De achtergrond

1. Blauwvintonijn is een bedreigde soort. In 2010 heeft klager, Greenpeace, de Europese Commissie informatie toegezonden over een beweerdelijk onregelmatige overbrenging van levende blauwvintonijn van Tunesië naar een tonijnkwekerij in Malta [1], hetgeen de Commissie ertoe heeft aangezet de zaak te onderzoeken. Een maand later verzocht klager om toegang van het publiek tot de documenten [2] betreffende het onderzoek van de Commissie. De Commissie weigerde dergelijke toegang te verlenen [3], met het argument dat de toegang van het publiek tot de documenten de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen. Klager bracht deze weigering eerst onder de aandacht van de Ombudsman in klacht 803/2012/TN.

2. In 2012 diende klager opnieuw een verzoek in bij de Commissie om toegang tot documenten over deze kwestie, ditmaal voor documenten die waren opgesteld of ontvangen nadat het eerste verzoek was gedaan. De Commissie heeft dit verzoek eveneens afgewezen [4]. Dit leidde ertoe dat klager een andere klacht (369/2013/TN) bij de Ombudsman indiende.

3. Ten tijde van het eerste verzoek om toegang van de klager had de Commissie Malta verzocht een administratief onderzoek in te stellen op basis van artikel 102, lid 2, van de visserijcontroleverordening [5]. De Commissie kan dit doen indien zij van oordeel is dat er zich onregelmatigheden hebben voorgedaan bij de tenuitvoerlegging van de regels inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid of dat de bestaande controlebepalingen en -methoden, met name in de lidstaten, niet doeltreffend zijn. Ten tijde van het tweede verzoek om toegang was Malta bezig met de uitvoering van een actieplan dat de Commissie op grond van artikel 102, lid 4, van de visserijcontroleverordening had opgesteld. De Commissie stelt een dergelijk actieplan op indien het administratieve onderzoek van de lidstaat niet leidt tot een opheffing van de onregelmatigheden of indien de Commissie tekortkomingen in het controlesysteem van de betrokken lidstaat vaststelt.

4. De Ombudsman opende een onderzoek naar beide klachten, waarin klager beweerde dat de Commissie Verordening 1049/2001, de Aarhus-verordening [6] en het Verdrag van Aarhus [7] onjuist had toegepast bij de behandeling en weigering van verzoeken om toegang tot documenten die milieu-informatie bevatten.

Vermeende onrechtmatige weigering om het publiek toegang te verlenen

Aanbeveling van de Ombudsman [8]

5. Op basis van haar onderzoek naar de twee klachten deed de Ombudsman in juni 2015 de volgende aanbeveling aan de Commissie:

De Commissie moet toegang verlenen tot de gevraagde documenten, met name het actieplan, of geldige redenen opgeven waarom zij dit niet doet.

Bij deze aanbeveling heeft de Ombudsman rekening gehouden met de argumenten en standpunten van de partijen. In haar analyse van de aangevoerde argumenten heeft de Ombudsman zich met name gebogen over de relatie tussen de EU-regels inzake toegang van het publiek en het Verdrag van Aarhus.

6. De Ombudsman was van oordeel dat de procedure van artikel 102 van de visserijcontroleverordening (hierna "de visserijcontroleprocedure" genoemd), in het licht van artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus [9], buiten de werkingssfeer viel van de uitzondering op de toegang van het publiek waarop de Commissie zich beroept, namelijk artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening 1049/2001, dat tot doel heeft het doel van inspecties, onderzoeken en audits te beschermen. De Ombudsman was van mening dat er geen geldige redenen waren om de toegang tot de relevante documenten te weigeren.

