Estrasburgo, 28 de junio de 2005

Muy señor mío:

El 26 de marzo de 2004, usted presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo contra la Comisión Europea. Su denuncia se refería a la aplicación de la "cláusula de derechos humanos" incluida en el artículo 1 del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam.

El 19 de abril de 2004, usted me envió información adicional. El 17 de mayo de 2004, informé al Presidente de la Comisión Europea de su denuncia y le pedí que presentara un dictamen. El 12 de agosto de 2004 recibí el dictamen de la Comisión, que le remití para que formulara sus observaciones. El 20 de octubre de 2004, usted presentó sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión.

Le escribo ahora para informarle de los resultados de las investigaciones que se han realizado. Pido disculpas por el tiempo que ha tardado en ocuparse de su caso.

LA DENUNCIA

Los hechos del caso según el denunciante son, en resumen, los siguientes:

El denunciante explicó que, según lo establecido en la Comunicación de la Comisión de 1995 sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países, el Acuerdo de Cooperación de 1996 entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam [en adelante, el Acuerdo de Cooperación] incorporaba un nuevo artículo 1, conocido como la "cláusula de derechos humanos". Sobre la base de esta disposición, la cooperación entre las partes debía basarse en el respeto de los derechos humanos y los principios democráticos, que debían convertirse en un aspecto esencial del acuerdo.

El autor declaró que en los últimos años se habían denunciado varias violaciones graves de los derechos humanos en Vietnam. Señaló que, según lo documentado por los medios de comunicación y varias organizaciones, es indiscutible que las autoridades vietnamitas no respetan los derechos humanos. El autor se refirió al informe del Consejo de 2002 sobre los derechos humanos, a una serie de resoluciones aprobadas por el Parlamento Europeo y a las declaraciones públicas de la Comisión. También citó diferentes informes internacionales que corroboran la misma conclusión, como el Informe Mundial de Human Rights Watch de 2003, el informe de 2003 sobre derechos humanos elaborado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, el informe de 2003 de Amnistía Internacional sobre la situación en Vietnam y el informe «Freedom in the World», publicado por Freedom House.

El demandante alegó que, sobre la base de la cláusula de derechos humanos incluida en el artículo 1 del acuerdo de cooperación, si se produjeran violaciones graves de los derechos humanos en el país, la Comisión debería haber propuesto al Consejo la suspensión del acuerdo. En opinión del autor, el hecho de que el acuerdo de cooperación no contenga ninguna disposición sobre la suspensión de sus cláusulas es irrelevante, ya que la Comisión podría haber procedido sobre la base de las normas de derecho internacional existentes, en particular las disposiciones pertinentes sobre la suspensión de los tratados internacionales (artículo 60) contenidas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Aunque la Comisión ha declarado que la suspensión de un acuerdo solo debe activarse cuando todos los medios alternativos han fracasado, el denunciante consideró que, a pesar de los esfuerzos de la institución, no se ha producido ninguna mejora en la situación de los derechos humanos en Vietnam.

El demandante alegó que la cláusula de derechos humanos consagrada en el artículo 1 del acuerdo de cooperación no puede interpretarse simplemente como un principio genérico, sino que constituye una obligación jurídica vinculante también para la Comisión. El demandante mencionó una serie de preguntas escritas dirigidas a la Comisión por diferentes diputados al Parlamento Europeo en las que pedían a la institución que tomara la iniciativa y presentara una propuesta al Consejo para la suspensión del acuerdo de cooperación. Independientemente de las pruebas que demuestren que las autoridades vietnamitas no respetan los derechos humanos y que la situación no está mejorando, la Comisión se ha negado a actuar hasta ahora. El demandante consideraba que, a la vista de las pruebas fácticas, el hecho de que la Comisión no adoptara las medidas adecuadas constituía un caso de mala administración que el Defensor del Pueblo debía investigar.

A la luz de la información disponible, el Defensor del Pueblo inició una investigación contra la Comisión. La alegación sobre la que el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que presentara un dictamen era la siguiente:

El demandante alega que, ante las graves violaciones de los derechos humanos cometidas por la República de Vietnam, la Comisión no está haciendo uso de sus competencias para suspender el acuerdo de cooperación entre dicho país y la Comunidad Europea.

Por consiguiente, el denunciante alega que la Comisión debería adoptar las medidas necesarias para suspender el acuerdo.

