DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Der vorliegende Fall betrifft eine von einem deutschen Journalisten (nachstehend „der Beschwerdeführer") eingereichte Beschwerde in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission[1] (nachstehend die „Verordnung 1049/2001"). In Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung heißt es:

„Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe."

2. Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 enthält unter anderem die folgenden Ausnahmen zu dem in Artikel 2 gewährten Recht auf Dokumentenzugang:

„(1) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:

(a) der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:

- [...]

- die internationalen Beziehungen,

- [...];

[...]

(4) Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert das Organ diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf."

3. Artikel 6 der Verordnung 1049/2001 enthält allgemeine Grundsätze dazu, wie Anträge auf Zugang zu Dokumenten zu stellen sind und wie ein Organ mit solchen Anträgen umgehen sollte:

„(1) Anträge auf Zugang zu einem Dokument sind in schriftlicher, einschließlich elektronischer, Form in einer der in Artikel 314 des EG-Vertrags aufgeführten Sprachen zu stellen und müssen so präzise formuliert sein, dass das Organ das betreffende Dokument ermitteln kann. Der Antragsteller ist nicht verpflichtet, Gründe für seinen Antrag anzugeben.

(2) Ist ein Antrag nicht hinreichend präzise, fordert das Organ den Antragsteller auf, den Antrag zu präzisieren, und leistet ihm dabei Hilfe, beispielsweise durch Informationen über die Nutzung der öffentlichen Dokumentenregister.

(...)

(4) Die Organe informieren die Bürger darüber, wie und wo Anträge auf Zugang zu Dokumenten gestellt werden können, und leisten ihnen dabei Hilfe."

4. Die Regeln für die Behandlung von Zweitanträgen sind in Artikel 8 der Verordnung aufgeführt:

„(1) Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Binnen fünfzehn Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es innerhalb dieses Zeitraums gemäß Artikel 10 zugänglich oder teilt schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit. (...)

(2) In Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument oder zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.

(...)"

5. Am 23. Juli 2007 setzte sich der Beschwerdeführer mit dem Sprecher von Kommissar Frattini in Verbindung und bat um eine Kopie der „Leitlinien für die Umsetzung des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Russischen Föderation über die Erleichterung der Ausstellung von Visa für Bürger der Europäischen Union und für Staatsangehörige der Russischen Föderation" (nachstehend die „Leitlinien"). Er fragte außerdem an, ob er Zugang zu bestimmten statistischen Angaben erhalten könne, die, wie er feststellte, die Mitgliedstaaten bis Ende August 2007 an die Kommission übermitteln mussten.

6. Der Sprecher von Kommissar Frattini sandte ein kurzes Antwortschreiben, in dem er dem Beschwerdeführer einen Link zur Website der Delegation der Kommission in Moskau nannte, auf der er seiner Ansicht nach die entsprechenden Dokumente finden könnte. In seiner Antwort wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass dies nicht der Fall sei. Da eine Reaktion des Sprechers von Kommissar Frattini ausblieb, wandte sich der Beschwerdeführer am 31. Juli 2007 an den Sprecher des Präsidenten der Kommission. Daraufhin übermittelte der Sprecher von Kommissar Frattini dem Beschwerdeführer eine ausführlichere Antwort, in der er ihn darüber informierte, wo der Beschluss des Rates zur Ratifizierung des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Russischen Föderation über die Erleichterung der Ausstellung von Visa für Bürger der Europäischen Union und Staatsangehörige der Russischen Föderation[2] (nachstehend „das Abkommen") zu finden sei. Im Hinblick auf die Statistiken teilte der Sprecher mit, dass er seine für den Bereich Außenbeziehungen zuständigen Kollegen gebeten habe, dem Beschwerdeführer relevante Informationen zu übermitteln. Als der Beschwerdeführer antwortete, er sei an den Leitlinien und nicht am Abkommen interessiert, erklärte der Sprecher, dass die Kommission das angeforderte Dokument zum aktuellen Zeitpunkt nicht übermitteln könne, da die Leitlinien vom Gemischten Verwaltungsausschuss für das Abkommen (nachfolgend der „Gemischte Ausschuss") noch fertig gestellt und verabschiedet werden müssten. Der Sprecher teilte dem Beschwerdeführer mit, dass die Kommission ihm die Leitlinien sehr gern zusenden werde, sobald der Gemischte Ausschuss entschieden habe, dass sie veröffentlicht werden können.

7. Am 10. August 2007 wandte sich der Beschwerdeführer erneut an den Sprecher von Kommissar Frattini und erklärte, dass sein Antrag gemäß Verordnung 1049/2001 hätte behandelt werden müssen. Er ersuchte darum, dass die relevanten Verfahren gemäß Verordnung 1049/2001 befolgt werden und sein Antrag an die zuständige Abteilung weitergeleitet wird. Außerdem bat er den Sprecher um eine Rückmeldung dazu, an welche Stelle sein Anliegen weitergeleitet wurde.

