1 Δημοκρατία και πληροφόρηση

Σύμφωνα με το άρθρο 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η δημοκρατία αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Προϋπόθεση για μια αποτελεσματική δημοκρατία είναι οι πολίτες να έχουν στη διάθεσή τους επαρκείς πληροφορίες σχετικά με το τι έχουν κάνει οι δημόσιες αρχές, τι κάνουν και τι σχεδιάζουν να κάνουν. Χωρίς επαρκή ενημέρωση, οι πολίτες δεν μπορούν να αξιολογήσουν τις επιδόσεις εκείνων για τους οποίους έχουν ψηφίσει και για τους οποίους μπορεί να τους ζητηθεί να ψηφίσουν ξανά. Ούτε μπορούν οι πολίτες να συμμετέχουν αποτελεσματικά στον εν εξελίξει δημόσιο διάλογο μεταξύ των εκλογών, ο οποίος αποτελεί μέρος μιας υγιούς δημοκρατίας.

Πώς μπορούν οι πολίτες να λαμβάνουν τις πληροφορίες που χρειάζονται και επιθυμούν; Υπάρχουν τρεις βασικοί τρόποι:

Πρώτον, οι δημόσιες αρχές δημοσιεύουν ορισμένες πληροφορίες, είτε λόγω νομικής υποχρέωσης είτε επειδή επιλέγουν να το πράξουν. Οι κυβερνήσεις πολλών κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατανοούν τη σημασία της αποτελεσματικής επικοινωνίας για την προώθηση της εμπιστοσύνης του κοινού. Το ίδιο και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Δημοσιεύουν μεγάλο όγκο πληροφοριών, κάνοντας ολοένα και μεγαλύτερη χρήση του διαδικτύου για τον σκοπό αυτό.

Δεύτερον, οι πολίτες μπορούν να αναλάβουν την πρωτοβουλία να ζητήσουν πληροφορίες, ιδίως έγγραφα, τα οποία δεν έχουν δημοσιευθεί. Η δυνατότητα κάθε πολίτη να έχει πρόσβαση, κατόπιν αιτήματος, σε επίσημα έγγραφα που δεν έχουν ήδη δημοσιευθεί αποτελεί ουσιαστικό δικαίωμα της ιθαγένειας. Επιτρέπει στους πολίτες να ελέγχουν τις δραστηριότητες των δημόσιων αρχών και να προβαίνουν σε ανεξάρτητη αξιολόγησή τους. Όσον αφορά τα κοινοτικά όργανα, το Πρωτοδικείο έθεσε το ζήτημα αυτό ως εξής:

…η διαφάνεια που ζητούν τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια, προκειμένου να επιτραπεί στο κοινό «η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα», … είναι απαραίτητη προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στους πολίτες να ασκούν πραγματικό και αποτελεσματικό έλεγχο της άσκησης των εξουσιών που έχουν ανατεθεί στα κοινοτικά θεσμικά όργανα...

Εδώ στη Σουηδία η ίδια ιδέα έχει ενσωματωθεί στο νόμο από τον 18ο αιώνα: η ελεύθερη πρόσβαση στα επίσημα έγγραφα προωθεί την ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων και τη διαφώτιση του κοινού.

Τρίτον, ο Τύπος θα πρέπει επίσης να διαδραματίσει ζωτικό ρόλο στην ενημέρωση της κοινής γνώμης. Ο ρόλος αυτός αναγνωρίζεται από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων δυνάμει του άρθρου 10 της Σύμβασης, το οποίο εγγυάται την ελευθερία της έκφρασης. Η προστασία που παρέχεται στον Τύπο βάσει του άρθρου 10 είναι ιδιαίτερα ισχυρή, λόγω του ρόλου του στη μετάδοση πληροφοριών και ιδεών στο κοινό και του δικαιώματος του κοινού να τις λαμβάνει. Υπάρχουν επίσης συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα και μια ομάδα εργασίας ειδικών για την πρόσβαση σε επίσημες πληροφορίες καταρτίζει επί του παρόντος ένα περαιτέρω μέσο.

