geen geldige redenen heeft gegeven om de toegang te weigeren. Zij beveelt de Commissie dan ook aan toegang tot de documenten te verlenen.

De achtergrond van de klachten

1. Blauwvintonijn is een bedreigde soort. In 2010 heeft klager, Greenpeace, de Commissie informatie toegezonden over een beweerdelijk onregelmatige overbrenging van levende blauwvintonijn van Tunesië naar een tonijnkwekerij in Malta [1], wat de Commissie ertoe heeft aangezet een onderzoek in te stellen. Een maand later verzocht klager om toegang van het publiek tot de documenten ^[2] betreffende het onderzoek van de Commissie. De Commissie weigerde dergelijke toegang te verlenen [3], met het argument dat de toegang van het publiek tot de documenten de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen. Klager bracht deze weigering onder de aandacht van de Ombudsman in klacht 803/2012/TN.

2. In 2012 diende klager opnieuw een verzoek in bij de Commissie om toegang tot documenten over deze kwestie, ditmaal voor documenten die waren opgesteld of ontvangen nadat het eerste verzoek was gedaan. De Commissie heeft dit verzoek eveneens afgewezen [4]. Dit leidde ertoe dat klager een andere klacht (369/2013/TN) bij de Ombudsman indiende.

3. Ten tijde van het eerste verzoek om toegang van de klager had de Commissie Malta verzocht een administratief onderzoek in te stellen op basis van artikel 102, lid 2, van de visserijcontroleverordening [5]. De Commissie kan dit doen indien zij van oordeel is dat er zich onregelmatigheden hebben voorgedaan bij de tenuitvoerlegging van de regels inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid of dat de bestaande controlebepalingen en -methoden, met name in de lidstaten, niet doeltreffend zijn. Ten tijde van het tweede verzoek om toegang was Malta bezig met de uitvoering van een actieplan dat de Commissie op grond van artikel 102, lid 4, van de visserijcontroleverordening had opgesteld. De Commissie stelt een dergelijk actieplan op indien het administratieve onderzoek van de lidstaat niet leidt tot een opheffing van de onregelmatigheden of indien de Commissie tekortkomingen in het controlesysteem van de betrokken lidstaat vaststelt.

Het onderzoek

4. De Ombudsman opende een onderzoek naar beide klachten, waarin klager beweerde dat de Commissie Verordening 1049/2001, de Aarhus-verordening [6] en het Verdrag van Aarhus [7] onjuist had toegepast bij de behandeling en weigering van verzoeken om toegang tot documenten die milieu-informatie bevatten.

5. Ter ondersteuning van klacht 803/2012/TN voerde de klager aan dat:

1) Het arrest Petrie [8], waarnaar de Commissie in haar besluit tot weigering van toegang verwijst, is niet van toepassing op deze zaak omdat:

a. een recht op vertrouwelijkheid met betrekking tot inbreuken op het milieurecht niet is toegestaan op grond van het Verdrag van Aarhus en de Aarhus-verordening; en

b. het inleiden van een inbreukprocedure op afstand en hypothetisch is;

2) De Commissie heeft ten onrechte de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang ontkend;

3) De Commissie heeft ten onrechte het hoger openbaar belang bij openbaarmaking afgewezen; en

4) De Commissie heeft de toepasselijke termijnen voor de behandeling van het verzoek om toegang geschonden.

6. Ter ondersteuning van klacht 369/2013/TN voerde de klager aan dat de Commissie:

5) Schending van artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus door een ongeldige uitlegging en toepassing van het begrip "onderzoek van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard"op administratieve onderzoeken;

6) artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus heeft geschonden door een ongeldige uitlegging waarbij vertrouwelijkheid buiten het toepassingsgebied van het toepasselijke nationale recht wordt toegepast;

7) artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 heeft geschonden door het begrip "inspectie, onderzoek of audit" toe te passen in het kader van artikel 102, lid 4, van de verordening visserijcontrole en door te verwijzen naar de gevolgen voor de activiteiten van de ICCAT [9];

8) onjuiste toepassing van de TGI-ruling ^[10];

9) Artikel 113 van de visserijcontroleverordening onjuist uitgelegd en toegepast;

10) artikel 102, lid 2, in samenhang met de instrumenten van titel XI en artikel 108 van de visserijcontroleverordening onjuist heeft uitgelegd; en

11) Geen rekening gehouden met het beginsel van loyale samenwerking in de zin van artikel 4 VEU.

7. Klager voerde aan dat de Commissie onverwijld toegang moest verlenen tot de gevraagde documenten.

8. In de loop van het onderzoek ontving de Ombudsman de adviezen van de Commissie over de klachten en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van de adviezen. De Ombudsman heeft ook het dossier van de Commissie betreffende zaak 803/2012/TN onderzocht. In de aanbeveling van de Ombudsman wordt rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen.

Vermeende onrechtmatige weigering om het publiek toegang te verlenen

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten in zaak 803/2012/TN

i) Over de toepasselijkheid van het arrest Petrie

9. Volgens de klager is een recht op vertrouwelijkheid met betrekking tot inbreuken op het milieurecht niet toegestaan op grond van het Verdrag van Aarhus of de Aarhus-verordening.

10. Klager wees erop dat de Petrie-uitspraak werd uitgevaardigd voordat de EU partij werd bij het Verdrag van Aarhus. De Petrie-uitspraak is gebaseerd op het argument dat vertrouwelijke dialoog, in plaats van publieke controle en kritiek, de lidstaten eerder ertoe zal aanzetten vrijwillig aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen. Klager voerde aan dat het Verdrag van Aarhus een ander systeem invoert. Een belangrijke doelstelling van het Verdrag van Aarhus is om burgers in staat te stellen overheidsinstanties ter verantwoording te roepen voor hun handhaving en naleving van de milieuwetgeving.

11. Klager verklaarde voorts dat volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie "de voorrang van door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten op bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht betekent dat dergelijke bepalingen, voor zover mogelijk, moeten worden uitgelegd op een wijze die in overeenstemming is met die overeenkomsten"[11]. De klager voerde aan dat het arrest Petrie "niet restrictief genoeg is om toelaatbaar te zijn op grond van artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening, gelezen in het licht van het Verdrag van Aarhus".

12. Klager voerde ook aan dat de inleiding van een inbreukprocedure, die volgens de Commissie zou kunnen voortvloeien uit het onderzoek op grond van de visserijcontroleverordening, op dat moment afstandelijk en hypothetisch was. Volgens klager is een verzoek om een administratief onderzoek, zoals de Commissie betoogt, geen "voorlopige administratieve fase van het inbreukprocedure". Inbreukprocedures tegen Malta vormden op dat moment dus een ver verwijderde en hypothetische mogelijkheid.

13. De klager verwees naar de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman in zaak 271/2000/(IJH)JMA [12], die betrekking had op de toegang tot verslagen die op verzoek van de Commissie waren opgesteld met betrekking tot de naleving door twee lidstaten van de communautaire richtlijnen inzake afvalstoffen. De ontwerpaanbeveling luidt als volgt:

"Een door de Commissie voorgestelde uitlegging van de reikwijdte van "inspecties en onderzoeken" zou in de weg kunnen staan aan de openbaarmaking van elk document dat in het bezit is van de instelling en dat relevant kan zijn voor haar rol als hoedster van het Verdrag …. Bijgevolg zouden hele categorieën documenten waarvan de inhoud betrekking heeft op de naleving van het Gemeenschapsrecht door de lidstaten en die de Commissie derhalve feitelijke of juridische elementen kunnen verschaffen om te overwegen in de toekomst een inbreukprocedure in te stellen, van de toegang van het publiek kunnen worden uitgesloten.

Het zou ook de toegang van het publiek tot een van de meest doeltreffende instrumenten voor het toezicht op de toepassing van de communautaire milieuwetgeving in twijfel kunnen trekken: de verslagen van de Commissie en de lidstaten over de tenuitvoerlegging van bepaalde richtlijnen op milieugebied. De publicatie en de grote verspreiding van deze documenten onder het publiek zijn door de Commissie alom geprezen, hoewel de inhoud ervan betrekking heeft op de beoordeling van de naleving van het Gemeenschapsrecht door de lidstaten en de Commissie er derhalve toe kan aanzetten inbreukprocedures in te leiden."

14. Volgens klager geeft deze zaak aanleiding tot bezorgdheid die vergelijkbaar is met die welke de Ombudsman in de bovengenoemde ontwerpaanbeveling heeft geuit. Het weigeren van de toegang van het publiek tot een groot aantal documenten was niet de bedoeling van het arrest Petrie, dat uitsluitend betrekking had op de toegang tot aanmaningsbrieven en met redenen omklede adviezen.

15. In haar advies wees de Commissie erop dat de Gemeenschap bij de ondertekening van het Verdrag van Aarhus de volgende uitleggingsverklaring heeft gehecht: "De communautaire instellingen zullen het Verdrag toepassen in het kader van hun bestaande en toekomstige regels inzake de toegang tot documenten en andere relevante regels van het Gemeenschapsrecht op het door het Verdrag bestreken gebied." Het Verdrag van Aarhus is via de Aarhus-verordening van toepassing op de instellingen en organen van de Unie. De artikelen 3 en 6 van de Aarhus-verordening zijn met name relevant voor verzoeken om toegang tot milieu-informatie. Beide bepalingen verwijzen uitdrukkelijk naar Verordening 1049/2001, die het rechtskader vormt voor de behandeling van alle verzoeken om toegang van het publiek.

