1 Einleitung

Ich freue mich sehr über die Teilnahme an dieser 34. Sitzung des Asser-Kolloquiums zum europäischen Recht.

Ich werde meinen Beitrag damit beginnen, zu erklären, was ein Bürgerbeauftragter ist, wie sich die Einrichtung des Bürgerbeauftragten ausgebreitet und entwickelt hat und welche Beziehungen zwischen den Bürgerbeauftragten und den Gerichten bestehen.

Anschließend werde ich über die Rolle des Europäischen Bürgerbeauftragten im Konvent und die Bestimmungen der Verfassung sprechen, die sich auf den Bürgerbeauftragten beziehen.

Abschließend werde ich die Charta der Grundrechte prüfen und erläutern, warum Bürgerbeauftragte, einschließlich Bürgerbeauftragter in den Mitgliedstaaten, eine Schlüsselrolle bei der Umsetzung der Charta spielen.

2 Was ist ein Ombudsmann?
2.1 Die grundlegende Rolle

Die grundlegende Funktion eines Bürgerbeauftragten besteht darin, Beschwerden gegen Behörden zu untersuchen und darüber Bericht zu erstatten.

Die Welt der Bürgerbeauftragten ist vielfältig, aber es gibt bestimmte allgemein anerkannte Kriterien, die jeder Bürgerbeauftragte erfüllen sollte. Dabei handelt es sich um: Unabhängigkeit; ein faires Verfahren; öffentliche Rechenschaftspflicht; und Wirksamkeit.

Die Bürgerbeauftragten üben nicht nur eine Kontrollfunktion gegenüber den Behörden aus, sondern tragen auch dazu bei, die Qualität der Verwaltung des öffentlichen Sektors zu verbessern, insbesondere durch die Bewältigung der zugrunde liegenden systemischen Probleme, die zu Beschwerden führen.

2.2 Die Entwicklung der Ombudsstelle

Die erste Ombudsstelle wurde 1809 in Schweden eingerichtet, um die Rechtmäßigkeit der Handlungen von Beamten zu überprüfen.

In den nächsten anderthalb Jahrhunderten haben nur noch zwei weitere Länder Bürgerbeauftragte mit allgemeiner Zuständigkeit eingerichtet: Finnland 1919 und Dänemark 1955.

In den 1960er und frühen 70er Jahren begann eine erste Welle der globalen Expansion, als ältere Demokratien wie Norwegen, Neuseeland, Großbritannien und Frankreich Ombudsleute gründeten.

Sie taten dies, um die Probleme der Bürger mit der öffentlichen Verwaltung anzugehen, die im 20. Jahrhundert, insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg, als die Wohlfahrtsfunktionen des Staates dramatisch zunahmen, expandierte und neue Rollen einnahm.

In zwei folgenden Wellen der globalen Expansion wurden Bürgerbeauftragte in vielen neueren Demokratien als Teil ihres Engagements für die Achtung der Menschenrechte und des Demokratieprinzips gegründet:

Ab Mitte der 1970er Jahre wurden Bürgerbeauftragte in postautoritären Staaten wie Spanien, Portugal und Griechenland in Europa und in vielen Ländern Lateinamerikas gegründet.

Nach 1989 wurden Bürgerbeauftragte in posttotalitären Staaten eingerichtet. Das heißt, in Ländern, die früher von kommunistischen Regimen regiert wurden.

Diese Abfolge der Entwicklung spiegelt sich in verschiedenen Namen wider: Bürgerbeauftragter; Kommissar für Verwaltung; Médiateur; Defensor del Pueblo; Bürgerbeauftragter für Menschenrechte; Kommissar für Bürgerrechte.

Dies bedeutet auch, dass die Arbeit der derzeitigen Bürgerbeauftragten, einschließlich des Europäischen Bürgerbeauftragten, auf drei sich überschneidenden und sich gegenseitig unterstützenden Elementen beruht: Legalität, gute Verwaltung und Menschenrechte.