8. Am 24. August 2007 wandte sich der Beschwerdeführer an den Pressereferenten der Vertretung der Kommission in Berlin und bat ihn um Unterstützung. In seiner Antwort vom 13. September 2007 vertrat dieser Beamte die Ansicht, dass der Sprecher von Kommissar Frattini den Antrag des Beschwerdeführers korrekt behandelt habe. Er betonte, dass dieser im Rahmen seiner Auskunftspflicht der Presse gegenüber umfassend auf die Fragen des Beschwerdeführers geantwortet habe. Anträge auf Zugang zu Dokumenten müssten an das Generalsekretariat der Kommission gerichtet werden.

9. Am 27. September 2007 stellte der Beschwerdeführer beim Generalsekretariat der Kommission einen offiziellen Antrag auf Zugang zu den Leitlinien und statistischen Angaben, der am 28. September 2007 registriert wurde. Mit Schreiben vom 5. November 2007 wies die Kommission den Antrag mit der Begründung zurück, dass die Leitlinien unter einige der in der Verordnung 1049/2001 enthaltenen Ausnahmen fallen, insbesondere Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a (internationale Beziehungen). Außerdem teilte die Kommission mit, dass sie noch keine der Statistiken erhalten habe, an denen der Beschwerdeführer interessiert sei, dass sie ihn jedoch benachrichtigen werde, sobald sie zur Verfügung stünden. Am 7. November 2007 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag, der am 16. November 2007 registriert wurde. Mit Schreiben vom 7. Dezember 2007 wurde dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass sein Antrag nach wie vor geprüft werde und die Beratung mit anderen Kommissionsdiensten noch nicht abgeschlossen sei. Die Frist für die Bearbeitung des Antrags müsse daher entsprechend Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 um 15 Arbeitstage bis zum 9. Januar 2008 verlängert werden.

10. Am 8. Dezember 2007 reichte der Beschwerdeführer beim Europäischen Bürgerbeauftragten die vorliegende Beschwerde ein.

11. Am 4. Januar 2008 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass es eine weitere Verzögerung geben werde. Am 16. Januar 2008 informierte sie ihn darüber, dass sie die russischen Behörden konsultieren müsse, um zu klären, ob der geforderte Zugang zu dem Entwurf der Leitlinien (teilweise) gewährt werden könne. Diese Konsultation würde einige Zeit in Anspruch nehmen, so dass sich die Bearbeitung des Antrags weiter verzögere.

12. Am 27. September 2007 hatte der Beschwerdeführer Zugang zum Schriftwechsel zwischen der Kommission und den Marktteilnehmern im Fall COMP/38577 (einer Kartelluntersuchung der Kommission) beantragt. Dieser Antrag wurde von der Kommission abgelehnt, woraufhin der Beschwerdeführer am 29. Oktober 2007 einen Zweitantrag auf Zugang zu diesen Dokumenten einreichte.

13. Darüber hinaus stellte der Beschwerdeführer am 30. September 2007 einen Antrag auf Zugang zum Schriftwechsel zwischen der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland zur Behandlung von Familienangehörigen von Unionsbürgern in Visaangelegenheiten. Dieser Antrag auf Dokumentenzugang bezog sich auf frühere Korrespondenz zur Behandlung seiner Schwiegermutter, die russische Staatsbürgerin ist. In einem Schreiben vom 19. Januar 2006 hatte die Kommission angekündigt, dass sie den Beschwerdeführer über ihre Kontakte mit der deutschen Regierung auf dem Laufenden halten werde.

DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG

14. In seiner Beschwerde an den Europäischen Bürgerbeauftragten erhob der Beschwerdeführer die folgenden Vorwürfe:

1. Die Kommission habe dadurch gegen die Verordnung 1049/2001 verstoßen, dass sie ihm keinen Zugang zu den Leitlinien sowie zu bestimmten statistischen Angaben der diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten betreffend die Umsetzung des Abkommens innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Frist gewährt habe.
2. Die Kommission habe zu Unrecht die Frist für die Entscheidung über seinen Zweitantrag auf Zugang zu den genannten Dokumenten verlängert.
3. Indem sie seinen Antrags auf Zugang zu Dokumenten nicht an das Generalsekretariat der Kommission weitergeleitet hat und indem sie es unterlassen hat, ihm eine Kontaktadresse mitzuteilen, habe die Kommission es verabsäumt, sich im Einklang mit den Prinzipien guter Verwaltung sowie dem Prinzip der Transparenz zu verhalten, und habe es ferner verabsäumt, den leitenden Prinzipien der Verordnung 1049/2001 Rechnung zu tragen. Die Kommission habe es außerdem verabsäumt, seine Anfrage um Weiterleitung seines Antrags auf Zugang zu Dokumenten an das Generalsekretariat zu beantworten.
4. Die Kommission habe es entgegen Ihrer Ankündigung in ihrem Schreiben vom 19. Januar 2006 verabsäumt, ihn hinsichtlich ihrer Korrespondenz mit der Bundesrepublik Deutschland betreffend die Behandlung von Familienangehörigen von Unionsbürgern in Visaangelegenheiten zu informieren.
5. Die Kommission habe dadurch gegen die Verordnung 1049/2001 verstoßen, dass sie keinen Zugang zur Korrespondenz im Fall COMP/38577 gewährt habe.
6. Die Kommission habe zu Unrecht die Frist für die Entscheidung über seinen Zweitantrag auf Zugang zur Korrespondenz im Fall COMP/38577 verlängert.

