1. Indledning

Fru formand, kære kolleger, god aften.

Det glæder mig at være sammen med Dem i aften, og jeg vil gerne rette en varm tak til Deres formand, professor Helga Nowotny, for hendes venlige indbydelse til at tale til EFR's Videnskabelige Råd. Jeg så af formandens budskab på Deres websted, at Det Europæiske Forskningsråd bestræber sig på at opfylde sin unikke mission, som vil bidrage til at forbedre tilværelsen for borgerne i og uden for Europa. Jeg vil gerne tro, at Den Europæiske Ombudsmand også bestræber sig på at forbedre tilværelsen for Europas borgere, om end på en helt anden måde. I min tale i aften vil jeg forklare min rolle som vogter af god forvaltning i EU og som en moralsk myndighed, der anvender etik og lovgivning. Jeg vil beskrive det arbejde, jeg i øjeblikket udfører for at udarbejde en kortfattet og letforståelig erklæring om etiske principper for EU-tjenestemænd. Endelig vil jeg tale mere specifikt om Ombudsmandens synspunkter vedrørende spørgsmål om videnskab og etik, navnlig bioetik.

Jeg planlægger at tale i ca. 25 minutter om emnet "Etik og ombudsmanden".

2. En kort introduktion til Den Europæiske Ombudsmand som vogter af god forvaltning i EU og en moralsk myndighed, der anvender etik og lovgivning

Den Europæiske Ombudsmand blev oprettet ved Maastrichttraktaten i 1993. Den første ombudsmand blev valgt af Europa-Parlamentet i 1995. Jeg tiltrådte den 1. april 2003.

Ombudsmanden har beføjelse til at foretage undersøgelser af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer med undtagelse af Domstolen i dens domstolsrolle. Sådanne undersøgelser kan foretages enten på Ombudsmandens eget initiativ eller som svar på klager fra borgere eller personer med bopæl i Unionen.

Begrebet fejl eller forsømmelser er bredt og giver Ombudsmanden mulighed for at anvende principperne om god forvaltning og behandle spørgsmål om lovlighed og respekt for de grundlæggende rettigheder.

Som følge af Lissabontraktaten giver artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder nu borgerne en grundlæggende juridisk ret til god forvaltning.

Artikel 41 skal imidlertid ikke forstås som en udtømmende redegørelse for principperne om god forvaltningsskik. Disse går videre end loven og kræver, at EU-institutionerne ikke blot overholder deres retlige forpligtelser, men også er servicemindede og sikrer, at borgerne behandles korrekt og nyder deres rettigheder fuldt ud. Den europæiske kodeks for god forvaltningsskik, der blev udarbejdet af Ombudsmanden og godkendt af Europa-Parlamentet i 2001, har til formål at fastlægge principperne for god forvaltningsskik ud over de elementer, der er fastsat i den juridiske ret.

Kodeksen er inspireret af EU-Domstolens retspraksis og medlemsstaternes forvaltningsret og indeholder de klassiske principper for god forvaltning, såsom lovlighed, fravær af forskelsbehandling, proportionalitet, ret til forsvar og pligt til at begrunde afgørelser. Men den indeholder også mere innovative principper, f.eks. høflighed.

Princippet om høflighed vakte stor opmærksomhed, da Den Europæiske Ombudsmand første gang foreslog kodeksen for ti år siden. Visse advokater i Europa-Parlamentet mente, at høflighed ikke var værd at nævne i en kodeks. Et medlem af Parlamentets Retsudvalg satte spørgsmålstegn ved objektiviteten af et sådant princip og spurgte, hvordan Ombudsmanden nogensinde kunne afgøre, om princippet om høflighed var blevet overholdt. Heldigvis gik Parlamentet helhjertet ind for kodeksen og støttede dens principper.