7. De Ombudsman kwam tot dezelfde conclusie - dat wil zeggen dat de uitzondering op de toegang ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits niet kon worden ingeroepen om de toegang te weigeren - zelfs indien de visserijcontroleprocedure werd beschouwd als een "onderzoek" dat binnen het toepassingsgebied van het desbetreffende artikel valt [10]. De Ombudsman was van mening dat de Commissie geen overtuigende uitleg had gegeven over de wijze waarop openbaarmaking van de relevante documenten, op het moment dat klager om toegang verzocht, de voltooiing van de visserijcontroleprocedure in gevaar zou hebben gebracht. De conclusie van de Ombudsman in dit verband was onder meer gebaseerd op het feit dat de betrokken lidstaat op grond van artikel 102 van de visserijcontroleverordening verplicht is een administratief onderzoek in te stellen, de Commissie in kennis te stellen van de resultaten en, indien van toepassing, elk actieplan uit te voeren. De medewerking van de lidstaat op dit gebied is dus niet afhankelijk van zijn bereidheid om mee te werken.[11] De Ombudsman was in feite van mening dat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat openbaarmaking van documenten in verband met de procedure de naleving van het EU-recht en het visserijbeleid daadwerkelijk zou kunnen bevorderen of vergemakkelijken door de publieke opinie en het maatschappelijk middenveld er krachtig bij te betrekken.

8. De Commissie heeft op 19 november 2015 op de aanbeveling van de Ombudsman gereageerd. Zij had zeer recent besloten een deel van de documenten aan klager bekend te maken, maar bleef de toegang tot de rest weigeren. De Commissie handhaafde haar standpunt ten aanzien van de juistheid van haar oorspronkelijke besluit dat de betrokken documenten onder de uitzondering op de toegang van het publiek vielen ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits [12]. De Commissie verklaarde ook dat het Hof van Justitie onlangs had geoordeeld dat artikel 4, leden 1 en 4, van het Verdrag van Aarhus niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om rechtstreekse werking te hebben ^[13].

9. De Commissie is weliswaar van mening dat de visserijcontroleprocedure zeer vergelijkbaar is met een inbreukprocedure, maar heeft verklaard dat zij haar motivering voor de weigering van toegang niet heeft gebaseerd op de rechtspraak inzake de toegang tot documenten in verband met inbreukprocedures. De Commissie heeft zich ertoe beperkt de relevante uitzondering op de toegang toe te passen ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits [14] - aangezien, zoals overeengekomen door de Ombudsman, de visserijcontroleprocedure ten tijde van de twee verzoeken om toegang tot documenten nog liep. De Commissie verwees naar de zaak ClientEarth [15], waarin het Hof van Justitie oordeelde dat er vijf categorieën zaken zijn waarin een algemeen vermoeden geldt dat openbaarmaking van documenten in een administratief dossier in beginsel de bescherming van het doel van een relevant onderzoek ondermijnt. De Commissie voerde aan dat de lijst van categorieën "een open lijst" is, hetgeen niet uitsluit dat een dergelijk algemeen vermoeden van toepassing kan zijn op de visserijcontroleprocedure. Niettemin heeft de Commissie verklaard dat zij de betrokken documenten specifiek heeft onderzocht en een gedetailleerde motivering heeft gegeven over de wijze waarop openbaarmaking de visserijcontroleprocedure zou ondermijnen.