15. Der Beschwerdeführer fordert, dass ihm Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt werden sollte.

16. Am 26. Juni 2008 teilte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass er die Vorwürfe (5) und (6), die den Fall COMP/38577 betrafen, zurückziehen wolle. Am 6. Oktober 2008 setzte der Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten darüber in Kenntnis, dass er die Korrespondenz der Kommission mit Deutschland zur Behandlung von Familienangehörigen von Unionsbürgern in Visaangelegenheiten erhalten habe, weshalb er auch den Vorwurf (4) zurückziehen wolle.

17. Infolgedessen bezieht sich diese Entscheidung nur auf die Vorwürfe (1), (2) und (3) des Beschwerdeführers und die damit verbundene Forderung.

DIE UNTERSUCHUNG

18. Die Beschwerde wurde am 8. Dezember 2007 eingereicht. Am 17. Januar 2008 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung ein und ersuchte die Kommission um eine Stellungnahme zur Beschwerde.

19. Die Kommission sandte ihre Stellungnahme am 30. Juni 2008. Am 7. Juli 2008 wurde die Antwort der Kommission dem Beschwerdeführer mit der Bitte übermittelt, Anmerkungen dazu zu machen, die er am 18. Juli 2008 vorlegte.

20. Am 25. November 2008 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um weitere Informationen zu dieser Angelegenheit.

21. Am 10. März 2009 übermittelte die Kommission ihre Antwort auf das ergänzende Auskunftsersuchen. Diese wurde am 13. März 2009 an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der am 17. März 2009 Anmerkungen dazu vorlegte.

22. In seinen Anmerkungen brachte der Beschwerdeführer eine Reihe neuer Punkte vor. Er wies erstens darauf hin, dass weder der Gemischte Ausschuss noch die Kommission ermächtigt seien, Änderungen am Gegenstand des Abkommens vorzunehmen. Es gebe jedoch Berichte, aus denen hervorgehe, dass bestimmte Mitgliedstaaten eine Reihe von Einschränkungen vornehmen würden, die dem Abkommen zuwiderlaufen. Der Beschwerdeführer bat den Bürgerbeauftragten und die Kommission darauf hinzuwirken, dass die durch das Abkommen herbeigeführten Erleichterungen nicht untergraben werden, und zwar weder auf Grundlage der Leitlinien noch durch eigenmächtiges Handeln der Mitgliedstaaten. Zweitens stellte er fest, dass er nicht mit der Auffassung der Kommission übereinstimme, wonach von Angehörigen von EU-Bürgern andere Nachweise für das Verwandtschaftsverhältnis verlangt werden dürfen als das im Abkommen genannte „schriftliche Ersuchen". Durch die geforderte Vorlage weiterer Nachweise, wie dies offenbar in den Leitlinien vorgesehen sei, würde sich der bürokratische Aufwand für die Betroffenen erhöhen. Er brachte daher vor, dass die Kommission verstärkt darauf achten sollte, dass die Mitgliedsstaaten das Abkommen möglichst bürgerfreundlich auslegen. Drittens bezweifelte der Beschwerdeführer die richtige Anwendung des Abkommens, speziell was die für die Visa erhobenen Gebühren betreffe. Die Kommission müsse insbesondere Deutschland an seine Pflichten in diesem Zusammenhang erinnern. Viertens stellte der Beschwerdeführer fest, die Erfahrung zeige immer wieder, dass Erleichterungen im Reiseverkehr nur zu erreichen seien, wenn die Betroffenen hartnäckig darauf bestehen, dass die beschlossenen Maßnahmen auch durchgeführt werden. Und fünftens schließlich bezeichnete es der Beschwerdeführer als sehr unbefriedigend, dass einige Mitgliedstaaten eine von der Kommission zur Verfügung gestellte Entwurfsfassung der Leitlinien an ihre Vertretungen in Drittstaaten übermittelt hatten und diese bereits danach arbeiteten, ohne dass die betroffenen Bürger die Einhaltung der Leitlinien und ihre Übereinstimmung mit dem Abkommen kontrollieren könnten. Er bat daher den Bürgerbeauftragten, ihn in dieser Angelegenheit im Rahmen seiner Möglichkeiten zu unterstützen.

23. Der Beschwerdeführer wollte damit offenbar neue Vorwürfe und Forderungen erheben. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten müssen in einem solchen Falle jedoch die geeigneten administrativen Schritte bei der betroffenen Behörde vorausgegangen sein. Wie der Bürgerbeauftragte allerdings feststellt, hat der Beschwerdeführer diese Vorwürfe und Forderungen in seinem Schriftwechsel mit der Kommission offenbar nicht angeführt. Sie sind daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt unzulässig. Ihm steht es jedoch frei, seine Vorwürfe und Forderungen erneut vorzubringen, nachdem er die geeigneten Schritte bei der Kommission unternommen hat. Es wird jedoch angemerkt, dass der Bürgerbeauftragte nur zur Bearbeitung von Beschwerden über Missstände in der Verwaltungstätigkeit befugt ist, wenn diese die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union betreffen. Er könnte sich daher in keinem Falle mit Vorwürfen und Forderungen befassen, die sich auf das Verhalten von Mitgliedstaaten beziehen.