16. Volgens de Commissie houdt artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening rekening met de specifieke bepaling van het Verdrag van Aarhus betreffende de openbaarmaking van informatie over emissies in het milieu. De Commissie voerde echter aan dat deze bepaling niet van toepassing is op het verzoek van de klager. Ten eerste bevatten de documenten waartoe om toegang is verzocht geen informatie over emissies in het milieu en ten tweede is het "automatische" hoger openbaar belang niet van toepassing op onderzoeken, met name die betreffende mogelijke inbreuken op het Unierecht.

17. Wat de restrictieve toepassing van uitzonderingen op de toegang van het publiek betreft, is dit niet specifiek voor de Aarhus-verordening, maar een algemeen beginsel, zoals de rechterlijke instanties van de Unie herhaaldelijk hebben verklaard in arresten over besluiten die zijn genomen op grond van Verordening 1049/2001. De Commissie was derhalve van mening dat zij zich terecht kon beroepen op de uitzondering op de toegang van het publiek als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

18. De Commissie verklaarde dat de toepassing van het arrest Petrie op milieu-informatie door het Gerecht werd bevestigd in het arrest LPN [13], dat betrekking had op een verzoek om toegang tot milieu-informatie in documenten betreffende inbreukprocedures. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich te baseren op een algemeen vermoeden dat openbaarmaking van de documenten het doel van het onderzoek zou hebben ondermijnd [14].

19. Met betrekking tot het argument van klager dat de inleiding van een inbreukprocedure tegen Malta afstandelijk en hypothetisch is, heeft de Commissie verklaard dat zij, op het moment dat het confirmatieve verzoek van klager werd behandeld, de Maltese autoriteiten heeft verzocht een administratief onderzoek in te stellen op basis van artikel 102, lid 2, van de visserijcontroleverordening, naar aanleiding van de vaststelling van onregelmatigheden bij de controle van de blauwvintonijnvisserij. De Maltese autoriteiten hebben op 11 februari 2011 hun eindverslag over het administratieve onderzoek ingediend. Op 12 september 2011 heeft de Commissie een besluit vastgesteld tot vaststelling van een actieplan om tekortkomingen in het Maltese visserijcontrolesysteem te verhelpen. Op het moment dat de Commissie haar advies over klacht 803/2012/TN indiende, hield zij nog steeds toezicht op de uitvoering van dit actieplan.

20. De Commissie heeft betoogd dat de door haar gevolgde procedure, die een administratief onderzoek en vervolgens de opstelling van en het toezicht op een actieplan om tekortkomingen te verhelpen omvat, zeer vergelijkbaar is met inbreukprocedures. In beide gevallen is het doel van het onderzoek de naleving van het EU-recht te waarborgen. De Commissie was van mening dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het doel van het lopende onderzoek zou hebben ondermijnd, namelijk het verhelpen van tekortkomingen in het visserijcontrolesysteem. Volgens de Commissie hebben alle documenten waartoe de toegang is geweigerd, betrekking op de vaststellingen van onregelmatigheden die hebben geleid tot een besluit waarbij de Maltese autoriteiten is verzocht een administratief onderzoek in te stellen. De documenten hebben betrekking op het beginstadium van een proces dat op dat moment nog aan de gang was.

21. In zijn opmerkingen over het standpunt van de Commissie heeft klager verklaard dat het Gerecht in een recente uitspraak [15] heeft benadrukt dat "[h]et Verdrag van Aarhus door de Europese Gemeenschap is ondertekend en vervolgens bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1) is goedgekeurd. De instellingen zijn dus gebonden door dit verdrag, dat voorrang heeft boven het afgeleide gemeenschapsrecht. Hieruit volgt dat de geldigheid van verordening nr. 1367/2006 kan worden aangetast door het feit dat zij onverenigbaar is met het Verdrag van Aarhus"[16]. Volgens klager is de Commissie derhalve verplicht de Aarhus-verordening en Verordening 1049/2001 overeenkomstig het Verdrag uit te leggen en toe te passen.

22. De klager betoogde daarom dat de toegang tot milieu-informatie alleen kan worden geweigerd op gronden die verenigbaar zijn met het Verdrag van Aarhus. Het stelde ook dat het Verdrag van Aarhus niet toestaat dat milieu-informatie wordt achtergehouden om onregelmatigheden bij de uitvoering van de EU-milieuwetgeving "in der minne "en "in een klimaat van vertrouwen" op te lossen. Dit zou indruisen tegen de doelstelling van het Verdrag van Aarhus om burgers en niet-gouvernementele organisaties in staat te stellen overheidsinstanties doeltreffend ter verantwoording te roepen voor de handhaving en naleving van de milieuwetgeving.

23. Volgens de klager wordt geen van zijn argumenten beïnvloed door het LPN-arrest. In het LPN-arrest heeft het Gerecht zich niet gebogen over de vraag of het arrest Petrie verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus. Zij heeft enkel bevestigd dat het arrest Petrie verenigbaar is met de Aarhus-verordening. Volgens klager breidde het LPN-arrest het in het arrest Petrie neergelegde beginsel niet uit tot alle documenten in verband met een onderzoek. De zaak LPN betrof, net als de zaak Petrie, een verzoek om toegang tot documenten die deel uitmaakten van het dossier van lopende inbreukprocedures.

24. Klager was het niet eens met het standpunt van de Commissie dat de procedure met betrekking tot Malta, die gebaseerd is op de visserijcontroleverordening, zeer vergelijkbaar is met inbreukprocedures en dat bijgevolg ook kan worden aangenomen dat openbaarmaking van documenten het doel van het onderzoek zou ondermijnen.

25. Klager merkte in dit verband op dat de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening sterk verschilt van inbreukprocedures, zowel wat de aard als wat de doelstellingen ervan betreft. Het heeft tot doel in samenwerking met de lidstaten uitvoeringskwesties op te lossen, ongeacht of deze te wijten zijn aan tekortkomingen van de betrokken lidstaat of aan externe uitdagingen. Er worden geen sancties overwogen. De procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening bestaat uit vier fasen. Ten eerste moet de lidstaat de Commissie alle relevante informatie verstrekken waarom hij verzoekt met betrekking tot de uitvoering van de verordening. Ten tweede stelt de Commissie, indien zij van oordeel is dat zich onregelmatigheden hebben voorgedaan of dat de bestaande controlebepalingen en -methoden in een lidstaat niet doeltreffend zijn, de betrokken lidstaat daarvan in kennis. De lidstaat moet vervolgens een administratief onderzoek instellen waaraan ambtenaren van de Commissie kunnen deelnemen. Ten derde stelt de betrokken lidstaat de Commissie in kennis van de resultaten van het onderzoek en dient hij bij de Commissie een verslag in. Ten slotte stelt de Commissie samen met de lidstaat een actieplan op indien het administratieve onderzoek niet leidt tot de opheffing van de onregelmatigheden. De lidstaat moet alle nodige maatregelen nemen om het actieplan uit te voeren.

26. Klager achtte het twijfelachtig of een van de stappen uit hoofde van artikel 102 van de visserijcontroleverordening, met uitzondering van de tweede, kon worden beschouwd als een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, van Verordening 1049/2001, laat staan als een onderzoek dat vergelijkbaar is met een inbreukprocedure.

27. Volgens klager heeft de Commissie verklaard dat ten tijde van de afwijzing van het confirmatief verzoek de tweede en de derde stap uit hoofde van artikel 102 van de visserijcontroleverordening waren voltooid, aangezien de Maltese autoriteiten het eindverslag van het administratieve onderzoek op 11 februari 2011 hadden ingediend. Bovendien was ten tijde van de klacht bij de Ombudsman ook de vierde en laatste stap voltooid, aangezien op 12 september 2011 een actieplan was opgesteld. Klager voerde derhalve aan dat het onderzoeksproces was afgesloten en niet, zoals de Commissie stelde, in de "vroege stadia". Het toezicht op de uitvoering van het actieplan door Malta kan niet als een "onderzoek" worden beschouwd.

28. De klager wees er ook op dat Malta verplicht is tot loyale samenwerking met de Commissie bij de uitvoering van het actieplan. De loutere omstandigheid dat de Commissie vreest dat Malta deze verplichting kan schenden, tenzij er een "klimaat van vertrouwen" is, is volgens klager geen voldoende reden om af te wijken van de algemene regel van openheid die is vastgelegd in artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

ii) Over de mogelijkheid om gedeeltelijke toegang te verlenen

29. Volgens klager blijkt uit het antwoord van de Commissie op haar confirmatief verzoek dat haar dossiers een reeks documenten betreffende de betrokken zending blauwvintonijn bevatten. De Maltese autoriteiten hebben deze documenten verstrekt, waaronder vangstdocumenten, waarnemersverslagen, voorafgaande kennisgevingen, machtigingen en commerciële informatie.