2.3 Der Europäische Bürgerbeauftragte

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde 1993 der Europäische Bürgerbeauftragte eingesetzt, um die Beziehungen zwischen den Bürgern und der Regierungsebene der Union zu verbessern.

Der Europäische Bürgerbeauftragte ist für die Behandlung von Missständen bei der Tätigkeit der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft zuständig.

Die Organe sind natürlich im Vertrag aufgeführt, aber die Kategorie der „Einrichtungen“ ist unbefristet und hat in den letzten Jahren mit der Einrichtung neuer Agenturen erheblich zugenommen.

Das Leitmotiv der Arbeit des Europäischen Bürgerbeauftragten, insbesondere in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und die Menschenrechte, ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz.

Dies bringt mich zu einem wichtigen allgemeinen Punkt über das Verhältnis zwischen der Arbeit der Bürgerbeauftragten und der Arbeit der Gerichte.

2.4 Bürgerbeauftragte und Gerichte

Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Rechte des Einzelnen können nur gewährleistet werden, wenn es eine starke und unabhängige Justiz gibt.

Wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, können Bürgerbeauftragte jedoch auch eine wertvolle Rolle bei der Stärkung der Bürger, der Bereitstellung von Rechtsbehelfen und der Verbesserung der Qualität der öffentlichen Verwaltung spielen.

Um zu erklären, warum dies so ist, ist es nützlich, einige der verschiedenen Merkmale von Gerichten und Bürgerbeauftragten zu vergleichen.

Gerichtsentscheidungen sind bindend und können maßgebende Rechtsauslegungen ermöglichen. Allerdings

die Geschäftsordnung ist streng und komplex;

Verfahren sind oft langwierig und teuer;

Ein Gerichtsverfahren ist in der Regel ein Nullsummenspiel: Das heißt, eine Seite gewinnt und die andere verliert; und schließlich

Gerichte können nur tätig werden, wenn ein Fall bei ihnen anhängig gemacht wird.

Auf der anderen Seite:

Die Bürgerbeauftragten verfügen über flexible und informelle Verfahren. Dies ist möglich, weil ein Bürgerbeauftragter normalerweise nicht befugt ist, rechtsverbindliche Entscheidungen zu treffen. (Eine solche Macht ist auch nicht notwendig: wenn Rechtsstaatlichkeit und Demokratie stark sind, befolgen die Behörden in der Regel die Empfehlungen eines Bürgerbeauftragten);

sie können relativ schnell und kostengünstig handeln, in der Regel ohne Kosten für den Beschwerdeführer;

sie können positive Gesamtergebnisse fördern, die sowohl dem Beschwerdeführer als auch der Behörde zugutekommen;

Schließlich können Bürgerbeauftragte sowohl proaktiv als auch reaktiv sein. So können sie beispielsweise Initiativen ergreifen, um systemische Probleme in der öffentlichen Verwaltung anzugehen. Sie können auch Informationskampagnen organisieren, um die Bürger über ihre Rechte und deren Nutzung zu informieren.

Die Bedeutung der Gerichte für die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der individuellen Rechte bedeutet, dass es unerlässlich ist, sie nicht mit unnötigen Fällen zu überlasten.

Im Idealfall sollte daher ein Gerichtsverfahren der letzte und nicht der erste Ausweg für einen Bürger sein, der ein Problem mit den Behörden hat.

Wo es Bürgerbeauftragte gibt, können die Bürger den außergerichtlichen Rechtsbehelf des Bürgerbeauftragten als Alternative zum Gerichtsverfahren wählen. Dies erweitert den Zugang zur Justiz und stärkt sowohl die Rechtsstaatlichkeit als auch die Qualität der Demokratie.

Diese Analyse der Bürgerbeauftragten und der verschiedenen Rechtsbehelfe informierte den Europäischen Bürgerbeauftragten über seine wichtigsten Verfassungsvorschläge.

3 Konvent, Verfassung und Bürgerbeauftragte (1)
3.1 Die wichtigsten Vorschläge des Europäischen Bürgerbeauftragten

Der Europäische Bürgerbeauftragte nahm als Beobachter sowohl an dem Konvent unter dem Vorsitz von Valéry GISCARD D’ESTAING teil, der die Verfassung verfasste, als auch an dem früheren Konvent (unter dem Vorsitz von Roman HERZOG), der die im Dezember 2000 in Nizza proklamierte Charta der Grundrechte verfasste.

