1 Indledning

Det er en stor fornøjelse at være her i Firenze og få lejlighed til at drøfte ombudsmandsskab med så mange venner og kolleger. Jeg vil gerne lykønske Nencini og Morales med at have taget initiativ til at afholde denne konference om et emne, der er vigtigt for Italien, vigtigt for Europa og vigtigt for Italien i Europa.

Jeg vil begynde med nogle overvejelser om den hurtige udbredelse af ombudsmandsinstitutionen, navnlig i Europa.

Jeg vil derefter tale om samarbejde mellem ombudsmænd i Den Europæiske Union gennem det europæiske netværk af ombudsmænd.

Endelig vil jeg skitsere, hvad der efter min mening er de vigtigste spørgsmål, der skal tages op, når der oprettes et nyt ombudsmandskontor.

2 Den europæiske ombudsmandsinstitution

Udbredelsen af ombudsmandsinstitutionen er global, men udviklingstempoet har været mest slående på vores kontinent, Europa.

Da Maastrichttraktaten oprettede Den Europæiske Ombudsmand i begyndelsen af 1990'erne, var der kun nationale ombudsmænd i et simpelt flertal af EU's medlemsstater: 7 ud af 12.

Tre af de fem medlemsstater, der dengang ikke havde en national ombudsmand, Det vil sige, at Belgien, Grækenland og Luxembourg efterfølgende har oprettet et ombudsmandskontor.

Alle de lande, der tiltrådte EU i 1995 og 2004, havde nationale ombudsmandskontorer på tiltrædelsesdatoen. Udvidelsen i 1995 omfattede verdens ældste og næstældste ombudsmandsinstitutioner: af Sverige og Finland.

Resultatet er, at 23 af de 25 medlemsstater i dag har en national ombudsmand. Det samme gælder Rumænien og Bulgarien, der til næste år tiltræder EU, og to af de tre kandidatlande: Kroatien og Makedonien (FYROM).

Også i Tyrkiet fortsætter bestræbelserne på at oprette en ombudsmand, og der synes at være lys for enden af tunnelen.

Hvorfor har ombudsmandsinstitutionen spredt sig så bredt og så hurtigt i Europa? Jeg tror, at forklaringen kan findes i to historiske udviklinger.

To historiske udviklinger

Den første er den store vækst i den offentlige forvaltning i det tyvende århundrede, især efter Anden Verdenskrig. Efterhånden som kontakterne mellem den offentlige forvaltning og borgerne blev hyppigere og mere intensive, blev der også mulighed for tvister.

Borgernes ret til domstolsprøvelse af den offentlige forvaltning er naturligvis grundlæggende for retsstatsprincippet.

Ikke mindst blandt dommerne anerkendes det imidlertid i stigende grad, at retssager ikke altid er den mest hensigtsmæssige måde at løse tvister mellem borgerne og den offentlige forvaltning på.

I nogle tilfælde kan ombudsmandens udenretslige klageadgang være et billigere og hurtigere alternativ og dermed bidrage til at undgå en overbelastning af retssystemet og deraf følgende forsinkelser.

Da en ombudsmand ikke træffer juridisk bindende afgørelser, kan hans procedurer være mere fleksible og uformelle end en domstols procedurer. Desuden kan han ikke kun tage hensyn til juridiske rettigheder og forpligtelser, men også til idéen om, at den offentlige forvaltning i et demokrati eksisterer for at tjene borgerne og ikke omvendt.

En ombudsmands arbejde kan derfor fremme stadig højere standarder for offentlig forvaltning for at imødekomme borgernes stigende forventninger, uden at det indebærer, at disse standarder nødvendigvis udgør retlige forpligtelser, der kan håndhæves gennem retssager.

Den anden grund til den hurtige udbredelse af ombudsmanden i Europa er institutionens tilknytning til demokrati og menneskerettigheder. I Spanien, Portugal og Grækenland blev der f.eks. oprettet ombudsmænd efter overgangen fra autoritære til demokratiske regeringssystemer.

For nylig, efter kommunismens fald, blev der oprettet ombudsmænd i de nye demokratier i Central- og Østeuropa, ofte med en rolle, der specifikt fokuserede på menneskerettigheder.

Europarådet har spillet og spiller fortsat en meget vigtig rolle med hensyn til at fremme ombudsmandsinstitutionen i disse lande.

Ombudsmandsinstitutionen i den europæiske forfatningsmæssige orden

I Europa og især i EU nærmer disse to historiske udviklinger – den eksponentielle vækst i den offentlige forvaltning og udbredelsen af demokrati og menneskerettigheder – sig efter min mening en fælles kurs.

