M. Antonio Tajani Président Parlement européen Cc: M. Klaus Welle, Secrétaire général

 

Strasbourg, le 28/02/2019

Ré: Publication d'informations sur les anciens cadres supérieurs afin de faire respecter l'interdiction d'un an de lobbying et de plaidoyer (SI/2/2017/NF)

Monsieur le Président,

La question des hauts fonctionnaires quittant la fonction publique de l'UE pour occuper des postes en dehors des institutions de l'UE soulève deux préoccupations. La première est que les anciens membres du personnel peuvent utiliser leur réseau privilégié pour faire pression sur leurs anciens collègues. La seconde est que, dans certains cas, le nouvel emploi peut entrer en conflit avec les intérêts légitimes de l'Union. Il est donc essentiel de gérer ces préoccupations de manière globale dans le cadre juridique disponible, à savoir l’article 16 du statut.

En juin 2017, j’ai écrit à 15 institutions et agences de l’UE ^[1] pour connaître leur point de vue sur la meilleure manière i) de faire respecter l’interdiction d’un an de lobbying et de plaidoyer pour les cadres supérieurs de l’UE qui ont quitté la fonction publique («situations de pantouflage») et ii) de publier chaque année des informations sur les cas évalués à cette fin ^[2].

Les réponses que j'ai reçues indiquent que si beaucoup de travail a été fait, il reste encore de la place pour une approche plus ambitieuse et harmonisée en ce qui concerne la manière dont les institutions de l'UE remplissent leurs obligations.

Mes principales conclusions sont que les institutions de l'UE devraient:

1. a) Mettre en place des mesures d'exécution adaptées à l'objectif poursuivi, qui comprennent une définition fonctionnelle du personnel d'encadrement supérieur, une interdiction de lobbying et de plaidoyer pleinement efficace et une procédure permettant d'informer les collègues qu'un membre du personnel d'encadrement supérieur a été placé sous le coup d'une interdiction de lobbying et de plaidoyer;

2. publier les informations au titre de l’article 16, paragraphe 4, du statut dès que possible, mais au moins une fois par an, et indiquer si les cas ont été évalués ou non;

3. publier des informations sur tous les cas qui ont été soumis par des membres du personnel d’encadrement supérieur au cours de la première année suivant leur départ de la fonction publique de l’UE;

4. publier les informations sur une section spécifique du site web de l’institution;

5. publier les mouvements de pantouflage des membres du personnel d’encadrement supérieur sur l’inscription au registre de transparence de l’UE du nouvel employeur ou de la nouvelle entreprise indépendante du membre du personnel d’encadrement supérieur et étudier la possibilité d’inscrire tous ces mouvements des institutions de l’UE sur le registre de transparence de l’UE (similaire à l’ACOBA dans la fonction publique britannique ^[3]);

6. utiliser une définition large du «lobbying et plaidoyer» qui engloberait toute promotion directe ou indirecte d’intérêts par un ancien membre du personnel d’encadrement supérieur en rapport avec des questions dont il était responsable au cours des trois dernières années de service;

7. adopter une politique d’après-mandat pour l’ensemble du personnel, y compris la publication d’informations anonymisées et agrégées sur tous les mouvements de personnel sortants;

8. Utiliser une approche fondée sur les «données ouvertes» pour la publication de ces informations, afin de faciliter l’utilisation de ces données publiques par des tiers.

Je joins à l’annexe I mes conclusions sur ce que devrait impliquer une application effective de l’article 16, paragraphes 3 et 4, du statut. Ceux-ci peuvent servir d'orientation pour les institutions qui visent à améliorer leurs pratiques actuelles.

D'une manière générale, les institutions se sont efforcées de donner effet à l'article 16, paragraphes 3 et 4. Je tiens en particulier à saluer l'effort commun des chefs d'agences du réseau des agences de l'UE qui ont élaboré des lignes directrices sur la question de l'après-mandat et la prévention des conflits d'intérêts. Compte tenu de leur dépendance à l’égard des agents temporaires et contractuels, de nombreux agents intérimaires, y compris ceux occupant des postes d’encadrement supérieur, peuvent à un moment donné prendre un emploi en dehors des agences de l’UE. Dans ce contexte, il est rassurant de constater que la plupart des agences se sont efforcées de mettre en place des politiques d'après-mandat solides couvrant l'ensemble de leur personnel.

Un certain nombre d’institutions répondantes n’ont publié aucune information au titre de l’article 16, paragraphe 4, étant donné qu’aucun membre du personnel d’encadrement supérieur n’est parti depuis 2014. J'encourage ces institutions à mettre en place les dispositions nécessaires à la publication dans les meilleurs délais afin de se préparer à toute éventuelle affaire.

Selon moi, le registre de transparence de l’UE devrait devenir la «plateforme centrale de transparence» pour toutes les institutions et agences ^[4]. Plus précisément, les informations sur les mutations du personnel d’encadrement supérieur devraient être publiées sur l’inscription du nouveau registre de transparence de l’employeur ou sur l’inscription de la propre entreprise du membre du personnel, en cas d’activité non salariée. Cela permettrait de mieux appréhender les pratiques d’embauche des représentants d’intérêts. Mon bureau donnera suite à cette suggestion avec le secrétariat commun du registre de transparence ^[5], afin d’examiner les aspects pratiques de la mise en œuvre.