In beiden Konventen drängte der Bürgerbeauftragte darauf, dass sich die Beratungen nicht nur auf die Machtstrukturen, sondern auch auf die Bürger konzentrieren sollten.

In Bezug auf den gerichtlichen Schutz der Menschenrechte unterstützte der Bürgerbeauftragte sowohl den Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention als auch eine rechtsverbindliche Charta der Grundrechte und argumentierte, dass die beiden als komplementär und nicht als Alternativen angesehen werden sollten.

Die Verfassung sieht in der Tat beide Arten von Schutz vor.

Der Bürgerbeauftragte betonte auch, dass eine gute Verwaltung für die Bürger von wesentlicher Bedeutung ist, damit sie ihre Rechte als alltägliche Realität wahrnehmen können, und forderte, dass die Verfassung ein Gesetz über eine gute Verwaltung vorsehe, das für alle Organe und Einrichtungen der Union gelten würde.

Ein solches Gesetz würde das in Artikel 41 (II-101) der Charta der Grundrechte verankerte Recht der Bürger auf eine gute Verwaltung umsetzen und der derzeitigen verwirrenden Situation ein Ende setzen, in der verschiedene Organe der Union unterschiedliche Kodizes für eine gute Verwaltung anwenden.

Wie Kommissar DE PALACIO in der Debatte des Europäischen Parlaments über den Jahresbericht des Bürgerbeauftragten (25. September 2003) hervorgehoben hat, wurde dieser Aufforderung in Artikel III-304 (III-398) der Verfassung entsprochen, der europäische Gesetze vorsieht, um eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung zu gewährleisten.

Darüber hinaus hat der Generalsekretär der Europäischen Kommission, Herr O’SULLIVAN, 2006 als möglichen Zeitpunkt für die Vorlage eines Vorschlagsentwurfs für ein solches Gesetz durch die Kommission genannt.

Schließlich forderte der Bürgerbeauftragte, dass in der Verfassung klar dargelegt wird, welche Rechtsbehelfe den Bürgern zur Verfügung stehen, wenn ihre Rechte nach dem Unionsrecht nicht geachtet werden, einschließlich sowohl des Rechts, sich an ein nationales Gericht zu wenden, als auch des Rechts auf einen wirksamen außergerichtlichen Rechtsbehelf.

3.2 Der Platz des Europäischen Bürgerbeauftragten in der Verfassung

Was die Rolle des Europäischen Bürgerbeauftragten betrifft, so war das Ergebnis sehr positiv.

In Teil 1 der Verfassung wird der Europäische Bürgerbeauftragte sowohl in Artikel I-8 (I-10) des Titels über die Unionsbürgerschaft und die Grundrechte (Titel II) als auch in Artikel I-48 (I-49) des Titels über das demokratische Leben der Union (Titel VI) erwähnt.

Der Bürgerbeauftragte stellt somit die Verbindung zwischen den Verpflichtungen der Union in Bezug auf die Menschenrechte und Grundrechte und ihren demokratischen Verpflichtungen und Bestrebungen dar.

In Artikel I-48 (I-49) wird auch klargestellt, dass der Europäische Bürgerbeauftragte vom Europäischen Parlament gewählt und nicht ernannt wird. Dieser Wandel spiegelt die Realität besser wider und hat eine symbolische Bedeutung für die Unabhängigkeit des Bürgerbeauftragten.

Darüber hinaus bedeutet der Niedergang der „Säulen“-Struktur der Union, dass das Mandat des Bürgerbeauftragten auf alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ausgeweitet wird.

Diese Änderungen werden auch in den Artikeln über den Europäischen Bürgerbeauftragten in der Charta der Grundrechte und in Teil III der Verfassung (II-43, III-237 (II-103, III-335)) berücksichtigt.