Den bevidste valgmulighed, f.eks. muligheden for at vælge mellem alternative klagemuligheder over for den offentlige forvaltning, er et særligt kendetegn ved pluralistisk demokrati. Til gengæld tjener evnen til at give borgerne valgmuligheder til at berige udvalget af "produkter", som et sådant demokrati kan tilbyde sine borgere, og dermed forbedre dets kvalitet.

Udviklingen af ombudsmandsinstitutionen i Europa bidrager således til og er også et produkt af det pluralistiske demokratis succes på vores kontinent.

Samtidig afhænger den effektive gennemførelse af menneskerettighederne - især (men ikke udelukkende) kulturelle, økonomiske og sociale rettigheder - i vid udstrækning af kvaliteten af den offentlige forvaltning. Derfor omfatter EU's charter om grundlæggende rettigheder retten til god forvaltning som en grundlæggende ret til unionsborgerskab.

Selv om principperne om god forvaltningsskik undertiden kan kræve mere end respekt for juridiske rettigheder og forpligtelser, kræver de aldrig mindre. Ulovlig administrativ adfærd, der anvender dette udtryk bredt til at omfatte overtrædelse af retsprincipper og menneskerettigheder, er altid fejl eller forsømmelser.

En ombudsmands arbejde med klager styrker således ikke blot borgerne og demokratiet, men udvider også adgangen til domstolsprøvelse og bidrager således til at styrke retsstatsprincippet.

Endelig kan en ombudsmand ud over at reagere på klager også arbejde proaktivt for at fremme retsstatsprincippet, respekten for rettigheder og en administrativ servicekultur over for borgerne.

Succes i den proaktive rolle gør det mindre sandsynligt, at der vil opstå tvister mellem borgerne og den offentlige forvaltning, og mere sandsynligt, at forvaltningen selv hurtigt vil løse de tvister, der opstår.

Ombudsmandens institution afspejler således og bidrager til at opretholde kvaliteten af en europæisk forfatningsmæssig orden, der er under udvikling, og som legemliggør pluralistisk demokrati og retsstatsprincippet som grundlæggende principper.

3 Det europæiske netværk af ombudsmænd

Subsidiaritet i retsmidler

Inden for Den Europæiske Union er nærhedsprincippet et andet grundlæggende forvaltningsprincip.

Nærhedsprincippet har mange aspekter, og jeg behøver ikke at nævne dem alle. Det første aspekt, der er relevant i den foreliggende sag, er, at EU's lovgivning og politikker for størstedelens vedkommende forvaltes af medlemsstaternes offentlige myndigheder på nationalt, regionalt og lokalt plan.

I praksis afhænger retsstatsprincippet og respekten for de individuelle rettigheder, der følger af EU-retten, derfor i høj grad af kvaliteten af forvaltningen i medlemsstaterne og adgangen til effektive retsmidler, når det er nødvendigt.

Som bekendt har en af de største succeshistorier for den europæiske integration været udviklingen af nærhedsprincippet i forbindelse med retsmidler.

Et af de første landemærker var en sag fra Italien - Costa mod Enel (1) - hvor Domstolen udtalte, at EØF-traktaten havde skabt sit eget retssystem, som var blevet en integrerende del af medlemsstaternes retssystemer, og at deres domstole er forpligtet til at anvende det.

Det var kun begyndelsen. Domstolen udviklede derefter en omfattende retspraksis, der giver de nationale dommere beføjelse til og ansvar for at tilvejebringe effektive retsmidler over for medlemsstaternes offentlige myndigheder med henblik på at beskytte individuelle rettigheder i henhold til EU-retten.

Jeg er overbevist om, at subsidiaritetsprincippet også bør gælde for udenretslige retsmidler.

Som europæisk ombudsmand er mit mandat begrænset til EU's institutioner og organer. Jeg kan ikke undersøge klager over offentlige myndigheder i medlemsstaterne, selv når der er tale om rettigheder i henhold til EU-retten.

Det er mine kolleger i medlemsstaterne på nationalt, regionalt og lokalt plan, der har kompetence til at behandle klager over, at offentlige myndigheder i deres medlemsstat har undladt at anvende EU-retten eller respektere rettigheder i henhold til EU-retten.

De første skridt i samarbejdet mellem EU's ombudsmænd

Derfor gav den første europæiske ombudsmand næsten fra kontorets begyndelse høj prioritet til at etablere et samarbejde med de nationale ombudsmænd.

Det første konkrete skridt efter et seminar, der blev afholdt i Strasbourg i 1996, var at oprette et netværk af forbindelsesofficerer med det formål at fremme informationsstrømmen om fællesskabsretten og dens gennemførelse og overførslen af klager til det organ, der er bedst i stand til at behandle dem.