J'espère que vous trouverez ce matériel utile et pertinent dans la pratique ^[6]. Merci de vous engager avec moi sur cette question importante.

 

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 28/02/2019

 

Pièces jointes:

• Annexe I - Rapport, conclusions du Médiateur sur l'application de l'article 16, paragraphes 3 et 4, du statut
• Annexe II – Aperçu des pratiques des institutions sur la base de leurs réponses à cette initiative stratégique et des informations accessibles au public

 

Annexe I - Rapport Conclusions du
Médiateur sur l'application de l'article 16, paragraphes 3 et 4, du statut

Introduction

La question du départ du personnel de la fonction publique de l’UE pour occuper des postes dans le secteur privé est généralement associée à deux préoccupations, à savoir que les anciens membres du personnel peuvent disposer d’informations qui peuvent être utilisées dans leur nouvel emploi d’une manière qui irait à l’encontre des intérêts légitimes de l’Union et qu’ils peuvent utiliser leurs contacts privilégiés pour faire pression sur leurs anciens collègues. Les risques sont exacerbés lorsque le membre du personnel concerné occupait un poste de direction dans la fonction publique de l’UE et qu’il pouvait, en tant que tel, avoir d’importantes responsabilités opérationnelles et avoir accès à des informations sensibles ^[7]. Il est donc essentiel de disposer de règles solides pour gérer ces déménagements.

L’article 16 du statut sert de base juridique à cet égard. Bien sûr, dans la pratique, les règles ne sont aussi bonnes que leur application est efficace. C’est pour cette raison que la décision du législateur de l’Union d’intégrer une exigence de transparence à l’article 16, exigeant des institutions de l’Union qu’elles publient des informations sur l’interdiction du lobbying et du plaidoyer, est importante. La publication d’informations permet au grand public de vérifier si un ancien haut fonctionnaire de l’UE fait l’objet d’une interdiction temporaire de lobbying et de plaidoyer. Cela permet de s'assurer que les anciens cadres supérieurs respectent leurs obligations en matière d'éthique.

Initiative stratégique de la Médiatrice

Afin de faire le point sur la manière dont l’article 16, paragraphes 3 et 4, est mis en œuvre et, sur cette base, de recenser les meilleures pratiques, la Médiatrice a demandé un retour d’information sur les questions suivantes:

i) Votre institution publie-t-elle déjà, ou a-t-elle l’intention de publier, les informations annuelles requises par l’article 16, paragraphe 4, du statut? Dans l'affirmative, pourriez-vous me fournir une copie du dernier rapport ou un avant-projet? Pouvez-vous me fournir l'adresse internet du rapport?

ii) Quels sont le format, la portée et le contenu actuels ou proposés de ces renseignements? En particulier, la liste comprend-elle, ou inclura-t-elle, tous les cas évalués, ou seulement les cas que votre institution considère comme pouvant impliquer un lobbying ou un plaidoyer?

iii) Comment votre institution définit-elle ou entend-elle définir les «fonctionnaires supérieurs»? Votre institution mentionne-t-elle ou entend-elle mentionner les noms des fonctionnaires en question dans le rapport accessible au public?

iv) Quand et comment votre institution évalue-t-elle ou entend-elle évaluer les notions de «lobbying» et de «plaidoyer»?

v) Quels sont les détails et le calendrier de la publication requise? Y a-t-il eu des cas où des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée ont empêché la publication d’une décision individuelle?

Outre l’analyse des réponses reçues, la Médiatrice a examiné les informations publiées par les institutions, organes et organismes de l’UE qui ont été invités à répondre (ci-après les «institutions») en ce qui concerne l’emploi occupé par d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur en 2017. Le Médiateur a également tenu compte des discussions qui ont eu lieu au sein du comité préparatoire pour les questions relatives au statut (ci-après le «CPQS»), qui ont notamment indiqué que les institutions étaient ouvertes à l’idée de publier des informations au titre de l’article 16, paragraphe 4, du statut sur une plateforme centrale.

Considérations de fond relatives à l’interdiction des activités de lobbying et de plaidoyer pour les anciens membres du personnel d’encadrement supérieur – article 16, paragraphe 3:

Mesures de mise en œuvre significatives

L’article 16, paragraphe 3, du statut prévoit une interdiction du lobbying et du plaidoyer pour les «anciens hauts fonctionnaires tels que définis dans les mesures d’exécution». Les établissements devraient donc veiller à mettre en place des mesures d’exécution spécifiques qui définissent le «personnel d’encadrement supérieur». Ces mesures d’exécution peuvent être une décision administrative autonome ou s’inscrire dans une politique plus large de prévention des conflits d’intérêts ou de gestion d’activités extérieures ou de questions liées à l’après-mandat.