3.3 Gerichtliche und außergerichtliche Rechtsbehelfe in den Mitgliedstaaten

Was die Rechtsbehelfe betrifft, so beantwortet Artikel I-28 (I-29) (wenn auch etwas schräg) die Forderung des Bürgerbeauftragten nach der Verfassung, die Bürger über ihr Recht zu informieren, sich an ein nationales Gericht zu wenden. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, „Rechtsbehelfe vorzusehen, die ausreichen, um einen wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu gewährleisten“.

Weder das Übereinkommen noch die Regierungskonferenz fanden jedoch Zeit, auf Vorschläge zur Stärkung außergerichtlicher Rechtsbehelfe in Fällen zu reagieren, in denen Mitgliedstaaten das Unionsrecht nicht einhalten.

Dennoch bin ich nach wie vor davon überzeugt, dass Bürgerbeauftragte auf allen Ebenen eine entscheidende Rolle bei der Gewährleistung der vollständigen und ordnungsgemäßen Umsetzung des Unionsrechts, einschließlich der Charta der Grundrechte, zu der ich mich nun wenden möchte, spielen müssen.

4 Charta der Grundrechte 4.1
Umsetzung der Charta auf Unionsebene

In Bezug auf die Governance-Ebene der Union hat der Europäische Bürgerbeauftragte die Charta seit ihrer Verkündung durch das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission auf dem Gipfel von Nizza im Dezember 2000 aktiv gefördert.

Bei der Bearbeitung von Beschwerden und bei Untersuchungen aus eigener Initiative ist der Bürgerbeauftragte stets der Auffassung, dass die Nichteinhaltung der in der Charta verankerten Rechte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt.

Die Verfassung nimmt die Charta als Teil II auf und sieht ausdrücklich vor, dass die Unionsgerichte aufgefordert werden, die Charta auszulegen [überarbeitete Präambel der Charta].

Selbstverständlich wird sich der Europäische Bürgerbeauftragte an die Rechtsprechung der Unionsgerichte halten, sobald dies der Fall ist.

4.2 Umsetzung der Charta durch die Mitgliedstaaten

Die Charta richtet sich auch an die Mitgliedstaaten „bei der Durchführung des Unionsrechts“ [II-51 (II-111)].

Ich beabsichtige nicht, in eine komplexe rechtliche Debatte über die genaue Bedeutung dieses Ausdrucks in seinem spezifischen Kontext einzutreten. Erforderlichenfalls kann der Gerichtshof in Zukunft eine verbindliche rechtliche Auslegung vornehmen.

Für die vorliegenden Zwecke genügt der Hinweis, dass der Begriff der Umsetzung im Allgemeinen nicht nur die Umsetzung von Richtlinien (oder „Rahmengesetzen“, wie sie in der Verfassung vorgesehen sind) in nationales Recht umfasst, sondern auch die Anwendung dieses nationalen Rechts durch die Behörden in den Mitgliedstaaten.

Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip obliegt die Umsetzung des Unionsrechts und der Unionspolitik in erster Linie den nationalen, regionalen und lokalen Behörden und anderen öffentlichen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten.

Damit die Bürger ihre Rechte aus der Charta in der Praxis in Anspruch nehmen können, ist es daher von wesentlicher Bedeutung, dass die verschiedenen Behörden der Mitgliedstaaten die Charta auch dann befolgen, wenn sie nach nationalem Recht handeln, zumindest wenn das betreffende nationale Recht das Unionsrecht umsetzt.

4.3 Rechtsbehelfe gegen Mitgliedstaaten

Rechte hängen auch vom Vorhandensein wirksamer Rechtsbehelfe ab.

Verständlicherweise suchen Bürger, die der Ansicht sind, dass ein Mitgliedstaat das Unionsrecht nicht einhält, häufig nach einem Rechtsbehelf auf Unionsebene.

Einige Bürger beschweren sich bei der Kommission in ihrer Rolle als Hüterin des Vertrags. Dies kann die Kommission schließlich dazu veranlassen, den Gerichtshof gemäß Artikel 226 EG-Vertrag anzurufen. Viele Beschwerdeführer hoffen jedoch, dass die Kommission ihren Fall im Verwaltungsstadium des Verfahrens nach Artikel 226 rasch lösen wird, ohne vor Gericht zu gehen.

