Indledning

Mine damer og herrer! Jeg vil gerne starte med at lykønske initiativtagerne til denne transatlantiske konference om gennemsigtighedsforskning med deres vigtige initiativ. Dette initiativ, der er inspireret og sammensat af professor Deirdre Curtin og hendes kolleger, Dr. Albert Meijer, Dr. Stephan Grimmelikhuijsen og Danielle Fictorie, vil forhåbentlig sætte gang i og uddybe debatten om gennemsigtighed.

EU er i dyb krise. De økonomiske spændinger og belastninger i hele Unionen har umiddelbare og betydelige sociale og politiske konsekvenser på europæisk, nationalt og internationalt plan. EU, en konstruktion, der voksede og fik legitimitet på grund af dets evne til at skabe et miljø, hvor medlemsstaterne og EU-borgerne kunne trives, drages nu i stigende grad i tvivl. Denne tvivl om EU som projekt afspejles bl.a. i en faldende tillid, som mange EU-borgere udviser over for EU og dets institutioner.

De fordele, som EU har givet sine borgere, ikke kun i form af økonomisk velstand, men også på andre vigtige områder såsom miljø, social lighed og respekt for menneskerettighederne, blev hårdt vundet over mange årtiers tålmodigt og engageret arbejde. Disse gevinster er værd at bevare. Men hvordan kan vi hjælpe med at sikre, at disse hårdt vundne gevinster ikke går tabt?

Jeg er ikke så naiv, at jeg formoder, at der er et enkelt spørgsmål, som, hvis det bliver løst, vil sætte en stopper for denne krise. Bestræbelserne på at indføre økonomiske, politiske og tekniske elementer, der kan skabe stabilitet i euroen og i medlemsstaternes økonomier, ligger naturligvis først og fremmest hos os.  Krisen i Unionen vil imidlertid ikke blive løst, selv om vi håndterer den økonomiske krise med succes.

Den økonomiske krise har blotlagt en dybere utilpashed i Unionen. Denne utilpashed er den faldende grad af tillid til Unionen og dens institutioner.

Jeg er overbevist om, at vi kan bidrage til at håndtere denne krise ved at fordoble vores indsats for at bevare og endda uddybe borgernes tillid til Unionen og dens institutioner. Gennemsigtighed og åben forvaltning er centrale elementer i opretholdelsen og uddybningen af denne tillid.

Gennemsigtighed og åben forvaltning opretholder og uddyber tilliden ved at fremme dialogen mellem EU-borgerne og EU-institutionerne. Hvis EU-institutionerne ikke gør deres yderste for at tage hensyn til borgernes bekymringer, holdninger og forslag, vil deres tillid til Den Europæiske Union falde yderligere.

I den forbindelse glæder jeg mig over den indsats, som arrangørerne af denne konference har gjort med hensyn til deres valg af tema. Ved at samle forskere fra forskellige discipliner, såsom offentlig administration, jura, statskundskab, journalistik og sociologi, for at diskutere gennemsigtighed og åben regering, hjælper de os med klart at identificere de udfordringer, vi står over for, og søge efter effektive midler til at håndtere sådanne udfordringer.

Præcisering af gennemsigtigheden

Som De sikkert ved, er gennemsigtighed ikke et mål i sig selv. Gennemsigtighed er snarere et redskab til at styrke borgerne i forbindelse med den dialog, de søger at opretholde med de offentlige myndigheder. Gennemsigtighed skaber lige vilkår, hvor alle borgere har adgang til de nødvendige fakta og argumenter for at indgå i en effektiv dialog med sådanne myndigheder.

Gennemsigtighed giver ikke kun borgerne mulighed for at deltage i denne dialog, men tilskynder dem også til at gøre det.

Den dialog, der er resultatet af gennemsigtigheden, har enorme fordele, navnlig for EU-institutionerne, som borgerne opfatter som fjerne og alt for komplekse. Denne opfattelse er ikke overraskende i betragtning af karakteren af EU, som har institutionelle strukturer og beslutningsprocesser, der faktisk er mere komplekse end det er tilfældet på nationalt plan. Det er helt sikkert, at denne kompleksitet ikke er der for kompleksitetens skyld. Det skyldes først og fremmest behovet for at give medlemsstaterne en effektiv stemme gennem Rådet, behovet for at give borgerne en mere direkte repræsentation gennem Europa-Parlamentet og behovet for at have en særskilt uafhængig institution, Kommissionen, som repræsenterer Unionens interesser.  Ikke desto mindre udgør denne kompleksitet en udfordring, der skal håndteres, hvis borgerne skal vinde og bevare tilliden til EU. Ved at informere borgerne om, hvordan EU-institutionerne fungerer, og gøre det klart, hvilke overvejelser der ligger til grund for deres beslutningsprocesser, bliver EU-institutionerne mere ansvarlige over for borgerne.

