Hintergrund der Initiativuntersuchung

1. Gemäß Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist der Europäische Bürgerbeauftragte befugt, von sich aus Untersuchungen zu möglichen Missständen bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union durchzuführen.

2. Der Bürgerbeauftragte wurde aufgefordert, die vorliegende Untersuchung aus eigener Initiative einzuleiten, als er eine Beschwerde im Zusammenhang mit einem Antrag auf Zugang zu einem Ratsdokument prüfte (Beschwerde 1170/2009/KM). Der Beschwerdeführer machte geltend, dass der Rat bestimmte Verfahrensanforderungen, einschließlich der Pflicht zur Begründung der Verlängerung der Frist für die Beantwortung seines Zweitantrags, nicht eingehalten habe.

3. Diese Begründungspflicht und die Frist selbst sind in Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 [1] vorgesehen, der wie folgt lautet:

„1. Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder innerhalb dieser Frist Zugang zu dem angeforderten Dokument und gewährt Zugang gemäß Artikel 10 oder gibt in einer schriftlichen Antwort die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung an. Im Falle einer vollständigen oder teilweisen Ablehnung unterrichtet das Organ den Antragsteller über die ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe, d. h. die Einleitung eines Gerichtsverfahrens gegen das Organ und/oder die Einreichung einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten nach Maßgabe der Artikel 230 bzw. 195 EG-Vertrag.

2. In Ausnahmefällen, z. B. im Falle eines Antrags, der sich auf ein sehr langes Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten bezieht, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 15 Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab unterrichtet wird und eine ausführliche Begründung gegeben wird.

3. Versäumt es das Organ, innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu antworten, so gilt dies als ablehnende Antwort und berechtigt den Antragsteller, gemäß den einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags ein Gerichtsverfahren gegen das Organ einzuleiten und/oder eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen."

4. In seiner Stellungnahme zur Beschwerde 1170/2009/KM wies der Rat die Behauptung zurück, er habe die Fristverlängerung nicht begründet. Sie wies darauf hin, dass sie dem Beschwerdeführer mitgeteilt habe, dass „die Vorbereitungsgremien des Rates, die mit der Bearbeitung Ihres Antrags betraut sind, diese Bearbeitung noch nicht abgeschlossen haben“. Er wies darauf hin, dass der Rat gemäß Anhang II Artikel 8 seiner Geschäftsordnung über Zweitanträge entscheidet. Dieser Beschluss wird von der zuständigen Arbeitsgruppe und dem AStV ausgearbeitet [2]. Da also alle diese Stellen den Antwortentwurf prüfen und genehmigen müssen, ist es nicht ungewöhnlich, dass die Frist überschritten wird.

5. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass der Rat in seinem neunten Jahresbericht über die Durchführung der Verordnung 1049/2001, der auf seiner Website [3] abrufbar ist, erklärt hat, dass er die Frist für die Beantwortung von Zweitanträgen in 26 von 28 Fällen im Jahr 2010, in 32 von 33 Fällen im Jahr 2009 und in 20 von 24 Fällen im Jahr 2008 verlängert hat. In dem Bericht wurde auch festgestellt, dass die durchschnittliche Bearbeitungszeit für Zweitanträge im Jahr 2010 28 Arbeitstage und im Jahr 2009 26 Arbeitstage betrug.

6. Vor diesem Hintergrund erschien es sinnvoll, Möglichkeiten zu prüfen, wie der Rat die Bearbeitung von Zweitanträgen auf Zugang zu Dokumenten verbessern kann, insbesondere seine Fähigkeit, die gesetzlichen Fristen für die Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten einzuhalten. Der Bürgerbeauftragte beschloss daher, die vorliegende Initiativuntersuchung einzuleiten.

Gegenstand der Untersuchung

7. Der Bürgerbeauftragte ersuchte den Rat um eine Stellungnahme zu der Frage, wie er mit Anträgen auf Zugang zu Dokumenten umgeht. Er ersucht den Rat, insbesondere i) das Verfahren für die Bearbeitung von Erstanträgen und Zweitanträgen auf Zugang zu Dokumenten und ii) die Maßnahmen anzugeben, die er ergriffen hat, um sicherzustellen, dass er Zweitanträge innerhalb der vorgeschriebenen 15 Arbeitstage beantworten kann.