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen de la Comisión

En su dictamen, la Comisión explicó que, desde la entrada en vigor del acuerdo de cooperación el 1 de junio de 1996, su política con respecto a Vietnam ha tratado de fomentar y apoyar los avances en materia de derechos humanos y democratización, así como de plantear preocupaciones en los casos en que se producen abusos o en que se ha puesto de manifiesto el deterioro de la situación. Con este fin, la Comisión ha colaborado estrechamente con los Estados miembros de la UE en el seguimiento de la evolución de los derechos humanos en el país.

El artículo 1 del acuerdo de cooperación constituye el marco propicio para que la Comisión aborde las cuestiones de derechos humanos directamente con el Gobierno de Vietnam, y lo haga a través de diversos canales, como la Comisión Conjunta y, desde 2003, a través del nuevo subgrupo CE-Vietnam sobre «Cooperación en los ámbitos del desarrollo institucional y la reforma administrativa, la gobernanza y los derechos humanos».

Como complemento del diálogo sobre derechos humanos en el marco del acuerdo de cooperación, en 2001 se puso en marcha un mecanismo de diálogo sobre derechos humanos entre la Misión de la UE en Hanoi y el Gobierno de Vietnam. El "Diálogo UE-Vietnam sobre derechos humanos" constituye una plataforma para involucrar a Vietnam en cuestiones delicadas. Permite canalizar las preocupaciones de la UE directamente a las autoridades vietnamitas en un ambiente abierto y constructivo. Este mecanismo se reforzó aún más en 2003, teniendo en cuenta la experiencia adquirida en otros países. Las reuniones se celebran dos veces al año.

La Comisión indicó que tanto ella como los Estados miembros de la UE han expresado reiteradamente su preocupación por la situación de los derechos humanos en Vietnam, en particular por lo que se refiere a las restricciones a la libertad religiosa y a la libertad de expresión. La UE también ha pedido la liberación de los presos y detenidos detenidos por la expresión pacífica de su opinión personal en contravención de los instrumentos jurídicos internacionales en los que Vietnam es parte. La UE también ha expresado su preocupación por la vaguedad y la aplicación discrecional de algunas leyes vietnamitas, y ha pedido su revisión. Se ha pedido a las autoridades vietnamitas que aumenten la transparencia en relación con las cuestiones relacionadas con los derechos humanos. A este respecto, la UE ha pedido un acceso sin restricciones al país por parte de misiones de supervisión independientes de las Naciones Unidas, en particular el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Libertad Religiosa o el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y por parte de ONG independientes. Ha pedido al gobierno que permita a los diplomáticos de la UE visitar a los prisioneros de preocupación y supervisar los juicios de los disidentes.

En opinión de la Comisión, una combinación de diálogo y cooperación debería contribuir a mejorar la situación de los derechos humanos en Vietnam. Esto debería desarrollar una mayor tolerancia hacia la disidencia y la aceptación de diferentes puntos de vista. La Comisión se refirió a una serie de declaraciones recientes a este respecto, que se adjuntaron a su dictamen.

La Comisión subrayó que su política general en materia de derechos humanos consiste en reforzar el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho. En su opinión, la suspensión de los acuerdos de cooperación es un instrumento de último recurso que privaría a la UE de la posibilidad de utilizar programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en Vietnam, también en los ámbitos de la gobernanza, el Estado de Derecho y los derechos humanos. A este respecto, la Comisión y los Estados miembros de la UE han declarado que acogerán con satisfacción cualquier posibilidad de apoyar al Gobierno vietnamita en medidas para reforzar la gobernanza y las reformas administrativas públicas, mejorar los derechos humanos, prepararse para la firma y aplicación de convenios internacionales adicionales sobre derechos humanos y en otros ámbitos en los que la asistencia podría ser útil.

La Comisión concluyó expresando su solidaridad con las preocupaciones del denunciante. Sin embargo, teniendo en cuenta la situación general en Vietnam desde la firma del acuerdo de cooperación en 1995 y el compromiso continuo del Gobierno vietnamita de seguir avanzando, la Comisión no consideró apropiado llegar a la conclusión de que se ha producido una infracción grave del acuerdo y de que debe ponerse fin a la cooperación de la UE. La institución subrayó que, en caso de que se produjera esta situación, debería adoptarse una decisión sobre las medidas adecuadas en plena consulta tanto con los Estados miembros de la UE como con el Parlamento Europeo. La Comisión concluyó afirmando que este tipo de decisión es responsabilidad política de la Comisión y, por lo tanto, no está sujeta a revisión administrativa.