En sådan ansvarlighed har en reel indvirkning på institutionernes output, for så vidt som dette output med større sandsynlighed afspejler borgernes reelle bekymringer.

EU-institutionernes forpligtelse til "at opretholde en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet", der er nedfældet i artikel 11, stk. 2, i TEU, udgør et afgørende skridt fremad på den lange vej mod at styrke borgernes og sammenslutningernes ret til at deltage i Den Europæiske Unions demokratiske liv.

For at være retfærdig, som en ombudsmand altid skal stræbe efter at være, gør alle EU-institutioner allerede en indsats for at indgå i en dialog med civilsamfundet og begyndte faktisk at gøre det i god tid, før Lissabontraktaten trådte i kraft.

Selve "raison d'être" for institutioner som Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg samt Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender er faktisk at indgå i en aktiv dialog med civilsamfundet og enkeltpersoner. Desuden har Kommissionen i de seneste år gjort en imponerende indsats for at føre en regelmæssig dialog med alle dele af civilsamfundet.

Min egen institution blev også oprettet med henblik på bl.a. at fremme denne dialog og skabe et "menneskeligt ansigt", som de europæiske borgere kan henvende sig til, når de støder på problemer med EU-administrationen. Der findes derfor mange mekanismer for dialog og borgerdeltagelse, som skal udvides og videreudvikles.

Åbenhed og gennemsigtighed

Uden gennemsigtighed i EU-institutionernes arbejde og beslutningstagning kan der ikke finde nogen reel dialog eller borgerdeltagelse sted.  Gennemsigtighed er faktisk en forudsætning for netop denne dialog. Som jeg netop har nævnt, har EU-institutionerne gjort meget for at forbedre gennemsigtigheden i de seneste år. Kommissionens åbenhedsinitiativ og indførelsen af åbenhedsregistret er to eksempler, men der er mange flere, som jeg kunne henvise til. Der er dog stadig meget, der skal gøres.

Sidste år bestilte Ombudsmanden sammen med Europa-Parlamentet en særlig Eurobarometerundersøgelse om borgernes rettigheder og EU-forvaltningens resultater. Af de adspurgte i denne undersøgelse var 42 % ikke tilfredse med gennemsigtigheden i EU-administrationen.

Denne vurdering falder sammen med mine egne erfaringer. Hvert år modtager Den Europæiske Ombudsmand ca. 3 000 klager fra borgere, virksomheder, NGO'er, civilsamfundsorganisationer og sammenslutninger og indleder hundredvis af undersøgelser af påståede fejl eller forsømmelser i EU-institutionerne. Igen i 2011 var den mest almindelige påstand, som Ombudsmanden undersøgte, manglende gennemsigtighed i EU-administrationen. Denne påstand opstod i 25 % af alle afsluttede undersøgelser og omfattede afslag på at give oplysninger eller give aktindsigt i dokumenter i 2011. Jeg er fortsat meget bekymret over undersøgelsens resultater og det konsekvent høje antal gennemsigtighedsrelaterede klager, da en ansvarlig og gennemsigtig EU-forvaltning er afgørende for at opbygge borgernes tillid til EU.

En række artikler i Lissabontraktaten giver nu mulighed for større gennemsigtighed i EU-institutionernes aktiviteter. For at nævne et eksempel indeholder traktaten en bestemmelse om, at Rådet kan mødes offentligt, når det forhandler og træffer afgørelse om udkast til lovgivning. Jeg har længe argumenteret for, at fuld gennemsigtighed i lovgivningsprocessen i Rådet ville styrke både det nationale statsborgerskab og unionsborgerskabet. Det vil give europæerne mulighed for at se, hvad de regeringer, de har valgt som nationale borgere, gør på europæisk plan. Det vil også gøre det muligt for dem som EU-borgere at overvåge en vigtig EU-institutions arbejde mere effektivt og dermed fremme ansvarlighed.

Traktaten kræver også, at andre EU-institutioner og -organer arbejder så åbent som muligt for at fremme god regeringsførelse og sikre civilsamfundets deltagelse.

Artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder er særlig vigtig i denne sammenhæng. Det fastsættes, at borgerne har ret til aktindsigt i de dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af. Denne bestemmelse udgør en betydelig forbedring i forhold til tidligere praksis, da den udvider retten til aktindsigt ikke blot til dokumenter, som Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er i besiddelse af, men også til dokumenter, som alle andre EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer er i besiddelse af, herunder for første gang Det Europæiske Råd.

Gøre adgangen til dokumenter mere effektiv

Lad mig tilføje et par tanker om forbedring af procedurerne for behandling af begæringer om aktindsigt.