30. Klager wees erop dat de Ombudsman herhaaldelijk het standpunt heeft ingenomen dat de uitzondering op basis van inspecties en onderzoeken alleen moet worden toegepast op documenten die zijn opgesteld in het kader van een onderzoek dat verband houdt met een inbreukprocedure [17]. Volgens klager waren de bijlagen bij de brieven van de Maltese autoriteiten duidelijk opgesteld onafhankelijk van het administratieve onderzoek van de Commissie. De Commissie heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de litigieuze documenten in hun geheel onder de uitzondering vallen.

31. In haar advies bleef de Commissie bij haar standpunt dat alle documenten volledig onder de uitzondering ter bescherming van het doel van het onderzoek vallen.

iii) Over de vraag of een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt

32. Volgens de klager is Atlantische blauwvintonijn een ecologisch en cultureel belangrijke hulpbron, die tot minder dan 15 % van zijn oorspronkelijk overvloedige bestanden is bevist. De EU, die meer dan de helft van de totale mondiale vangst voor haar rekening neemt, draagt een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid voor deze situatie.

33. Klager was het niet eens met het standpunt van de Commissie dat deze kwestie het best in een vertrouwelijke context kan worden opgelost. De klager voerde aan dat de visbestanden op volle zee geen privé-eigendom zijn, maar een gedeelde hulpbron. Het publiek mag verwachten dat de lidstaten en de vissers die het voorrecht hebben deze gedeelde hulpbronnen te exploiteren, dit doen met inachtneming van de aan hun quota verbonden voorwaarden. Dit geldt des te meer omdat grote bedragen aan overheidsgeld worden geïnvesteerd in zowel de modernisering van de gebruikte vaartuigen als de bestrijding van de illegale activiteiten van deze vaartuigen.

34. Volgens klager is het klimaat van vertrouwen dat momenteel het meest in gevaar is, dat tussen de Europese burgers enerzijds en de Commissie en de inbreukmakende lidstaten anderzijds. Zij voerde aan dat blauwvintonijn door ongebreideld illegaal gedrag met uitsterven dreigt te worden bedreigd. Het openbaar belang om na te gaan of de lidstaten de regels nu naar behoren handhaven en of de Commissie deze op geloofwaardige wijze monitort, weegt duidelijk zwaarder dan de eventuele verwachting van vertrouwelijkheid van overheidsinstanties met betrekking tot vermoedelijke schendingen van de wet.

35. In haar advies erkende de Commissie dat de bescherming van blauwvintonijn ongetwijfeld een zaak van algemeen belang is. Volgens haar moet echter worden nagegaan of de openbaarmaking van de gevraagde documenten een algemeen belang dient dat zwaarder weegt dan het algemeen belang bij het wegwerken van tekortkomingen in het visserijcontrolesysteem. De Commissie was van mening dat het algemeen belang bij een snelle en volledige uitvoering van het actieplan per saldo prevaleert.

iv) Over de toepasselijke termijnen

36. Volgens klager heeft de Commissie de voorgeschreven termijnen aanzienlijk overschreden bij de behandeling van zowel het oorspronkelijke verzoek om toegang als het confirmatieve verzoek.

37. Klager merkte op dat de Commissie in haar dossiers in totaal zes relevante documenten heeft geïdentificeerd, die elk een aantal bijlagen bevatten. Volgens klager bestonden slechts twee van deze documenten, een brief met de mededelingen van klager van 20 en 21 maart 2010 aan de Maltese autoriteiten en het antwoord van de Maltese autoriteiten, op 4 mei 2011, dat wil zeggen de dag waarop de Commissie de oorspronkelijke termijn heeft verlengd " gezien het aantal gevraagde documenten ". Hoewel het aantal documenten dus zeer klein was, weigerde de Commissie volgens klager de toegang tot deze documenten, waarbij zij slechts oppervlakkige redenen aanvoerde. Volgens klager was een verlenging van de termijn dus duidelijk niet nodig.

38. In haar advies erkende de Commissie dat er sprake was van buitensporige vertragingen bij de behandeling van zowel het oorspronkelijke verzoek om toegang als het confirmatieve verzoek. Het bood zijn excuses aan.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten in zaak 369/2013/TN

Artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus

39. De klager wees erop dat artikel 4, lid 4, punt c), van het Verdrag van Aarhus, zoals geratificeerd door de EU, instellingen alleen toestaat informatie over onderzoeken achter te houden indien openbaarmaking afbreuk zou doen aan "het vermogen van een overheidsinstantie om een onderzoek van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard uit te voeren". De klager voerde aan dat de Commissie een administratief onderzoek op basis van artikel 102 van de visserijcontroleverordening niet kon kwalificeren als een strafrechtelijk of tuchtrechtelijk onderzoek. Net als in klacht 803/2012/TN voerde de klager aan dat de Aarhus-verordening en Verordening 1049/2001 moeten worden gelezen in het licht van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, rekening houdend met de tekst en het doel ervan. In het Verdrag van Aarhus is bepaald dat "elke partij, om haar doel te bereiken, het recht op toegang tot informatie waarborgt in overeenstemming met de bepalingen" van het Verdrag. Klager voerde derhalve aan dat de Commissie zich in deze zaak niet, zonder het Verdrag van Aarhus te schenden, op artikel 4, lid 2, van Verordening 1049/2001 kon beroepen om de toegang tot milieu-informatie te weigeren door te stellen dat openbaarmaking de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen. Door het Verdrag van Aarhus te ratificeren, heeft de EU zich ertoe verbonden de toegang tot milieu-informatie alleen te weigeren indien die toegang afbreuk zou doen aan " het vermogen van een overheidsinstantie om een onderzoek van strafrechtelijke of disciplinaire aard in te stellen". Bijgevolg had de Commissie artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 aldus moeten uitleggen dat het uitsluitend betrekking heeft op "inspecties, onderzoeken en audits" die plaatsvinden in het kader van procedures van "strafrechtelijke en disciplinaire aard". Volgens de klager is dit de enige interpretatie die de verenigbaarheid van secundaire EU-wetgeving met het Verdrag van Aarhus waarborgt. De Commissie had derhalve moeten concluderen dat, aangezien de procedure op grond van artikel 102 van de visserijcontroleverordening niet tot enige sanctie leidt, zij geen strafrechtelijk of tuchtrechtelijk karakter heeft en derhalve geen beperking van de toegang van het publiek rechtvaardigt.

40. In haar advies voerde de Commissie aan dat zij bij de beoordeling van het verzoek om toegang zowel Verordening 1049/2001 als de Aarhus-verordening heeft toegepast, waardoor het Verdrag van Aarhus van toepassing wordt op de instellingen en organen van de Unie. De Commissie was van mening dat zij artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening correct had toegepast. Voorts bleef de Commissie bij haar standpunt dat de betrokken documenten onder de uitzondering op de toegang van het publiek van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening 1049/2001 vallen, die tot doel heeft het doel van de onderzoeken te beschermen. De Commissie heeft haar besluit gemotiveerd door de procedure in het kader van de visserijcontroleverordening uitvoerig toe te lichten. De Commissie was het niet eens met het standpunt van klager dat het onderzoek op grond van de visserijcontroleverordening ten tijde van de vaststelling van het confirmatieve besluit niet langer liep. De Commissie was namelijk van mening dat het onderzoek nog niet was afgerond op het moment dat zij haar advies indiende, aangezien zij nog geen eindevaluatie had gemaakt van de naleving door Malta.

Artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus

41. De klager merkte op dat de Commissie, om haar weigering om toegang te verlenen verder te rechtvaardigen, erop wees dat artikel 4, lid 4, van het Verdrag van Aarhus weigering toestaat wanneer de openbaarmaking van documenten "afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van de procedures van overheidsinstanties, wanneer die vertrouwelijkheid in het nationale recht is voorzien". In dit verband is het EU-recht het "nationale recht" waarnaar de bepaling verwijst.

42. Volgens klager wordt het opstellen van en het toezicht op actieplannen in het kader van de visserijcontroleverordening als zodanig niet beschermd door vertrouwelijkheid. In het kader van de procedure van artikel 102 voorziet het Unierecht in de vertrouwelijkheid van gegevens, maar niet in de vertrouwelijkheid van de procedure (en de bijbehorende documenten).

43. Klager voerde bovendien aan dat het Hof van Justitie in een arrest betreffende richtlijn 2003/4 [18] waarin het Verdrag van Aarhus van toepassing wordt verklaard op de lidstaten, heeft verklaard dat voor een beroep op deze uitzondering een duidelijke definitie van "procedure" noodzakelijk is: "overheidsinstanties mogen niet eenzijdig kunnen bepalen onder welke omstandigheden de in artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4 bedoelde vertrouwelijkheid kan worden ingeroepen, wat met name betekent dat het nationale recht de draagwijdte van het in die bepaling bedoelde begrip "procedure" van overheidsinstanties duidelijk moet vastleggen"^[19]. Volgens de klager is deze redenering (met de nodige wijzigingen) van toepassing op de toepassing van het Verdrag van Aarhus op de EU-instellingen. De Commissie kon haar weigering om toegang tot de gevraagde documenten te verlenen dus niet baseren op artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus.

