Herr Vorsitzender!

Ich bin sehr dankbar für die Gelegenheit, heute vor dem Ausschuss für institutionelle Fragen zu sprechen.

Nach Artikel 138e EG-Vertrag ist der Europäische Bürgerbeauftragte befugt, von sich aus Untersuchungen einzuleiten und auf Beschwerden zu reagieren. Im Rahmen meines Mandats habe ich versucht, die Initiativbefugnis zu nutzen, um die Transparenz in der Union zu fördern. Ich habe drei Untersuchungen zu Themen eingeleitet, bei denen Beschwerden auf die allgemeine Unzufriedenheit der Bürger mit mangelnder Transparenz hindeuten.

Die Initiativuntersuchung zu den Verfahren, die die Europäische Kommission bei Beschwerden von Bürgern über Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Gemeinschaftsrecht anwendet, wurde 1997 eingeleitet und abgeschlossen. Vollständige Informationen über die Untersuchung sind im Jahresbericht 1997 enthalten, der in gedruckter Form während der Juli-Tagungswoche in Straßburg zur Verfügung stehen wird.

Eine weitere Initiativuntersuchung zur Förderung größerer Transparenz betrifft die von den Gemeinschaftsorganen angewandten Verfahren zur Einstellung von Personal. Diese Untersuchung wurde im November 1997 eingeleitet und wird noch fortgesetzt.

Schließlich gibt es die im Juni 1996 eingeleitete Initiativuntersuchung zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten. Am 20. Dezember 1996 habe ich 14 Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft Empfehlungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten unterbreitet. Der Entwurf der Empfehlungen und die Gründe dafür wurden im Jahresbericht 1996 ausführlich erläutert.

Alle 14 Organe und Einrichtungen, an die die Empfehlungsentwürfe gerichtet waren, haben nun gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Satzung eine ausführliche Stellungnahme übermittelt. Die ausführlichen Stellungnahmen sind Gegenstand des ersten Sonderberichts des Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament, den ich Präsident Gil-Robles am 15. Dezember 1997 vorgelegt habe. Kopien des Sonderberichts wurden Ihnen zur Verfügung gestellt, und darüber hinaus möchte ich diese Gelegenheit nutzen, um Sie über einige Aspekte des Berichts zu informieren.

13 der betroffenen Organe und Einrichtungen haben inzwischen Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erlassen. Im Fall des Europäischen Währungsinstituts, des Europäischen Parlaments und des Gerichtshofs betrafen die Empfehlungsentwürfe nur Verwaltungsdokumente.

Im Einklang mit dem Empfehlungsentwurf hat das Europäische Währungsinstitut Vorschriften für Verwaltungsdokumente erlassen. Nach ihrer Einrichtung wird die Europäische Zentralbank auch die Annahme von Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in Betracht ziehen müssen.

Die vom Europäischen Parlament erlassenen Vorschriften gelten für alle Dokumente, nicht nur für Verwaltungsdokumente. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Entscheidung des Parlaments, alle Dokumente in den Anwendungsbereich seiner Vorschriften aufzunehmen.

Nur der Gerichtshof hat noch keine Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erlassen. Nach der ausführlichen Stellungnahme des Hofes prüft er alle Fragen im Zusammenhang mit dem Zugang zu seinen Dokumenten. Es ist bedauerlich, dass noch kein Zeitplan für den Abschluss dieser Arbeiten festgelegt wurde.

Da die justizielle Rolle des Gerichtshofs außerhalb des Mandats des Bürgerbeauftragten liegt, wurde keine förmliche Empfehlung gemäß dem Statut des Bürgerbeauftragten abgegeben. Das Europäische Parlament hat jedoch die Möglichkeit, den Gerichtshof um weitere Informationen in dieser Angelegenheit zu ersuchen.

Viele Organe und Einrichtungen haben ihre Vorschriften auf die zuvor vom Rat und von der Kommission angenommenen Vorschriften gestützt. Damit haben sie meinen Empfehlungsentwürfen, die nur die Existenz und die öffentliche Verfügbarkeit der Vorschriften betrafen, in vollem Umfang entsprochen.

Sobald Regeln festgelegt und öffentlich zugänglich gemacht werden, werden sie natürlich geprüft und diskutiert. Das Europäische Parlament hat die Möglichkeit zu prüfen, ob die erlassenen Vorschriften das Maß an Transparenz gewährleisten, das die europäischen Bürger von der Union erwarten.