Πρέπει να τονιστεί ότι, για να ευδοκιμήσει η δημοκρατία, ο Τύπος δεν μπορεί να βασίζεται μόνο σε επίσημες εκδόσεις και δελτία τύπου. Ούτε είναι υγιές για τον Τύπο να βασίζεται πάρα πολύ στις διαρροές. Για τον εμπλεκόμενο δημοσιογράφο, η διαρροή μερικές φορές παρέχει κίνητρο για να μεταχειριστεί την πηγή του με καλό τρόπο, να γράψει κάτι θετικό. Διαφορετικά, την επόμενη φορά μπορεί να μην υπάρξει διαρροή. Αν και λιγότερο λαμπερό, είναι καλύτερο για τους δημοσιογράφους να βρίσκουν και να ελέγχουν πληροφορίες χρησιμοποιώντας το δικαίωμα πρόσβασης των πολιτών σε επίσημα έγγραφα.

Το θέμα του παρόντος συνεδρίου είναι επίσημα έγγραφα και αρχεία. Σε κράτη χωρίς εμπειρία ανοικτής δημόσιας διοίκησης, γίνεται συχνά αυστηρή διάκριση μεταξύ των εγγράφων που βρίσκονται σε τρέχουσα χρήση και εκείνων που έχουν αρχειοθετηθεί ως καθαρά ιστορικού ενδιαφέροντος. Σε ορισμένα κράτη, καθώς και στην Ευρωπαϊκή Ένωση, θεσπίστηκε νομικό πλαίσιο για τα αρχεία πριν από την αναγνώριση του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα. Κατά τη γνώμη μου, δεν φαίνεται να υπάρχει θεμελιώδης διάκριση μεταξύ της πρόσβασης στα χρησιμοποιούμενα έγγραφα και της πρόσβασης στα ιστορικά αρχεία. Και στις δύο περιπτώσεις, είναι σημαντικό να υπάρχουν μητρώα, ώστε η ίδια η διοίκηση να μπορεί να λειτουργεί αποτελεσματικά και να διευκολύνει την πρόσβαση του κοινού. Επιπλέον, η βασική αρχή της διαφάνειας εφαρμόζεται και στις δύο περιπτώσεις. Ωστόσο, το ποσοστό των εγγράφων που θα πρέπει να παραμείνουν απόρρητα είναι πιθανό να μειωθεί καθώς γερνούν.

2 Το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ για την Ευρωπαϊκή Ένωση υπογράφηκε το 1992 και τέθηκε σε ισχύ τον Νοέμβριο του 1993. Η διακυβερνητική διάσκεψη ενέκρινε την ακόλουθη δήλωση, η οποία επισυνάπτεται στη συνθήκη ΕΚ ως δήλωση 17:

Η Επιτροπή πραγματοποίησε έρευνα σχετικά με τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές και το 1993 το Συμβούλιο και η Επιτροπή ενέκριναν από κοινού έναν κώδικα συμπεριφοράς για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Ο κώδικας εφαρμόστηκε μέσω αποφάσεων που ελήφθησαν χωριστά από τα δύο θεσμικά όργανα: Απόφαση 93/731 του Συμβουλίου και απόφαση 94/90 της Επιτροπής.

Ο κώδικας δεοντολογίας προβλέπει διαδικασία αρχικής αίτησης σε δύο στάδια, ακολουθούμενη από επιβεβαιωτική αίτηση σε περίπτωση άρνησης χορήγησης πρόσβασης. Σε περίπτωση απόρριψης επιβεβαιωτικής αίτησης, ο αιτών πρέπει να ενημερώνεται για τη δυνατότητα προσφυγής μέσω δικαστικής διαδικασίας δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ και μέσω καταγγελίας στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή δυνάμει του άρθρου 195 ΕΚ.