Le fait que l’article 16, paragraphe 3, exige l’adoption de mesures d’exécution et ne fasse pas référence à l’article 29, paragraphe 2, du statut permet aux institutions de l’Union d’adapter leur définition du personnel d’encadrement supérieur. Pour donner plein effet à l’obligation de transparence à l’égard des anciens membres du personnel d’encadrement supérieur, une définition fonctionnelle du personnel d’encadrement supérieur est essentielle. Le «personnel senior» devrait donc être défini en fonction de son niveau de responsabilités et de son accès aux informations critiques, compte tenu de la structure organisationnelle unique d’une institution et des tâches qu’elle est appelée à accomplir. S’il peut être approprié pour certaines institutions d’utiliser la définition du personnel d’encadrement supérieur au titre de l’article 29, paragraphe 2, du statut également aux fins de l’article 16, paragraphe 3, du statut, les institutions, en particulier les plus petites, devraient réfléchir attentivement aux types de postes qui devraient raisonnablement être inclus dans la définition du personnel d’encadrement supérieur en ce qui concerne l’interdiction du lobbying et du plaidoyer. Outre les directeurs exécutifs, les directeurs généraux, les directeurs, leurs adjoints et leurs conseillers, une définition adaptée à l'objectif poursuivi peut inclure les chefs de cabinet ou de cabinet, les administrateurs de cabinet ou de cabinet, les chefs de département, les chefs d'unité, les chefs d'équipe et les fonctions équivalentes ^[8].

Les établissements peuvent également souhaiter publier leurs mesures d’exécution ou, à défaut, exposer les principaux points et définitions dans la partie introductive de leur publication au titre de l’article 16, paragraphe 4 (voir ci-dessous «Pratiques concernant la publication d’informations relatives à l’interdiction du lobbying et du plaidoyer pour les anciens membres du personnel d’encadrement supérieur – article 16, paragraphe 4»).

Une interdiction totale du lobbying et du plaidoyer

L’article 16, paragraphe 3, du statut prévoit que les institutions imposent «en principe» une interdiction de lobbying et de plaidoyer aux anciens membres du personnel d’encadrement supérieur. Étant donné que le champ d'application de l'interdiction du lobbying et du plaidoyer est déjà limité ^[9] en ce qui concerne les destinataires et l'objet des activités de lobbying et de plaidoyer, et en termes de temps (12 mois), les institutions devraient opter pour une application rigoureuse de l'interdiction.

Une interdiction de lobbying et de plaidoyer pleinement efficace nécessiterait également d'informer les collègues concernés du fait qu'un ancien membre du personnel de direction a été placé sous une interdiction de lobbying et de plaidoyer pendant une certaine période. Idéalement, les institutions devraient prévoir une procédure d'information et d'exécution spécifique dans leurs mesures d'exécution ^[10].

Grande compréhension du lobbying et du plaidoyer

L’article 16, paragraphe 3, du statut ne définit pas les termes « lobbying et plaidoyer ». Cependant, l'efficacité de cette obligation éthique dépend du sens de ces termes. Plutôt que de viser une définition exhaustive de ce qui constitue des activités de lobbying et de plaidoyer, les institutions devraient travailler avec une définition du «lobbying et plaidoyer» aussi large que possible.

Une telle définition pourrait se référer à «la promotion directe ou indirecte d’intérêts par d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur pour leur entreprise, leurs clients ou leurs employeurs dans des domaines dont ils étaient responsables au cours des trois dernières années de service».

La «promotion des intérêts» couvrirait tout type d’intérêt, qu’il s’agisse d’un intérêt d’entreprise ou de la société civile.

Le terme «avocat» peut également désigner le travail d’un avocat (c’est-à-dire un «avocat»^[11]). En ce sens, la représentation juridique par un ancien membre du personnel de direction devrait sans doute être couverte par l'interdiction de lobbying et de plaidoyer.

En ce qui concerne la manière directe ou indirecte de mener des activités de lobbying et de plaidoyer, les institutions de l’UE peuvent souhaiter s’inspirer, sans s’y limiter, des exemples d’activités exposés au point 7 de l’accord interinstitutionnel ^[12] sur l’actuel registre de transparence.

L’évaluation d’une activité professionnelle notifiée ne devrait pas se limiter à la question de savoir si elle impliquera des activités de lobbying ou de plaidoyer, mais devrait s’étendre à la question de savoir si elle pourrait, compte tenu de la nature de l’activité professionnelle, impliquer des activités de lobbying ou de plaidoyer dans les 12 mois suivant la cessation de fonctions de l’ancien membre du personnel d’encadrement supérieur. Cela semble être l'évaluation effectuée par la plupart des institutions et organes qui ont répondu à cette initiative.

Si une activité notifiée d’un ancien membre du personnel d’encadrement supérieur est évaluée sur la base des considérations ci-dessus, on s’attendrait à ce que pratiquement toutes les activités professionnelles dans le secteur privé justifient au minimum une interdiction du lobbying et du plaidoyer.