Toepassing van het begrip "inspectie, onderzoek of audit" in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in het kader van artikel 102, lid 4, van de visserijcontroleverordening

44. Klager was van mening dat de Commissie haar beoordeling van de uitvoering van het overeenkomstig artikel 102, lid 4, van de visserijcontroleverordening opgestelde actieplan ten onrechte heeft aangemerkt als een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

45. Volgens de klager bepaalt artikel 102 van de visserijcontroleverordening de basisprocedure die de lidstaten en de Commissie moeten volgen om de correcte uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) en de doeltreffendheid van de nationale controlebepalingen en -methoden te waarborgen. De procedure bestaat uit vier fasen en biedt de Commissie en de lidstaten een administratief instrument om onregelmatigheden die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van het GVB te verhelpen. De procedure omvat i) een uitwisseling van informatie tussen de betrokken lidstaat en de Commissie, in voorkomend geval gevolgd door ii) een beoordeling van die informatie en, indien nodig, het instellen van een "administratief onderzoek" om onregelmatigheden op te heffen of de doeltreffendheid van de in de betrokken lidstaat geldende controlebepalingen en -methoden te verbeteren.

46. Klager voerde aan dat artikel 102 van de visserijcontroleverordening, anders dan artikel 258 VWEU, niet tot doel heeft inbreuken op het EU-recht en/of de aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat vast te stellen. Het hoofddoel ervan is ervoor te zorgen dat de GVB-doelstellingen volledig worden verwezenlijkt door het visserijbeheer van de EU te optimaliseren. Mocht de Commissie, hetzij op basis van het verslag over het administratieve onderzoek, hetzij op basis van de resultaten van verificaties en inspecties, vaststellen dat er op nationaal niveau nog steeds onregelmatigheden of tekortkomingen bestaan, dan is het gevolg van de visserijcontroleverordening het opstellen van een actieplan dat tot doel heeft de vastgestelde onregelmatigheden of tekortkomingen aan te pakken.

47. Op basis hiervan was de klager van mening dat de Commissie de in artikel 102 van de visserijcontroleverordening bedoelde activiteiten ten onrechte als "onderzoeken" had aangemerkt. Zij heeft dus ook ten onrechte geoordeeld dat de betrokken documenten onder artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vallen. Voor de toepassing van artikel 102 van de visserijcontroleverordening kan de Commissie specifieke onderzoekshandelingen verrichten, zoals verificaties, autonome inspecties of audits als bedoeld in de artikelen 98, 99 en 100 van die verordening. Volgens klager rechtvaardigt dit echter niet de toepassing van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op elke administratieve activiteit die op grond van artikel 102 van de visserijcontroleverordening wordt verricht. Integendeel, een strikte uitlegging van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 leidt tot de conclusie dat deze bepaling uitsluitend van toepassing is op activiteiten die strikt onderzoeksmatig zijn.

48. Klager was van mening dat, ook al zouden de procedurele fasen die tot de opstelling van het actieplan leiden, in ieder geval als onderzoeken in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moeten worden aangemerkt, uit de bewoordingen, de structuur en de logica van artikel 102 van de visserijcontroleverordening volgt dat, zodra de Commissie en de lidstaten alle nodige informatie hebben verkregen en het actieplan hebben opgesteld, moet worden aangenomen dat dit onderzoek is afgerond en, belangrijker nog, dat het doel ervan is bereikt. Er is dus geen objectieve rechtvaardiging voor de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot de betrokken documenten, omdat met de opstelling van het actieplan de administratieve procedure is afgerond: het resultaat is dat de betrokken lidstaat wordt onderworpen aan de aanvullende verplichting om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om het plan uit te voeren. De Commissie zal dan haar algemene taak van toezicht op de toepassing van het EU-recht uitvoeren op basis van artikel 17 VEU.

49. De klager voerde derhalve het standpunt aan dat: i) de procedure van artikel 102, lid 4, van de visserijcontroleverordening niet als een inspectie, onderzoek of audit kan worden aangemerkt; ii) er in elk geval geen volledig lopend onderzoek was op het moment dat de Commissie haar besluit over het verzoek om toegang nam; en iii) de openbaarmaking van de gevraagde documenten geen nadelige gevolgen zou hebben voor de bescherming van het doel van de bovengenoemde administratieve procedure.

50. Volgens klager is het argument van de Commissie dat openbaarmaking van de documenten de belangen van de EU ten opzichte van andere verdragsluitende partijen bij de ICCAT zou schaden, louter hypothetisch en houdt het geen verband met de uitzondering op de toegang van het publiek als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

51. In haar advies bleef de Commissie bij haar standpunt dat de betrokken documenten onder de uitzondering op de toegang van het publiek van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen, die tot doel heeft het doel van de onderzoeken te beschermen. De Commissie heeft haar besluit om de toegang te weigeren opnieuw gemotiveerd door de procedure in het kader van de visserijcontroleverordening uitvoerig toe te lichten.

52. Bovendien was de Commissie het niet eens met de klager dat zijn onderzoek op grond van de visserijcontroleverordening ten tijde van de vaststelling van het confirmatieve besluit niet langer liep. De Commissie was namelijk van mening dat het onderzoek nog niet was afgerond op het moment dat zij haar advies uitbracht, aangezien zij nog geen eindevaluatie van de naleving door Malta had uitgevoerd.

53. In zijn opmerkingen handhaafde de klager het in zijn klacht naar voren gebrachte standpunt dat de follow-upprocedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening niet kan worden aangemerkt als een onderzoek met het oog op de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Los van de kwalificatie ervan op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 had de follow-upprocedure in ieder geval haar doel bereikt en werd zij afgesloten met het door de Commissie in september 2011 goedgekeurde "actieplan".

54. Klager merkte voorts op dat de Commissie het "actieplan" op 12 september 2011 heeft goedgekeurd. Als er sprake is van een "lopend onderzoek" naar de naleving door Malta van het "actieplan", zoals de Commissie heeft betoogd, is dit een nieuwe en andere procedure dan die van artikel 102 van de visserijcontroleverordening. Er is derhalve geen rechtvaardiging voor de Commissie om de toegang te weigeren tot de documenten die hebben geleid tot de vaststelling van het "actieplan", aangezien het "actieplan" een bindende EU-handeling is die dateert van vóór de opening van het onderzoek naar de naleving ervan door Malta.

55. Klager achtte het standpunt van de Commissie onaanvaardbaar, aangezien het niet alleen de toegang tot de documenten van een onderzoek zou beperken, maar ook de publieke kennis van de besluiten van de Commissie die de lidstaten moeten uitvoeren, zou beperken. Klager voerde aan dat een besluit waarbij maatregelen worden voorgeschreven om tekortkomingen in het administratieve systeem van een lidstaat aan te pakken, per definitie geen onderzoekshandeling is, maar een uitdrukking van de regelgevende bevoegdheden van de Commissie.

56. De klager voerde verder aan dat de Commissie, door de niet-verifieerbare bewering te doen dat een onderzoek open en lopend is, de toegang tot documenten voor onbepaalde tijd ontzegt met het oog op een gebeurtenis (de inleiding van een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU of de inleiding van de procedures van titel Xl van de visserijcontroleverordening) die onzeker is en uitsluitend afhangt van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, zonder enig openbaar toezicht. Volgens klager staat dit in schril contrast met het transparantiebeginsel.

Over de toepassing van de TGI-uitspraak ^[20]

57. Klager merkte op dat de Commissie de TGI-ruling wilde toepassen op het verzoek om toegang door een parallel te trekken tussen artikel 102 van de visserijcontroleverordening en de controle op staatssteun. Volgens de klager verschillen de controlemechanismen in het kader van de visserijcontroleverordening echter aanzienlijk van staatssteun en inbreukprocedures wat de toegang tot documenten betreft. Hoofdstuk II van de visserijcontroleverordening bevat regels voor de bescherming van "gegevens" (geen "documenten"), met name met het oog op de bescherming van natuurlijke personen (artikel 112) en de vertrouwelijkheid van beroeps- en handelsgeheimen (artikel 113). Afgezien van deze regels vormt de verordening inzake visserijcontrole geen juridische belemmering voor de openbaarmaking van "documenten", die onder Verordening (EG) nr. 1049/2001 valt.

58. Bovendien voorzag de TGI-uitspraak volgens klager in de mogelijkheid om zich te baseren op een algemeen vermoeden dat de instelling de toegang tot een bepaalde categorie documenten kan weigeren, maar vatte zij dit vermoeden eng op. In het kader van een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU geldt dit vermoeden alleen wanneer een onderzoek daadwerkelijk wordt geopend en dus het recht van verweer van een lidstaat ter discussie wordt gesteld. De klager was van mening dat de Commissie niet rechtsgeldig kon stellen dat er op het moment van weigering van toegang een onderzoeksprocedure in het kader van de visserijcontroleverordening openstond en liep. De Commissie en Malta hadden het actieplan al opgesteld en de lidstaat was gewoon verplicht het uit te voeren. De visserijcontroleverordening biedt geen ruimte voor verdere onderhandelingen over de inhoud van het plan. Het vereist alleen dat de nationale overheden erop toezien dat deze regels worden nageleefd.