Ο έλεγχος που ασκούν τα κοινοτικά δικαστήρια στην ερμηνεία και την εφαρμογή των κανόνων του Συμβουλίου και της Επιτροπής έχει τεράστια σημασία για την αποσαφήνιση και τη διατήρηση του δικαιώματος πρόσβασης των πολιτών στα έγγραφα. Η νομολογία των δικαστηρίων ορίζει ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής περιλαμβάνουν εκτελεστά δικαιώματα για τους ιδιώτες. Επιπλέον, οι εξαιρέσεις από τον γενικό κανόνα της πρόσβασης του κοινού θα πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται αυστηρά, κατά τρόπο που να μην παρακωλύει την εφαρμογή του γενικού κανόνα. Οι περισσότερες από τις εξαιρέσεις είναι υποχρεωτικές, πράγμα που σημαίνει ότι το θεσμικό όργανο πρέπει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο που εμπίπτει σε μία από τις εξαιρέσεις, εάν αποδειχθούν οι σχετικές περιστάσεις. Ωστόσο, η εξαίρεση που επιτρέπει σε ένα θεσμικό όργανο να αρνηθεί την πρόσβαση προκειμένου να προστατεύσει τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των διαδικασιών του αποτελεί διακριτική ευχέρεια.

Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής των εξαιρέσεων, το Συνέδριο έκρινε ότι η απόφαση της Επιτροπής καλύπτει επίσης έγγραφα των αποκαλούμενων επιτροπών «επιτροπολογίας». Εξάλλου, κατά την εξέταση αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφο που περιέχει πληροφορίες καλυπτόμενες από μία ή περισσότερες εξαιρέσεις, τα θεσμικά όργανα πρέπει να εξετάζουν αν πρέπει να επιτραπεί μερική πρόσβαση σε πληροφορίες μη καλυπτόμενες από τις εξαιρέσεις αυτές. Το Δικαστήριο έχει επίσης απορρίψει την ιδέα ότι τα έγγραφα που συνδέονται με διαδικασίες επί παραβάσει καλύπτονται αυτομάτως από την εξαίρεση που αφορά την προστασία του δημόσιου συμφέροντος και έχει κρίνει ότι η εξαίρεση για τις δικαστικές διαδικασίες εφαρμόζεται μόνο σε έγγραφα που έχουν συνταχθεί ειδικά για τους σκοπούς της διαδικασίας.

Όσον αφορά την αιτιολόγηση της εφαρμογής των υποχρεωτικών εξαιρέσεων, το θεσμικό όργανο πρέπει να εξετάζει, για κάθε ζητούμενο έγγραφο, αν, λαμβανομένων υπόψη των πληροφοριών που έχει στη διάθεσή του, η δημοσιοποίηση είναι πράγματι ικανή να θίξει μία από τις προστατευόμενες πτυχές του δημόσιου συμφέροντος. Όσον αφορά την εξαίρεση κατά διακριτική ευχέρεια, το θεσμικό όργανο πρέπει να επιτυγχάνει πραγματική ισορροπία μεταξύ του συμφέροντος του πολίτη για πρόσβαση στα έγγραφα και κάθε δικού του συμφέροντος για τη διατήρηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των διασκέψεών του.

Οι αποφάσεις του Διαμεσολαβητή σχετικά με καταγγελίες κατά αρνήσεων πρόσβασης σε έγγραφα παρουσιάζουν παρόμοιο μοτίβο. Για παράδειγμα, το Συμβούλιο αμφισβήτησε την αρμοδιότητα του Διαμεσολαβητή να εξετάζει σειρά καταγγελιών του βρετανού δημοσιογράφου Tony Bunyan, εξ ονόματος της Statewatch, σχετικά με έγγραφα που αφορούν τη συνεργασία στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων (ο «τρίτος πυλώνας»). Ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι η ορθή ερμηνεία και εφαρμογή της απόφασης 93/731 αποτελεί ζήτημα του κοινοτικού δικαίου και όχι ζήτημα του τρίτου πυλώνα, ακόμη και αν τα εν λόγω έγγραφα αφορούν δράσεις στο πλαίσιο του τρίτου πυλώνα.

Ο Διαμεσολαβητής κατέληξε επίσης στο συμπέρασμα ότι ο όρος «επαναλαμβανόμενες αιτήσεις» στον κώδικα δεοντολογίας και στην απόφαση 93/731 δεν περιλαμβάνει αιτήσεις για διαφορετικά έγγραφα· και ότι η διακριτική ευχέρεια αναζήτησης δίκαιης λύσης στην περίπτωση αιτήσεων για πολύ μεγάλα έγγραφα δεν ισχύει για αιτήσεις για μεγάλο αριθμό εγγράφων. Επιπλέον, ο Διαμεσολαβητής δεν θεώρησε ότι η απλή αναφορά στην «καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος» αποτελεί επαρκή λόγο για την εφαρμογή υποχρεωτικής εξαίρεσης. Επίσης, δεν αρκούσε να αναφερθεί απλώς ότι ένα έγγραφο περιέχει «λεπτομερείς εθνικές θέσεις» κατά την εφαρμογή της εξαίρεσης για τη διατήρηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των διασκέψεων του θεσμικού οργάνου.