10. De Commissie voerde met name aan dat de visserijcontroleprocedure en de inbreukprocedure weliswaar juridisch gescheiden zijn, maar dat zij niet alleen qua doel, maar ook qua wijze waarop dit doel wordt bereikt, sterk op elkaar lijken. In beide gevallen heeft het onderzoek tot doel de naleving van het EU-recht te waarborgen door middel van een procedure die bestaat uit duidelijk omschreven stappen. Beide procedures omvatten de uitwisseling van informatie tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, die moet plaatsvinden in een klimaat van wederzijds vertrouwen. Deze uitwisselingen hebben niet alleen betrekking op feiten, maar ook op aspecten in verband met de nalevingsbeoordeling, zoals de omvang van de vereisten uit hoofde van het EU-recht, de meest geschikte maatregelen en de termijn om de inbreuk te verhelpen, die allemaal vaak worden betwist. De Commissie was het daarom niet eens met de conclusie van de Ombudsman dat de visserijcontroleprocedure, in vergelijking met inbreukprocedures, veel minder ruimte laat voor discretie en politieke onderhandelingen, waarbij een klimaat van vertrouwen een belangrijke rol zou kunnen spelen bij het bereiken van een oplossing. Integendeel, aangezien de besproken "onregelmatigheden" vaak betrekking hebben op het visserijcontrolesysteem als geheel en de opties voor corrigerende maatregelen talrijk zijn, is er nog meer manoeuvreerruimte. Dit maakt het volgens de Commissie belangrijk dat de lidstaat zich gedurende het hele proces blijft inzetten en bereid is om samen te werken. Sommige van de vastgestelde onregelmatigheden waren inderdaad systemisch van aard en vroegen om corrigerende maatregelen die minder prescriptief waren, om de lidstaat een zekere flexibiliteit te bieden om de gevonden oplossingen aan te passen aan zijn interne organisatorische beperkingen. In dergelijke gevallen hangt veel af van de beoordeling van de naleving door de Commissie. De door de Commissie verrichte evaluatie is dus niet louter een eenvoudige verificatie. Het omvat veeleer een onmisbare beoordelingsmarge om te beoordelen of Malta inderdaad alle nodige maatregelen heeft genomen en in hoeverre deze maatregelen op bevredigende wijze ten uitvoer zijn gelegd. Zelfs na de vaststelling van het besluit van de Commissie tot vaststelling van het actieplan hadden de daarin opgenomen acties of het tijdschema voor de voltooiing ervan wellicht nog verder moeten worden gewijzigd. Een voortijdige openbaarmaking van het actieplan zou een negatief effect hebben gehad op de lopende onderzoeken. De reden hiervoor was dat het volgens de Commissie niet vrij zou zijn geweest om, zonder onnodige druk van buitenaf, de meest geschikte middelen voor de handhaving van de visserijcontroleverordening te beoordelen. De meest geschikte middelen zouden de mogelijkheid kunnen omvatten om een inbreukprocedure in te leiden.

11. De Commissie voerde ook aan dat de lidstaat op grond van artikel 113 van de visserijcontroleverordening een hoog niveau van vertrouwelijkheid mag verwachten met betrekking tot overgedragen gegevens zolang de Commissie de visserijcontroleprocedure met succes wil afronden. Voortijdige openbaarmaking van de gevraagde documenten had een negatief effect op het onderzoek kunnen hebben.

12. Volgens de Commissie betekent het feit dat de bepalingen van de visserijcontroleverordening bindend zijn voor de lidstaten niet dat hun bereidheid om samen te werken als een gegeven kan worden beschouwd. Met het oog daarop worden in titel XI van de visserijcontroleverordening gedetailleerde sancties vastgesteld. Bovendien kan niet-naleving van de bepalingen van de visserijcontroleverordening aanleiding geven tot een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU. Het feit dat de bepalingen van de visserijcontroleverordening bindend zijn voor de lidstaat is dus geen relevante grondslag om de niet-toepassing van de uitzondering op toegang ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits te rechtvaardigen [16]. De Commissie heeft ook aangevoerd dat de onderhavige zaak verschilt van de situatie in de zaak Schlyter [17], waarin de betrokken procedure geen administratieve procedure betrof, maar een nationale wetgevingshandeling, en betrekking had op de uitoefening van controles vooraf in plaats van achteraf.