DIE ANALYSE UND DIE SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

A. Vorwurf der Nichtgewährung des Zugangs zu den Leitlinien und Statistiken und damit verbundene Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

24. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass die Entscheidung der Kommission, ihm keinen Zugang zu den relevanten Dokumenten zu gewähren, nicht mit der Verordnung 1049/2001 in Einklang stehe. Er forderte, dass ihm Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewährt werden sollte.

In Bezug auf die Leitlinien

25. In ihrer Stellungnahme erinnerte die Kommission daran, dass sie den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 5. November 2007 über die Ablehnung des Zugangsantrags gleichzeitig darüber in Kenntnis gesetzt hätte, dass es sich bei den vorstehend genannten Leitlinien um einen noch in der Diskussion befindlichen Entwurf handele, der vom Gemischten Ausschuss, bestehend aus der Europäischen Kommission, der Russischen Föderation und den EU-Mitgliedstaaten, noch nicht verabschiedet worden sei. Da Dritte an der Erstellung des Dokuments beteiligt seien, bestehe für die Kommission nach Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 die Verpflichtung, vor der Entscheidung über den Zugangsantrag diese Dritten (in diesem Fall die Russische Föderation) zu konsultieren.

26. Die Kommission wies darauf hin, dass sie auf einer Tagung des Gemischten Ausschusses im Januar 2008 auch die Frage des Antrags auf Zugang zum Entwurf für die Leitlinien angesprochen habe. Die russische Delegation habe jedoch deutlich gemacht, dass die Leitlinien nicht veröffentlicht werden sollten, solange sie nur im Entwurf vorliegen. Nach der Verabschiedung der Leitlinien könne man auf diese Frage zurückkommen.

27. Am 3. März 2008 bestätigte die Kommission daher ihre Ablehnung des Antrags auf Zugang zum Entwurf der Leitlinien aufgrund der Ausnahme gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001. Die Verbreitung des Entwurfs der Leitlinien gegen den ausdrücklichen Willen der Russischen Föderation würde den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation beeinträchtigen.

28. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, dass nach Angaben des Deutschen Auswärtigen Amtes die endgültige Fassung der Leitlinien bereits am 2. Januar 2008 vorgelegen habe.

29. Der Bürgerbeauftragte ersuchte daher die Kommission, zu dieser Aussage Stellung zu nehmen.

30. In ihrer Antwort wies die Kommission darauf hin, dass die endgültige Fassung der Leitlinien am 2. Januar 2008 noch nicht vorgelegen habe. Eine endgültige und förmliche Einigung über den Wortlaut der Leitlinien sei erst am 10. Juni 2008 erzielt worden. Die Leitlinien könnten damit auf der nächsten Tagung des Gemischten Ausschusses, die für Februar 2009 angesetzt sei, verabschiedet werden. Es sei des Weiteren vereinbart worden, dass die Leitlinien nach der förmlichen Annahme veröffentlicht würden.

31. Bei einem Telefongespräch mit dem Büro des Bürgerbeauftragten am 30. November 2009 bestätigte der Beschwerdeführer, dass er zwischenzeitlich eine Kopie der Leitlinien erhalten habe.

In Bezug auf die Statistiken

32. In ihrer Stellungnahme teilte die Kommission mit, dass bis zur Tagung des Gemischten Ausschusses im Januar 2008 nur wenige Mitgliedstaaten statistische Daten vorgelegt hätten. Es sei daher beschlossen worden, alles zu unternehmen, damit die Statistiken rechtzeitig zur nächsten Tagung des Gemischten Ausschusses im Juni 2008 vorliegen.

33. Der Beschwerdeführer erklärte in seinen Anmerkungen, dass er nicht verstehe, warum ihm die Kommission nicht zumindest die ihr vorliegenden Statistiken übermittelt habe, wozu sie gemäß Verordnung 1049/2001 verpflichtet gewesen wäre.

34. Der Bürgerbeauftragte ersuchte daher die Kommission, zu diesem Argument Stellung zu nehmen und mitzuteilen, ob die vollständigen Statistiken nunmehr verfügbar sind.

35. In ihrer Antwort stellte die Kommission fest, dass ihr lediglich einige vierteljährliche Teilstatistiken weniger Mitgliedstaaten zugegangen seien, die ihrer Auffassung nach kein klares Bild von der Umsetzung des Abkommens liefern würden. Sie werde die Mitgliedstaaten erneut ersuchen, die verlangten Statistiken im Hinblick auf die für Februar 2009 geplante nächste Tagung des Gemischten Ausschusses zu übermitteln.

36. Bei dem bereits erwähnten Telefongespräch mit dem Büro des Bürgerbeauftragten am 30. November 2009 bestätigte der Beschwerdeführer, dass er zwischenzeitlich die von ihm gewünschten Statistiken erhalten habe.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

37. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer um Zugang zu den Leitlinien ersucht hatte, was die Kommission in ihrer Stellungnahme bestätigte. Als der Beschwerdeführer im Sommer 2007 das erste Mal versuchte, Zugang zu diesem Dokument zu erlangen, teilte ihm der Sprecher von Kommissar Frattini mit, dass die Kommission das angeforderte Dokument zum aktuellen Zeitpunkt nicht übermitteln könne, da die Leitlinien vom Gemischten Ausschuss noch fertiggestellt und verabschiedet werden müssten. Aus den Informationen, die die Kommission im Verlauf dieser Untersuchung zur Verfügung gestellt hat, geht hervor, dass die Leitlinien erst Anfang 2009 offiziell verabschiedet wurden. Da der Beschwerdeführer um Zugang zu den Leitlinien und nicht zum Entwurf der Leitlinien ersucht hatte, hätte die Kommission den Zugangsantrag des Beschwerdeführers mit der einfachen Begründung ablehnen sollen, dass das von ihm angeforderte Dokument als solches (noch) nicht existiere.

