Fatti all’origine della denuncia

1. Nel luglio 2012 il denunciante, Amnesty International, ha contattato la Commissione europea per richiamare l'attenzione su quella che considerava una violazione del diritto dell'UE da parte dell'Italia ^[1]. Il denunciante ha sostenuto che le autorità italiane stavano discriminando i rom in termini di accesso agli alloggi sociali e alle condizioni abitative. Il denunciante ha sostenuto che ciò potrebbe violare la direttiva sull'uguaglianza razziale ^[2]. Tra i problemi individuati nelle relazioni delle organizzazioni della società civile figurava la segregazione dei rom nei campi in luoghi remoti, con condizioni di vita inadeguate e strutture insufficienti; discriminazione nei confronti delle famiglie rom per quanto riguarda l'accesso agli alloggi sociali; e ripetuti sgomberi forzati.

2. La Commissione ha risposto che stava esaminando la lettera del denunciante e le relazioni di altre organizzazioni sulla stessa questione. La Commissione ha avviato di propria iniziativa la procedura «EU Pilot»^[3] in materia nel settembre 2012.

3. Nel corso del 2012 e del 2013 la Commissione ha contattato le autorità italiane per ottenere informazioni. Nel 2014 la Commissione ha organizzato una missione sul campo in Italia e ha discusso la situazione con il «punto di contatto nazionale per i Rom»^[4]. La Commissione ha avuto ulteriori contatti con le autorità italiane nel 2015 e nel 2016.

4. Nel 2016 il denunciante, insieme ad altre organizzazioni della società civile, ha invitato la Commissione ad avviare una procedura formale di infrazione nei confronti dell'Italia. Sebbene nel frattempo la Commissione avesse creato un fascicolo formale di infrazione per il caso ^[5], essa ha risposto che stava riflettendo sull'adeguata azione di follow-up. La Commissione ha aggiunto che la complessità giuridica e fattuale del caso richiedeva un'analisi approfondita.

5. Nel 2017 il denunciante ha scritto alla Commissione per chiedere informazioni sullo stato dei lavori, ritenendo che i ritardi fossero ingiustificati. La Commissione ha risposto che stava ancora valutando la possibilità di avviare una procedura formale di infrazione.

6. Nel febbraio 2018, insoddisfatto del ritardo, il denunciante si è rivolto al Mediatore. Essa ha sostenuto che la Commissione non aveva fornito ragioni specifiche e valide per il ritardo. A suo avviso, date le gravi, sistemiche e in corso violazioni dei diritti fondamentali nei confronti della comunità rom, la Commissione dovrebbe avviare senza ulteriori indugi procedure formali di infrazione nei confronti dell'Italia.

L'indagine

7. Il Mediatore ha avviato un'indagine sul ritardo della Commissione nel trattamento di questo fascicolo di infrazione.

8. Nel corso dell'indagine, il gruppo d'indagine del Mediatore ha esaminato il fascicolo della Commissione relativo al caso. La Mediatrice ha inoltre ricevuto la risposta della Commissione su tale denuncia e le successive osservazioni del denunciante.

Argomenti presentati al Mediatore

9. Nel contesto della riunione di ispezione e nella sua risposta al Mediatore, la Commissione ha sostenuto che il caso era probabilmente uno dei fascicoli di infrazione più complessi che avesse mai trattato. C'erano una serie di ragioni per questo:

- Inizialmente non erano disponibili informazioni sufficienti sulla situazione affinché la Commissione potesse presentare un caso concreto ^[6].

- L'edilizia abitativa per i Rom è disciplinata a livello regionale (e non nazionale) in Italia, il che ha reso più complicato e dispendioso in termini di tempo per la Commissione condurre un'analisi dettagliata della questione.

- La pertinente legge italiana (decreto nomade)^[7] è stata abrogata nel maggio 2013, ma l'abrogazione non ha risolto il problema. Ciò è stato ulteriormente confermato dalle missioni sul campo della Commissione in Italia, che le hanno consentito di ottenere informazioni più dettagliate sugli aspetti pratici della situazione. La Commissione ha sottolineato che avrebbe potuto chiudere la procedura EU Pilot dopo che il decreto Nomad era stato dichiarato illegale, ma ha scelto invece di monitorare attentamente la situazione.

- Non esiste una giurisprudenza dell'UE in materia.

- La questione riguarda un "obiettivo mobile in un contesto molto frammentato". La situazione era in continua evoluzione, con campi che accolgono i rom che chiudono e aprono, e le autorità urbane e regionali che cambiano le loro politiche. Era pertanto necessaria una raccolta regolare di informazioni aggiornate.

10. La Commissione ha inoltre dichiarato di aver avviato l'indagine sulla questione prima di essere contattata dal denunciante. In quanto tale, Amnesty International non aveva lo status formale di denunciante nell'ambito della procedura EU Pilot. Tuttavia, la Commissione l'ha tenuta regolarmente informata dello stato di avanzamento del caso.