Die Bürgerinnen und Bürger richten auch eine Petition an das Europäische Parlament zu Verstößen. In der Praxis obliegt es häufig auch der Kommission, diese Fälle zu prüfen.

Schließlich beschweren sich viele Bürger beim Europäischen Bürgerbeauftragten über öffentliche Verwaltungen der Mitgliedstaaten, doch liegen solche Beschwerden außerhalb des Mandats.

Meine Erwartung ist, dass, wenn die Verfassung in Kraft tritt und die Charta rechtsverbindlich wird, viel mehr Bürger wahrscheinlich versuchen werden, Fälle auf Unionsebene zu bringen.

Ich glaube, es wäre wirksamer und im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip, wenn die meisten dieser Fälle vor Ort im Mitgliedstaat selbst behandelt würden. Dadurch würde auch eine Überlastung des Verfahrens nach Artikel 226 der Kommission und des Petitionsverfahrens des Europäischen Parlaments vermieden.

4.4 Die Notwendigkeit, außergerichtliche Rechtsbehelfe in den Mitgliedstaaten zu stärken

Bürger, die ihre Grundrechte gegen öffentliche Verwaltungen der Mitgliedstaaten schützen wollen, können selbstverständlich vor nationalen Gerichten klagen.

Aber aus Gründen, die ich bereits erläutert habe, sollte das Gerichtsverfahren der letzte und nicht der erste Ausweg für einen Bürger sein, der ein Problem mit den Behörden hat.

Aus Erfahrung weiß ich auch, dass nur wenige Bürger, die einen Rechtsbehelf auf Unionsebene suchen, mit der Information zufrieden sind, dass ihr einziger Rechtsbehelf ein gerichtlicher Rechtsbehelf in dem Mitgliedstaat ist.

Ich bin daher der festen Überzeugung, dass ein wesentliches Element der Subsidiarität bei Rechtsbehelfen darin besteht, die außergerichtlichen Rechtsbehelfe in den Mitgliedstaaten zu stärken.

Ich werde in dieser Überzeugung durch die Tatsache bestärkt, dass die Gewährleistung einer vollständigen und korrekten Umsetzung des Unionsrechts nicht nur eine Frage der Bereitstellung wirksamer Rechtsbehelfe ist, obwohl dies von entscheidender Bedeutung ist.

Dazu gehört auch die schwierige und mühsame Aufgabe, die Fähigkeit der Behörden der Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Rechtsvorschriften, zur Einhaltung der Grundsätze einer guten Verwaltung und zur Achtung der Menschenrechte zu stärken.

Ombudsleute eignen sich besonders gut, um solche reaktiven und proaktiven Funktionen zu kombinieren und Synergien zwischen ihnen zu schaffen.

Beispielsweise können Bürgerbeauftragte durch die Veröffentlichung von Kriterien für eine gute Verwaltung (wie dem Kodex für gute Verwaltungspraxis, den ich bereits erwähnt habe)

ihre eigenen Erkenntnisse leichter verständlich zu machen; und

sowohl den Bürgern als auch der Verwaltung dabei zu helfen, sich auf ihre gegenseitigen Erwartungen zu konzentrieren, und zwar in einer Weise, die Vertrauen und eine wirksamere Kommunikation fördert.

4.5 Die Rolle des Europäischen Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten

In der Europäischen Union gibt es derzeit Bürgerbeauftragte in allen 25 Mitgliedstaaten, entweder auf nationaler oder regionaler Ebene oder in einigen Ländern - wie Spanien - auf beiden Ebenen.

Meinerseits arbeite ich aktiv daran, unsere bestehende Zusammenarbeit mit ihnen durch das europäische Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten zu vertiefen.

Das Netzwerk umfasst auch Bürgerbeauftragte in den Kandidatenländern und im weiteren Schengen-Raum mit mehr als 90 Büros in 30 Ländern.