38. Der Bürgerbeauftragte weiß es zu schätzen, dass die Kommission offenbar versucht hat zu klären, ob Zugang zum Entwurf der Leitlinien gewährt werden kann, und zu diesem Zweck auch die russischen Behörden konsultiert hat. Soweit der Bürgerbeauftragte das einschätzen kann, hat der Beschwerdeführer jedoch nie zu verstehen gegeben, dass er möglicherweise auch am Entwurf der Leitlinien interessiert ist. Wenn sich die Kommission nicht sicher war, wie die Anfrage des Beschwerdeführers zu interpretieren sei, hätte sie ihn gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 1049/2001 auffordern können, den Antrag zu präzisieren. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten hätte sich die Kommission dadurch nicht nur eine Menge Arbeit ihrerseits erspart, sondern es auch vermieden, einen Bürger noch weiter zu verärgern, der - wie an anderer Stelle noch deutlich wird - bereits Grund dazu hatte, mit der Kommission unzufrieden zu sein.

39. Der Bürgerbeauftragte merkt an, dass der Beschwerdeführer nach eigener Aussage mittlerweile Zugang zu den von ihm angeforderten Leitlinien und Statistiken erhalten habe. Es trifft zu, dass die Kommission bei der Gewährung des Zugangs zu den Statistiken offenbar etwas langsam war, da sie anfänglich die Statistiken nicht zugänglich machte, die ihr bereits vorlagen, wenngleich nicht alle Mitgliedstaaten solche statistischen Daten bereitgestellt hatten. Im vorliegenden Fall geht es jedoch um die Verweigerung des Zugangs und nicht um eine mögliche Verzögerung bei der Gewährung des Zugangs zu den betreffenden Dokumenten.

40. In Anbetracht dessen sieht der Bürgerbeauftragte keine Gründe für weitere Untersuchungen im Hinblick auf diesen Vorwurf und die Forderung.

B. Vorwurf der unrechtmäßigen Verlängerung der Frist für die Beantwortung des Zweitantrags des Beschwerdeführers auf Dokumentenzugang durch die Kommission

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

41. Der Beschwerdeführer führte an, dass die Kommission die Frist für die Beantwortung seines Zweitantrags zu Unrecht verlängert habe. Seinem Eindruck nach habe die Kommission so gehandelt, um Zeit zu gewinnen und weil sie ihm den Zugang zu den betreffenden Dokumenten nicht gewähren wollte.

42. In ihrer Stellungnahme äußerte die Kommission ihr Bedauern darüber, dass sie nicht in der Lage gewesen sei, innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 vorgeschriebenen Fristen zu antworten. Gleichzeitig wies sie daraufhin, dass diese Verzögerung entstanden sei, weil sie sich um eine Lösung bemüht habe, die dem Beschwerdeführer möglichst umfassenden Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren würde. Sie erinnerte daran, dass sie gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 verpflichtet gewesen sei, die russischen Behörden zu konsultieren.

43. Der Beschwerdeführer ging in seinen Anmerkungen nicht auf diesen Punkt ein.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

44. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 Zweitanträge auf Dokumentenzugang „unverzüglich zu bearbeiten" sind und dass die Frist von 15 Arbeitstagen nur in „Ausnahmefällen" verlängert werden kann, und zwar „sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält".

45. Es ist unbestritten, dass die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers nicht innerhalb der dafür vorgesehenen 15 Arbeitstage behandelt hat.

46. Es trifft zu, dass die Kommission dem Beschwerdeführer mitgeteilt hat, dass die Frist für die Beantwortung seines Zweitantrags um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden müsse. Diese Entscheidung wurde jedoch damit begründet, dass die Kommission den Antrag nach wie vor prüfe und die Beratung mit anderen Kommissionsdiensten noch nicht abgeschlossen sei. Dem Bürgerbeauftragten ist nicht ersichtlich, wie diese Umstände einen „Ausnahmefall" im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 darstellen können. In jedem Falle jedoch erfüllt ein einfacher und allgemein formulierter Verweis auf die Notwendigkeit der Beratung mit anderen Kommissionsdiensten nicht die Forderung nach einer „ausführlichen Begründung", wie sie im gleichen Artikel enthalten ist.

47. Es stimmt, dass die Kommission nachfolgend auch auf die Notwendigkeit der Konsultation der russischen Behörden verwies, um die Bearbeitungszeit des Antrags zu rechtfertigen. Die Konsultation von Dritten, die an der Ausarbeitung eines Dokuments beteiligt sind, für das ein Zugangsantrag vorliegt, ist jedoch in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehen. Sie kann daher kaum als ein „Ausnahmefall" im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 angesehen werden. Zudem stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission auf die Notwendigkeit der Konsultation der russischen Behörden erst verwiesen hat, als die ursprüngliche Frist bereits lange abgelaufen war.