11. In risposta a una richiesta del Mediatore di un calendario dettagliato per l'azione in questo caso, la Commissione ha chiarito che intende raccogliere informazioni aggiornate sulla situazione nelle diverse regioni italiane:

i) incontrare l'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani (OHCHR) e il team per l'inclusione dei Rom del Comitato economico e sociale europeo;

ii) analizzare il contenuto della risposta ricevuta dall'Ufficio nazionale antidiscriminazione razziale (UNAR);

iii) discutere la questione con la rappresentanza della Commissione a Roma;

iv) contattare i suoi partner sul campo, una rete di esperti giuridici e le autorità italiane; e

v) l'eventuale svolgimento di un'ulteriore missione conoscitiva in Italia.

12. La Commissione ha dichiarato che, sulla base delle informazioni raccolte, deciderà se avviare una procedura formale di infrazione, chiudere il caso o continuare a monitorare la situazione.

13. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostenuto che l'Italia ha continuato a violare la direttiva sull'uguaglianza razziale, nonostante il dialogo tra la Commissione e le autorità italiane. A suo avviso, le autorità italiane avevano continuato a privare sistematicamente i Rom di condizioni abitative adeguate per motivi discriminatori.^[8] Secondo il denunciante, l'urgenza della situazione richiedeva un'azione rapida ed efficace da parte della Commissione per garantire la piena e corretta applicazione della direttiva sull'uguaglianza razziale.

14. Il denunciante ha osservato che, secondo gli orientamenti della Commissione ^[9], dovrebbe decidere se avviare una procedura di infrazione o chiudere un'indagine entro un anno. Secondo il denunciante, era irragionevole che la Commissione avesse impiegato quasi sei anni in questo caso. Ha rilevato che il caso era particolarmente grave in quanto riguardava violazioni sistemiche e continue dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro dell'UE.

15. Il denunciante ha inoltre contestato l'argomentazione della Commissione sulla complessità della situazione. Ha sostenuto che le ONG con risorse limitate erano state in grado di mantenere una visione d'insieme della situazione nel corso degli anni. Ha sostenuto che la mancata comunicazione di informazioni sufficienti da parte delle autorità italiane dovrebbe costituire un motivo per avviare una procedura di infrazione, piuttosto che un ostacolo.

16. Infine, il denunciante ha accolto con favore il piano della Commissione di raccogliere ulteriori informazioni aggiornate, ma ha sostenuto che era necessaria un'azione rapida. In tale contesto, ha sottolineato che, nel luglio 2019, il Comitato europeo dei diritti sociali, un organo del Consiglio d'Europa, ha chiesto all'Italia di adottare misure immediate per garantire i diritti abitativi dei rom, al fine di "eliminare il rischio di danni gravi e irreparabili alle persone sfrattate"^[10]. Ciò dimostra che la situazione in Italia non è migliorata.

Valutazione del Mediatore

17. Spetta alla Commissione, in quanto custode dei trattati, garantire il rispetto del diritto dell'UE all'interno dell'Unione. La procedura di infrazione è un meccanismo per garantire che gli Stati membri siano resi conformi al diritto dell'UE. La Commissione avvia una procedura di infrazione in risposta a una denuncia o di propria iniziativa.

18. Le denunce sono importanti per la Commissione in quanto la aiutano a individuare eventuali carenze nell'applicazione del diritto dell'UE da parte degli Stati membri. Anche se, in questo caso, la Commissione ha iniziato a indagare sulla questione prima che il denunciante la contattasse, il denunciante è stato chiaramente di grande aiuto alla Commissione in termini di fornitura di informazioni ^[11]. Il fatto che la raccolta di informazioni si sia rivelata problematica in questo caso significa che il denunciante e altre organizzazioni della società civile hanno svolto un ruolo particolarmente importante.

19. Il ruolo del Mediatore in questo settore si estende al trattamento amministrativo e procedurale dei casi di infrazione da parte della Commissione, anche per quanto riguarda il tempo impiegato e i motivi addotti per eventuali ritardi. In generale, il Mediatore troverà cattiva amministrazione in questo contesto solo se il tempo impiegato dalla Commissione per trattare la questione è stato inutilmente esteso a causa di negligenza da parte della Commissione o di rinvii infondati. ^[12]

20. La Commissione ha sostanzialmente sostenuto che era giustificato impiegare sei (ora sette) anni per trattare il caso perché è particolarmente complesso, sia dal punto di vista giuridico che fattuale.

21. La Mediatrice riconosce la complessità del caso e gli sforzi della Commissione per ottenere le prove necessarie per determinare se il diritto dell'UE sia stato violato. Ha mantenuto contatti regolari con le autorità italiane e ha monitorato la situazione dei Rom sul campo, dando seguito a vari sviluppi in Italia e agendo sulla base delle informazioni ricevute dalle parti interessate e dalle organizzazioni della società civile. Il Mediatore apprezza inoltre il fatto che, anziché chiudere il caso quando la pertinente legge italiana è stata annullata, la Commissione abbia scelto di proseguire la sua indagine.