At være høflig er en del af et meget større billede, som jeg refererer til som en "servicekultur". Jeg er i stigende grad overbevist om, at det, der skal skabes og plejes omhyggeligt for at opfylde de europæiske borgeres forventninger til EU-institutionerne, er en servicekultur, hvor EU-administrationen

• handler åbent, retfærdigt, rimeligt, omhyggeligt og konsekvent
• tager hensyn til og afvejer alle involverede interesser
• undgår unødig forsinkelse
• er - som jeg netop sagde - høflig og hjælpsom samt følsom over for individuelle omstændigheder, behov og præferencer;
• anerkender fejl og undskylder, hvor det er relevant; og
• sigter mod løbende forbedring af præstationen.

En institution, hvor der er en servicekultur over for borgerne, vil naturligvis respektere de juridiske rettigheder, men den vil også forsøge at gøre mere end blot at undgå ulovligheder.

Hele området for bioetik tjener kun til at bevise, hvor vigtig en sådan tilgang er. I betragtning af karakteren af bioetiske spørgsmål er der begrænsede muligheder for at løse dem ved at formulere bindende normer, der kun anvendes gennem lovgivningsmæssige, retlige og administrative processer. Dette gælder især i forbindelse med "grænseteknologier", som næsten pr. definition konstant skaber nye sammenhænge og problemer.

3. Ombudsmandens nuværende arbejde med at udarbejde en kortfattet og letforståelig erklæring om etiske principper for EU-tjenestemænd

Min erfaring som europæisk ombudsmand får mig til at tro, at de europæiske borgere ønsker, at personer, der arbejder med EU-spørgsmål på alle niveauer i Unionen, skal opføre sig i overensstemmelse med høje etiske standarder. Derfor foreslog jeg på en offentlig høring om unionsborgerskab i 2009, at det ville være nyttigt at udarbejde et dokument, der på en kortfattet og letforståelig måde identificerer de etiske principper, der bør gælde for håndteringen af EU-spørgsmål. Sådanne etiske principper bør naturligvis ikke blot overlappe eksisterende tekster såsom personalevedtægten, den europæiske kodeks for god forvaltningsskik og chartret om grundlæggende rettigheder.

Jeg underrettede de nationale ombudsmænd i det europæiske netværk af ombudsmænd om, at jeg havde til hensigt at udarbejde en erklæring om etiske principper specifikt for EU-tjenestemænd. Jeg bad om hjælp til at sikre, at den fremtidige erklæring fuldt ud tager hensyn til bedste praksis i medlemsstaterne. Mine nationale kolleger har reageret positivt på min anmodning om oplysninger om nationale erklæringer om etiske principper i det offentlige liv og er blevet enige om at drøfte emnet på vores næste seminar hvert andet år i København i 2011.

Efter min opfattelse bør erklæringen fokusere på den ånd, hvori loven og andre gældende regler skal forstås og anvendes, samt tjene som udgangspunkt for overvejelser, når en situation ikke synes at være omfattet af loven eller andre gældende regler. Dette er nyttigt, fordi selv om etiske principper omfatter overholdelse af regler, er de ikke begrænset til en sådan overholdelse. Sandfærdigt at kunne sige "Jeg brød ingen regel" er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig, betingelse for etisk adfærd.

Det relevante spørgsmål for en tjenestemand, der overvejer en bestemt adfærd, bør ikke være: "gør jeg det minimum, der er nødvendigt for at overholde de etiske principper?", men: "Vil en fornuftig person mene, at det er sådan, en tjenestemand bør opføre sig i lyset af de etiske principper?"

Med hensyn til det materielle indhold af etiske principper for EU-tjenestemænd er min indledende tænkning blevet påvirket af min opfattelse af Den Europæiske Ombudsmands mission, der er nedfældet i den missionserklæring, der blev vedtaget i 2009, og som omfatter idéen om at "opbygge tillid gennem dialog mellem borgerne og Den Europæiske Union".

Tillid afhænger af en tro på integriteten af embedsmænd, som bør opføre sig på en måde, der vil bære den tætteste offentlige kontrol, en forpligtelse, der ikke er fuldt opfyldt blot ved at handle inden for loven.

Tillid kræver også, at tjenestemænd kun fremsætter henstillinger og træffer beslutninger for at tjene Unionens og dens borgeres interesser og ikke for at gavne sig selv, deres familie eller deres venner.