59. Bijgevolg kon Malta niet stellen dat een dergelijke naleving afhankelijk was van de voorwaarde dat derden geen toegang tot het dossier konden krijgen. Evenmin kan in dit stadium van de procedure worden gesteld dat het verlenen van toegang tot de gevraagde documenten afbreuk zou hebben gedaan aan de procedurele rechten van een lidstaat. Dergelijke rechten zouden alleen in het geding zijn gekomen indien de Commissie een inbreukprocedure had ingeleid op grond van artikel 258 VWEU of een van de administratieve procedures die, op grond van de visserijcontroleverordening, kunnen leiden tot een beperking van de capaciteit van een lidstaat om zijn bestanden te exploiteren. Klager voerde daarom aan dat de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat zij zich kon baseren op een algemeen vermoeden dat alle betrokken documenten onder de in artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 neergelegde vrijstelling van toegang vielen.

Uitlegging en toepassing van artikel 113 van de visserijcontroleverordening

60. Klager betoogde dat de Commissie de toegang tot de gevraagde documenten niet mocht weigeren, tenzij deze een aantal van de in artikel 113 van de visserijcontroleverordening genoemde gegevens bevatten. Bovendien had de Commissie bij de toepassing van artikel 113, leden 1 en 2, van de visserijcontroleverordening duidelijk moeten aangeven welke regels inzake het beroeps- en handelsgeheim specifiek van toepassing waren en waarom de mededeling van bepaalde gegevens in strijd zou zijn geweest met die regels. In ieder geval had de Commissie, zoals bepaald in artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, de plicht om toegang te verlenen tot een bewerkte versie van de documenten, waarbij alle vertrouwelijke gegevens werden verwijderd.

61. Wat de toepassing van artikel 113, lid 4, van de visserijcontroleverordening betreft, voerde de klager aan dat het toepassingsgebied ervan niet zo ruim is als door de Commissie werd aangevoerd. De relevante vertrouwelijkheidsregel is alleen van toepassing op de verstrekking van gegevens, voor zover openbaarmaking de reikwijdte van inspecties of onderzoeken zou ondermijnen. Bovendien had de Commissie, zelfs indien zij de procedure terecht als een "onderzoek" had gekwalificeerd, zich niet op artikel 113, lid 4, van de visserijcontroleverordening kunnen beroepen. De procedure werd afgesloten op het moment dat de Commissie de toegang tot de documenten weigerde. De mededeling van feiten en overwegingen had de draagwijdte ervan dus niet kunnen ondermijnen.

62. In haar advies heeft de Commissie aangegeven dat zij in haar besluit tot weigering van toegang ook de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang en het eventuele hoger openbaar belang bij openbaarmaking had onderzocht, zoals vereist door de vaste rechtspraak.

Uitlegging van artikel 102, lid 2, in samenhang met de instrumenten van titel XI en artikel 108 van de visserijcontroleverordening

63. In haar besluit tot weigering van toegang heeft de Commissie verklaard dat, indien de coöperatieve nalevingsinstrumenten in het kader van de visserijcontroleverordening er niet toe zouden leiden dat Malta zijn niet-naleving definitief en vrijwillig zou verhelpen, de Commissie gebruik zou kunnen maken van de in titel XI genoemde instrumenten, zoals de annulering van financiële bijstand of de sluiting van visserijtakken, en de noodmaatregelen waarin artikel 108 voorziet.

64. De klager voerde aan dat deze maatregelen een besluitvormingsproces volgen dat losstaat van en verschilt van het in artikel 102 van de visserijcontroleverordening bedoelde besluitvormingsproces. De door de Commissie genoemde maatregelen zijn niet bedoeld als sancties voor het niet uitvoeren van een krachtens artikel 102 opgesteld actieplan, maar kunnen worden opgelegd na afzonderlijke procedures die niet openstonden op het moment dat de Commissie de toegang tot de betrokken documenten weigerde. Ten tijde van de weigering van toegang waren de activiteiten van de Commissie beperkt tot het toezicht op de uitvoering van het actieplan.

65. Klager voerde in ieder geval aan dat de documenten waartoe hij toegang had gevraagd, deel uitmaakten van een andere administratieve procedure, die was afgesloten. Bovendien heeft de Commissie niet uitgelegd hoe openbaarmaking van het actieplan van invloed zou zijn op de correcte uitvoering van het plan door Malta.

Over het beginsel van loyale samenwerking in de zin van artikel 4 VEU

66. Volgens de klager zijn de lidstaten gebonden aan een verplichting tot loyale samenwerking, op grond waarvan zij de EU-wetgeving volledig en onvoorwaardelijk moeten naleven. Bijgevolg kan de verplichting van Malta om het door de Commissie opgestelde actieplan na te leven niet afhankelijk zijn van vertrouwelijkheid. Evenmin kan het worden opgeschort als reactie op de toegang van derden tot documenten. De klager was er stellig van overtuigd dat openbare controle geen belemmering vormt voor de volledige tenuitvoerlegging van het EU-recht, maar integendeel, in een Unie die gebaseerd is op de rechtsstaat en het transparantiebeginsel, draagt openbare controle bij tot de naleving van de wet.

67. In zijn opmerkingen voegde de klager eraan toe dat de Commissie zich baseert op de uitzondering met betrekking tot onderzoeken met het oog op het creëren en handhaven van " een bilateraal kader van vertrouwen" met Malta, op basis van de veronderstelling dat dit de naleving van het gemeenschappelijk visserijbeleid zou bevorderen. Meer dan twee jaar na de goedkeuring van het "actieplan" kon de Commissie er echter nog steeds niet voor zorgen dat Malta de verordening inzake visserijcontrole naleefde.

68. Klager voerde aan dat deze lange vertraging, zonder bewijs van verbeteringen in de uitvoering van het EU-recht door Malta, de geldigheid van de aanpak van de Commissie in twijfel trekt en steunt het standpunt van klager dat transparantie en verantwoordingsplicht in een moderne democratie van essentieel belang zijn om ervoor te zorgen dat overheidsinstanties onder druk staan om de wet volledig te eerbiedigen.

Over de ClientEarth-uitspraak

69. In zijn opmerkingen verklaarde klager zich ervan bewust te zijn dat het arrest ClientEarth [21] gevolgen zou kunnen hebben voor het besluit van de Ombudsman in deze zaak. Klager wees er echter op dat tegen de zaak beroep is ingesteld. In ieder geval verschillen de feiten van de onderhavige zaak aanzienlijk van die in de zaak ClientEarth. ClientEarth had toegang gevraagd tot een aantal studies die de Commissie nodig had om te beoordelen of de lidstaten de EU-milieuwetgeving naleefden. Klager heeft verzocht om toegang tot het "actieplan" en tot de documenten die de goedkeuring ervan rechtvaardigden, en niet tot documenten in verband met de beoordeling van de naleving door Malta van het "actieplan".

Beoordeling van de Ombudsman die tot haar aanbeveling heeft geleid

70. De beoordeling begint met i) de kwestie van de vertragingen bij de behandeling van de verzoeken van klager door de Commissie. Vervolgens wordt in de beoordeling gekeken naar (ii) de mogelijke relevantie van artikel 113 van de visserijcontroleverordening voor de verzoeken. De belangrijkste onderdelen van de beoordeling hebben betrekking op iii) de relatie tussen de EU-regels inzake toegang van het publiek en het Verdrag van Aarhus en iv) de uitlegging en toepassing van de relevante regels op de specifieke documenten in kwestie. Onder iii) onderzoekt de Ombudsman met name de relevante rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie met betrekking tot inbreukprocedures. De Ombudsman is van oordeel dat deze rechtspraak niet van toepassing is op de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening. Onder iv) stelt de Ombudsman vast dat de Commissie, ongeacht of de procedure van artikel 102 een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vormt, onvoldoende redenen heeft aangevoerd om haar weigering om het publiek toegang tot de betrokken documenten te verlenen, te rechtvaardigen.

Vertragingen

71. De Ombudsman merkt op dat de Commissie de buitensporige vertragingen bij de behandeling van de verzoeken om toegang heeft erkend en zich daarvoor heeft verontschuldigd. De Ombudsman is derhalve van mening dat dit aspect moet worden opgelost.

Artikel 113 van de visserijcontroleverordening

72. Artikel 113 van de visserijcontroleverordening luidt als volgt:

"1. De lidstaten en de Commissie nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het kader van deze verordening verzamelde en ontvangen gegevens worden behandeld overeenkomstig de toepasselijke regels inzake het beroeps- en handelsgeheim van gegevens.

2. De tussen de lidstaten en de Commissie uitgewisselde gegevens worden niet doorgegeven aan andere personen dan die in de lidstaten of de communautaire instellingen wier functie vereist dat zij toegang hebben tot die gegevens, tenzij de lidstaten die de gegevens toezenden daarmee uitdrukkelijk instemmen.

3. De in lid 1 bedoelde gegevens mogen niet voor andere doeleinden worden gebruikt dan die waarin deze verordening voorziet, tenzij de autoriteiten die de gegevens verstrekken, uitdrukkelijk toestemming geven voor het gebruik van de gegevens voor andere doeleinden en op voorwaarde dat de in de lidstaat van de ontvangende autoriteit geldende bepalingen dit gebruik niet verbieden.

