Da Maastricht-traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft i november 1993, blev alle statsborgere i en medlemsstat desuden unionsborgere.

Bestemmelserne om unionsborgerskab findes i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. De er derfor en del af fællesskabsretten.

Efter den omnummerering, der blev indført med Amsterdam-traktaten, er de relevante bestemmelser nu EF-traktatens artikel 17-22.

Artikel 17 har følgende ordlyd:

1. Der indføres et unionsborgerskab. Enhver, der er statsborger i en medlemsstat, er unionsborger. Unionsborgerskabet supplerer og træder ikke i stedet for det nationale statsborgerskab.

2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underkastet de pligter, der følger af denne traktat.

1 De særlige rettigheder i forbindelse med unionsborgerskabet

EF-traktatens artikel 18-21 fastsætter en række særlige rettigheder for europæiske borgere.

Artikel 18 bestemmer, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.

Artikel 19 bestemmer, at borgere, der har bopæl i en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, har valgret og er valgbare ved valg til Europa-Parlamentet samt ved kommunale valg.

Artikel 20 giver enhver borger, der opholder sig på et tredjelands område, hvor den medlemsstat, hvori han er statsborger, ikke er repræsenteret, ret til enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheders beskyttelse på samme vilkår som statsborgere i denne stat.

I henhold til artikel 21 har borgerne ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet og klage til Ombudsmanden i overensstemmelse med henholdsvis artikel 194 og 195 i traktaten.

Med Amsterdamtraktaten blev der tilføjet et nyt stykke til artikel 21. I henhold til denne bestemmelse kan enhver unionsborger skrive til en fællesskabsinstitution på et hvilket som helst officielt sprog og få svar på samme sprog. Den samme bestemmelse gælder, når en borger skriver til ombudsmanden.

Den sidste artikel i den del af EF-traktaten, der omhandler statsborgerskab, er artikel 22, som pålægger Kommissionen at aflægge rapport om anvendelsen af bestemmelserne om statsborgerskab hvert tredje år. Den giver også Rådet beføjelse til at vedtage bestemmelser med henblik på at styrke eller udbygge unionsborgerskabets rettigheder og til at henstille til medlemsstaterne, at de vedtager de nye bestemmelser i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

2 Betydningen af unionsborgerskabet

Det Europæiske Fællesskab blev oprettet for over 40 år siden som Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Dens struktur og institutioner på det tidspunkt var stort set mellemstatslige og teknokratiske. Domstolen tog hurtigt initiativ til at ændre situationen ved at fastslå, at Fællesskabets retsorden ikke kun omfatter medlemsstaterne, men også deres statsborgere. Domstolen har også defineret traktaterne som et forfatningsmæssigt charter for et Fællesskab, der bygger på retsstatsprincippet, og har insisteret på, at de grundlæggende rettigheder er en integrerende del af fællesskabsretten.

Med indførelsen af unionsborgerskabet byggede Maastricht-traktaten på Domstolens resultater med hensyn til at sikre den enkeltes rettigheder. Unionsborgerskab er en forpligtelse til fuldt ud at gennemføre de principper, som Den Europæiske Union bygger på: frihed, demokrati, respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet.

Med hensyn til politiske rettigheder gav Maastrichttraktaten borgerne stemmeret og valgbarhed ved lokale valg og valg til Europa-Parlamentet og gav retten til at indgive andragender til Europa-Parlamentet "forfatningsmæssig" status. Tidligere havde retten til at indgive andragender kun eksisteret i Parlamentets regler. I henhold til artikel 194 kan enhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat indgive andragender til Europa-Parlamentet "om forhold, der henhører under områder, som Fællesskabet beskæftiger sig med, og som berører den pågældende direkte".

Maastricht-traktaten oprettede også Den Europæiske Ombudsmandsinstitution med henblik på at styrke forbindelserne mellem borgerne og fællesskabsadministrationen. Den Europæiske Ombudsmands opgave er at håndtere fejl og forsømmelser og bidrage til at sikre borgernes stilling ved at fremme god administrativ praksis. Enhver unionsborger kan klage til Ombudsmanden over fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer med undtagelse af Domstolen og Retten i Første Instans under udøvelsen af deres domstolsfunktioner. Klager kan også indgives af enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat.