13. Op basis van het bovenstaande bleef de Commissie bij haar standpunt dat haar besluiten om de toegang tot de betrokken documenten te weigeren juist waren op het moment dat zij werden genomen. Sinds 2012 hebben zich echter nieuwe ontwikkelingen voorgedaan en de Commissie was van mening dat het actieplan daadwerkelijk ten uitvoer is gelegd. Meer in het bijzonder had de Commissie Malta in maart 2013 meegedeeld dat de uitvoering van het actieplan over het geheel genomen bevredigend was, ondanks bepaalde cumulatieve vertragingen. De Commissie heeft Malta ook in kennis gesteld van haar voornemen om in het kader van haar periodieke verificatiemissies toezicht te blijven houden op de efficiëntie van het visserijcontrolesysteem en op het voortbestaan op lange termijn van de nalevingsresultaten die voortvloeien uit de uitvoering van het actieplan. Tot dusverre waren de bevindingen tijdens de verificatiebezoeken van de Commissie niet zorgwekkend en wijzen zij hoe dan ook niet op terugkerende systemische onregelmatigheden in het Maltese controlesysteem. De Commissie concludeerde derhalve dat de redenen voor het niet verlenen van toegang niet langer geldig waren. De Commissie verleende derhalve toegang tot haar eigen documenten in het dossier en verklaarde dat zij de Maltese autoriteiten raadpleegde over de vrijgave van de documenten die van hen afkomstig waren.

14. In zijn opmerkingen stelde de klager dat de visserijcontroleprocedure niet onder het begrip "onderzoek" viel in de zin van de uitzondering op de toegang van het publiek ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits ^[18]. Volgens klager weerspiegelde de Commissie slechts haar benadering dat, wanneer zij van mening was dat een administratieve procedure beter in het geheim zou kunnen worden gevoerd, het legitiem is deze als een onderzoek te behandelen.

15. Zelfs indien de visserijcontroleprocedure als een "onderzoek" zou worden beschouwd en dus mogelijk onder de uitzondering op de toegang van het publiek ^[19] zou vallen, steunt klager het standpunt van de Ombudsman dat de uitzondering op de toegang in dit geval niettemin niet van toepassing zou zijn. Klager vreest dat de Commissie routinematig naar voren brengt dat geheimhouding en vertrouwelijkheid, in plaats van openheid en transparantie, de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-recht kunnen vergemakkelijken. Evenzo is de Commissie van mening dat openbare controle van controversiële kwesties "onnodige druk" vormt, zonder uit te leggen hoe dergelijke druk "onnodig" zou zijn. In een open en democratische samenleving is publieke druk niet alleen "nodig", maar ook noodzakelijk. Het is wat het systeem verbonden houdt met zijn burgers en bijdraagt aan de legitimering ervan in de ogen van het publiek. De naleving van de verplichtingen uit hoofde van het EU-recht kan niet afhankelijk worden gesteld van de bereidheid van de lidstaat om samen te werken, en deze bereidheid kan niet afhangen van de mate van transparantie die op dergelijke verplichtingen van toepassing is.

16. Wat betreft het besluit van de Commissie om haar eigen documenten openbaar te maken als gevolg van nieuwe ontwikkelingen, wees klager erop dat de Commissie Malta op 7 maart 2012, d.w.z. een maand vóór de eerste klacht bij de Ombudsman en ook vóór het tweede verzoek om toegang, meedeelde dat "[o] verall, het uitvoeringsniveau van het actieplan bevredigend is, ondanks bepaalde vertragingen". Het is echter onduidelijk op welk moment deze algemene tevredenheid veranderde in een gefundeerd advies dat Malta zijn verplichtingen uit hoofde van de visserijcontroleverordening nakwam. Telkens wanneer dat punt werd bereikt, zou het "onderzoek" niet langer nodig zijn geweest en hadden de gevraagde documenten vervolgens aan de klager moeten worden meegedeeld. Klager is bezorgd over het feit dat de Commissie de vrijgave van de documenten mogelijk heeft vertraagd, aangezien uit de door de Commissie verstrekte lijst van relevante documenten blijkt dat er na maart 2013 geen aanvullende activiteiten hebben plaatsgevonden.