Observaciones del demandante

En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el demandante reiteró las alegaciones formuladas en su denuncia. Señaló que la cláusula de derechos humanos consagrada en el artículo 1 del acuerdo de cooperación no es simplemente, como parecía transmitir la Comisión, un marco para un diálogo sobre derechos humanos con las autoridades vietnamitas. Por el contrario, en su opinión, la cláusula debería ser la base sobre la cual cualquier diálogo de este tipo debería avanzar. El demandante cuestionó la imagen optimista de la situación por parte de la Comisión y señaló que, a pesar del diálogo anunciado por la institución, diez años después de la firma del acuerdo de cooperación, la situación sigue deteriorándose, como lo demuestra la masacre de un gran número de vietnamitas durante la Pascua de 2004, o la negativa del Gobierno a permitir la entrada en el país de cualquier organización independiente que desee verificar la situación.

El denunciante señaló su desacuerdo con la opinión de la Comisión de que la situación no estaba madura para medidas excepcionales como la suspensión del acuerdo de cooperación, mientras que seguían existiendo otras opciones más flexibles. En su opinión, la situación de los derechos humanos en Vietnam no ha mejorado a pesar del diálogo con las autoridades nacionales responsables establecido por la Comisión y, por lo tanto, la falta de actuación de la institución solo podría contribuir a prolongar la situación existente. El autor también rechazó la suposición de la Comisión de que la cláusula de derechos humanos no era más que una declaración política cuya aplicación debía dejarse a la discreción de la Comisión. Sostuvo que, por el contrario, esta cláusula constituye una disposición legal y, por lo tanto, debe estar sujeta a un control legal por parte de organismos de supervisión como el Defensor del Pueblo.

LA DECISIÓN

1 Sobre la supuesta falta de suspensión del acuerdo de cooperación por parte de la Comisión

1.1 El artículo 1 del Acuerdo de Cooperación de 1996 entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam [en adelante, el Acuerdo de Cooperación] prevé que la cooperación entre las partes se base en el respeto de los derechos humanos y los principios democráticos, que deben convertirse en un aspecto esencial del Acuerdo. Esta disposición se conoce como la "cláusula de derechos humanos". A juicio del demandante, ante las graves violaciones de los derechos humanos cometidas por las autoridades de Vietnam, la Comisión no hizo uso de sus poderes para suspender el acuerdo de cooperación. Considera que la institución podría haberlo hecho de conformidad con el derecho internacional vigente. En apoyo de su alegación, el demandante señala que una serie de encuestas elaboradas por la UE, organizaciones internacionales y grupos privados han informado de graves violaciones de los derechos humanos en el país.

1.2 La Comisión se opone a la suspensión del acuerdo de cooperación teniendo en cuenta la situación general en Vietnam y el compromiso del Gobierno vietnamita de seguir avanzando en cuestiones de derechos humanos. La institución considera que la mejora de la situación puede lograrse mediante una combinación de diálogo y cooperación.

La Comisión no considera que se haya producido una infracción grave del acuerdo de cooperación, que debería dar lugar a su suspensión. En su opinión, esta respuesta solo debería utilizarse como último recurso, ya que privaría a la UE de la posibilidad de utilizar programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en Vietnam.

En opinión de la Comisión, si se produjera una situación en la que se produjera una infracción grave del acuerdo de cooperación, debería adoptarse una decisión sobre la respuesta adecuada en plena consulta con los Estados miembros de la UE y el Parlamento Europeo. La Comisión sostiene que este tipo de decisión es responsabilidad política de la Comisión y, por lo tanto, no está sujeta a revisión administrativa.

1.3 El Defensor del Pueblo considera útil examinar en primer lugar la naturaleza y el alcance de la denominada cláusula de derechos humanos consagrada en el artículo 1 del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República Socialista de Vietnam (1). Esta disposición tiene el siguiente tenor:

«El respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos constituye la base de la cooperación entre las Partes y de lo dispuesto en el presente Acuerdo, y constituye un elemento esencial del Acuerdo».

Cabe señalar, desde el principio, que este tipo de cláusula parece haberse inspirado en la Comunicación de la Comisión de 1995 sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países (2). El Consejo respaldó esta práctica en sus conclusiones de 29 de mayo de 1995, que posteriormente fueron confirmadas por los órganos jurisdiccionales comunitarios (3). Por consiguiente, la Unión Europea ha hecho de los derechos humanos un componente esencial de los acuerdos comerciales y de cooperación con terceros países, y en el texto de los nuevos acuerdos se ha incluido una cláusula específica, en consonancia con el artículo 1 anterior. Sobre la base de esta cláusula, el respeto de los derechos humanos fundamentales y de los principios democráticos constituye un elemento esencial del acuerdo, que sustenta las políticas internas y externas de las partes. Como consecuencia de esta posición preeminente, el incumplimiento de dicha cláusula puede dar lugar a la suspensión del acuerdo.