Sie stellt sicher, dass Beschwerden rasch an den zuständigen Bürgerbeauftragten weitergeleitet werden, und erleichtert den Austausch von Informationen über bewährte Verfahren und Entwicklungen im europäischen Recht.

Ich arbeite bereits mit unseren Partnern aus den Mitgliedstaaten des Netzes zusammen, um sie bei der vollständigen und ordnungsgemäßen Umsetzung des Unionsrechts zu unterstützen und zu ermutigen.

Ich glaube, dass wir in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament und der Kommission bis zum Inkrafttreten der Verfassung ein umfassendes, kohärentes und wirksames System außergerichtlicher Rechtsbehelfe in den Mitgliedstaaten einrichten könnten, um den Bürgern zu helfen, ihre Rechte nach dem Unionsrecht gegenüber den Behörden in den Mitgliedstaaten, einschließlich ihrer Grundrechte nach der Charta, in Anspruch zu nehmen.

Dies würde Folgendes bewirken:

Verbesserung der Wahlmöglichkeiten für die Bürger durch Bereitstellung eines alternativen Rechtsbehelfs;

Stärkung der Subsidiarität;

die Organe der Union vor Überlastung zu bewahren; und

erforderlichenfalls zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten in den Mitgliedstaaten beitragen.

5 Schlussfolgerung

Abschließend möchte ich Ihnen einige allgemeine Überlegungen zu Verfassungen mitteilen, die meiner Meinung nach für die künftige Verfassung Europas von besonderer Bedeutung sind.

Jede Verfassung kann aus zwei Perspektiven betrachtet werden.

Der erste sieht darin eine Möglichkeit, die öffentliche Gewalt zwischen verschiedenen Institutionen und verschiedenen territorialen Regierungsebenen zu verteilen.

Aus dieser Perspektive kann die Verfassung sowohl als Ergebnis konkurrierender politischer Kräfte als auch als Rahmen verstanden werden, innerhalb dessen politischer Wettbewerb stattfindet.

Während des Konvents, der die Verfassung für Europa ausgearbeitet hat, haben wir viele Debatten aus dieser Perspektive gehört. Wir werden zweifellos während des Ratifizierungsprozesses mehr hören.

Eine solche Debatte ist in jeder Demokratie normal und gesund, aber sie sollte die zweite Perspektive nicht ausschließen.

Aus der zweiten Perspektive ist eine Verfassung ein Rahmen für die Beziehungen zwischen Einzelpersonen und Behörden - aller Art und auf allen Regierungsebenen.

In einer Demokratie sind die beiden Perspektiven durch die Idee der Staatsbürgerschaft untrennbar miteinander verbunden.

Die künftige Verfassung ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Schaffung einer echten Unionsbürgerschaft als Ergänzung zur nationalen Staatsbürgerschaft.

Insbesondere die Charta ist ein Instrument mit großem Potenzial, um grundlegende Werte und Grundsätze durch die Stärkung der Bürger und die Stärkung der Demokratie auf allen Ebenen der Union in die Realität umzusetzen.

Um dieses Potenzial zu erreichen, bedarf es eines proaktiven Eingreifens der Institutionen, um die Bürgerinnen und Bürger auf die neuen Möglichkeiten aufmerksam zu machen, die ihnen die Charta eröffnet, und um die Behörden auf allen Ebenen der Union zu ermutigen und zu unterstützen, die Rechte und Bestrebungen der Charta zum Prüfstein für ihr Handeln zu machen.

Um dieses Ziel zu erreichen, sollten sich die Institutionen bemühen, und als Europäischer Bürgerbeauftragter verpflichte ich mich, hart für seine Verwirklichung zu arbeiten.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

---

(1) Die Nummerierung der Artikel entspricht dem vom Konvent ausgearbeiteten Entwurf des Verfassungsvertrags. Die Zahlen in (Brackets und Kursivschrift) sind die Zahlen in Dokument CIG 87/04 (6. August 2004), das im Anschluss an die Vereinbarung auf der Regierungskonferenz vom 18. Juni 2004 erstellt wurde.