17. Klager verklaarde ook dat de Commissie hem ervan in kennis had gesteld dat Malta zich verzette tegen de vrijgave van de documenten die van hem afkomstig waren, met een beroep op een aantal uitzonderingen op de toegang in Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Commissie heeft derhalve slechts gedeeltelijke toegang tot deze documenten verleend.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

18. De Ombudsman is ingenomen met het feit dat de Commissie klager nu toegang heeft verleend tot die van haar eigen documenten waarop de verzoeken om toegang betrekking hebben. De Ombudsman merkt echter op dat een aantal van de nu openbaar gemaakte documenten vijf jaar eerder was opgevraagd. De late openbaarmaking van deze documenten moet als zeer onbevredigend worden beschouwd. Er moeten nu drie vragen in overweging worden genomen.

19. De eerste vraag is of de Commissie op het moment van de verzoeken de toegang tot de documenten mocht weigeren. Het is nog onduidelijk in hoeverre de Commissie heeft getracht zich te baseren op de rechtspraak die een algemeen vermoeden mogelijk maakt dat de openbaarmaking van de documenten in bepaalde administratieve dossiers in beginsel de bescherming van het doel van een onderzoek zou ondermijnen. Het standpunt van de Commissie lijkt te zijn dat er een "open lijst" bestaat van categorieën gevallen waarin een dergelijk algemeen vermoeden kan worden toegepast. Dit standpunt is echter niet in overeenstemming met de rechtspraak, volgens welke de uitzonderingen op het recht van toegang strikt moeten worden uitgelegd. De Ombudsman merkt op dat de Commissie weliswaar een beroep lijkt te hebben gedaan op de "algemene aanname"-benadering, maar zegt dat zij zich niet uitsluitend op deze benadering heeft gebaseerd. Volgens de Commissie heeft zij bij de weigering van toegang tot de betrokken documenten een individuele beoordeling van de betrokken documenten verricht in het kader van de uitzondering op de toegang ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits ^[20].

20. De Ombudsman stelt dat de Commissie geen geldige redenen heeft opgegeven voor het niet openbaar maken van de gevraagde documenten toen deze voor het eerst werden opgevraagd. Hoewel de gevraagde documenten zeer uiteenlopend van aard zijn [21], heeft de Commissie enkel het zeer algemene argument aangevoerd dat een voortijdige openbaarmaking van het actieplan haar zou blootstellen aan ongepaste externe druk. Een dergelijk algemeen argument volstaat niet om de weigering van toegang tot de betrokken documenten te rechtvaardigen. De Ombudsman verwacht dat de Commissie in soortgelijke gevallen in de toekomst een meer gedetailleerde uitleg zal geven over de ongepaste externe druk die volgens haar zou ontstaan. Bovendien zou de Commissie voor de toepassing van de uitzondering moeten uitleggen waarom redelijkerwijs kon worden voorzien dat een dergelijke druk de bescherming van het doel van de visserijcontroleprocedure daadwerkelijk zou ondermijnen. Wanneer niet kan worden aangetoond dat druk van buitenaf deze nadelige gevolgen kan hebben, moeten dergelijke documenten worden vrijgegeven (tenzij duidelijk een andere uitzondering van toepassing is).

21. De tweede vraag is of de Commissie, zelfs binnen de voorwaarden van haar eigen aanpak (waarmee de Ombudsman het niet eens is), haar eigen documenten in een eerder stadium had moeten vrijgeven, in het kader van het lopende onderzoek van de Ombudsman. De Commissie besloot in november 2015 haar eigen documenten vrij te geven omdat het "onderzoek", dat wil zeggen de visserijcontroleprocedure, was afgerond. De Commissie is dan ook van mening dat haar "onderzoek" geen schade kan worden berokkend door toegang te verlenen. De Ombudsman aanvaardt echter het argument van klager dat het "onderzoek" lijkt te zijn afgerond voordat de Commissie op de aanbeveling van de Ombudsman heeft geantwoord, als geldig. Het is zeker relevant dat de Commissie zich in maart 2012 op het standpunt heeft gesteld dat de uitvoering van het actieplan door Malta over het algemeen bevredigend was, ondanks bepaalde vertragingen. Hoewel de Commissie in het kader van haar periodieke controlebezoeken bleef toezien op de naleving van het actieplan door Malta, wijst het feit dat zij niets van groot belang vond er duidelijk op dat de Commissie niet nog eens drieënhalf jaar nodig zou hebben gehad om te concluderen dat het “onderzoek” was afgerond. Het lijkt de Ombudsman dus zeer waarschijnlijk dat de uitzondering waarop de Commissie zich baseerde voor het besluit om de toegang te weigeren, op enig moment aanzienlijk eerder dan november 2015 niet langer van toepassing was (zelfs niet binnen de eigen voorwaarden van de Commissie). De Commissie had deze documenten moeten vrijgeven zodra de overeenkomst met Malta inhoudelijk was afgesloten.