Tous les cas évalués

L’exigence de transparence prévue à l’article 16, paragraphe 4, concerne les cas évalués au titre de l’article 16, paragraphe 3. Les cas doivent être évalués par rapport à l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer s’ils ont été notifiés par un (ancien) membre du personnel d’encadrement supérieur dans les 12 mois suivant la cessation de ses fonctions. Par conséquent, et indépendamment de la question de savoir si les cas ont été jugés justifiés par une interdiction de lobbying et de plaidoyer, les informations sur tous ces «cas évalués» devraient être publiées conformément aux modalités pratiques en matière de transparence prévues à l’article 16, paragraphe 4.

Politique d'après-mandat pour l'ensemble du personnel

Afin de gérer les départs de tous les membres du personnel, qu'il s'agisse de cadres supérieurs ou non, toutes les institutions devraient envisager de mettre en place une politique générale d'après-mandat. Outre l’établissement de procédures visant à rappeler au personnel les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 16 et à notifier les activités professionnelles, une politique générale d’après-mandat pourrait définir les critères qui doivent être remplis pour, respectivement, i) une autorisation générale d’une activité professionnelle, ii) une autorisation subordonnée à des mesures d’atténuation et iii) un refus. En particulier, il peut être utile de déterminer un ensemble standard de mesures d’atténuation, qu’une institution peut imposer à un (ancien) membre du personnel afin de prévenir les conflits avec ses intérêts légitimes.

Si l’article 16, paragraphe 3, prévoit expressément une interdiction de lobbying et de plaidoyer pour le personnel d’encadrement supérieur, les institutions ont le pouvoir discrétionnaire d’imposer une interdiction de lobbying et de plaidoyer ou, plus généralement, une interdiction de contact concernant les contacts professionnels avec d’anciens collègues, à titre de mesure atténuante pour tout membre du personnel en vertu de l’article 16, paragraphe 2, du statut [13]. Compte tenu de leurs tâches réglementaires, de nombreuses agences imposent un certain type d’interdiction de contact ^[14] également au personnel non supérieur lorsqu’il franchit la «porte tournante» pour travailler dans le secteur privé.

En vue de relever les normes de responsabilité, une politique générale d'après-mandat devrait utilement inclure la compilation et la publication de données agrégées et anonymisées sur tous les départs de personnel au cours d'une année donnée. Elle pourrait mettre à disposition les informations suivantes:

• i. le nombre total d’agents (senior et non-senior) qui ont quitté le service au cours de l’année, parmi lesquels le nombre d’agents qui ont quitté le service pour rejoindre le secteur privé, qui sont retournés dans une administration d’un État membre et qui ont rejoint une autre institution de l’UE ^[15];
• ii. le nombre de membres du personnel d'encadrement supérieur qui ont cessé leurs fonctions au cours de l'année, en précisant le nombre de ceux qui n'ont déclaré aucune intention d'exercer une activité professionnelle et le nombre de ceux qui ont rejoint une autre institution de l'UE ou qui sont retournés dans une administration d'un État membre;
• iii. le nombre total de demandes présentées par des (anciens) membres du personnel pour exercer une activité professionnelle après la cessation de leurs fonctions, le nombre d’autorisations générales, le nombre d’autorisations assorties de mesures d’atténuation et le nombre de décisions de refus.

Aspects pratiques concernant la publication d’informations relatives à l’interdiction des activités de lobbying et de plaidoyer pour les anciens membres du personnel d’encadrement supérieur – article 16, paragraphe 4:

Publication annuelle

L’article 16, paragraphe 4, du statut prévoit que les institutions «publient chaque année des informations sur la mise en œuvre» de l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer aux cadres supérieurs qui ont franchi le pantouflage. Afin de dissiper tout doute quant à la question de savoir si une institution a évalué des cas liés à l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer au cours d’une année donnée, les institutions devraient publier dès que possible, mais au maximum chaque année, des informations concernant la mise en œuvre de l’article 16, paragraphe 3.

Si aucun membre du personnel d’encadrement supérieur n’a quitté l’institution au cours de l’année concernée ou si ceux qui sont partis n’ont notifié aucune intention d’exercer une activité professionnelle, l’institution concernée devrait l’indiquer dans sa publication au titre de l’article 16, paragraphe 4. Les établissements voudront peut-être utiliser une formulation similaire à la suivante: «N o membre du personnel d’encadrement supérieur a quitté [l’établissement] en [année concernée]». «I n [année concernée], [l’institution] n’a reçu aucune demande d’autorisation d’exercer une activité professionnelle émanant d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur».

Lorsque des cadres supérieurs franchissent le pantouflage et notifient leur intention d’exercer une activité professionnelle, les institutions devraient publier des informations concluantes sur chaque cas individuel (voir ci-dessous).

Informations concluantes sur tous les cas évalués, y compris un lien vers le registre de transparence

Comme indiqué ci-dessus, les institutions devraient publier des informations sur tous les cas évalués en rapport avec l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer, c’est-à-dire tous les cas dans lesquels un (ancien) membre du personnel d’encadrement supérieur a notifié son intention d’exercer une activité professionnelle dans les 12 mois suivant la cessation de ses fonctions.