4. Gegevens die in het kader van deze verordening worden meegedeeld aan personen die werkzaam zijn voor bevoegde autoriteiten, rechtbanken, andere overheidsinstanties en de Commissie of de door haar aangewezen instantie, en waarvan de openbaarmaking afbreuk zou doen aan:

a) de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, overeenkomstig de communautaire wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens;

b) de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom;

c) gerechtelijke procedures en juridisch advies; of

d) de reikwijdte van inspecties of onderzoeken;

zijn onderworpen aan de toepasselijke regels inzake vertrouwelijkheid. Informatie mag altijd openbaar worden gemaakt indien dit noodzakelijk is om een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid te doen beëindigen of verbieden.

5. De in lid 1 bedoelde gegevens genieten dezelfde bescherming als die welke aan soortgelijke gegevens wordt verleend door de nationale wetgeving van de lidstaat die ze ontvangt en door de overeenkomstige bepalingen die van toepassing zijn op de communautaire instellingen.

6. Dit artikel mag niet worden uitgelegd als een belemmering voor het gebruik van de op grond van deze verordening verkregen gegevens in het kader van gerechtelijke acties of procedures die vervolgens worden ingesteld wegens niet-naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De bevoegde autoriteiten van de lidstaat die de gegevens doorgeeft, worden in kennis gesteld van alle gevallen waarin deze gegevens voor deze doeleinden worden gebruikt.

7. Dit artikel laat de verplichtingen uit hoofde van internationale verdragen betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken onverlet."

73. Volgens de Ombudsman blijkt uit de bewoordingen en de structuur van artikel 113 van de visserijcontroleverordening dat het bedoeld is ter aanvulling en niet ter vervanging van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot het grondrecht op toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen van de Unie. De eerste drie leden van het artikel regelen het gebruik dat de lidstaten en de Commissie kunnen maken van specifieke soorten informatie ("gegevens") die zij "in het kader van de verordening"hebben verkregen en onderling hebben uitgewisseld. De vierde alinea van het artikel, die tot doel heeft de veilige behandeling van dergelijke gegevens te waarborgen, is duidelijk geïnspireerd op de uitzonderingen op de toegang van het publiek waarin Verordening 1049/2001 voorziet. Samen met de vijfde alinea beoogt zij ervoor te zorgen dat de relevante belangen die door verordening 1049/2001 worden beschermd in het kader van verzoeken om toegang tot documenten die in het bezit zijn van de Commissie en andere organen van de Unie, niet worden geschaad door de doorgifte van gegevens tussen de personen en autoriteiten die betrokken zijn bij de uitvoering van de visserijcontroleverordening. Artikel 113 gaat dus eerder uit van de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op verzoeken aan de Commissie om toegang van het publiek tot documenten die gegevens bevatten die in het kader van de visserijcontroleverordening zijn verkregen.

EU-regels inzake toegang van het publiek en het Verdrag van Aarhus

74. Volgens klager hadden zijn verzoeken om toegang moeten worden beoordeeld op basis van het Verdrag van Aarhus, waarbij de EU partij is. Klager voerde aan dat de EU-regels inzake toegang van het publiek die de Commissie op haar verzoeken om toegang heeft toegepast, niet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Aarhus.

75. Verordening (EG) nr. 1367/2006 ("de Aarhus-verordening") stelt regels vast voor de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus op de EU-instellingen. In de Aarhus-verordening is bepaald dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is op verzoeken om toegang tot milieu-informatie die in het bezit is van de EU-instellingen ^[22], behoudens enkele bijzondere bepalingen in afdeling 6, lid 1, van de Aarhus-verordening met betrekking tot de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde uitzonderingen op de toegang.

76. Als instelling van de Unie moet de Commissie de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie volgen met betrekking tot de verhouding tussen het Unierecht en het Verdrag van Aarhus. De Ombudsman neemt met name nota van het arrest van het Gerecht in de zaak ClientEarth ^[23] en van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak LPN en Finland ^[24]. Hoewel het juist is, zoals klaagster opmerkt, dat tegen het ClientEarth-arrest hogere voorziening is ingesteld, moet de Commissie het arrest van het Gerecht toepassen in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie in hogere voorziening.

77. Verzoekster in de zaak ClientEarth voerde aan dat het Verdrag van Aarhus geen enkele uitzondering toestaat op het recht op toegang tot documenten ter bescherming van het doel van andere onderzoeken dan die van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard [artikel 4, lid 4, onder c), van het verdrag]. In zijn arrest in die zaak heeft het Gerecht beoordeeld of de toegangsregels van de Unie, zoals neergelegd in Verordening 1049/2001 en de Aarhus-verordening, in strijd zijn met artikel 4, leden 1, 2 en 4, van het Verdrag van Aarhus.

78. In het arrest ClientEarth heeft het Gerecht geoordeeld dat het Verdrag van Aarhus de wetgever van de Unie niet belet om te voorzien in een uitzondering op het beginsel van toegang tot documenten van de instellingen betreffende het milieu wanneer die documenten betrekking hebben op niet-nakomingsprocedures, die deel uitmaken van de grondwettelijke mechanismen van het recht van de Unie, zoals vastgelegd in de Verdragen. Het Hof heeft erop gewezen dat het Verdrag van Aarhus, en met name artikel 4, lid 4, onder c), ervan, kennelijk bedoeld was om hoofdzakelijk van toepassing te zijn op de autoriteiten van de staten die partij zijn bij dat verdrag, en dat het gebruik maakt van begrippen die daarvoor geschikt zijn, zoals blijkt uit de verwijzing naar het kader van de nationale wetgeving in artikel 4, lid 1, ervan. Anderzijds houdt het verdrag geen rekening met de specifieke kenmerken die kenmerkend zijn voor instellingen voor regionale economische integratie, die niettemin tot het verdrag kunnen toetreden. Het Hof was van oordeel dat het onlogisch zou zijn dat het Verdrag van Aarhus voorziet in uitzonderingen ten gunste van bepaalde verdragsluitende partijen, namelijk de staten, terwijl het zich verzet tegen de toepassing van soortgelijke uitzonderingen door andere verdragsluitende partijen, namelijk instellingen voor regionale economische integratie, waaronder de Unie in de zin van dat verdrag.

79. In het arrest LPN en Finland/Commissie heeft het Hof geoordeeld dat de wijze waarop de twee zinnen van artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening zijn geformuleerd en de structuur ervan duidelijk wijzen op de uitdrukkelijke wil van de wetgever om inbreukprocedures uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van de Aarhus-verordening in haar geheel.

80. Wat de toepassing van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreft, voorziet de relevante rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie in beginsel in een minder ruime toegang van het publiek tot documenten in verband met inbreukprocedures ^[25]. Volgens de rechtspraak moet de lidstaat het recht hebben om van de Commissie te verwachten dat zij de vertrouwelijkheid in acht neemt in de fase van het eerste onderzoek naar een mogelijke schending van het EU-recht (die ertoe kan leiden dat de Commissie formele inbreukprocedures inleidt), aangezien een dergelijk eerste onderzoek tot doel heeft dat de lidstaat vrijwillig het EU-recht naleeft door middel van onderhandelingen met de Commissie ^[26]. Met betrekking tot niet-nakomingsprocedures voorziet de rechtspraak ook in een algemeen vermoeden dat openbaarmaking van de documenten in het administratieve dossier in beginsel afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van het onderzoek ^[27].

81. De Ombudsman trekt twee conclusies uit de bovengenoemde jurisprudentie van de EU-rechtbanken. Ten eerste wijst niets in die rechtspraak erop dat het feit dat de Commissie de verzoeken om toegang van klager heeft beoordeeld op basis van verordening nr. 1049/2001 en de daarin vervatte uitzonderingen, een geval van wanbeheer vormde. Ten tweede is het, om na te gaan of de Commissie verordening 1049/2001 correct heeft toegepast op de verzoeken van klager, van belang om te bepalen of de betrokken documenten betrekking hebben op niet-nakomingsprocedures, gelet op de relatief ruime vrijstelling van openbaarmaking die de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie aan dergelijke documenten verleent.

82. Volgens de Commissie lijken onderzoeken op grond van artikel 102 van de visserijcontroleverordening sterk op inbreukprocedures. De Commissie is van mening dat de onderzoeken op grond van artikel 102 een klimaat van vertrouwen vereisen om te zorgen voor constructieve samenwerking met de lidstaten, met het oog op hun vrijwillige naleving van de EU-wetgeving inzake visserij.

83. De Ombudsman merkt echter op dat de formulering van artikel 113, lid 6, van de visserijcontroleverordening, waarin wordt verwezen naar "procedures die vervolgens worden ingesteld wegens niet-naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid ", ondubbelzinnig aangeeft dat het inleiden van een inbreukprocedure een mogelijke latere, maar duidelijk afzonderlijke maatregel is. Aangezien het geen zin zou hebben om twee keer hetzelfde soort maatregelen te nemen, moeten de in de visserijcontroleverordening vastgestelde procedures redelijkerwijze en logischerwijs verschillen van inbreukprocedures.