Οι αποφάσεις του Διαμεσολαβητή δημοσιεύονται στον ιστότοπο, στα αγγλικά και στη γλώσσα της καταγγελίας, εάν είναι διαφορετική (http://www.ombudsman.europa.eu Κάντε κλικ στο ευρετήριο αποφάσεων - αναζήτηση ανά τομέα δικαίου - πρόσβαση του κοινού).

Οι αποφάσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής για την έγκριση του κοινού κώδικα δεοντολογίας εφαρμόζονται μόνο στις αιτήσεις εγγράφων που απευθύνονται στα δύο αυτά θεσμικά όργανα. Δεν εφαρμόζονται σε άλλα θεσμικά όργανα και οργανισμούς.

Το 1996, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής ξεκίνησε αυτεπάγγελτη έρευνα σχετικά με την ενδεχόμενη θέσπιση από άλλα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμούς κανόνων για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Η έρευνα βασίστηκε κυρίως σε όσα ανέφερε το Δικαστήριο σε υπόθεση που άσκησαν οι Κάτω Χώρες κατά της απόφασης του Συμβουλίου:

Η αυτεπάγγελτη έρευνα του Διαμεσολαβητή οδήγησε σε σχέδιο σύστασης σύμφωνα με το οποίο τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμοί θα πρέπει να ακολουθήσουν το παράδειγμα του Συμβουλίου και της Επιτροπής εγκρίνοντας και δημοσιεύοντας κανόνες σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα. Το 1999 ξεκίνησε έρευνα παρακολούθησης, η οποία απευθυνόταν σε φορείς που είχαν συσταθεί ή είχαν αρχίσει να λειτουργούν μετά το κλείσιμο της αρχικής έρευνας.

Το αποτέλεσμα αυτών των αυτεπάγγελτων ερευνών είναι ότι σχεδόν όλα τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμοί, συμπεριλαμβανομένου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Ελεγκτικού Συνεδρίου, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, ενέκριναν και δημοσίευσαν τους δικούς τους κανόνες σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, στο πλαίσιο της χρηστής διοίκησης. Η Ευρωπόλ αποδέχθηκε σχέδιο σύστασης του Διαμεσολαβητή συμφωνώντας να εφαρμόσει τους κανόνες του Συμβουλίου.

Οι αποφάσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής, καθώς και οι κανόνες που θεσπίζονται από άλλα κοινοτικά όργανα και οργανισμούς, έχουν δύο βασικούς περιορισμούς. Πρώτον, προβλέπουν πρόσβαση μόνο στα έγγραφα που έχει καταρτίσει το ίδιο το θεσμικό όργανο ή ο οργανισμός. Εξαιρούνται τα εισερχόμενα έγγραφα, ένας περιορισμός που συνήθως αναφέρεται ως «κανόνας σύνταξης». Ο δεύτερος περιορισμός είναι ότι δεν υπάρχει υποχρέωση τήρησης μητρώου εγγράφων. Το Συμβούλιο, ωστόσο, δημιούργησε δημόσιο μητρώο των εγγράφων του κατόπιν σχεδίου σύστασης του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Η Επιτροπή συμφώνησε να εξετάσει τη δυνατότητα δημόσιου μητρώου εγγράφων της Επιτροπής στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 255 ΕΚ, το οποίο προστέθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ.