Nogle gange har jeg indtryk af, at mange af dem, der arbejder i EU-institutionerne, ikke tænker på aktindsigt, før de rent faktisk modtager en begæring om aktindsigt. Efter min opfattelse omfatter god forvaltningsskik, at der tages hensyn til aktindsigt på det tidspunkt, hvor dokumenterne udarbejdes. Udarbejdelsesprocessen bør sigte mod at sikre, at borgere, organisationer og virksomheder kan få den bredest mulige adgang til dokumenter. Hvis et dokument skal indeholde fortrolige oplysninger, bør dokumentet så vidt muligt være affattet således, at det letter en delvis udbredelse. Dette kan gøres ved at anbringe det fortrolige materiale i et særskilt afsnit af dokumentet efter a) en ikke-fortrolig forklaring af, hvorfor materialet er fritaget for offentliggørelse, og, hvor det er muligt, b) et ikke-fortroligt resumé.

Hvis dokumenterne blev udarbejdet på denne måde, ville der være behov for mindre tid til at behandle begæringer, der ville være behov for færre genfremsatte begæringer, og institutionerne ville være bedre i stand til at overholde fristerne.

For at lette offentlighedens adgang til dokumenter har jeg gentagne gange opfordret til, at der udpeges informationsmedarbejdere i EU's institutioner og organer. Deres rolle bør være at sikre borgernes ret til aktindsigt i EU-dokumenter ved at tilskynde institutionerne til at anlægge en proaktiv tilgang og sikre, at de reagerer korrekt på anmodninger om aktindsigt.

I praksis ville det betyde rådgivning og uddannelse for at sikre, at retten til aktindsigt tages i betragtning i forbindelse med udarbejdelsen af dokumenter.

En anden vigtig overvejelse, der skal tages i betragtning, når der tales om proaktivitet, er behovet for at oprette nyttige, borgervenlige onlineregistre over dokumenter, der ikke blot informerer borgerne om de tilgængelige dokumenter, men, hvor det er muligt, gør disse dokumenter direkte tilgængelige via et link. På denne måde kan borgeren få dokumentet direkte uden at skulle indgive en begæring om aktindsigt.

EU-institutionerne gør allerede en lang række dokumenter tilgængelige online. Men kvantitet er ikke nok. God forvaltning af aktindsigt indebærer, at de dokumenter, som folk rent faktisk ønsker, stilles til rådighed, og at de præsenteres på en sådan måde, at de let kan identificeres og tilgås.

En sådan fremgangsmåde betyder, at registret bør baseres på en analyse af arbejdsgangen i institutionen og løbende bør tilpasses for at tage hensyn til nye og skiftende aktiviteter. Dokumenter bør regelmæssigt og omgående føjes til registret.

Oprettelsen og vedligeholdelsen af et sådant register er et væsentligt aspekt af samarbejdet med borgerne. Et sådant engagement bør ses som en del af alle institutioners kerneaktiviteter og som et middel til at hjælpe Unionen med at opfylde sine løfter om gennemsigtighed, deltagelse og god forvaltning. Målet bør være at sikre, at personer, medmindre der er gyldige grunde til at begrænse adgangen, straks kan få de dokumenter, de har brug for, gennem registret uden først at skulle indgive en ansøgning. Enhver begrænsning af adgangen bør begrundes behørigt fra sag til sag.

Vi har her i dag forskere fra hele Atlanten, fra både Nord- og Sydamerika. I denne forbindelse mener jeg derfor, at det er værd at nævne, at den amerikanske regering har oprettet et enkelt websted for alle lovgivningsforslag, der stammer fra næsten 300 føderale agenturer. Formålet med dette websted er at gøre det lettere for offentligheden at finde ud af om forslag og deltage i lovgivningsprocessen. For at stimulere dialogen offentliggøres kommentarer fra offentligheden desuden, mens regelfastsættelsen er i gang, snarere end når den er afsluttet.

Borgerdeltagelse

I det europæiske projekts tilblivelseshistorie så man ikke noget behov for at inddrage borgerne i lovgivningsprocessen. I de oprindelige traktater var regelfastsættelsen forbeholdt Rådet og Kommissionen. Heldigvis er vi kommet langt fra den tid.

Lissabontraktaten styrker både Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters beføjelser i lovgivningsprocessen. De nationale parlamenters større rolle giver borgerne og det organiserede civilsamfund på medlemsstatsniveau mulighed for også at blive inddraget i EU-lovgivningen inden for deres nationale demokratiske rammer, hvor nogle af dem måske føler sig bedre i stand til at deltage end på EU-plan.

Desuden skal Europa-Kommissionen gennemføre brede høringer af de berørte parter for at sikre, at Unionens indsats er sammenhængende og gennemsigtig. Kommissionen gør allerede en stor indsats i sine offentlige høringer med henblik på at give borgere, foreninger og andre interessenter mulighed for at deltage i EU's beslutningsproces.