1.4 Por lo que se refiere a la cuestión de si la actividad de la Comisión en relación con la cláusula de derechos humanos podría dar lugar a un caso de mala administración, el Defensor del Pueblo señala que los tribunales comunitarios han considerado que un acuerdo celebrado por el Consejo con un tercer país en virtud de las disposiciones del Tratado CE es un acto de una institución comunitaria y, por lo tanto, las disposiciones de dicho acuerdo forman parte integrante del Derecho comunitario (4). Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la cláusula de derechos humanos, en el marco de un acuerdo de cooperación celebrado con un tercer país, es vinculante para la Comisión y que, por lo tanto, los actos u omisiones de la Comisión al respecto podrían constituir casos de mala administración.

La Defensora del Pueblo señala en este contexto que una investigación sobre una posible mala administración no limita la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo por la aplicación de la cláusula de derechos humanos.

1.5 El Defensor del Pueblo examinará ahora la cláusula de derechos humanos con vistas a examinar las obligaciones de la Comisión en lo que respecta a las circunstancias en las que debe invocarse dicha disposición para suspender el acuerdo de cooperación.

El Defensor del Pueblo observa que el texto del acuerdo de cooperación guarda silencio sobre este punto. Ninguna referencia a la aplicación de la cláusula de derechos humanos del artículo 1, ni tampoco a los mecanismos de suspensión del acuerdo de cooperación, figura entre sus disposiciones o considerandos.

El Tratado CE no parece proporcionar ninguna orientación adicional sobre esta cuestión. Las disposiciones comunitarias pertinentes relativas a las conclusiones y/o a la suspensión de los acuerdos internacionales firmados entre la Comunidad y un tercer Estado, a saber, el artículo 300, apartados 1 y 2, del Tratado CE, establecen que la Comisión debe presentar primero recomendaciones al Consejo para la apertura de negociaciones, si el Tratado proporciona una base jurídica suficiente para la acción propuesta. A continuación, el Consejo debe autorizar a la Comisión a llevar a cabo dichas negociaciones, que deben proseguirse sobre la base de sus instrucciones. La celebración del acuerdo corresponde al Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El mismo procedimiento se aplica a la suspensión del acuerdo. En todos los casos, el Parlamento Europeo debe estar plenamente informado de la decisión adoptada (5). Por lo tanto, parece que las disposiciones anteriores se limitan a definir los actores y el procedimiento institucional que debe seguirse, sin establecer en detalle ningún otro criterio para la acción de la Comisión.

El Defensor del Pueblo ha examinado detenidamente la sugerencia del demandante de que, a falta de indicación alguna en el texto del acuerdo de cooperación, la Comisión debería haber recurrido al Derecho internacional y haber hecho uso del artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (6). Sin embargo, el Defensor del Pueblo es consciente de que esta disposición no impone ninguna obligación a la parte agraviada, sino que se limita a facultar a dicha parte para rescindir o suspender el acuerdo en caso de violación grave, que se define como una violación de una disposición esencial para el logro del objeto o fin del tratado (7).

1.6 La ausencia de normas vinculantes que definan el alcance de las competencias de la Comisión en virtud del artículo 1 del acuerdo de cooperación lleva al Defensor del Pueblo a concluir que el legislador comunitario aparentemente tenía la intención de conferir a la Comisión un amplio margen de apreciación para la interpretación y aplicación de la cláusula de derechos humanos.

Sin embargo, como ya ha señalado el Defensor del Pueblo, la institución u órgano que ejerza una facultad discrecional debe mantenerse dentro de los límites de su autoridad jurídica. Pueden existir facultades discrecionales muy amplias, pero siempre están sujetas a límites legales. El Defensor del Pueblo observa en este contexto que la propia Comisión ha establecido algunos principios para el funcionamiento de la cláusula de derechos humanos en su Comunicación de 1995. El Defensor del Pueblo considera que procede examinar si la Comisión ha aplicado razonablemente estos principios generales en el marco del acuerdo de cooperación con la República Socialista de Vietnam.

Así pues, la Comunicación de 1995 apoya la inclusión de cláusulas específicas en el texto de los acuerdos de cooperación que, en caso de violación de los derechos humanos, exijan que las partes celebren consultas mutuas para examinar la situación. Únicamente en casos de «especial urgencia», la Unión debe decidir suspender inmediatamente el acuerdo, o parte del mismo. Sin embargo, la Comunicación no define la naturaleza de tales situaciones extremas. Subraya, no obstante, que la respuesta de la Comisión a cualquier incumplimiento debe ser proporcional a la situación en cuestión (8) y, en consecuencia, enumera, en el anexo 2 de la Comunicación, una serie de medidas que establecen diferentes tipos de respuestas.