Dialogen indebærer desuden, at embedsmændene skal være villige til at redegøre for deres aktiviteter, begrunde deres handlinger og acceptere offentlig kontrol med deres adfærd.

4. Ombudsmandens synspunkter vedrørende spørgsmål om videnskab og etik, navnlig bioetik: hvordan man kommunikerer med offentligheden om spørgsmål, der involverer videnskabelig og etisk usikkerhed og modstridende interesser

Idéen om dialog er tæt forbundet med betydningen af gennemsigtighed (eller åbenhed). For næsten to årtier siden anerkendte Unionen i Maastrichttraktaten, at gennemsigtighed bidrager til at opbygge og bevare offentlighedens tillid til institutionerne og styrker deres demokratiske karakter. Den efterfølgende udvikling omfatter anerkendelse af aktindsigt som en grundlæggende ret til unionsborgerskab, der er sikret ved chartret om grundlæggende rettigheder og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Denne ret giver borgerne mulighed for effektivt at overvåge og kontrollere udøvelsen af institutionernes beføjelser.

Jeg vil behandle dette mere detaljeret nu, hvor jeg begynder den sidste del af min præsentation af Ombudsmandens synspunkter vedrørende spørgsmål om videnskab og etik, navnlig bioetik. Hovedfokus vil være på, hvordan man kommunikerer med offentligheden om spørgsmål, der involverer videnskabelig og etisk usikkerhed og modstridende interesser. Jeg ved, at dette er af særlig betydning for Dem som medlemmer af Det Videnskabelige Råd, som bl.a. har til opgave at sikre gennemsigtighed i EFR's aktiviteter ved at etablere en åben informationsstrategi i kommunikationen med forskersamfundet og interessenterne om Deres aktiviteter og resultater.

Det skal understreges, at EU's forvaltningsniveau i forbindelse med bioetiske debatter og valg ikke kan tillade sig at være mindre gennemsigtigt eller mindre ansvarligt over for borgerne end medlemsstaterne. For at overvinde Unionens velkendte problemer i forbindelse med, hvad jeg foretrækker at kalde en legitimitet snarere end et demokratisk underskud, som jeg ikke behøver at uddybe her, skal dens institutioner tværtimod være eksemplariske i deres forhold til borgerne. De skal navnlig aktivt vise deres vilje og evne til at høre, lytte til forskellige synspunkter, undersøge spørgsmål omhyggeligt og upartisk og give en tilstrækkelig begrundelse for beslutninger.

For så vidt angår kravet om upartiskhed har håndteringen af eventuelle interessekonflikter en særlig betydning. Det er navnlig ikke tilstrækkeligt at undgå faktiske interessekonflikter. Man skal også undgå at handle på måder, der kan få en fornuftig borger til at mistænke en mulig interessekonflikt. Dette princip er bredt anerkendt, f.eks. i OECD's henstilling om retningslinjer for håndtering af interessekonflikter i den offentlige sektor.

Lad mig give Dem et eksempel på en klage, der er indgivet til Ombudsmanden på dette område. I 2008 klagede Friends of the Earth Europe over, at to højtstående tjenestemænd i Kommissionen havde accepteret VIP-billetter fra en leverandør af sportstøj til Rugby World Cup i Paris. Ifølge klageren kunne dette have resulteret i en interessekonflikt, da begge embedsmænd behandlede antidumpingsager, hvor leverandøren af sportstøj kunne være interesseret.

Kommissionen præciserede, at de to tjenestemænd havde anmodet om tilladelse til at acceptere billetterne, hvilket blev givet i overensstemmelse med dens interne regler.

Under undersøgelsen fandt Ombudsmanden ingen beviser, der tydede på en faktisk interessekonflikt. Jeg understregede imidlertid betydningen af, at Kommissionen bevarer offentlighedens tillid til sit arbejde og beskytter sit personale mod uberettiget mistanke. I et forslag til en mindelig løsning bad jeg Kommissionen om at anerkende, at det ville have været bedre ikke at have tilladt embedsmændene at acceptere billetterne.