3 Borgerne og administrationen

Når Den Europæiske Ombudsmand undersøger, om der foreligger fejl eller forsømmelser, er den første og vigtigste opgave at fastslå, om fællesskabsinstitutionen eller -organet har handlet lovligt. Det kan aldrig være god forvaltningsskik at undlade at handle i overensstemmelse med loven. I den forbindelse vil jeg gerne anbefale Dem Europarådets håndbog med titlen "The Administration and You", der blev offentliggjort i 1996, og som indeholder et glimrende sammendrag af de vigtigste principper i forvaltningsretten. Den Europæiske Ombudsmand er naturligvis altid opmærksom på, at den højeste myndighed med hensyn til betydningen og fortolkningen af fællesskabsretten er Domstolen, som ofte i sine domme henviser til principperne om god forvaltningsskik.

I mange stater er principperne for god forvaltning udtrykkeligt fastsat i en kodeks. Indholdet af en sådan kode omfatter normalt mindst nogle af følgende: begrundelsen for afgørelserne retfærdige procedurer og retten til et forsvar undgåelse af forskelsbehandling hensyntagen til alle relevante overvejelser og udelukkelse af irrelevante overvejelser at føre fyldestgørende registre undgåelse af unødig forsinkelse at give oplysninger i en klar og forståelig form at give korrekt rådgivning anvendelse af fastlagte regler og procedurer hvis en afgørelse er ugunstig, give oplysninger om mulighederne for prøvelse at handle konsekvent anerkendelse af og svar på breve overførsel af breve til den kompetente tjenestegren undskylde for fejl at have et passende system til behandling af klager.

Hvad angår fællesskabsadministrationen, findes der en lang række regelsæt, der gælder for specifikke forvaltningsområder, men ingen generel kodeks. Det er min opfattelse, at en kodeks for god forvaltningsskik vil være til gavn for både forvaltningen og borgerne, forudsat at dens bestemmelser er tilstrækkeligt konkrete og præcise. Ved at informere tjenestemændene om den tjeneste, de skal yde, vil det forbedre kvaliteten af administrationen og bidrage til at opretholde sammenhængen mellem de forskellige institutioner og agenturer. For borgerne vil en kodeks have den yderligere fordel, at den gør den tjeneste, som de med rette kan forvente, mere gennemsigtig og konkret. Af disse grunde indledte jeg i november 1998 en undersøgelse på eget initiativ af sagen og har udarbejdet et første udkast til en eventuel sådan kodeks, som er til rådighed her i dag. Det ville glæde mig at høre Deres mening om udkastet.

4 Retsmidler for borgerne på nationalt plan

Selv om jeg er overbevist om, at vedtagelsen og offentliggørelsen af en kodeks for god forvaltningsskik vil styrke forbindelserne mellem borgerne og Fællesskabets institutioner og organer, skal det erindres, at fællesskabslovgivningen og -politikkerne i vid udstrækning forvaltes af myndigheder på nationalt, regionalt og lokalt plan i medlemsstaterne.

Tag f.eks. retten til at færdes og opholde sig frit på Unionens område. Dette er en borgerrettighed (artikel 18) og et af EU's vigtigste resultater for borgerne. Der synes imidlertid at være en reel bekymring blandt borgerne for, at den frie bevægelighed for personer ikke er en realitet. Det stigende antal klager til Den Europæiske Ombudsmand om sådanne problemer synes at bekræfte dette synspunkt.

De problemer, der hyppigst rejses, spænder fra grænsekontrol, de vanskeligheder, der opstår, når man flytter til en anden medlemsstat og udøver en økonomisk aktivitet dér, til problemer vedrørende udstedelse af opholdstilladelser til studerende, pensionerede og ikke-erhvervsaktive personer og forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Da disse problemer direkte påvirker de grundlæggende sociale rettigheder, synes de at være en kilde til forvirring og skuffelse blandt borgerne.

Disse hindringer for den frie bevægelighed skyldes ofte nationale, regionale og lokale myndigheders ukorrekte eller ufuldstændige anvendelse af fællesskabsretten.

Under forhandlingerne forud for Maastricht-traktaten fremsatte den spanske regering et forslag om en europæisk ombudsmand, der skal fremme og overvåge anvendelsen af de europæiske borgeres rettigheder på alle forvaltningsniveauer i Unionen. Da dette ikke blev accepteret af alle medlemsstater på daværende tidspunkt, fremsatte den danske regering et forslag til en ombudsmand, hvis primære opgave ville være at føre tilsyn med fællesskabsinstitutionernes og -organernes aktiviteter.