Les informations à publier devraient être concluantes et inclure ^[16]:

• le nom du membre du personnel d'encadrement supérieur concerné;
• la date de départ du membre du personnel d'encadrement supérieur;
• le type d'emploi occupé par le membre du personnel d'encadrement supérieur et une description des fonctions exercées au cours des trois dernières années dans la fonction publique de l'UE;
• le nom du futur employeur (prévu) et une description du type de fonctions à exercer dans le cadre de la nouvelle activité professionnelle; alternativement, une description des activités non salariées prévues;
• si le futur employeur (prévu) ou l’entreprise indépendante est inscrit au registre de transparence de l’UE, un lien vers l’inscription correspondante au registre;
• l’évaluation détaillée de l’affaire par l’institution, y compris sa conclusion sur l’opportunité de l’autoriser – avec ou sans mesures d’atténuation – et une déclaration indiquant si l’activité envisagée peut impliquer des activités de lobbying et de plaidoyer et justifie donc l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer.

Les informations ci-dessus devraient être publiées pour tous les cas évalués, que l’institution estime ou non que l’activité professionnelle notifiée pourrait ou impliquerait des activités de lobbying et de défense d’intérêts. Cela est nécessaire pour garantir une application efficace et significative de l’article 16, paragraphes 3 et 4. Limiter la publication d'informations aux cas dont il a été constaté qu'ils entraînaient (potentiellement) des activités de lobbying et de plaidoyer priverait l'exigence de transparence d'une grande partie de son sens.

Si des raisons exceptionnelles et impérieuses en matière de protection de la vie privée s'opposent à la publication des informations susmentionnées, les institutions peuvent, si elles le souhaitent, s'adresser au Médiateur européen pour qu'il examine l'affaire. Le Médiateur inspecterait et évaluerait ensuite le dossier relatif à la décision prise concernant la demande d’autorisation d’exercer une activité professionnelle en dehors de la fonction publique de l’Union en vue de valider la décision de l’institution de ne publier aucune information sur l’affaire ^[17].

Format de la publication individuelle d’un établissement

Les institutions de l’Union devraient publier en temps utile les informations sur leur mise en œuvre de l’article 16, paragraphe 3, dans chaque cas évalué sur une section spécifique du site web d’une institution. Les employeurs, le grand public et les anciens collègues sont ainsi en mesure de vérifier si une interdiction de lobbying et de plaidoyer a été imposée à un ancien membre du personnel d'encadrement supérieur et d'aider à respecter cette interdiction dans la pratique.

Compte tenu du droit d’un agent d’introduire une réclamation administrative au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision d’une institution relative à l’autorisation (conditionnelle) ou au refus d’une activité professionnelle notifiée, il serait toutefois judicieux de suspendre la publication jusqu’à l’expiration du délai d’introduction d’une réclamation administrative ou, le cas échéant, jusqu’à épuisement de la procédure de réclamation. La publication en ligne devrait alors avoir lieu dès que possible.

Outre la publication en ligne en temps utile des cas individuels évalués en vue d’une éventuelle interdiction de lobbying et de plaidoyer, il peut également être utile de présenter les informations sur tous les cas évalués au cours d’une année donnée dans un rapport annuel ou une annexe à un rapport annuel (il peut s’agir d’un rapport consacré à la mise en œuvre de l’article 16, paragraphe 3, ou d’une partie d’un rapport annuel de portée plus générale, tel qu’un rapport annuel d’activité ou de ressources humaines). Les informations peuvent alors également être examinées dans un contexte plus formel, tel que la procédure de décharge budgétaire, et peuvent, plus généralement, être examinées par un public potentiellement différent de celui qui suit la publication en ligne. Une compilation annuelle des informations au titre de l’article 16, paragraphe 3, sous forme de rapport pourrait en outre être utilement intégrée à la publication d’informations anonymisées et agrégées sur tous les mouvements de personnel au cours d’une année donnée (voir ci-dessus sur une politique générale post-emploi).

Les établissements qui choisissent de publier des informations annuelles sur l’article 16, paragraphe 3, dans un rapport spécifique devraient veiller à ce que ce rapport figure dans son registre des documents publics.

Quel que soit le format de publication, les institutions devraient fournir au public des informations contextuelles sur l’article 16, paragraphe 3, afin de rendre les informations sur les cas individuels évalués plus significatives et plus compréhensibles. Il serait donc judicieux d’expliquer, dans une note introductive, i) les règles juridiques applicables (statut et mesures d’exécution) et ii) la méthode et les critères d’appréciation des affaires par l’institution.

Publication centrale sur le registre de transparence

Le code de conduite des représentants d’intérêts inscrits au registre de transparence de l’UE prévoit, à son point h), que les représentants d’intérêts «respectent l’obligation qui leur incombe de respecter les règles et les exigences de confidentialité qui leur sont applicables lorsqu’ils emploient d’anciens fonctionnaires ou d’autres agents de l’Union européenne, ou des assistants ou des stagiaires de membres des institutions de l’Union».