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Vorschriften der Kommission und des Rates im Vergleich zu den Vorschriften für einige nationale Verwaltungen recht begrenzt sind. Insbesondere sehen die Vorschriften keine Führung von Dokumentenregistern vor. Sie gewähren auch kein Recht auf Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz einer Stelle befinden, aber von einer anderen stammen. Diese Schwächen müssen in Zukunft angegangen werden, bevor von echter Offenheit in der Gemeinschaftsverwaltung gesprochen werden kann. Was die Register betrifft, so ist in letzter Zeit eine sehr vielversprechende Entwicklung zu verzeichnen. Auf dem FIDE-Kongress in Stockholm Anfang dieses Monats wurde erklärt, dass der Rat bereits über ein Dokumentenregister verfügt und das Register noch vor Ende dieses Jahres veröffentlichen wird. Es ist zu hoffen, daß andere Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft diesem guten Beispiel folgen werden.

Mein letzter Punkt betrifft den Entwurf einer Empfehlung, wonach die angenommenen Vorschriften der Öffentlichkeit leicht zugänglich sein sollten. Einige Organe haben ihre Vorschriften in allen Amtssprachen im Amtsblatt veröffentlicht, andere beabsichtigen dies. Einige haben sie im Internet verfügbar, einige in ihren Büros.

Das Europäische Parlament könnte die Organe und Einrichtungen, die dies noch nicht getan haben, dazu anhalten, ihre Vorschriften in allen Amtssprachen zur Verfügung zu stellen und in geeigneter Form zu veröffentlichen. Sie könnte den Organen und Einrichtungen auch empfehlen, die Qualität ihrer Vorschriften zu erhöhen.

Herr Vorsitzender!

Bevor ich zum Abschluss komme, möchte ich kurz auf die Errungenschaften des Vertrags von Amsterdam in Bezug auf Transparenz eingehen.

Mit Inkrafttreten des Vertrags wird ein neuer Artikel 191a Absatz 1 in den EG-Vertrag eingefügt, der wie folgt lautet:

„1. Jeder Unionsbürger und jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der gemäß den Absätzen 2 und 3 festzulegenden Grundsätze und Bedingungen das Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.

2. Die allgemeinen Grundsätze und Beschränkungen aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses, die dieses Recht auf Zugang zu Dokumenten regeln, werden vom Rat nach dem Verfahren des Artikels 189b innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam festgelegt.

3. Jedes der oben genannten Organe legt in seiner Geschäftsordnung besondere Bestimmungen über den Zugang zu seinen Dokumenten fest.“

Ich möchte betonen, dass der Vertrag von Amsterdam zeigt, dass es innerhalb der Union einen Willen zu mehr Transparenz gibt. Dies wird nicht nur durch den neuen Artikel 191a unterstrichen. In den Änderungen der Artikel A und F des Vertrags über die Europäische Union sind zwei sehr wichtige grundsätzliche Entwicklungen enthalten).

Artikel A wird geändert, um die Verpflichtung der Union zur Transparenz (die zuvor in der Erklärung 17 zur Schlussakte des Vertrags von Maastricht enthalten war) als einen der konstitutiven Grundsätze der Union in den Vertrag selbst aufzunehmen. In der geänderten Fassung lautet Artikel A wie folgt:

Dieser Vertrag markiert eine neue Etappe im Prozess der Schaffung einer immer engeren Union zwischen den Völkern Europas, in der Entscheidungen so offen wie möglich und bürgernah wie möglich getroffen werden.

Ferner wird Artikel F Absatz 1 wie folgt lauten:

Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit, die den Mitgliedstaaten gemeinsam sind.

Es ist schwer nachzuvollziehen, wie es ohne ausreichenden Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Verwaltung zu Offenheit und demokratischer Regierung kommen könnte. Zu den Grundfreiheiten, auf die sich Artikel F bezieht, gehört auch das Recht auf freie Meinungsäußerung. Bürger und ihre parlamentarischen Vertreter können ihre Meinung zu Fragen der öffentlichen Verwaltung nur dann wirksam äußern, wenn sie wissen, was die Verwaltung tut und warum. Diese Möglichkeit erfordert auch einen ausreichenden Zugang zu Dokumenten, die sich im Besitz der Verwaltung befinden.

So scheint es, dass der Vertrag von Amsterdam, wenn er in Kraft tritt, den Grundsatz der Transparenz stärken und vertiefen wird, der jetzt durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs bestätigt wird.

Eine Reihe von Personen haben mich nach dem Verhältnis zwischen dem vorgeschlagenen neuen Artikel 191a und den Empfehlungen meiner Initiativuntersuchung zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gefragt. Diese Frage ist jetzt wichtig, da die Verordnung über das Recht auf Zugang zu Dokumenten vom Rat im Wege des Verfahrens der gemeinsamen Entscheidung mit dem Europäischen Parlament festgelegt wird.