48. Doch selbst wenn man davon ausginge, dass die Kommission in diesem Falle berechtigt war, sich eine Fristverlängerung um 15 Arbeitstage zu gewähren, würde dies nichts an der Schlussfolgerung ändern, dass die in der Verordnung 1049/2001 vorgesehenen Fristen nicht eingehalten wurden. In der Tat ist es unstrittig, dass die Kommission den Zweitantrag des Beschwerdeführers auch nicht innerhalb der um 15 Arbeitstage verlängerten Frist bearbeitet hat.

49. Die Kommission hat folglich die einschlägigen gesetzlichen Anforderungen nicht befolgt. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

50. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission ihr Bedauern darüber äußerte, dass sie die in der Verordnung 1049/2001 vorgeschriebenen Fristen nicht eingehalten hat. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten besteht seinerseits normalerweise kein weiterer Handlungsbedarf, wenn sich ein Organ der Union für eine Verzögerung bei der Bearbeitung eines Antrags auf Dokumentenzugang gemäß der Verordnung 1049/2001 entschuldigt. Im vorliegenden Fall jedoch hat sich die Kommission weder entschuldigt noch die Verantwortung für diese Verzögerung übernommen. Sie war im Gegenteil der Auffassung, die Verzögerung bei der Bearbeitung des Zweitantrags falle nicht in ihren Einfluss- und Verantwortungsbereich, da sie verpflichtet gewesen sei, die russischen Behörden zu konsultieren. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für notwendig, weiter unten eine kritische Anmerkung zu machen.

51. In Anbetracht der Tatsache, dass die Kommission die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Verfahrensregeln nicht eingehalten hat, als sie die Frist im Dezember 2007 verlängerte, müssen die weiteren ‚Verlängerungen' vom 4. und 16. Januar 2008 gar nicht erst untersucht werden.

C. Vorwurf der unterbliebenen Weiterleitung des ursprünglichen Antrags auf Zugang zu Dokumenten an das Generalsekretariat

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

52. Der Beschwerdeführer warf der Kommission Missstände in der Verwaltungstätigkeit vor, da sie es verabsäumt habe, seinen ursprünglichen Antrag auf Dokumentenzugang vom 23. Juli 2007 an ihr Generalsekretariat weiterzuleiten und seiner Aufforderung zur Weiterleitung vom 10. August 2007 nachzukommen.

53. In ihrer Stellungnahme bekräftigte die Kommission ihre Ansicht, die sie bereits während der vorangegangenen Kommunikation mit dem Beschwerdeführer geäußert hatte. Demnach sei es Aufgabe des Sprecherdienstes, an den sich der Beschwerdeführer am 23. Juli 2007 gewandt hatte, im Namen der Kommission Auskünfte zu erteilen sowie politische Bewertungen und Stellungnahmen abzugeben. Nach Meinung der Kommission habe der Sprecher den Antrag des Beschwerdeführers folglich zu Recht als Auskunftsersuchen eingestuft. Zur Begründung führte sie drei Aspekte an. Erstens habe sich der Beschwerdeführer als Journalist vorgestellt. Zweitens habe der Wortlaut seiner E-Mail vom 23. Juli 2007 den Schluss nahegelegt, dass er bestimmte Fragen habe, und nicht, dass er einen Dokumentenzugang beantragen möchte. Nach Ansicht der Kommission enthielt die besagte E-Mail auch keine anderen Hinweise darauf, dass sie als förmlicher Antrag auf Zugang zu Dokumenten zu betrachten sei. Drittens habe der Beschwerdeführer nicht auf die Verordnung 1049/2001 Bezug genommen.

54. Die Kommission räumte ein, dass der Beschwerdeführer in seiner E-Mail vom 10. August 2007 ausdrücklich gefordert hatte, seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten an das Generalsekretariat weiterzuleiten. Sie entschuldigte sich für die unzureichende Art und Weise, in der diese E-Mail bearbeitet worden war, und fügte hinzu, sie richte zurzeit ein System ein, mit dem solche Anträge künftig systematischer bearbeitet werden können.

55. In seinen Anmerkungen äußerte sich der Beschwerdeführer verwundert darüber, dass es nach Auffassung der Kommission für einen wirksamen Antrag auf Zugang zu einem Dokument offenbar darauf ankomme, dass sich der Bürger ausdrücklich auf die Verordnung 1049/2001 beruft. Er hätte diese zu dem Zeitpunkt, da er den Antrag stellte, noch gar nicht gekannt und glaube, dass das wohl auf viele EU-Bürger zutreffe. Das spiele aber auch gar keine Rolle, denn die Verwaltung müsse doch das europäische Recht kennen und Anfragen von Bürgern entsprechend behandeln. Er erinnerte außerdem daran, dass die Richtlinie 1049/2001 ausdrücklich vorsehe, dass die Verwaltung dem Bürger helfen soll, die Anträge vollständig und richtig zu stellen. Zudem sollte die Einstufung eines Antrags entweder als Auskunftsersuchen oder als Antrag auf Dokumentenzugang nach Meinung des Beschwerdeführers nicht davon abhängen, ob dieser Antrag von einem Journalisten oder einem normalen Bürger eingereicht wurde.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