22. De Commissie heeft nu haar eigen documenten vrijgegeven en heeft daarmee gedeeltelijk voldaan aan de aanbeveling van de Ombudsman. De praktijk van de Ombudsman is al vele jaren dat het in dergelijke omstandigheden niet gepast is om wanbeheer vast te stellen. De Ombudsman stelt voor deze praktijk in dit geval te volgen en zal geen wanbeheer vaststellen dat voortvloeit uit het feit dat de Commissie haar eigen documenten niet in een eerder stadium heeft vrijgegeven. De Ombudsman wijst er echter op dat de wettelijke termijn van drie maanden, die aan een instelling wordt gegeven om op een aanbeveling te reageren, niet mag worden gebruikt als excuus voor verdere vertraging. Dit is met name het geval in gevallen zoals deze, waarin duidelijk is dat de documenten vóór de uiterste datum hadden kunnen worden vrijgegeven. In dit geval had de instelling ook een verlenging van de termijn gevraagd en gekregen. Dit alles kan zeer onbevredigend zijn voor de klager, die per definitie reeds de toegang is geweigerd op gronden die de Ombudsman onaanvaardbaar acht. Het doen van een aanbeveling veronderstelt dat er sprake is van wanbeheer en het doel van de aanbeveling moet zijn om het wanbeheer zoveel mogelijk te corrigeren. In de toekomst, en met name in zaken waarin sprake is van toegang van het publiek tot documenten, zal een aanbeveling van de Ombudsman waarschijnlijk een expliciete bevinding van wanbeheer met zich meebrengen.

23. De derde vraag is of de Commissie terecht de toegang tot de van Malta afkomstige documenten blijft weigeren. Artikel 113 van de visserijcontroleverordening bepaalt niet dat een lidstaat voor documenten die van hem afkomstig zijn een hogere mate van vertrouwelijkheid kan verwachten dan in Verordening (EG) nr. 1049/2001 is bepaald. Aangezien Verordening (EG) nr. 1049/2001 deel uitmaakt van de in artikel 113, lid 4, van de visserijcontroleverordening bedoelde toepasselijke regels inzake vertrouwelijkheid, kan een lidstaat redelijkerwijs niet verwachten dat zijn documenten een niveau van bescherming zullen genieten dat verder gaat dan hetgeen in Verordening (EG) nr. 1049/2001 is bepaald.

24. Het publiek heeft nog steeds geen toegang gekregen tot de documenten die van Malta afkomstig zijn. De Ombudsman merkt op dat, hoewel Malta niet heeft ingestemd met een dergelijke toegang, Verordening 1049/2001 een lidstaat geen algemeen en onvoorwaardelijk recht verleent om een veto uit te spreken over de toegang tot documenten die van hem afkomstig zijn. De procedure van artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 biedt een lidstaat veeleer de mogelijkheid om deel te nemen aan het besluitvormingsproces van de instelling van de Unie. Alvorens de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document te weigeren, moet de betrokken instelling onderzoeken of die staat zijn bezwaren heeft gebaseerd op de materiële uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 en of hij zijn standpunt naar behoren heeft gemotiveerd. Hoewel de instelling niet verplicht is een uitputtende beoordeling van de rechtvaardigingen van de lidstaat uit te voeren, moet zij zich ervan vergewissen dat deze redenen bestaan en enige inhoud hebben. De EU-instelling blijft echter verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van het besluit dat zij neemt [22].