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ πρόσθεσε στη Συνθήκη για την Ένωση την αρχή ότι οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά. «Η Συνθήκη του Άμστερνταμ πρόσθεσε επίσης ένα νέο άρθρο 255 στη Συνθήκη ΕΚ σχετικά με το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής:

Τον Ιανουάριο του 2000, η Επιτροπή πρότεινε κανονισμό βάσει του άρθρου 255 παράγραφος 2. Από τη θετική πλευρά, η πρόταση θα καταργήσει τον κανόνα του συντάκτη, αν και τα τρίτα μέρη θα μπορούσαν να επιμείνουν στην εμπιστευτικότητα των εγγράφων που αποστέλλουν σε ένα θεσμικό όργανο. Υπάρχει επίσης μια μάλλον αδύναμη διάταξη που απαιτεί την τήρηση μητρώων. Ωστόσο, η πρόταση ήταν σημαντικά πιο περιοριστική από τον κώδικα δεοντολογίας του 1993, δεδομένου ότι περιλαμβάνει νέες εξαιρέσεις και γενική εξαίρεση των «κείμενων για εσωτερική χρήση».

Ενώ το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο εξέταζαν την πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο τροποποίησε μονομερώς την απόφασή του 93/731. Ισχυρίστηκε ότι αυτό το βήμα ήταν απαραίτητο στο πλαίσιο των κινήσεων για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας. Η αλλαγή που προσέλκυσε το μεγαλύτερο ενδιαφέρον ήταν η προσθήκη δύο νέων κατηγοριών υποχρεωτικής εξαίρεσης δημόσιου συμφέροντος: «την ασφάλεια και την άμυνα της Ένωσης ή ενός από τα κράτη μέλη της» και «τη στρατιωτική ή μη στρατιωτική διαχείριση κρίσεων». Ωστόσο, η αναθεωρημένη απόφαση του Συμβουλίου εξαιρεί επίσης από το πεδίο εφαρμογής της πρόσβασης του κοινού κάθε έγγραφο που έχει ταξινομηθεί σε μία από τις τρεις πρώτες κατηγορίες τροποποιημένου συστήματος ταξινόμησης. Αυτό στερεί από τον πολίτη το δικαίωμα να λάβει αιτιολογημένη απόφαση, δεδομένου ότι δεν αιτιολογείται όταν ένα έγγραφο διαβαθμίζεται. Επιπλέον, ο πολίτης στερείται επίσης ουσιαστικά τη δυνατότητα προσφυγής κατά της άρνησης πρόσβασης σε τέτοιο έγγραφο. Η νομιμότητα της προσφυγής του Συμβουλίου αμφισβητείται τόσο από τις Κάτω Χώρες όσο και από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Τον Νοέμβριο του 2000, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε τροπολογίες στο σχέδιο κανονισμού, με την υποστήριξη των κύριων πολιτικών ομάδων και μετά από δημόσια ακρόαση. Το κείμενο του Κοινοβουλίου αποτελεί ουσιαστικά μια νέα αρχή, πιο συστηματική και ολοκληρωμένη από την πρόταση της Επιτροπής. Το Κοινοβούλιο παρέπεμψε εκ νέου το θέμα στην επιτροπή προκειμένου να καταστεί δυνατή η διεξαγωγή περαιτέρω συζητήσεων με την Επιτροπή και το Συμβούλιο, προκειμένου να επιτευχθεί συμβιβασμός επί των τροπολογιών. Οι λεγόμενες «τριμερείς» διαπραγματεύσεις μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής δεν έχουν ακόμη αποφέρει συγκεκριμένα αποτελέσματα. Φαίνεται πιθανό να μην επιτευχθεί συμβιβασμός, κυρίως λόγω διαφωνιών σχετικά με το πεδίο εφαρμογής των εξαιρέσεων από το δικαίωμα πρόσβασης.

3 Όρια του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα

Υπάρχει μια κοινή παρανόηση ότι η σκανδιναβική άποψη της διαφάνειας είναι ότι κάθε έγγραφο είναι δημόσιο. Αυτό δεν είναι έτσι. Σε κάθε δημοκρατική κοινωνία, ορισμένες πληροφορίες πρέπει να παραμένουν μυστικές. Προφανή παραδείγματα είναι ορισμένες πληροφορίες που σχετίζονται με θέματα ασφάλειας και άμυνας και εμπορικά εμπιστευτικές πληροφορίες. Ωστόσο, ο κατάλογος των εξαιρέσεων θα πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο σύντομος, ακριβής και εύχρηστος.