22. Dopo aver esaminato il fascicolo molto ampio della Commissione in questo caso, il Mediatore non ha individuato né negligenza né rinvii infondati. Anziché avviare una procedura formale di infrazione o chiudere il caso ^[13], la Commissione ha scelto di proseguire la sua indagine continuando a monitorare la situazione (cfr. il precedente punto 12). Non spetta al Mediatore indovinare la decisione della Commissione di procedere in questo modo. Il denunciante, da parte sua, accoglie con favore il piano della Commissione di raccogliere ulteriori informazioni aggiornate, sostenendo nel contempo che è necessaria un'azione rapida.

23. Ciò che conta, in definitiva, è che la linea d’azione scelta dalla Commissione sia la più efficace per garantire il rispetto del diritto dell’Unione. Il fatto che questo caso riguardi una possibile grave violazione dei diritti fondamentali di una minoranza etnica in uno Stato membro dell'UE rende particolarmente importante che la Commissione intervenga e sia vista come un'azione. I sette anni in cui la Commissione è stata attiva sul caso corrispondono all'intera prima infanzia di qualcuno che potrebbe trovarsi nel tipo di situazione descritta dal denunciante, con un conseguente "danno irreparabile" come descritto sopra. L'affermazione del denunciante secondo cui la situazione in Italia non è migliorata desta quindi reale preoccupazione.

24. Su tale base, sebbene il Mediatore non abbia riscontrato alcuna cattiva amministrazione in termini di trattamento amministrativo e procedurale del caso, invita la Commissione, con urgenza, a cercare di portare a termine la raccolta di informazioni e a prendere in considerazione tutte le opzioni a sua disposizione. A tal fine, la Mediatrice chiede alla Commissione di informarla, entro tre mesi, di qualsiasi ulteriore azione intrapresa in merito al caso di infrazione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Sebbene il Mediatore non abbia riscontrato casi di cattiva amministrazione in questo caso, chiede alla Commissione di informarla, entro tre mesi dalla data della presente decisione, di qualsiasi ulteriore azione intrapresa in merito al caso di infrazione.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 13/09/2019

[1] La Commissione non ha registrato tale contatto come denuncia ufficiale di infrazione.

[2] Direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX%3A32000L0043. In particolare, il denunciante ha fatto riferimento all'articolo 2, che definisce il concetto di discriminazione, e all'articolo 3, paragrafo 1, lettera h), relativo all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e alla loro fornitura, compresi gli alloggi.

[3] "EU Pilot" è un dialogo informale tra la Commissione e lo Stato membro interessato che può aver luogo prima dell'avvio di una procedura formale di infrazione. Ulteriori informazioni su EU Pilot sono disponibili al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm

[4] Nel contesto del quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom, ciascuno Stato membro dell'UE dovrebbe elaborare una strategia nazionale di integrazione e designare un "punto di contatto nazionale per i Rom" responsabile della strategia: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/roma-and-eu/roma-integration-eu-countries_it. In Italia, questo punto di contatto è l'ufficio nazionale contro la discriminazione razziale: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/roma-and-eu/roma-integration-eu-country/roma-integration-italy_it.

[5] Insoddisfatta del dialogo con le autorità italiane nell'ambito dell'EU Pilot, la Commissione aveva trasferito il caso nella sua banca dati sulle infrazioni. Al caso è stato assegnato il numero di riferimento NIF 2016/2001.

[6] Secondo la giurisprudenza dell'UE, la Commissione deve raccogliere elementi di prova per dimostrare che uno Stato membro non adempie agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell'UE.

[7] Il Decreto Nomade, che prevedeva gli sgomberi dai campi rom, è stato dichiarato illegale dalla Corte di Cassazione italiana.

[8] A sostegno della sua argomentazione, il denunciante ha fatto riferimento a 24 documenti disponibili sul suo sito web.

[9] Punto 8 dell'allegato della comunicazione della Commissione 2017/C 18/02 "Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione".

[10] Amnesty International: Italia: Il Comitato del Consiglio d'Europa adotta misure importanti per proteggere i Rom dagli sgomberi forzati, disponibile all'indirizzo: https://www.amnesty.org/en/latest/news/2019/07/italy-council-of-europe-committee-takes-important-steps-to-protect-roma-from-forced-evictions/

Decisione del Comitato europeo dei diritti sociali sulla ricevibilità e sulle misure immediate in merito alla denuncia 178/2019 Amnesty International/Italia, 4 luglio 2019, disponibile all'indirizzo: http://hudoc.esc.coe.int/eng?i=cc-178-2019-dadmissandimmed-en

[11] Nella sua indagine di propria iniziativa OI/5/2016/AB, la Mediatrice ha accolto con favore il fatto che la Commissione conferisca lo status di denunciante a individui o organizzazioni che presentano una denuncia su un caso che la Commissione sta già indagando. La Commissione ha aggiunto che si applicano le disposizioni amministrative sulle relazioni con i denuncianti di cui all'allegato della sua comunicazione in materia. Cfr. il punto 24 della decisione del Mediatore nella causa OI/5/2016/AB, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

[12] Cfr. ad esempio i casi: 706/2007/BEH, 230/2011/EIS, 731/2012/JN e 425/2017/ANA.

[13] Si veda la nota a piè di pagina n. 9 per il riferimento alla comunicazione della Commissione sul modo in cui tratta le denunce di infrazione.