25. De Ombudsman is van mening dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting om de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de rechtmatigheid van het besluit om de toegang tot de van Malta afkomstige documenten te weigeren. De Ombudsman is van mening dat de redenen voor de weigering van toegang tot deze documenten, zowel in het begin als nu, onvoldoende duidelijk zijn. Het meest zorgwekkend is het feit dat de Commissie zonder enige twijfel de verwijzing van Malta naar artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 lijkt te hebben aanvaard. Tenzij er sprake is van een hoger openbaar belang, voorziet dit in de weigering van toegang tot "documenten met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling". De Ombudsman vindt het moeilijk in te zien hoe een van de documenten afkomstig uit Malta in deze categorie zou kunnen vallen. Deze uitzondering is bedoeld ter bescherming van documenten die binnen de EU-instelling zijn gecreëerd en niet van documenten die van buiten de instelling zijn verkregen. Bovendien moeten de potentieel te beschermen documenten “adviezen voor intern gebruik” bevatten. Zelfs indien een document mogelijk binnen de categorie valt die als zodanig kan worden beschermd, is de uitzondering alleen van toepassing wanneer wordt uitgelegd hoe openbaarmaking het te beschermen belang concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen. Bovendien moet het risico van die ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.[23] De Commissie heeft niet geverifieerd of een van deze voorwaarden van toepassing is. Bijgevolg is de Ombudsman van oordeel dat de aanvaarding door de Commissie van de geldigheid van deze uitzondering in de bijzondere omstandigheden van deze zaak neerkwam op wanbeheer.

26. Hoewel de Ombudsman niet tevreden is met de wijze waarop de Commissie de toegang tot de van Malta afkomstige documenten heeft geweigerd, is het niet passend om deze kwestie in het kader van dit onderzoek verder te onderzoeken. Klager heeft de Ombudsman meegedeeld dat het bezwaar van Malta tegen het verlenen van toegang door de Commissie wordt herzien naar aanleiding van een hernieuwd verzoek om toegang van het publiek tot de betrokken documenten. De Ombudsman is van mening dat het juist is deze herziening haar gang te laten gaan. Indien de Commissie de gelegenheid niet aangrijpt om de zaak in het kader van de herziening naar behoren te behandelen, kan de klager ervoor kiezen zich tot de Ombudsman te wenden.

Conclusies

Op basis van het onderzoek naar deze klachten sluit de Ombudsman het onderzoek af met de volgende conclusies:

De Ombudsman stelt vast dat er sprake is van wanbeheer door de Commissie als gevolg van haar voortdurende weigering van toegang tot die documenten van oorsprong uit Malta; dit wanbeheer vloeit met name voort uit haar kritiekloze aanvaarding van de door de Maltese autoriteiten ingeroepen uitzondering op het recht van toegang. Gezien de omstandigheden is geen verder onderzoek gerechtvaardigd in het kader van het onderhavige onderzoek naar de weigering om toegang te verlenen tot de van Malta afkomstige documenten.

De Commissie heeft de aanbeveling van de Ombudsman slechts gedeeltelijk aanvaard, dat wil zeggen voor zover zij nu de documenten heeft vrijgegeven die zij zelf heeft gecreëerd. De Ombudsman blijft van mening dat de oorspronkelijke gronden van de Commissie om de toegang tot deze documenten te weigeren onjuist waren.

Bovendien is de Ombudsman zeer teleurgesteld dat de Commissie haar eigen documenten niet onmiddellijk heeft vrijgegeven op het vroegste moment waarop de gronden waarop zij zich baseerde (zelfs binnen de eigen benadering van de Commissie) niet langer van toepassing waren. De Ombudsman acht de vertraging bij het vrijgeven van deze documenten onaanvaardbaar.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 28/07/2016

[1] Tonijn kan niet in gevangenschap worden gefokt. De tonijnkweek omvat dus het vangen van wilde tonijn, het kooien ervan en het slepen van de ondergedompelde kooien naar tonijnkwekerijen, waar de tonijn wordt gemest en vervolgens wordt geslacht.