Alors que l’article 16, paragraphe 3, du statut n’est juridiquement contraignant que pour l’(ancien) membre du personnel d’encadrement supérieur concerné, le code de conduite du registre de transparence attribue un rôle informel aux employeurs dans l’application des obligations éthiques des anciens membres du personnel de l’UE, notamment l’interdiction du lobbying et du plaidoyer pour les membres du personnel d’encadrement supérieur. Ce rôle informel est complémentaire de la raison d’être de l’exigence de transparence de l’article 16, paragraphe 4, du statut, qui, grâce à la publication d’informations sur les mouvements de pantouflage sortants des membres du personnel d’encadrement supérieur, permet aux employeurs de vérifier qu’un ancien membre du personnel d’encadrement supérieur de l’UE a effectivement obtenu l’autorisation d’exercer une nouvelle activité professionnelle.

En vue de développer le registre de transparence de l’UE en tant que plateforme centrale de transparence pour toutes les institutions de l’UE, les informations sur les cas individuels évalués en vue de l’imposition d’une interdiction de lobbying et de plaidoyer au titre de l’article 16, paragraphe 4, du statut devraient également être publiées sur l’inscription au registre de transparence de l’employeur (intentionnel) ou de l’entreprise indépendante en cas d’activités professionnelles indépendantes. Une liste centrale de tous ces mouvements au sein des institutions et agences de l’UE pourrait également être hébergée sur le site web du registre de transparence de l’UE, à l’instar de celle de l’ACOBA dans la fonction publique britannique.

La publication d’informations au titre de l’article 16, paragraphe 4, directement dans le registre de transparence (à la fois une liste complète et les informations spécifiques figurant dans l’inscription d’un représentant d’intérêts) permettrait également aux membres du personnel des institutions de vérifier plus facilement, avant une réunion avec un représentant d’intérêts ^[18], si ce représentant d’intérêts a récemment recruté un ancien collègue de haut niveau (ou le représentant d’intérêts indépendant qu’il a lui-même récemment quitté la fonction publique de l’UE) et si, pour cette raison, des mesures doivent être prises en vue de respecter une interdiction imposée en matière de lobbying et de plaidoyer.

En outre, la publication centralisée d’informations au titre de l’article 16, paragraphe 4, fournirait une meilleure image des pratiques d’embauche des représentants d’intérêts en montrant, directement sur le registre de transparence, où d’anciens membres du personnel d’encadrement supérieur de l’UE poursuivent leur carrière après avoir quitté la fonction publique de l’UE.

Concrètement, les institutions, agences et organes qui ne sont pas parties à l’accord interinstitutionnel sur le registre de transparence pourraient transmettre leurs informations sur les cas évalués au titre de l’article 16, paragraphe 3, du statut au secrétariat commun du registre de transparence pour publication dans le registre de transparence ^[19].

Toutefois, il appartiendra à la Commission européenne, conjointement avec le Parlement européen, de déterminer les modalités pratiques spécifiques de publication des informations relatives à l’article 16, paragraphe 4, du statut sur le registre de transparence.

La centralisation de la publication d’informations sur les activités professionnelles des cadres supérieurs qui ont quitté la fonction publique de l’UE en vue de faire appliquer l’interdiction d’un an en matière de lobbying et de plaidoyer constituerait une étape importante vers un renforcement de la transparence et de la responsabilité.

Données ouvertes

Les institutions et agences de l’UE pourraient œuvrer en faveur d’une approche fondée sur les «données ouvertes» lors de la publication de ces informations au titre de l’article 16, paragraphe 4, afin de faciliter l’utilisation de ces données publiques par des outils et des sites web de tiers.

Protection des données à caractère personnel

Le règlement (UE) ^{2018/1725 [20]} relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union est récemment entré en vigueur ^[21]. Les institutions devront mettre à jour leurs règles internes pour se conformer au nouveau règlement. Il est donc opportun de réfléchir à la question de savoir si une référence à l'article 16 et la publication d'informations sur les mutations d'encadrement supérieur sortant pourraient utilement être incluses dans les règles internes, si tel n'était pas déjà le cas.

 

Annexe II – Aperçu des pratiques des institutions de l’UE sur la base de leurs réponses à cette initiative stratégique et d’informations accessibles au public