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte ersuchte den Rat am 29. Juni 2011 um eine Stellungnahme. Am 3. Oktober 2011 übermittelte der Rat eine erste Stellungnahme, in der er darauf hinwies, dass seine Dienststellen derzeit prüfen, wie die für die Bearbeitung von Zweitanträgen erforderliche Zeit verkürzt werden kann. Sie erklärte, dass sie damit rechnet, die erforderlichen Vorkehrungen bis Ende 2011 abzuschließen, und versprach, den Bürgerbeauftragten umfassend über alle ergriffenen Maßnahmen auf dem Laufenden zu halten. Der Rat hat seine endgültige Stellungnahme am 30. Januar 2012 vorgelegt.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vom Rat dem Bürgerbeauftragten übermittelte Informationen

9. In seiner ersten Stellungnahme vom Oktober 2011 räumte der Rat ein, dass die durchschnittliche Bearbeitungszeit für Zweitanträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgesehene Frist von 15 Arbeitstagen überschritt. Anschließend wird das Verfahren für die Beantwortung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten wie folgt erläutert.

10. Sobald der Rat einen Erstantrag erhält, prüft sein Transparenzdienst den Antrag und die angeforderten Dokumente, um festzustellen, ob Zugang gewährt werden kann. Um diese Entscheidung zu treffen (außer in Fällen, in denen die Dokumente bereits veröffentlicht sind), wendet sich der Transparenzdienst an die Dienststelle, von der die Dokumente stammen, und unterbreitet unter Berücksichtigung des Gegenstands und des Inhalts der Dokumente Vorschläge für die Gewährung des vollständigen oder teilweisen Zugangs. Die endgültige Entscheidung beruht auf der Beurteilung der Zustellung, von der die Schriftstücke stammen. Der Transparenzdienst informiert den Antragsteller schriftlich entweder über seine Entscheidung, den Zugang zu gewähren, oder erläutert im Falle einer vollständigen oder teilweisen Verweigerung, warum der Zugang auf der Grundlage der erforderlichen Hintergrundinformationen des ursprünglichen Dienstes nicht gewährt werden kann.

11. Zweitanträge werden zunächst auf die gleiche Weise bearbeitet. Der Juristische Dienst des Rates prüft und prüft jedoch sowohl den Zweitantrag als auch den Antwortentwurf und legt ihn anschließend der Gruppe "Information" vor, die die Dokumente prüft, bevor sie den AStV und den Rat mit der Angelegenheit befasst. Der Rat nimmt die endgültige Antwort mit einfacher Mehrheit an.

12. In seiner zweiten Stellungnahme wies der Rat darauf hin, dass es seinem Generalsekretariat zwar möglich sei, einen Zweitantrag innerhalb der Frist von 15 Arbeitstagen zu bearbeiten, dass das gesamte Verfahren, einschließlich des Beschlusses des Rates, jedoch zeitaufwändig sei. Daher ergriff der Rat eine Reihe allgemeiner Maßnahmen, um seine Behandlung von Erstanträgen zu verbessern, sowie spezifische Maßnahmen, um die für die Bearbeitung von Zweitanträgen erforderliche Zeit zu verkürzen.

13. Im Rahmen allgemeiner Maßnahmen stellte der Rat zusätzliches Personal innerhalb des Transparenzdienstes für die Bearbeitung von Erstanträgen zur Verfügung. Er erwartet, dass dies es dem Transparenzdienst ermöglichen würde, die steigende Zahl komplexer Erstanträge besser zu bewältigen und aktivere Kontakte sowohl zu den Antragstellern als auch zu den einschlägigen Fachabteilungen im Rat zu unterhalten. Parallel dazu versuchte der Rat auch, das Personal des Generalsekretariats für die Transparenzregeln zu sensibilisieren, indem er beispielsweise Schulungen durchführte und Informationen über das Intranet bereitstellte.

14. Konkret stellte der Rat in Bezug auf Zweitanträge fest, dass das WPI im Durchschnitt nur alle drei Wochen zusammentrat und dass Vermerke zu Beschlussentwürfen spätestens drei Arbeitstage vor der betreffenden Ratstagung auf die Tagesordnung des Rates gesetzt werden mussten, damit er einen Beschluss mit einfacher Mehrheit annehmen kann. Die für die Bearbeitung von Zweitanträgen benötigte Zeit überschritt daher häufig die erforderlichen 15 Arbeitstage.