Kommissionen var enig i forslaget og meddelte mig, at den i øjeblikket er i færd med at ajourføre sine interne regler vedrørende modtagelse af gaver.

Lad mig nu sige et par ord om Ombudsmandens rolle inden for bioetik. Som jeg nævnte indledningsvis, er begrebet fejl eller forsømmelser bredt og omfatter respekt for de grundlæggende rettigheder. Dette omfatter de bestemmelser i chartret om grundlæggende rettigheder, der er relevante for bioetik, såsom artikel 1 og 3. Det forhold, at chartret nu har samme juridiske værdi som traktaterne, understreger betydningen af disse rettigheder i den europæiske retsorden.

Spørgsmål om mulige fejl eller forsømmelser, som Ombudsmanden kan blive anmodet om at undersøge på dette område, kan opstå i forbindelse med Kommissionens aktiviteter vedrørende forskning, i forbindelse med dens ordninger for indhentning af videnskabelig rådgivning eller i forbindelse med dens udarbejdelse af lovgivningsforslag. Ligesom domstolene undgår Ombudsmanden at kontrollere indholdet af tekniske og videnskabelige vurderinger. Med inspiration fra Domstolens retspraksis lægger Ombudsmanden vægt på krav om at:

• høre og lytte til forskellige synspunkter
• omhyggeligt og upartisk undersøge alle relevante aspekter af sagen ("forpligtelsen til at udvise omhu") og
• give en tilstrækkelig begrundelse for afgørelserne.

Da Ombudsmanden ikke er begrænset til at anvende loven, men også kan se på spørgsmål ud fra et synspunkt om god forvaltning, kan han anvende disse krav i en bredere vifte af sammenhænge end domstolene. Det betyder, at Ombudsmanden kan spille en nyttig rolle som supplement til domstolenes rolle med hensyn til at fremme en effektiv og gennemsigtig politikudformning på områder, der omfatter komplekse tekniske og videnskabelige evalueringer, herunder i forbindelse med bioetiske spørgsmål.

Mit kontor er i øjeblikket i gang med en undersøgelse af en klage, der har en indirekte relevans for bioetiske spørgsmål. Den blev forelagt i maj 2009 og vedrører arbejdet i Den Videnskabelige Komité for Sundheds- og Miljørisici (VKSM) i forbindelse med revisionen af direktiv 86/609 om beskyttelse af dyr, der anvendes til forsøg og andre videnskabelige formål.

I maj 2008 anmodede Kommissionen udvalget om en udtalelse om behovet for ikke-menneskelige primater inden for biomedicinsk forskning, produktion og afprøvning af produkter og udstyr. Anmodningen udelukkede udtrykkeligt de etiske, økonomiske, kulturelle og sociale aspekter af anvendelsen af ikke-menneskelige primater, da disse aspekter ikke er omfattet af VKSM's mandat. I udtalelsen, som udvalget vedtog i januar 2009, påpeges det, at der fortsat er behov for at anvende ikke-menneskelige primater inden for visse områder af biomedicinsk forskning.

Klageren, en organisation, der var imod dyreforsøg, hævdede, at den arbejdsgruppe, som udvalget havde nedsat til at udarbejde udtalelsen, ikke havde tilstrækkelig ekspertise inden for forskning i ikke-menneskelige primater, og at udtalelsen mangler stringens og balance. Kommissionen har fremsendt sin udtalelse om klagen, som anfægter klagerens påstande, og vi er i øjeblikket ved at vurdere sagen.

Jeg har allerede nævnt vigtigheden af at operere på en gennemsigtig måde. Åbenhed i EU's offentlige forvaltning og den deraf følgende styrkelse af dens legitimitet er særlig vigtig på de politikområder, hvor EU's offentlige myndigheders tiltag har en direkte indvirkning på borgernes interesser. På disse områder er det afgørende, at Unionen kommunikerer effektivt med offentligheden. Lad mig nævne en sidste sag, der er relevant.

Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA), der har hjemsted i London, spiller en vigtig rolle i forbindelse med godkendelse og overvågning af lægemidler, der markedsføres i EU, herunder overvågning af bivirkninger ved lægemidler. Dets arbejde har en direkte indvirkning på de europæiske borgeres sundhed. Det er derfor af afgørende betydning, at borgerne har tillid til EMA og har tillid til dets arbejde. Kort sagt bør agenturets beslutningstagning være så åben som muligt.

Princippet om gennemsigtighed indebærer, at EU-institutionerne proaktivt bør identificere, hvilke oplysninger offentligheden har brug for, og derefter formidle disse oplysninger på en måde, som offentligheden let kan forstå. Når EU-institutionerne arbejder på områder, der er teknisk komplekse, er det særlig vigtigt, at oplysningerne præsenteres på et sprog, der er let forståeligt for offentligheden.

Den omstændighed, at EU-institutionerne bør være proaktive med hensyn til at formidle oplysninger til offentligheden, er ikke en grund til at indføre begrænsninger i offentlighedens ret til at anmode om aktindsigt i dokumenter, som ikke er gjort direkte tilgængelige for dem. Begæringer om aktindsigt kan kun afslås, hvis det påvises, at visse objektive undtagelser, der er baseret på behovet for at beskytte bestemte offentlige og private interesser, finder anvendelse.

I den foreliggende sag anmodede en irsk statsborger EMA om aktindsigt i dokumenter, der indeholdt oplysninger om alle formodede alvorlige bivirkninger i forbindelse med et antiacne-lægemiddel. Hans søn havde begået selvmord efter at have taget stoffet.

EMA afslog hans anmodning med den begrundelse, at EU-reglerne om aktindsigt ikke fandt anvendelse på indberetninger vedrørende formodede alvorlige bivirkninger ved lægemidler.

Et af agenturets argumenter var, at "den vilkårlige frigivelse af rådata "i rapporterne ville resultere i cirkulation af upålidelige og vildledende data.

Ombudsmanden forstod fuldt ud agenturets betænkeligheder med hensyn til udbredelsen af upålidelige og vildledende oplysninger eller ufuldstændige oplysninger, som kan følge af offentliggørelsen af indberetninger om bivirkninger.

Jeg var imidlertid af den opfattelse, at agenturet, når det træffer afgørelse om omfanget af, måden for og tidsplanen for sin proaktive oplysningsindsats over for offentligheden, bør tage hensyn til, at visse dokumenter, som det er i besiddelse af, skal gøres offentligt tilgængelige som svar på en anmodning i henhold til EU's regler om aktindsigt. Agenturet kan således som led i sin proaktive informationspolitik give yderligere forklaringer for at lette forståelsen af sådanne dokumenter. Dette er særlig vigtigt på følsomme områder, f.eks. på folkesundhedsområdet, hvor det er yderst vigtigt, at offentligheden er velinformeret. Hvis upålidelige eller endda vildledende oplysninger på grund af behovet for at overholde de retligt bindende regler om aktindsigt kan blive offentligt tilgængelige, kan agenturet skræddersy sin informationspolitik for at tage hensyn til denne mulighed.

Jeg er overbevist om, at den tilgang, der anbefales i dette tilfælde, og i overensstemmelse med lovgiverens hensigt vil bidrage til at sikre, at de europæiske borgere har tillid til EMA og har tillid til det vigtige arbejde, det udfører på deres vegne.

Jeg glædede mig meget over EMA's meddelelse i løbet af sommeren om, at det ville offentliggøre rapporterne.

5. Konklusion

Mine damer og herrer. Den Europæiske Ombudsmand står til rådighed som en garanti for borgere og interessegrupper, der er bekymrede over, hvordan EU-institutionerne behandler spørgsmål om etik og bioetik, og som en ressource for institutionerne selv til at yde rådgivning og vejledning om kravene til god forvaltning. I den forbindelse sigter jeg mod at bidrage til styrkelsen af retsstatsprincippet på EU-plan og til forbedringen af demokratiets kvalitet i den europæiske retsorden.

Tak for Deres opmærksomhed.