1.7 El Defensor del Pueblo ha examinado detenidamente la respuesta de la Comisión en este caso a la luz de los criterios anteriores.

De la información disponible se desprende que la Comisión ha reconocido en términos inequívocos que se han producido violaciones de los derechos humanos en Vietnam, en particular en lo que respecta a las restricciones a la libertad religiosa y la libertad de expresión, que han dado lugar a numerosas detenciones por la expresión pacífica de opiniones personales, la falta de transparencia en cuestiones de derechos humanos y la vaguedad y la aplicación discrecional de algunas leyes vietnamitas. La Defensora del Pueblo señala que, tras evaluar la situación, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la suspensión del acuerdo privaría a la UE de la posibilidad de utilizar programas de cooperación financiados por la UE para apoyar el proceso de reforma en el país, por lo que ha optado por proseguir el diálogo con las autoridades vietnamitas a través de diferentes organismos establecidos en el marco del acuerdo de cooperación (el nuevo subgrupo CE-Vietnam sobre «Cooperación en los ámbitos del desarrollo institucional y la reforma administrativa, la gobernanza y los derechos humanos») o mediante contactos directos con la Delegación de la UE en Hanoi («Diálogo UE-Vietnam sobre derechos humanos»).

1.8 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Defensor del Pueblo considera que el razonamiento de la Comisión para su decisión de no dar lugar a la suspensión del acuerdo de cooperación, sino de recurrir a medidas que considera más proporcionadas, de conformidad con los criterios establecidos en su Comunicación de 1995, parece razonable.

El Defensor del Pueblo también señala que la Comisión ha manifestado clara y públicamente su posición, como ilustran sus respuestas a las diversas preguntas escritas sobre este asunto presentadas por diferentes diputados al Parlamento Europeo.

Por lo tanto, el Defensor del Pueblo concluye que su investigación no ha revelado un caso de mala administración por parte de la Comisión n. Como se ha señalado en el punto 1.4 anterior, esta conclusión no limita la responsabilidad política de la Comisión ante el Parlamento Europeo por la aplicación de la cláusula de derechos humanos.

2 Reclamación del demandante

2.1 El demandante alega que la Comisión debería adoptar las medidas necesarias para suspender el acuerdo.

2.2 Habida cuenta de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo no considera que la reclamación del demandante pueda sostenerse.

3 Conclusión

Sobre la base de las investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo sobre esta reclamación, no parece haber habido mala administración por parte de la Comisión Europea. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archiva el asunto.

También se informará de esta decisión al Presidente de la Comisión.

Le saluda con sinceridad,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) DO L 136 de 7.6.1996, p. 29.

(2) COM (95) 216 de 23 de mayo de 1995.

(3) Véase el asunto C-268/94, República Portuguesa/Consejo, Rec. 1996, p. I-06177.

(4) Asunto 12/86, Demirel/Stadt Schwäbisch Gmünd, Rec. 1987, p. 3719, apartado 7; asunto C-162/96, A. Racke GmbH & Co Hauptzollamt Mainz (petición de decisión prejudicial), Rec. 1998, p. I-3655, apartado 41.

(5) Artículo 300 CE, apartado 2: «La firma [...] y la celebración de los acuerdos serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión [...].

El mismo procedimiento se aplicará a la decisión de suspender la aplicación de un acuerdo.

Se informará inmediata y plenamente al Parlamento Europeo de toda decisión de este tipo.»

(6) Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 1155, p.331 ( 1155 U.N.T.S. 331, 8 I.L.M. 679).

7) "Terminación o suspensión de la aplicación de un tratado como consecuencia de su violación:
1. Una violación material de un tratado bilateral por una de las partes da derecho a la otra a invocar la violación como motivo para poner fin al tratado o suspender su aplicación total o parcialmente.
[...]
3. Una violación material de un tratado, a los efectos de este artículo, consiste en:
[...] b. La violación de una disposición esencial para el logro del objeto o fin del tratado".

(8) "En opinión de la Comisión, la aplicación de este mecanismo se inscribe en el ámbito del respeto del principio de proporcionalidad entre la infracción citada y el grado de reacción. A través del concepto de "especial urgencia" se abre una opción sin crear una obligación y es en este contexto que corresponde a las partes evaluar qué medidas deben tomar" ; supra COM (95) 216, p. 7.