For at hjælpe kolleger med at fortolke og anvende EU-retten korrekt i de sager, de behandler, indvilligede Den Europæiske Ombudsmand i at modtage forespørgsler på frivillig basis. Vi besvarer enten forespørgslerne direkte eller videresender dem til den ansvarlige fællesskabsinstitution, normalt Kommissionen.

Der blev på et tidligt tidspunkt fastlagt et mønster for afholdelse af seminarer for de nationale ombudsmænd, i princippet hvert andet år, samt regelmæssige møder mellem forbindelsesofficererne. Der blev også udviklet effektive kommunikationsmidler gennem et livligt websted og internettopmøde, en elektronisk daglig nyhedstjeneste og et halvårligt nyhedsbrev.

Samarbejdet blev senere udvidet ved at invitere regionale ombudsmænd til at deltage i kommunikationsaktiviteterne. Efter aftale med den europæiske region under Det Internationale Ombudsmandsinstitut (IoI) blev det oprindelige nyhedsbrev for forbindelsesofficerer desuden slået sammen med IoI's nyhedsbrev for Europa og dækker nu alle medlemmer af denne region.

I 2003 blev det på det fjerde seminar for nationale ombudsmænd, der blev afholdt i Athen, besluttet at invitere ombudsmænd fra lande, der er kandidater til EU-medlemskab, til at deltage i netværket.

Det europæiske netværk af ombudsmænd

På sidste års femte seminar for nationale ombudsmænd i Haag blev vi enige om systematisk at anvende navnet europæisk netværk af ombudsmænd og drøftede, hvordan vi kan styrke vores samarbejde og gøre det mere synligt for borgere og politiske beslutningstagere.

Med henblik på at styrke netværket forpligtede jeg mig i Haag til at investere flere af Den Europæiske Ombudsmands ressourcer i yderligere at udvikle vores kapacitet til at bruge internettet til at kommunikere både med offentligheden og med hinanden.

Vi arbejder også på at udarbejde en erklæring, der forklarer borgerne, hvad de kan forvente, hvis de henvender sig til en ombudsmand i netværket. Tanken er at drøfte og til sidst vedtage erklæringen på vores sjette seminar i Strasbourg næste år, som jeg vil være vært for sammen med den franske Médiateur de la République.

Erklæringen skal ikke blot overholde nærhedsprincippet, men også tage hensyn til ombudsmandsinstitutionens fleksibilitet, og hvordan den er blevet tilpasset en række lokale institutioner og kulturer.

Respekten for nærhedsprincippet og forskelligartetheden indebærer også, at der tages hensyn til betydningen af den regionale dimension af ombudsmandsinstitutionen i nogle medlemsstater, herunder naturligvis Italien.

For at sikre, at de regionale ombudsmænds synspunkter er tilstrækkeligt repræsenteret i diskussionen af erklæringen til borgerne, vil jeg opfordre regionale kolleger i hver medlemsstat, hvor de findes, til at udpege en repræsentant til at deltage i seminaret i 2007 i Strasbourg ud over den relevante nationale ombudsmand.

I erkendelse af, at ombudsmændenes særlige bekymringer på regionalt plan fuldt ud berettiger til et særskilt møde, forpligtede jeg mig i Haag til at være medarrangør af sådanne møder med regionale kolleger hvert andet år efter møder med de nationale ombudsmænd. Mødet i 2006 finder sted i London i næste måned.

Et af de vigtigste fælles mål for det europæiske netværk af ombudsmænd er at sikre, at klager over manglende overholdelse af rettigheder i henhold til EU-retten indgives til det organ, der er kompetent til at behandle dem.

Mit websted vil snart blive opdateret på en måde, der giver lettilgængelige oplysninger til potentielle klagere om netværkets medlemmer og deres kompetencer.

I praksis vil der dog altid være klagere, der mener, at Den Europæiske Ombudsmand er den person, der behandler klagen, hvis der er tale om EU-lovgivning. Mit kontor sigter mod hurtigt at overføre sådanne klager til de kompetente ombudsmænd eller underrette klageren om, hvem han skal henvende sig til.

Vi overfører f.eks. normalt klager over franske offentlige myndigheder til Médiateur de la République, hvis lovgivning indeholder særlige bestemmelser om, at Den Europæiske Ombudsmand kan foretage sådanne overførsler.

For at tage et andet eksempel er vores samtalepartner på forbundsplan i Tyskland Forbundsdagens Udvalg for Andragender. Udvalget er fuldgyldigt medlem af Det Internationale Ombudsmandsinstitut og behandler andragender på en måde, der funktionelt svarer til en ombudsmands rolle i behandlingen af klager.

På regionalt plan har alle de tyske delstater et udvalg for andragender eller en ombudsmand, som vi kan overføre klager til.