56. Es entspricht einer guten Verwaltungspraxis, Anträge auf Zugang zu Dokumenten gemäß den Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 zu bearbeiten (siehe Artikel 23 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis[3]). Außerdem erfordern die Grundsätze der guten Verwaltungspraxis von einem Beamten, der für eine von einem Bürger eingereichte Anfrage nicht zuständig ist, diesen Bürger an den zuständigen Beamten oder die zuständige Stelle weiterzuleiten (siehe Artikel 12 Absatz 2 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis). Ferner wird auf Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 hingewiesen, wonach „[d]ie Organe ... die Bürger darüber [informieren], wie und wo Anträge auf Zugang zu Dokumenten gestellt werden können, und ... ihnen dabei Hilfe [leisten]. In Anbetracht dessen ist der Bürgerbeauftragte der Meinung, dass in dem Falle, da ein Bürger einen Antrag auf Dokumentenzugang an eine dafür nicht zuständige Dienststelle richtet, diese Dienststelle den Antrag an die kompetente Dienststelle weiterleiten oder zumindest den Bürger darüber informieren sollte, wohin er sich zu wenden hat.

57. Im vorliegenden Fall hat der Sprecher von Herrn Frattini weder den am 23. Juli 2007 eingereichten Antrag auf Dokumentenzugang an das Generalsekretariat weitergeleitet noch dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass er seinen Antrag an diese Stelle richten sollte.

58. Der Bürgerbeauftragte ist der Meinung, dass keines der von der Kommission zur Rechtfertigung der Art und Weise des Umgangs mit besagter Anfrage vorgetragenen Argumente überzeugend ist.

59. Erstens ist festzustellen, dass die Anwendung der Verordnung 1049/2001 unabhängig davon erfolgt, ob der Antrag auf Zugang zu Dokumenten von einem Journalisten eingereicht wurde. Außerdem merkt der Bürgerbeauftragte an, dass der Beschwerdeführer in seinem Antrag vom 23. Juli 2007 nicht auf die Tatsache verwiesen hat, dass er ein Journalist sei. Wie es scheint, hat er dies erst erwähnt, als er sich an den Sprecher des Präsidenten der Kommission wandte, um Beschwerde gegen die Art und Weise der Behandlung seiner E-Mail vom 23. Juli 2007 einzulegen. Zweitens stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer seiner ursprünglich in Deutsch abgefassten E-Mail vom 23. Juli 2007 eine englische Übersetzung beifügte. Was die Statistiken betrifft, ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die deutsche Fassung der E-Mail einige Unklarheiten darüber hätte aufkommen lassen können, ob der Beschwerdeführer einen Antrag auf Zugang zu diesen Dokumenten stellen wollte oder lediglich um Auskünfte darüber ersuchte. In Bezug auf die Leitlinien jedoch hat der Beschwerdeführer ganz eindeutig um eine Kopie dieses Dokuments gebeten. Für den betreffenden Beamten konnte es daher keinerlei Zweifel daran geben, dass der Beschwerdeführer Zugang zu dem betreffenden Dokument wünschte. Drittens ist die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in seiner E-Mail vom 23. Juli 2007 nicht auf die Verordnung 1049/2001 Bezug nahm, eindeutig irrelevant. Wie bereits an anderer Stelle festgestellt wurde, entspricht es einer guten Verwaltungspraxis, Anträge auf Zugang zu Dokumenten gemäß den Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 zu bearbeiten. Von den Bürgern kann nicht erwartet werden, dass sie mit den rechtlichen Vorschriften, auf deren Grundlage die EU-Verwaltung ihre Pflichten wahrzunehmen hat, voll und ganz vertraut sind.

60. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der betreffende Beamte die E-Mail des Beschwerdeführers vom 23. Juli 2007 äußerst schnell beantwortete und ihn in seiner Antwort auf eine Website verwies, auf der seiner Meinung nach die betreffenden Dokumente zu finden waren. Wenn diese Annahme richtig gewesen wäre, hätte der Bürgerbeauftragte nicht gezögert, den betreffenden Beamten für eine zweifellos hilfsbereite und dienstleistungsorientierte Vorgehensweise zu loben. Hätte er nämlich die Anfrage vom 23. Juli 2007 an das Generalsekretariat weitergeleitet oder dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass er seine Anfrage an diese Dienststelle richten soll, hätte sie zuerst beim Generalsekretariat registriert werden müssen und wäre dann an die zuständige Dienststelle weitergeleitet worden. Wie bereits erwähnt, standen der Kommission dafür 15 Arbeitstage zur Verfügung. Wären jedoch die entsprechenden Dokumente im Internet erhältlich gewesen, hätte der Sprecher von Kommissar Frattini mit seiner Vorgehensweise dem Beschwerdeführer einen sehr viel schnelleren Zugang zu diesen Dokumenten ermöglicht, als dies bei einer Bearbeitung des Antrags vom 23. Juli 2007 gemäß der Verordnung 1049/2001 der Fall gewesen wäre. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die entsprechenden Dokumente auf der dem Beschwerdeführer angegebenen Website nicht zu finden waren und dieser den betreffenden Beamten darüber unverzüglich in Kenntnis setzte. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte der Meinung, dass dieser Beamte, sobald er erfahren hatte, dass seine ursprüngliche Empfehlung falsch war, die Anfrage vom 23. Juli 2007 an das Generalsekretariat hätte weiterleiten oder zumindest den Beschwerdeführer darüber informieren müssen, wohin er sich wenden sollte.