84. Meer in het bijzonder begrijpt de Ombudsman dat de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening specifiek tot doel heeft de lidstaten te verplichten de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid na te leven, namelijk de instandhouding en het beheer van de visbestanden. De wijze waarop dit doel moet worden bereikt, is niet dezelfde in het kader van de visserijcontroleverordening en in het kader van inbreukprocedures. Artikel 102 van de visserijcontroleverordening voorziet in een gedetailleerde, stapsgewijze procedure voor de beoordeling en aanpak van onregelmatigheden. Indien de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening eindigt met een actieplan, moet een dergelijk plan bovendien redelijkerwijs zeer gedetailleerd zijn met betrekking tot wat er moet worden gedaan, op welke wijze en binnen welk tijdsbestek. Hoewel de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening duidelijk gebaseerd is op samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, laat de daarin voorziene gedetailleerde procedure volgens de Ombudsman veel minder ruimte voor discretionaire bevoegdheid en politieke onderhandelingen, waarbij een klimaat van vertrouwen van doorslaggevend belang kan zijn om tot een oplossing te komen, dan in het geval van inbreukprocedures. Met andere woorden, en dat is het belangrijkste, artikel 102 van de visserijcontroleverordening verplicht de betrokken lidstaat duidelijk tot samenwerking en deze samenwerking is niet afhankelijk van de bereidheid van de lidstaten om samen te werken ^[28].

85. De Ombudsman merkt voorts op dat de visserijcontroleverordening de Commissie onderzoeksbevoegdheden verleent die vergelijkbaar zijn met die van overheidsinstanties, aangezien de ambtenaren van de Commissie uitdrukkelijk bevoegd zijn om inspecties ter plaatse in de lidstaten uit te voeren ^[29].

86. Om deze redenen is de Ombudsman van mening dat de rechtspraak van de Unierechter met betrekking tot de toepassing van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op het bijzondere geval van documenten in verband met inbreukprocedures niet relevant is voor de documenten in de onderhavige zaak. In het bijzonder is de redenering van het Gerecht in het arrest ClientEarth, die was gebaseerd op de bijzonderheden van de instellingen voor regionale economische integratie, niet van toepassing op de onderhavige zaak. De betrokken lidstaat mag dus niet automatisch van de Commissie verwachten dat zij de vertrouwelijkheid in acht neemt tijdens de procedure van de visserijcontroleverordening en er bestaat geen algemeen vermoeden dat openbaarmaking van documenten afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van de procedure van artikel 102 van de verordening.

Uitlegging en toepassing van de relevante regels op de betrokken specifieke documenten

87. Artikel 102 van de visserijcontroleverordening (getiteld "Follow-up van verificatie-, autonome inspectie- en auditverslagen") luidt als volgt:

"1. De lidstaten verstrekken de Commissie alle relevante informatie waarom [sic] kan verzoeken met betrekking tot de uitvoering van deze verordening. Bij het indienen van een verzoek om informatie stelt de Commissie een redelijke termijn vast waarbinnen de informatie moet worden verstrekt.

2. Indien de Commissie van oordeel is dat zich onregelmatigheden hebben voorgedaan bij de uitvoering van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid of dat de bestaande controlebepalingen en -methoden in bepaalde lidstaten niet doeltreffend zijn, stelt zij de betrokken lidstaten daarvan in kennis, die vervolgens een administratief onderzoek instellen waaraan ambtenaren van de Commissie kunnen deelnemen.

3. De betrokken lidstaten stellen de Commissie in kennis van de resultaten van het onderzoek en zenden haar uiterlijk drie maanden na het verzoek van de Commissie een verslag toe. Deze termijn kan door de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat met een redelijke vertraging worden verlengd.

4. Indien het in lid 2 bedoelde administratieve onderzoek niet leidt tot de opheffing van de onregelmatigheden of indien de Commissie tekortkomingen vaststelt in het controlesysteem van een lidstaat tijdens de in de artikelen 98 en 99 bedoelde verificaties of autonome inspecties of in de in artikel 100 bedoelde audit, stelt de Commissie met die lidstaat een actieplan op. De lidstaat neemt alle nodige maatregelen om dat actieplan uit te voeren."

88. Volgens artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus kan een verzoek om milieu-informatie worden geweigerd indien openbaarmaking afbreuk zou doen aan het vermogen van een overheidsinstantie om een strafrechtelijk of tuchtrechtelijk onderzoek in te stellen. De Ombudsman is niet van mening dat de door de Commissie in het kader van de visserijcontroleverordening gevolgde procedure van strafrechtelijke of disciplinaire aard is, aangezien de Commissie in geval van niet-naleving geen sancties ^[30] maar instandhoudingsmaatregelen ^[31] zal opleggen.

89. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening 1049/2001, uitgelegd in het licht van artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus, niet kan worden ingeroepen om de toegang tot de milieu-informatie die in deze zaak aan de orde is, te weigeren.

90. Zoals in de volgende punten zal worden aangetoond, is de Ombudsman van mening dat het resultaat van haar onderzoek hetzelfde zou zijn, zelfs indien, in tegenstelling tot de bovenstaande analyse, de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening wordt beschouwd als een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

91. In beginsel moeten alle documenten van de EU-instellingen voor het publiek toegankelijk zijn ^[32]. Elke uitzondering op het recht van toegang moet strikt worden uitgelegd en toegepast. Het risico dat het betrokken beschermde belang wordt ondermijnd, moet redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch ^{zijn [33].} Het feit dat een document een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreft, kan op zich de toepassing van deze uitzondering niet rechtvaardigen, aangezien de uitzondering alleen van toepassing is indien de openbaarmaking van de betrokken documenten de voltooiing van onderzoeken in gevaar zou brengen ^[34].

Het eerste toegangsverzoek

92. De Ombudsman merkt op dat de Commissie Malta ten tijde van het eerste verzoek van klager om toegang had verzocht een administratief onderzoek in te stellen ^[35]. De Commissie heeft Malta bij Besluit C(2010)7791 van de Commissie van 12 november 2010 in kennis gesteld van vastgestelde onregelmatigheden bij de controle van activiteiten en verzocht een administratief onderzoek in te stellen op grond van artikel 102, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad. De onderzoeksactiviteiten waren volgens de Ombudsman op dat moment dus nog niet afgerond.

93. Het feit dat het onderzoek nog liep, betekent echter niet noodzakelijkerwijs dat de voltooiing ervan in gevaar zou worden gebracht door de toegang van het publiek tot verwante documenten . De Ombudsman is van mening dat de documenten die volgens de Commissie binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, logischerwijs voornamelijk feiten moeten bevatten, zoals bestaande vergunningen, hoeveelheden gevangen, overgehevelde, gekooide vis enz., alsmede informatie over procedures. De volgende stap in de richting van de voltooiing van het onderzoek zou het verslag van de Maltese autoriteiten over het administratieve onderzoek en de daaropvolgende evaluatie van dat verslag door de Commissie zijn. Een dergelijk verslag en een daaropvolgende evaluatie zouden logischerwijs voornamelijk feiten en conclusies bevatten die op basis van die feiten zijn bereikt, met weinig ruimte voor discretie en onderhandelingen (indien van toepassing).

94. In dit verband moet worden opgemerkt dat de betrokken lidstaat krachtens artikel 102 van de visserijcontroleverordening verplicht is een administratief onderzoek in te stellen indien de Commissie om een dergelijk onderzoek verzoekt en de lidstaat verplicht is de Commissie in kennis te stellen van de resultaten van het onderzoek. In tegenstelling tot inbreukprocedures heeft het Gerecht met betrekking tot een rechtsinstrument dat de lidstaten verplicht om met de Commissie samen te werken, geoordeeld dat een dergelijke samenwerking niet afhankelijk is van de bereidheid van de lidstaat om samen te werken ^[36]. De Ombudsman is het derhalve niet eens met het standpunt van de Commissie, dat in wezen inhoudt dat de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening geheimhouding vereist om de vrijwillige medewerking van de lidstaten te verkrijgen en dat openbaarmaking van de desbetreffende documenten dus afbreuk zou doen aan het doel ervan.

95. Op basis van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de Commissie geen overtuigende uitleg heeft gegeven over de wijze waarop openbaarmaking van de documenten ter staving van het verzoek om een administratief onderzoek in dat stadium de voltooiing van de onderzoeksactiviteiten in gevaar zou brengen. Deze conclusie doet geen afbreuk aan de eventuele verplichting om de toegang tot bepaalde gegevens in deze documenten te weigeren op grond van andere uitzonderingen waarin artikel 4 van het Verdrag van Aarhus en artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorzien.

Het tweede verzoek om toegang

96. Ten tijde van het tweede verzoek om toegang was Malta bezig met de uitvoering van het actieplan dat naar aanleiding van het administratieve onderzoek was opgesteld ^[37]. Aangezien een dergelijk actieplan termijnen bevat voor het aanpakken van de in de lijst opgenomen kwesties, is het duidelijk dat de uitvoering ervan door de Commissie moet worden gemonitord. De Ombudsman acht het derhalve redelijk om aan te nemen dat het onderzoek op dat moment ook nog aan de gang was ^[38]. Nogmaals, het feit dat het onderzoek nog liep, betekent niet noodzakelijkerwijs dat de voltooiing ervan in gevaar zou komen door de toegang van het publiek tot verwante documenten. Het actieplan moet logischerwijs gebaseerd zijn op eerdere feitelijke vaststellingen (zie punt 93 hierboven). Dergelijke feiten kunnen voor de betrokken lidstaat beschamend zijn. Dit is echter geen geldige reden om ze niet openbaar te maken. Bovendien lijkt de aard van het actieplan, dat termijnen bevat voor het aanpakken van vastgestelde problemen, de lidstaat nog minder speelruimte te geven dan in eerdere stadia van het onderzoek het geval zou kunnen zijn geweest.