Institution	Informations publiées	Dernière publication	Années	Format de publication	Lien
Parlement européen (PE)	Oui	2018	2016 (couvrant également 2015) 2017	Site web, rapport annuel dédié	http://europarl.europa.eu/atyourservice/fr/20150201PVL00050/Éthique et transparence
Conseil	Oui	2018	2015 (couvrant également 2014) 2016 2017	Rapport annuel spécifique	https://www.consilium.europa.eu/fr/general-secretariat/staff-budget/annual-reports/
Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
Cour des comptes européenne (CCE)	Oui	2018	2014 2015 2016 2017 2018	Site web, rapport annuel spécifique	http://www.eca.europa.eu/fr/Pages/Transparency-ethics.aspx https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/ART_16_3_AND_4_PAR_OF_STAFF_REGULATIONS/Article%2016_3_and_4_paragraphs_the%20Staff%20Règlements_EN.pdf https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/ART_16_3_AND_4_PAR_OF_STAFF_REGULATIONS_2018/Article%2016_3_and_4_paragraphs_the%20Staff%20Règlements_2018_EN.pdf
Service européen pour l'action extérieure (SEAE)	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Nombre total de demandes au titre de l’article 16 du statut figurant dans le rapport annuel sur les ressources humaines
Comité économique et social européen (CESE)	Oui	2018	2014 2015 2016 2017	Site web, rapport annuel spécifique	https://www.eesc.europa.eu/fr/occupational-activities-former-senior-officials-eesc-after-leaving-service
Comité des régions (CdR)	Oui	2018	2015 (couvrant également 2014) 2016 2017	Site web, rapport annuel dédié	https://cor.europa.eu/fr/about/secretary-general/Pages/secretary-general.aspx
Contrôleur européen de la protection des données (CEPD)	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
Autorité bancaire européenne (ABE)	Oui	2019	2018	Site web, rapport annuel dédié	http://www.eba.europa.eu/about-us/organisation/conseil d’administration/déclaration d’intérêts https://eba.europa.eu/documents/10180/2590106/Annual+Report+2018+on+Art+16(3)%20SR_Final.pdf/634db05c-6f15-474f-a6ba-bab8251ac36d
Agence européenne des produits chimiques (ECHA)	Oui	2018	2014 2015 2016 2017 2018	Site web, rapport annuel d'activité	https://echa.europa.eu/documents/10162/13559/post-emploi_senior_managers_en.pdf/8567fc1f-1631-05fe-eceb-8817a0e110d1 https://echa.europa.eu/documents/10162/23133404/mb_03_2017_caar_2016_en.pdf/eea4a86c-e115-0361-6436-bd258787da2e https://echa.europa.eu/documents/10162/3048539/FINAL_MB_03_2018_%282%29_General_Report_2017_MB49.pdf/d6c665cc-8c84-d33f-2f82-fa148e366f5d (page 52) https://echa.europa.eu/documents/10162/23865279/FINAL_MB_04_2018_CAAR_2017_MB49.pdf/775fa348-4874-efa6-727e-1e08798e9282
Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)	N/A annoncé pour 2017	Sans objet	Sans objet	Prévu pour le rapport annuel d'activité	http://www.efsa.europa.eu/fr/corporate/pub/ar16 http://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/ar2017.pdf
Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP)	Oui	2016	2011 2012 2013 2014 2015 2016	Site web	https://eiopa.europa.eu/Pages/About-EIOPA/Report-on-former-senior-managers.aspx
Agence européenne des médicaments (EMA)	Oui	2017	2012 2013 2014 2015 2016	Rapport annuel spécifique + annexe au rapport annuel d’activité	https://www.ema.europa.eu/fr/about-us/how-we-work/handling-competing-interests
Autorité européenne des marchés financiers (AEMF)	Oui	Sans objet	Soi-disant couvrant toutes les années	Site web	https://www.esma.europa.eu/about-esma/governance/ethics-and-conflict-interests
Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA)	Oui	2018	2014 2015 2016 2017	Rapport annuel d'activité	https://www.easa.europa.eu/document-bibliothèque/publications générales?publication_type%5B%5D=143

 

 

N.B. Le même rapport a également été adressé aux institutions et organismes suivants:

• le Conseil
• la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)
• la Cour des comptes européenne (CCE)
• le Service européen pour l'action extérieure (SEAE)
• le Comité économique et social européen (CESE)
• le Comité des régions (CdR)
• le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD)
• l' Autorité bancaire européenne (ABE)
• l' Agence européenne des produits chimiques (ECHA)
• l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)
• l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP)
• l’Agence européenne des médicaments (EMA)
• Autorité européenne des marchés financiers (AEMF)
• l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA)

 

 

[1] À l’exclusion de la Commission européenne, qui a fait l’objet d’une enquête distincte de la Médiatrice (OI/3/2017/NF).

[2] L’article 16, paragraphe 3, du statut prévoit que l’autorité investie du pouvoir de nomination interdit, en principe, aux anciens hauts fonctionnaires, au cours des douze mois suivant la cessation de leurs fonctions, d’exercer des activités de lobbying ou de défense d’intérêts auprès du personnel de leur ancienne institution pour leur entreprise, leurs clients ou leur employeur sur des questions dont ils étaient responsables au cours de leurs trois dernières années de service. L’article 16, paragraphe 4, exige que chaque institution publie chaque année des informations sur la mise en œuvre de cette obligation, y compris une liste des cas évalués.

[3] https://www.gov.uk/government/collections/appointments-taken-up-by-ex-crown-servants

[4] Voir, par exemple, mon initiative stratégique SI/7/2016/KR concernant les efforts visant à améliorer le registre de transparence de l’UE: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/en/67708

[5] Point 24. Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d’indépendants qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’UE, JO 2014, L 277, p. 11.