Als Antwort darauf habe ich betont, dass der neue Artikel 191a EG-Vertrag den Bürgern ein positives Recht auf Zugang zu Dokumenten des Parlaments, des Rates und der Kommission einräumen wird. Dies bedeutet, dass sowohl die Verordnung über die allgemeinen Grundsätze und Grenzen als auch die Verfahrensordnung jedes Organs der Kontrolle durch den Gerichtshof unterliegen, um festzustellen, ob der Inhalt der Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten rechtlich gültig ist.

Wie ich bereits erläutert habe, ging es bei meiner Initiative um die Existenz von Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die auf dem allgemeinen Grundsatz der Transparenz und des guten Verwaltungsverhaltens beruhen. Der Punkt der Empfehlungen des Bürgerbeauftragten ist, dass selbst die Organe und Einrichtungen, für die kein positives Recht auf Zugang zu Dokumenten besteht, Regeln für einen solchen Zugang haben müssen. Nach Annahme der Vorschriften kann es zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit kommen, wenn sie nicht ordnungsgemäß und konsequent angewandt werden.

Der vorgeschlagene Artikel 191a und die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten ergänzen sich daher. Sie verfolgen unterschiedliche Ziele und gelten - mit Ausnahme des Europäischen Parlaments - für verschiedene Organe und Einrichtungen. Sobald der Vertrag von Amsterdam in Kraft tritt, wird das Parlament prüfen müssen, ob der Inhalt der von ihm bereits erlassenen Vorschriften dem zusätzlichen Kriterium des neuen Artikels 191a und der neuen Verordnung entspricht. Ganz allgemein bin ich der Meinung, dass die Kohärenz und die Gleichbehandlung der europäischen Bürger die Anwendung der in der Verordnung festgelegten Standards in der gesamten Gemeinschaftsverwaltung erfordern werden.

Ich möchte an dieser Stelle darauf hinweisen, dass die Grundsätze, auf denen die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten beruhen, für alle neuen Gemeinschaftseinrichtungen gelten werden, die möglicherweise eingerichtet werden. Darüber hinaus gilt der Grundsatz nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam auch für Europol (2), da der neue Vertrag das Mandat des Bürgerbeauftragten auf die überarbeitete "dritte Säule" in Bezug auf die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ausdehnen wird. Natürlich hat Europol berechtigte Gründe, einige Dokumente vertraulich zu behandeln. Die Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit können dies jedoch vorsehen.

Schließlich, auch wenn es nicht in den Anwendungsbereich dieses Sonderberichts fällt, bin ich verpflichtet, Sie darauf aufmerksam zu machen, dass Transparenz nicht nur eine Frage des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten ist. Nach den gemeinsamen Verfassungsgrundsätzen der Mitgliedstaaten der Union sollten die Sitzungen der gesetzgebenden Organe, in denen Gesetze erörtert und angenommen werden, öffentlich sein. Für mich ist es daher schwer vorstellbar, wie die gegenwärtige Praxis in der Union fortgeführt werden kann, bei der nur ein Organ - das Europäische Parlament - seine legislative Arbeit öffentlich verrichtet, während die beiden anderen Organe mehr oder weniger hinter verschlossenen Türen tätig sind.

Im Vertrag von Amsterdam sind die Grundsätze der Offenheit und der Demokratie verankert. Der Rat sollte daher insbesondere erwägen, seine Gesetzgebungssitzungen für die Öffentlichkeit zu öffnen, insbesondere wenn er schließlich gemeinschaftliche Rechtsvorschriften erlässt, die für die europäischen Bürger bindend sind. Dieses Thema wurde auch auf dem FIDE-Kongress in Stockholm erörtert, wo viele Teilnehmer betonten, dass die Gesetzgebungsverfahren auf europäischer Ebene transparenter sein müssten.

Herr Vorsitzender!

Sehr geehrte Mitglieder des Ausschusses!

Ich hoffe, dass das Ergebnis dieser Anhörung für die Förderung der Rechte der europäischen Bürger und der Bestrebungen, die die Unionsbürgerschaft verkörpert, von großer Bedeutung sein wird.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

(1) (in der neuen Nummerierung Artikel 255 zu werden).

(2) Derzeit ist nur die Europol-Drogenstelle vollständig eingerichtet: Gemeinsame Maßnahme vom 10. März 1995 95/73/JI, ABl. L 62/1. Zum Europol-Übereinkommen siehe ABl. C 316/1 von 1995.