15. Um dieses Problem anzugehen, hat der Rat die Möglichkeit eingeführt, zusätzlich zu den ordentlichen WPI-Sitzungen kurzfristig "Attaché"-Sitzungen einzuberufen, damit die WPI innerhalb von 15 Arbeitstagen Entwürfe von Antworten auf Zweitanträge auf die Tagesordnung des AStV und des Rates setzen kann. Alternativ hat der Rat ein informelles schriftliches Konsultationsverfahren auf der Ebene der Arbeitsgruppen ermöglicht, um einen Antrag zu prüfen, bevor er zur Annahme vorgelegt wird. Darüber hinaus wurde eine Kontaktperson innerhalb des Transparenzdienstes benannt, um während der Prüfung eines Antrags durch das WPI mit den Delegationen der Mitgliedstaaten in Kontakt zu treten, und die Delegationen wurden gebeten, einen für Zweitanträge zuständigen Delegierten zu benennen. Der Rat hat auch ein funktionales Postfach eingerichtet, um die Kommunikation zwischen den an der Bearbeitung von Anträgen beteiligten Akteuren zu erleichtern. Da im August keine ordentlichen Tagungen des AStV/Rats stattfinden und diese im Januar, April und Juli weniger häufig stattfinden, beschloss der Rat schließlich, erforderlichenfalls die Annahme von Antworten auf Zweitanträge im Wege eines förmlichen schriftlichen Verfahrens zuzulassen.

16. Abschließend stellte der Rat fest, dass er zwar die Frist für die Bearbeitung von Zweitanträgen in Ausnahmefällen noch verlängern muss, um die Gesamtqualität seiner Dienstleistungen zu verbessern und die Kohärenz seiner Antworten zu gewährleisten, er aber zuversichtlich ist, dass er eine Reihe nützlicher Maßnahmen ergriffen hat, um es ihm zu ermöglichen, Anträge innerhalb eines kürzeren Zeitrahmens zu bearbeiten und die Gesamtqualität der Dienstleistungen, die er in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erbringt, zu verbessern.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. Der Bürgerbeauftragte nimmt die ausführlichen Erläuterungen zur Kenntnis, die der Rat auf seine Initiativuntersuchung hin abgegeben hat. Er ist der Ansicht, dass der Ansatz des Rates, eine Kombination aus allgemeinen Maßnahmen zur Verbesserung seiner Gesamteffizienz bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten und spezifischeren Maßnahmen zur Bewältigung des institutionellen Rahmens, in dem Zweitanträge geprüft werden, anzunehmen, eindeutig nützlich ist. Er begrüßt insbesondere die Flexibilität, die der Rat bei der Behandlung dieses letztgenannten Aspekts gezeigt hat, und ist der Ansicht, dass die vom Rat beschriebenen Änderungen es ihm ermöglichen werden, Antragstellern, die Zugang zu Dokumenten beantragen, einen bürgerfreundlicheren Dienst zu bieten.

18. Es sei jedoch daran erinnert, dass die Frist für die Beantwortung von Zweitanträgen, die nur in Ausnahmefällen verlängert werden soll, 15 Arbeitstage beträgt. Aus den Stellungnahmen des Rates geht jedoch hervor, dass ein Zweitantrag von nicht weniger als sechs Dienststellen oder Gremien geprüft wird, d. h. vom Transparenzdienst, vom für das angeforderte Dokument oder die angeforderten Dokumente zuständigen Dienst, vom Juristischen Dienst des Rates, vom WPI und schließlich vom AStV und vom Rat. Obwohl der Rat Maßnahmen ergriffen hat, um die Bearbeitung von Zweitanträgen zu beschleunigen, indem er die für den Abschluss der verschiedenen Schritte erforderliche Zeit verkürzt hat, kann es aufgrund der relativ großen Zahl von Teilnehmern am Entscheidungsprozess durchaus schwierig sein, die oben genannte Frist einzuhalten. Sollte sich dies als der Fall erweisen, müsste der Rat erwägen, diesbezüglich weitere Maßnahmen zu ergreifen.

19. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass es noch zu früh ist, um die Auswirkungen der vom Rat aufgezählten Änderungen zu bewerten, die erst Ende 2011 beschlossen wurden. Unter Berücksichtigung aller vorstehenden Erwägungen ist er daher der Ansicht, dass es am besten ist, die vorliegende Untersuchung abzuschließen und im Frühjahr 2013, wenn die neuen Maßnahmen ein ganzes Jahr in Kraft sind, eine neue Initiativuntersuchung einzuleiten.

C. Schlussfolgerung

Auf der Grundlage seiner Initiativuntersuchung schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit folgender Schlussfolgerung ab:

Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Maßnahmen, die der Rat ergriffen hat, um seine Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten zu verbessern. Es gibt daher derzeit keinen Grund für eine weitere Untersuchung. Die Bürgerbeauftragte plant jedoch, im Frühjahr 2013 eine neue Initiativuntersuchung einzuleiten, um die praktischen Auswirkungen dieser Maßnahmen zu bewerten.

Der Rat wird über diesen Beschluss unterrichtet.

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 13. Juni 2012

[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[2] AStV ist die Abkürzung für den Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der EU.

[3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/EN_ACC_web-2011.pdf