Επιπλέον, για να λειτουργήσει αποτελεσματικά, κάθε διοίκηση χρειάζεται τη δυνατότητα να διεξάγει εσωτερικές προπαρασκευαστικές εργασίες προτού δημοσιοποιήσει τις προτάσεις πολιτικής της, μαζί με τις πληροφορίες και το σκεπτικό στο οποίο βασίζονται. Ένα από τα θέματα που έχουν συζητηθεί πολύ είναι ο λεγόμενος «χώρος σκέψης». Η διαφάνεια δεν σημαίνει ότι το διοικητικό έργο θα πρέπει να εκτελείται εξ ολοκλήρου δημόσια. Για να λειτουργήσει αποτελεσματικά, κάθε διοίκηση πρέπει να διεξάγει εσωτερικές προπαρασκευαστικές εργασίες πριν θέσει ένα θέμα στη δημόσια σφαίρα. Είναι σημαντικό όσοι διεξάγουν αυτές τις προπαρασκευαστικές εργασίες να έχουν τη δυνατότητα άτυπης ανταλλαγής ιδεών και κριτικής.

Ωστόσο, μόλις ο οργανισμός έχει χρόνο να σκεφτεί, το έγγραφο που περιέχει τα αποτελέσματα της σκέψης του θα πρέπει να συμπεριληφθεί σε δημόσιο μητρώο. Η κρίσιμη στιγμή είναι όταν το έγγραφο είτε εγκρίνεται επίσημα με κάποιο τρόπο είτε διαβιβάζεται εκτός των ορίων του οργανωτικού χώρου στον οποίο έχει συνταχθεί.

Ως εκ τούτου, είναι απαραίτητο να αποφασιστεί τι μετράει ως ξεχωριστός χώρος. Στην περίπτωση της Επιτροπής, φαίνεται φυσικό να θεωρούνται τουλάχιστον οι διάφορες Γενικές Διευθύνσεις ως χωριστές για τον σκοπό αυτό, διότι είναι παρόμοιες με τα διάφορα υπουργεία σε ένα εθνικό σύστημα διακυβέρνησης. Τα μηνύματα, τα σχέδια και τα έγγραφα συζήτησης που φυλάσσονται στο εσωτερικό δεν θα πρέπει να καταχωρίζονται όλα. Ωστόσο, όταν ένα έγγραφο αποστέλλεται έξω, θα πρέπει πάντα να καταχωρίζεται. Επιπλέον, τα έγγραφα στα οποία βασίζεται μια δημοσιευμένη απόφαση ή πρόταση θα πρέπει να δημοσιοποιούνται ταυτόχρονα με την ίδια την απόφαση ή την πρόταση. Για παράδειγμα, εάν μια νομοθετική πρόταση ή μια απόφαση βασίζεται σε γνωμοδότηση συγκεκριμένης υπηρεσίας, η γνωμοδότηση θα πρέπει να δημοσιοποιείται κατά τη δημοσίευση της πρότασης ή της απόφασης. Διαφορετικά, η πρόταση ή η απόφαση δεν μπορεί να αξιολογηθεί δεόντως.

Μία από τις εξαιρέσεις που υπάρχουν σε όλα τα συστήματα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα είναι η προστασία της ιδιωτικής ζωής των ατόμων. Θα ήθελα, ωστόσο, να απευθύνω μια προειδοποίηση σχετικά με έναν νέο κίνδυνο για το άνοιγμα από αυτή την άποψη. Ο κίνδυνος αυτός προέρχεται από μια υπερβολικά ένθερμη ερμηνεία των κανόνων για την προστασία των δεδομένων. Σκοπός των κανόνων αυτών είναι η προστασία της ιδιωτικής ζωής ως θεμελιώδους δικαιώματος. Η ιδέα δεν είναι να κρατήσει όλα τα προσωπικά δεδομένα μυστικά, ούτε να παρέχει μια εύχρηστη πηγή σύνθετων νομικών επιχειρημάτων για όσους αναζητούν νέα όπλα με τα οποία να υπερασπιστούν μια κουλτούρα διοικητικού απορρήτου.

Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα εξέδωσε οδηγία για την προστασία των δεδομένων το 1995. Η οδηγία εφαρμόζεται επίσης στα κοινοτικά όργανα και οργανισμούς δυνάμει του άρθρου 286 ΕΚ. Το ζήτημα των σκοπών και του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας ανέκυψε κατά τον χειρισμό από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή καταγγελίας σχετικά με την πρόσβαση σε πληροφορίες. Εν συντομία, ο καταγγέλλων είχε προηγουμένως καταγγείλει στην Επιτροπή, στο πλαίσιο του ρόλου της ως θεματοφύλακα της Συνθήκης, έναν βρετανικό νόμο που τον εμπόδιζε να εισάγει γερμανική μπύρα στο Ηνωμένο Βασίλειο. Η Επιτροπή διερεύνησε και περάτωσε την υπόθεση αφού οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου τροποποίησαν τη νομοθεσία τους. Στη συνέχεια, ο καταγγέλλων ήθελε να μάθει ποιος είχε υποβάλει παρατηρήσεις στην Επιτροπή σχετικά με το θέμα και ποιος είχε συμμετάσχει σε συνεδρίαση που διοργάνωσε η Επιτροπή για να συζητήσει την υπόθεση, συνεδρίαση στην οποία δεν του επετράπη να παραστεί. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η οδηγία για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα της επιβάλλει να διατηρεί τα ονόματα απόρρητα, εκτός αν οι ενδιαφερόμενοι συμφωνήσουν να αποκαλυφθεί η ταυτότητά τους. Ο Διαμεσολαβητής απορρίπτει το επιχείρημα αυτό για δύο βασικούς λόγους: πρώτον, η οδηγία θα πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο που να υποστηρίζει τον ανοικτό χαρακτήρα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της ΕΕ. Δεύτερον, η οδηγία αποσκοπεί στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η παροχή μυστικών πληροφοριών σε διοικητικό φορέα δεν αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή διατήρησε την άρνησή της, ο Διαμεσολαβητής υπέβαλε ειδική έκθεση επί του θέματος στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Ο κίνδυνος υπερβολικής ζήλου όσον αφορά την προστασία των δεδομένων καταδεικνύεται επίσης από δύο εθνικές υποθέσεις, μία από το Ηνωμένο Βασίλειο και μία από τη Σουηδία. Στη βρετανική υπόθεση, το Υπουργείο Γεωργίας επέβαλε πρόστιμο σε γεωργό για την καλλιέργεια αγρών που είχαν τεθεί υπό καθεστώς παύσης καλλιέργειας. Ο γεωργός δεν γνώριζε ότι τα χωράφια είχαν τεθεί σε αγρανάπαυση. Δεν γνώριζε, διότι όταν ζήτησε από το Υπουργείο τις πληροφορίες αυτές από τη βάση δεδομένων του, αρνήθηκαν επειδή οι πληροφορίες είχαν παρασχεθεί από τον προηγούμενο ιδιοκτήτη. Είναι πέρα από την κατανόησή μου πώς ο καθένας θα μπορούσε να σκεφτεί ότι οι πληροφορίες σχετικά με τα πεδία που έχουν παραμεριστεί θα μπορούσαν να είναι "προσωπικά δεδομένα". Ευτυχώς, το Δικαστήριο μπόρεσε να διορθώσει το ζήτημα. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι από κανένα στοιχείο δεν προέκυπτε ότι η γνωστοποίηση των ζητούμενων δεδομένων μπορούσε να θίξει οποιοδήποτε συμφέρον του παρόχου των δεδομένων ή να θίξει τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις ελευθερίες του.