[2] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[3] Op grond van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat de toegang tot een document wordt geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

[4] Opnieuw op basis van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[5] Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2009, L 343, blz. 1).

[6] Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).

[7] Het Verdrag van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gedaan te Aarhus, Denemarken, op 25 juni 1998, beschikbaar op: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[8] De volledige analyse van de Ombudsman die tot haar aanbeveling heeft geleid, is hier te vinden: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/60391/html.bookmark

[9] Artikel 4, lid 4, onder c), van het Verdrag van Aarhus bepaalt onder meer dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de openbaarmaking afbreuk zou doen aan het vermogen van een overheidsinstantie om een strafrechtelijk of tuchtrechtelijk onderzoek in te stellen.

[10] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[11] In dit verband verwees de Ombudsman naar het arrest van het Gerecht van 16 april 2015, Schlyter/Commissie, T-402/12, ECLI:EU:T:2015:209, punten 69 en 71.

[12] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[13] Arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C-612/13 P, ECLI:EU:C:2015:486.

[14] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[15] Arrest van het Hof van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C-612/13 P, ECLI:EU:C:2015:486.

[16] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[17] Arrest Schlyter/Commissie, reeds aangehaald, ECLI:EU:T:2015:209.

[18] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[19] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[20] Artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[21] Voetnoten 35 in de aanbeveling van de Ombudsman: Onder de documenten die volgens de Commissie binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, waren: een brief van 15 april 2010 van de Commissie aan de Maltese autoriteiten naar aanleiding van de verslagen van Greenpeace; het antwoord van de Maltese autoriteiten van 28 april 2010, met inbegrip van bijlagen zoals vangstdocumenten voor blauwvintonijn, waarnemersverslagen van Tunesië en Malta, inspectieverslagen voor vaartuigen Aretuza en Leovita; brief van 14 juni 2010 van de Commissie aan de Maltese autoriteiten waarin wordt gewezen op inconsistenties in de verstrekte documenten; e-mail van de Maltese autoriteiten waarin wordt verzocht om een verlenging van de termijn voor het beantwoorden van de brief van de Commissie; antwoord van 21 juni 2010 van de Maltese autoriteiten, met inbegrip van bijlagen zoals toestemming van Tunesië, Malta-inspectieverslag over de overdracht van blauwvintonijn van vaartuigen Mohsen en Alexandre naar vaartuigen Leovito en Aretuza, ICCAT-aangiften van vangstvaartuigen en sleepboten naar kwekerijen in Tunesië, kooiverklaringen voor kooien in Malta, inspectieverslagen voor Aretuza en Leovito-waarnemersverslagen van het secretariaat van 10 april 2010 over de tonijnvangsten van de Commissie.

Voetnoot 37 in de aanbeveling van de Ombudsman: Onder de documenten waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat ze binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen, waren: het besluit van de Commissie waarbij Malta werd verzocht een administratief onderzoek in te stellen; het eindverslag over het administratieve onderzoek van de Maltese autoriteiten; de evaluatie door de Commissie van het eindverslag, meegedeeld aan Malta; het besluit van de Commissie tot vaststelling van een actieplan; correspondentie tussen Malta en de Commissie over vastgestelde onregelmatigheden bij de controle van blauwvintonijnactiviteiten in Malta.

[22] Arrest van het Hof van Justitie van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/Europese Commissie, C-135/11 P, ECLI:EU:C:2012:376, punten 58, 61-62.

[23] Arrest van het Hof van Justitie van 21 juli 2011, Zweden/Europese Commissie en MyTravel, C-506/08 P, ECLI:EU:C:2011:496, punt 76.