I de nuværende medlemsstater er det kun i Italiens tilfælde, at vi nogle gange ikke kan finde en ombudsmand, der kan hjælpe klageren. Mine medarbejdere har udarbejdet en liste med eksempler på sager, hvor fraværet af en ombudsmand på nationalt plan eller i nogle af regionerne har haft denne uheldige konsekvens.

4 Oprettelse af et nyt ombudsmandskontor

Jeg kommer nu til det tredje og sidste emne i mit indlæg, nemlig de centrale spørgsmål, der skal tages op i forbindelse med oprettelsen af et nyt ombudsmandskontor.

Som europæisk ombudsmand har jeg besøgt mine nationale kolleger i de 24 EU-medlemsstater, der har en ombudsmand eller et lignende organ på nationalt plan. En af de ting, jeg har beholdt fra disse besøg, er en dyb følelse af ombudsmandsinstitutionens mangfoldighed.

Men lige så stærkt er mit indtryk, at vi alle i meget høj grad har en fælles forståelse af de centrale elementer i, hvad en ombudsmand bør være og gøre.

Tillad mig kort at skitsere nogle af de grundlæggende konturer af denne fælles forståelse.

Først og fremmest skal en ombudsmand påviseligt være upartisk og upartisk. For at opnå dette er retlige garantier for uafhængighed, der dækker kontorets personlige, operationelle og institutionelle dimensioner, en væsentlig forudsætning.

Personlig uafhængighed skal sikres ved udnævnelse i en tilstrækkelig lang periode gennem en procedure, der er udformet med henblik på at opnå bred konsensus på tværs af partierne til fordel for den udvalgte person. En ombudsmand er normalt ikke tilknyttet et bestemt politisk parti, men udpeges på grundlag af ekspertise, erhvervserfaring, integritet og evnen til at kommunikere med og blive anerkendt af borgerne. For at undgå eventuelle interessekonflikter bør en ombudsmand ikke have andre kontorer eller udføre andre aktiviteter.

Operationel uafhængighed kræver tilstrækkelige beføjelser til at foretage effektive undersøgelser, herunder retten til at inspicere alle officielle dokumenter, samt en garanti for, at undersøgelser kan gennemføres uden udefrakommende pres eller instrukser. Det bør være op til ombudsmanden at afgøre, om en klage falder ind under hans kompetence, og hvilke undersøgelser der i givet fald er berettigede.

Institutionel uafhængighed omfatter beføjelse til at fastlægge mål, strategier og prioriteter, udarbejde og offentliggøre rapporter og henstillinger samt et budget, der omfatter tilstrækkelige finansielle og menneskelige ressourcer. De forskellige faser af budgetproceduren - forberedelse, gennemførelse og regnskabsføring - skal også struktureres på en måde, der beskytter ombudsmanden mod unødigt eksternt pres.

At gøre ombudsmandens arbejde tilgængeligt for offentligheden er en integreret del af uafhængigheden. En årlig rapport til parlamentet er en særlig vigtig metode til at sikre en sådan ansvarlighed.

En ombudsmand bør også have beføjelse til at foretage undersøgelser på eget initiativ og anbefale ikke blot klageadgang for enkeltpersoner, men også bredere ændringer af love og administrativ praksis.

5 Konklusion

Venner og kolleger, som mangeårig studerende i politik og som en akademisk med speciale i statskundskab, er jeg overbevist om både, at udformningen af institutioner er af grundlæggende betydning for at fremme demokrati, retsstatsprincippet og respekt for menneskerettighederne, og at vi kan identificere nyttige generelle principper til at styre processen.

Men både samfundsvidenskabelig teori og erfaring som praktiserende ombudsmand har overbevist mig om, at vellykket institutionelt design skal være kontekstspecifikt: hvad der fungerer godt i et bestemt juridisk, forfatningsmæssigt og politisk miljø, kan fungere forskelligt eller slet ikke i et andet miljø.

Det er op til Dem at overveje, hvordan De bedst kan tilpasse erfaringerne fra ombudsmandsinstitutionen i andre lande og på regionalt plan i Italien med henblik på at skabe en effektiv institution på nationalt plan. Jeg står til rådighed og vil med glæde hjælpe dig, hvis du bliver spurgt enten i dag eller på et senere tidspunkt i processen.

Jeg ønsker Dem held og lykke med denne indsats og ser frem til den dag, hvor Den Europæiske Ombudsmand vil have en modpart på nationalt plan i alle medlemsstater, og vigtigst af alt, hvor de europæiske borgere vil have mulighed for et udenretsligt retsmiddel i tilfælde af en tvist med en offentlig myndighed i en hvilken som helst EU-medlemsstat.

Tak for Deres opmærksomhed.

---

(1) Sag 6/64, Costa mod ENEL 1964, Sml. 1964, s. 585.