97. Ook op grond van artikel 102 van de visserijcontroleverordening is de betrokken lidstaat verplicht het vastgestelde actieplan uit te voeren. De medewerking van de lidstaat in dit verband is niet afhankelijk van zijn bereidheid om samen te werken ^[39].

98. De Ombudsman ziet dan ook niet in hoe openbaarmaking van het actieplan zelf het doel van de door de Commissie ingeleide procedure van artikel 102, namelijk ervoor te zorgen dat Malta de visserijvoorschriften naleeft, in gevaar zou kunnen brengen. De Commissie heeft evenmin overtuigend uitgelegd hoe de openbaarmaking van de documenten die tot het actieplan hebben geleid, in dat stadium de voltooiing van de procedure in gevaar zou brengen. Integendeel, men kan redelijkerwijs veronderstellen dat openbaarmaking van documenten in verband met de procedure de naleving van het Unierecht en het visserijbeleid daadwerkelijk zou kunnen bevorderen of vergemakkelijken door de publieke opinie en het maatschappelijk middenveld er krachtig bij te betrekken. De Ombudsman wordt in dit verband versterkt door de vaststelling van het Gerecht in het arrest Schlyter/Commissie dat het openbaar maken van het actieplan eerder een stimulans zou zijn voor de betrokken lidstaat om er terdege rekening mee te houden, aangezien elke afwijking van dat actieplan door die lidstaat zou moeten worden verklaard ^[40].

99. De Ombudsman is derhalve van oordeel dat, ongeacht of de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening wordt beschouwd als een "onderzoek van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard" in de zin van artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus of als een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening 1049/2001, de Commissie haar weigering om het publiek toegang te verlenen tot de door de klager gevraagde documenten niet heeft gemotiveerd. Deze conclusie doet geen afbreuk aan de eventuele verplichting om de toegang tot bepaalde gegevens in deze documenten te weigeren op grond van andere uitzonderingen waarin artikel 4 van het Verdrag van Aarhus en artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorzien.

100. De Ombudsman zal de Commissie derhalve aanbevelen toegang te verlenen tot de betrokken documenten, met name het actieplan, of geldige redenen op te geven om dit niet te doen.

De aanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klachten doet de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet toegang verlenen tot de gevraagde documenten, met name het actieplan, of geldige redenen opgeven waarom zij dit niet doet.

De Commissie en de klager zullen van deze ontwerpaanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Commissie uiterlijk op 30 september 2015 een omstandig advies toe. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman
Straatsburg, 29/06/2015

[1] Aangezien tonijn niet in gevangenschap kan worden gefokt, wordt wilde tonijn gevangen, gekooid en vervolgens naar tonijnkwekerijen gesleept waar hij voor de slacht wordt gemest.

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[3] Op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat de toegang tot een document wordt geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

[4] Opnieuw op basis van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2009, L 343, blz. 1).

[6] Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).

[7] Het Verdrag van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gedaan te Aarhus, Denemarken, op 25 juni 1998, beschikbaar op: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[8] Zaak T-191/99, David Petrie e.a./Commissie, Jurispr. 2001, blz. II-3677.

[9] ICCAT, de Internationale Commissie voor de instandhouding van Atlantische tonijnen, is een intergouvernementele visserijorganisatie die verantwoordelijk is voor de instandhouding van tonijn en tonijnachtigen in de Atlantische Oceaan en de aangrenzende zeeën. Zie: www.iccat.int

[10] C-139/07 P, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, Jurispr. 2010, blz. I-5885.

[11] Zaak C-286/02, Bellio F.Ili Srl/Prefettura di Treviso, Jurispr. 2004, blz. I-3465, punt 33; zaak C-61/94, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1996, blz. I-3989, punt 52.

[12] Paragraaf 2.6.

[13] Zaak T-29/08 Liga para Protecção da Natureza (LPN) tegen Europese Commissie, Jurispr. 2011, blz. II-6021.

[14] Ibidem, met name de punten 113 tot en met 120.

[15] Arrest van 14 juni 2012, Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe/Commissie (T-338/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).

[16] Ibidem, punt 52.

[17] Besluit van de Europese Ombudsman inzake klachten 271/2000/(IJH)JMA en 277/2000/(IJH)JMA tegen de Europese Commissie, paragraaf 2.7; Besluit van de Europese Ombudsman inzake klacht 790/2003/GG tegen de Europese Commissie, paragraaf 1.4; en Besluit van de Europese Ombudsman inzake klacht 2290/2004/IP tegen de Europese Commissie, paragraaf 2.11, alle beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/home.faces

[18] Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie (PB L 41, blz. 26).

[19] Arrest van 14 februari 2012, Flachglas Torgau GmbH/Duitsland (C-204/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63).

[20] Zaak C-139/07 P, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, aangehaald in voetnoot 11.

[21] Arrest van 13 september 2013, ClientEarth/Commissie (T-111/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).

[22] Overweging 15 van de preambule bij en artikel 3 van de Aarhus-verordening.

[23] Zaak T-111/11, ClientEarth/Commissie, aangehaald in voetnoot 22, punten 91-99.

[24] Arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C-514/11 P en C-605/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 65).

[25] Zie bijvoorbeeld arrest LPN en Finland/Commissie (aangehaald in voetnoot 26, punt 55).

[26] Zaak T-36/04 API/Commissie, Jurispr. 2007, blz. II-3201, punt 120-121, en aldaar aangehaalde rechtspraak.

[27] Gevoegde zaken C-514/11 P en C-605/11 P, LPN en Finland/Commissie, aangehaald in voetnoot 26, punt 65.

[28] Zie arrest van 16 april 2015, Schlyter/Commissie (T-402/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 69 en 71).

[29] Zie de artikelen 96 tot en met 100 van de visserijcontroleverordening, aangehaald in voetnoot 6.

[30] De lidstaten kunnen echter sancties opleggen: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control/infringements_sanctions/index_en.htm

[31] In veel artikelen van titel XI van de visserijcontroleverordening, waarin maatregelen zijn vastgesteld om ervoor te zorgen dat de lidstaten de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid naleven, wordt uitdrukkelijk verwezen naar de instandhouding van de visbestanden.

[32] Punt 11 van de considerans van verordening nr. 1049/2001.

[33] Zie gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punten 43 en 63.

[34] Zie in die zin arrest Gerecht van 14 september 2006, Franchet en Byk (T-391/03 en T-70/04, Jurispr. blz. II-2023, punten 105 en 109).

[35] Tot de documenten waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat zij binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, behoorden: een brief van 15 april 2010 van de Commissie aan de Maltese autoriteiten naar aanleiding van de verslagen van Greenpeace; het antwoord van de Maltese autoriteiten van 28 april 2010, met inbegrip van bijlagen zoals vangstdocumenten voor blauwvintonijn, waarnemersverslagen van Tunesië en Malta, inspectieverslagen voor de vaartuigen Aretuza en Leovita; een brief van 14 juni 2010 van de Commissie aan de Maltese autoriteiten waarin werd gewezen op inconsistenties in de verstrekte documenten; een e-mail van de Maltese autoriteiten waarin werd verzocht om een verlenging van de termijn voor het beantwoorden van de brief van de Commissie; een antwoord van 21 juni 2010 van de Maltese autoriteiten, met inbegrip van bijlagen zoals een machtiging van Tunesië, een inspectieverslag van Malta over de overdracht van blauwvintonijn van vaartuigen Mohsen en Alexandre aan vaartuigen Leovito en Aretuza; ICCAT-aangiften van overheveling tussen vangstvaartuigen en sleepboten naar kwekerijen in Tunesië; kooiaangiften voor kooien in Malta, inspectieverslagen van Malta voor Aretuza en Leovito, verslagen van waarnemers van de blauwvintonijnoogst op 7 en 8 april 2010, opmerkingen van de exploitant; e-mailuitwisseling op 10 juni 2010 tussen de Commissie en het ICCAT-secretariaat over de machtigingsstatus van het vaartuig Mohsen en Alexandre.

[36] Arrest Schlyter/Commissie, aangehaald in voetnoot 30, punten 69 en 71.

[37] Tot de documenten waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat zij binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, behoorden: het besluit van de Commissie waarbij Malta werd verzocht een administratief onderzoek in te stellen; het eindverslag over het administratieve onderzoek van de Maltese autoriteiten; de evaluatie door de Commissie van het eindverslag, meegedeeld aan Malta; het besluit van de Commissie tot vaststelling van een actieplan; correspondentie tussen Malta en de Commissie over vastgestelde onregelmatigheden bij de controle van blauwvintonijnactiviteiten in Malta.

[38] Arrest Franchet en Byk/Commissie, aangehaald in voetnoot 36, punt 110.

[39] Arrest Schlyter/Commissie, aangehaald in voetnoot 30, punten 69 en 71.

[40] Arrest Schlyter/Commissie, aangehaald in voetnoot 30, punt 74.