61. Zur E-Mail vom 10. August 2007 stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer darin ausdrücklich auf die Verordnung 1049/2001 verwies, um eine Bearbeitung seines Antrags gemäß dieser Verordnung ersuchte und darum bat, ihn an die zuständige Dienststelle weiterzuleiten. Der Bürgerbeauftragte hält es für einen schweren Fall von Unhöflichkeit, dass die Kommission diese E-Mail nicht beantwortet hat und den darin enthaltenen Forderungen nicht nachgekommen ist. Dieser Missstand in der Verwaltungstätigkeit ist umso schwerwiegender, als ein anderer Beamter der Kommission, an den sich der Beschwerdeführer hilfesuchend gewandt hatte, nichts unternommen hat, um in dieser Situation Abhilfe zu schaffen, und stattdessen behauptete, der Antrag des Beschwerdeführers sei „völlig korrekt" behandelt worden.

62. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die Kommission anerkannt hat, dass die Anfrage des Beschwerdeführers vom 10. August 2008 nicht zufriedenstellend bearbeitet wurde. Sie hat sich dafür entschuldigt und darauf hingewiesen, dass sie zurzeit ein System einrichte, mit dem künftig eine ordnungsgemäße Bearbeitung solcher Anträge sichergestellt werden soll. Der Beschwerdeführer ist in seinen Anmerkungen auf diesen Aspekt des Falles nicht speziell eingegangen.

63. Unter diesen Umständen hält der Bürgerbeauftragte weitere Untersuchungen zur Behandlung der E-Mail vom 10. August 2007 nicht für erforderlich.

64. Der Bürgerbeauftragte merkt jedoch an, dass die oben genannte Entschuldigung nicht gleichermaßen dafür gilt, wie die Kommission die E-Mail des Beschwerdeführers vom 23. Juli 2008 behandelt hat. Aus der Stellungnahme geht sogar hervor, dass die Kommission nach wie vor der Auffassung ist, diese E-Mail sei ordnungsgemäß bearbeitet worden. Wie bereits an anderer Stelle dargelegt wurde, kann der Bürgerbeauftragte diese Meinung nicht teilen. Er wird daher weiter unten eine kritische Anmerkung machen.

D. Schlussfolgerungen

Ausgehend von der Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit den folgenden Schlussfolgerungen und kritischen Anmerkungen ab:

1. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 kann die für die Bearbeitung von Zweitanträgen auf Dokumentenzugang vorgesehene Frist von 15 Arbeitstagen in „Ausnahmefällen" und vorbehaltlich einer „ausführlichen Begründung" um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden. Im vorliegenden Fall informierte die Kommission den Beschwerdeführer über die Notwendigkeit der Verlängerung der entsprechenden Frist und begründete dies damit, dass sie den Antrag nach wie vor prüfe und die Beratung mit anderen Kommissionsdiensten noch nicht abgeschlossen sei. Dem Bürgerbeauftragten ist nicht ersichtlich, wie diese Umstände einen „Ausnahmefall" im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 darstellen können. In jedem Falle jedoch erfüllt ein einfacher und allgemein formulierter Verweis auf die Notwendigkeit der Beratung mit anderen Kommissionsdiensten nicht die Forderung nach einer „ausführlichen Begründung", wie sie im gleichen Artikel enthalten ist. Die Kommission hat es folglich verabsäumt, den Zweitantrag des Beschwerdeführers in der von der Verordnung 1049/2001 vorgeschriebenen Frist zu bearbeiten. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.
2. Es entspricht einer guten Verwaltungspraxis, Anträge auf Zugang zu Dokumenten gemäß den Bestimmungen der Verordnung 1049/2001 zu bearbeiten (siehe Artikel 23 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis). Außerdem erfordern die Grundsätze der guten Verwaltungspraxis von einem Beamten, der für eine von einem Bürger eingereichte Anfrage nicht zuständig ist, diesen Bürger an den zuständigen Beamten oder die zuständige Stelle weiterzuleiten (siehe Artikel 12 Absatz 2 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis). Im vorliegenden Fall hat es die Kommission verabsäumt, den Antrag des Beschwerdeführers auf Dokumentenzugang vom 23. Juli 2007 an ihr Generalsekretariat weiterzuleiten oder dem Beschwerdeführer zumindest mitzuteilen, wohin er sich wenden soll, und zwar selbst dann noch, nachdem sie darüber informiert worden war, dass ihre ursprüngliche Antwort auf diese Anfrage falsch war. Dies stellt einen weiteren Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 5. Januar 2010

---

[1] ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43.

[2] Beschluss des Rates vom 19. April 2007 über den Abschluss des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Russischen Föderation über die Erleichterung der Ausstellung von Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt, ABl. L129 vom 17.5.2007, S. 27.

[3] Der Kodex ist auf der Website des Bürgerbeauftragten abrufbar (http://www.ombudsman.europa.eu).