Efterfølgende har der været røster, der har opfordret til, at Den Europæiske Ombudsmands mandat udvides i overensstemmelse med det oprindelige spanske forslag. Personligt tror jeg fortsat på subsidiaritetsprincippet.

Med hensyn til retsmidler opfandt og gennemførte Domstolen nærhedsprincippet, før selve ordet nogensinde blev hørt i debatter om Unionen. Fra det tidspunkt, hvor Domstolen traf afgørelse i van Gend en Loos-sagen (1), har den gradvis udviklet princippet om, at de nationale domstole skal respektere de rettigheder, som borgerne har i henhold til fællesskabsretten. De nationale domstole bør navnlig beskytte sådanne rettigheder over for medlemsstaternes offentlige myndigheder ved anvendelse af fællesskabsbestemmelser med direkte virkning og indirekte ved tilkendelse af erstatning i overensstemmelse med det princip, der blev fastslået i Francovich-sagen (2).

Da fællesskabsretten er lov i medlemsstaterne, kan de nationale myndigheders anvendelse af den også overvåges af nationale ombudsmænd. Derfor har jeg fremmet et forbindelsesnetværk, der forbinder alle de nationale ombudsmandskontorer. Der er hvert år siden 1996 blevet afholdt seminarer i forbindelsesnetværket for at informere om fællesskabsretten, og det næste vil finde sted i Paris i september i år. Den catalanske ombudsmand, Antonio Canellas, afholdt i Barcelona i oktober 1997 et lignende seminar for de regionale ombudsmænd og regionale udvalg for andragender for at fremme kendskabet til fællesskabsretten på dette niveau. Vi offentliggør regelmæssigt en "forbindelsesskrivelse" for at informere om væsentlig ny retspraksis fra Domstolen og EU-retssager, der behandles af de nationale kontorer. Den Europæiske Ombudsmands websted har links til de nationale ombudsmænds og lignende organers websteder, og yderligere udvikling af samarbejdet via webstedet er på vej. Forbindelsesnetværket giver også de nationale kontorer mulighed for at rette forespørgsler om fællesskabsretten til Den Europæiske Ombudsmand, som normalt videresender forespørgslen til den kompetente fællesskabsinstitution med henblik på en udtalelse.

5 En ny artikel i traktaten, der skal informere borgerne om deres klagemuligheder.

I et retssamfund er domstolene naturligvis den vigtigste beskyttelse af enkeltpersoners rettigheder. Ombudsmanden er en ikke-retslig institution, noget ekstra, der hjælper borgerne, når de har problemer med forvaltningen. I øjeblikket er der imidlertid ingen bestemmelser i traktaterne, der informerer de europæiske borgere om den afgørende rolle, som de nationale domstole spiller med hensyn til at sikre overholdelsen af fællesskabsretten.

Efter min mening er et vellykket samarbejde mellem nationale ombudsmænd og Den Europæiske Ombudsmand en bedre måde at fremme de europæiske borgeres rettigheder på, nemlig ved at udvide Den Europæiske Ombudsmands kompetence ud over Maastrichtgrænserne. Men jeg mener også, at man på den næste regeringskonference bør benytte lejligheden til at indføje en ny artikel i traktaten, som informerer borgerne om alle de klagemuligheder, de har, hvis deres rettigheder i henhold til fællesskabsretten ikke respekteres.

Ud over domstolenes rolle bør der i traktaten indføjes en ret for borgerne til at klage til Kommissionen over en medlemsstats overtrædelse af fællesskabsretten. Dette kunne danne grundlag for en gennemgribende reform af de ofte hemmelighedsfulde procedurer, som Kommissionen anvender i sådanne tilfælde.

Desuden bør nationale og regionale ombudsmænd og lignende organer såsom parlamentariske udvalg for andragender også nævnes i traktaten som havende et ansvar for at hjælpe borgerne i tilfælde af konflikter med administrationen, der involverer fællesskabsretten, herunder menneskerettighedsspørgsmål. Hver medlemsstat bør være forpligtet til at sikre, at dens retsorden omfatter et effektivt udenretsligt organ, som borgerne kan henvende sig til med henblik herpå.

(1) Sag 26/62, Sml. 1963, s. 1.

(2) Forenede sager C-6 og C-9/90, Sml. 1991 I, s. 5357.