Η σουηδική υπόθεση αφορούσε μια κυρία που δημιούργησε μια ιστοσελίδα για την ενορία της. Στον ιστότοπο αυτό προβαίνει σε σύντομες παρουσιάσεις του προσωπικού της ενορίας. Μία παρουσίαση περιλάμβανε την πληροφορία ότι η ενδιαφερόμενη είχε πέσει από στέγη και είχε σπάσει το πόδι της. Για την ανάρτηση αυτών των πληροφοριών στην ιστοσελίδα, η κυρία διώχθηκε ποινικά. Όχι μόνο αυτό, αλλά καταδικάστηκε και σε πρόστιμο 4000 SEK. Το δικαστήριο διαπίστωσε ότι είχε ενεργήσει κατά παράβαση του Personuppgiftslagen "PuL", μέσω του οποίου η Σουηδία εφάρμοσε την οδηγία 95/46/ΕΚ για την προστασία των δεδομένων. Κατ’ αρχάς, διαπίστωσε ότι είχε επεξεργαστεί δεδομένα σχετικά με σπασμένο πόδι, τα οποία αποτελούν ευαίσθητες πληροφορίες, χωρίς τη συγκατάθεση του προσώπου αυτού. Ως εκ τούτου, παραβίασε το άρθρο 13 του PuL. Δεύτερον, διαπίστωσε ότι δεν είχε ενημερώσει την Αρχή Επιθεώρησης Δεδομένων την οποία το δικαστήριο έκρινε αναγκαία και, ως εκ τούτου, παραβίασε το άρθρο 36 του PuL. Τρίτον, το δικαστήριο διαπίστωσε ότι είχε παραβιάσει το άρθρο 33 του PuL, δεδομένου ότι οι πληροφορίες είχαν διαβιβαστεί σε τρίτη χώρα.

Δεν πιστεύω ότι αυτό μπορεί να είναι ο νόμος, στη Σουηδία ή σε οποιαδήποτε άλλη δημοκρατική χώρα. Η υπόθεση βρίσκεται τώρα ενώπιον του Δικαστηρίου για την έκδοση προδικαστικής απόφασης σχετικά με την έννοια της οδηγίας 95/46/ΕΚ και τη σχέση της με την ελευθερία έκφρασης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Είναι ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι στο δημόσιο μητρώο υποθέσεων του Δικαστηρίου, το οποίο είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο, αναφέρεται πλήρως το όνομα της κυρίας που καταδικάστηκε και της επιβλήθηκε πρόστιμο στη Σουηδία.

4 Συμπέρασμα

Θα υπάρχουν πάντα διαφωνίες σχετικά με τα όρια του δικαιώματος πρόσβασης του πολίτη στα έγγραφα. Σε μια δημοκρατία που διέπεται από το κράτος δικαίου, ο πολίτης δικαιούται να αναμένει ότι οι διαφορές αυτές θα επιλύονται από ανεξάρτητη αρχή.

Έχω ήδη αναφέρει τη σημαντική νομολογία των κοινοτικών δικαστηρίων στο πλαίσιο των υφιστάμενων αποφάσεων του Συμβουλίου και της Επιτροπής σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα, καθώς και τη συμβολή του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή στο θέμα αυτό. Η εμπειρία μου ως Διαμεσολαβητή από το 1995 είναι ότι έχει σημειωθεί σταθερή βελτίωση στον τρόπο με τον οποίο το Συμβούλιο και η Επιτροπή διαχειρίζονται τους κανόνες τους. Έχουν μάθει πώς να χειρίζονται τις αιτήσεις πιο αποτελεσματικά και πιο γρήγορα και το ποσοστό των επιτυχημένων αιτήσεων έχει αυξηθεί. Ωστόσο, θεώρησα αναγκαίο μέχρι στιγμής φέτος να απευθύνω δύο σχέδια συστάσεων προς το Συμβούλιο και την Επιτροπή σε υποθέσεις πρόσβασης σε έγγραφα.

Σύμφωνα με τη Συνθήκη, η προθεσμία για τη θέσπιση νέων κανόνων δυνάμει του άρθρου 255 παράγραφος 2 είναι η 1η Μαΐου 2001. Πιστεύω ότι είναι ακόμη δυνατό να επιτευχθεί ένα καλό αποτέλεσμα μέχρι εκείνη την ημερομηνία. Με ένα καλό αποτέλεσμα εννοώ ένα που, από τη σκοπιά του πολίτη, είναι ένα βήμα προς τα εμπρός και όχι ένα βήμα προς τα πίσω από τους υφιστάμενους κανόνες.

Είτε τηρούμε τους υφιστάμενους κανόνες είτε διαθέτουμε νέους, οι υπεύθυνοι για την οργάνωση των μητρώων, των αρχείων και άλλων αρχείων εκτελούν ένα έργο ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματικότητα και τον ανοικτό χαρακτήρα της διοίκησης. Σας εύχομαι κάθε επιτυχία με το σημαντικό έργο σας στο μέλλον.

Jacob Söderman