[6] L’annexe II contient une vue d’ensemble du type d’informations que, à la connaissance de mon Bureau, les institutions énumérées publient actuellement en vertu de l’article 16, paragraphe 4.

[7] Étant donné que l’article 16 du statut est applicable aux agents temporaires et contractuels par l’intermédiaire des articles 11 et 81 du régime applicable aux autres agents, le terme générique «personnel d’encadrement supérieur» est utilisé dans le présent rapport pour couvrir tous les types d’agents statutaires d’encadrement supérieur soumis à l’article 16 du statut.

[8] Le Médiateur européen a décidé d'étendre la définition du personnel d'encadrement supérieur au chef de cabinet et aux administrateurs du cabinet.

[9] Une interdiction générale du lobbying et du plaidoyer ne se limiterait pas aux collègues de l’institution de l’ancien membre du personnel d’encadrement supérieur, mais s’étendrait aux institutions de l’UE en général (d’autres institutions pouvant être impliquées dans le traitement des mêmes dossiers ou de questions connexes) et couvrirait non seulement les questions dont le membre du personnel d’encadrement supérieur était responsable, mais aussi toute question dans laquelle il était impliqué ou dont il avait autrement connaissance.

[10] Voir, par exemple, les lignes directrices du réseau juridique interagences (ILAN) sur les questions de l’après-mandat dans le cadre de la gestion et de la prévention des conflits d’intérêts, point 10. Recommandations – résumé», page 10: «Dans les cas où des restrictions sont imposées en ce qui concerne les contacts avec d’anciens collègues, ces derniers devraient être informés et des mesures devraient être prises en interne afin de faire respecter ces restrictions».

[11] Voir, par exemple, la définition du plaidoyer dans le dictionnaire d’Oxford: https://en.oxforddictionaries.com/definition/advocacy

[12] Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d’indépendants qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’UE, JO 2014, L 277, p. 11.

[13] Voir, par exemple, la décision de la Commission du 29 juin 2018 relative aux activités extérieures et aux missions et aux activités professionnelles après la cessation des fonctions, C(2018) 4048 final, article 21, paragraphe 3, point b), et paragraphe 6.

[14] Le type d'interdiction et sa durée devraient être adaptés au rôle et à l'ancienneté de l'ancien fonctionnaire.

[15] Si les membres du personnel qui rejoignent une autre institution de l’Union ne quittent pas la fonction publique de l’Union et ne relèvent donc pas de l’article 16 du statut, il serait néanmoins dans l’intérêt de l’institution et du public de compiler ces chiffres. En ce qui concerne la signification de «la cessation des fonctions» au sens de l’article 16, voir, par exemple, la décision du Médiateur européen relative aux règles internes concernant l’exercice d’une activité professionnelle après la cessation des fonctions dans l’Union européenne (article 16 du statut), 7 mars 2016, article 1er, et la décision C(2018) 4048 final de la Commission, article 20, paragraphe 2.

[16] Voir les lignes directrices du CEPD sur le traitement des données à caractère personnel en ce qui concerne la gestion des conflits d’intérêts dans les institutions et organes de l’UE, selon lesquelles «la mise en balance des intérêts pourrait être en faveur de la publication des déclarations d’intérêts, des déclarations d’intérêts ou des décisions [y compris sur l’article 16, paragraphe 3, du statut] fondées sur celles-ci pour certains postes dotés d’un pouvoir de décision, par exemple en ce qui concerne les anciens membres du personnel d’encadrement supérieur qui occupent des postes dans le secteur privé ou les personnes du secteur privé qui occupent un poste d’encadrement supérieur dans les institutions («pantouflage»). Pour les agents et administrateurs réguliers et le personnel n’ayant aucune influence sur le processus décisionnel ou sur les conseils (scientifiques) à l’intention de l’institution de l’UE, tels que le personnel d’appui administratif, les agents des ressources humaines et d’autres tâches administratives sans fonctions opérationnelles, la publication des déclarations ne semble pas proportionnée».

[17] Voir la suggestion iv) figurant dans la décision de la Médiatrice clôturant son enquête sur la base des plaintes 2077/2012/TN et 1853/2013/TN concernant le traitement par la Commission européenne du phénomène du «pantouflage», disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/71136

[18] Voir les recommandations pratiques du Médiateur européen concernant l’interaction des fonctionnaires avec les représentants d’intérêts, disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/en/79435

[19] Voir point 35 de l'accord interinstitutionnel sur le registre de transparence (rubrique «VIII. Participation d’autres institutions et organes »), qui dispose que «[ ] Les autres institutions, organes et organismes de l’UE sont encouragés à utiliser eux-mêmes le cadre créé par le présent accord comme instrument de référence pour leur propre interaction avec les organisations et les personnes agissant en qualité d’indépendants qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’UE ».

[20] Règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39).

[21] Le nouveau règlement a été publié au Journal officiel de l'Union européenne le 21 novembre 2018 et est entré en vigueur le 11 décembre 2018.