Men igen er der plads til forbedringer. Som eksempel kan nævnes, at jeg for nylig undersøgte en klage over, at mange offentlige høringsdokumenter kun er tilgængelige på engelsk eller på et begrænset antal EU-sprog, selv om de er beregnet til den brede offentlighed. Jeg konkluderede efter min undersøgelse, at europæiske borgere ikke kan forventes at deltage i en høring, som de ikke kan forstå. Flersprogethed er afgørende for, at borgerne kan udøve deres ret til at deltage i EU's demokratiske liv, som er garanteret i Lissabontraktaten. Jeg opfordrede Kommissionen til at revidere sin restriktive sprogpolitik og offentliggøre sine offentlige høringsdokumenter på alle 23 EU-sprog eller i det mindste levere oversættelser efter anmodning.

Lad mig straks sige, at jeg er helt klar over, at flersprogethed lægger en tung byrde på EU-administrationen og dens begrænsede ressourcer. Jeg er imidlertid også overbevist om, at det udgør en væsentlig del af EU's evne til at indgå i en frugtbar dialog med sine borgere. Hvis EU-institutionerne ønsker at indgå i en oprigtig dialog med borgerne og civilsamfundet, har de intet andet valg end at tage hensyn til dette vigtige princip.

Det europæiske borgerinitiativ

Et andet vigtigt instrument for borgernes deltagelse gennem dialog, som er afledt af Lissabontraktaten, er naturligvis det europæiske borgerinitiativ. Det europæiske borgerinitiativ eller det europæiske borgerinitiativ er i bund og grund en meget struktureret form for dialog, som stiller specifikke krav til EU-institutionerne, primært Kommissionen, om at samarbejde med borgerne. Det giver også borgerne en stærkere stemme - en stemme, der skal lyttes til.

Gennem det europæiske borgerinitiativ vil en million borgere fra mindst syv medlemsstater have mulighed for at opfordre Kommissionen til at fremsætte nye lovgivningsforslag. Hvis den anvendes korrekt, bør den yde et afgørende bidrag til styrkelsen af de europæiske borgere gennem dialog.

Jeg bemærker på Kommissionens websted, at der ved udgangen af maj 2012 allerede var seks europæiske borgerinitiativer, der beskæftigede sig med spørgsmål som f.eks. stemmeret, anvendelse af menneskelige embryoner i forskning, malkekøers velfærd, forsyning af rent vand, roaminggebyrer og endelig styrkelse af EU's udvekslingsinitiativer såsom Erasmusprogrammet.

Ombudsmanden er tilgængelig som en alternativ klagemekanisme, hvis enkeltpersoner og organisationer ikke er tilfredse med den måde, hvorpå deres borgerinitiativer er blevet håndteret af EU-administrationen. Kort sagt vil jeg forsøge at sikre, at den stemme, som det europæiske borgerinitiativ giver, ikke dæmpes.

Lad mig give Dem nogle eksempler på potentielle bekymringer, som jeg kan blive gjort opmærksom på i denne forbindelse: Kommissionen skal inden for to måneder beslutte, om den vil registrere et initiativ. Problemerne kan omfatte manglende svar til organisationer, der ønsker at registrere et initiativ, forsinkede svar eller manglende gennemsigtighed.

Desuden kan Kommissionen afvise at registrere et initiativ, f.eks. fordi det foreslåede indsatsområde ikke henhører under EU's kompetence. Initiativtagerne kan anfægte denne afgørelse i en klage til Ombudsmanden samt ved at gå rettens vej.

Kommissionen har tre måneder til at undersøge et initiativ, der har modtaget en million underskrifter, og til at forklare, hvilke foranstaltninger den vil træffe. Ombudsmanden kunne undersøge, om Kommissionens konklusioner er rimelige og grundigt forklaret.

Det er vigtigt at påpege, hvad Ombudsmanden ikke kan gøre på dette område. Konkret kan Ombudsmanden ikke undersøge den indholdsmæssige opfølgning, som Kommissionen beslutter at foretage på borgerinitiativer. Det er snarere et politisk anliggende, som Europa-Parlamentet skal overvåge.

Lytte til civilsamfundet?

Efter min mening skal alle dele af civilsamfundet, det være sig ngo'er, virksomheder, religiøse eller filosofiske organisationer eller andre interesserepræsentanter samt individuelle borgere, høres. Jeg er imidlertid enig i, at det i praksis er meget vanskeligt at give alle dele af civilsamfundet lige stor indflydelse på de forskellige måder, hvorpå EU-institutionerne fører deres dialoger. Ikke desto mindre skal alle EU-institutioner løse dette problem, fastsætte klare regler for, hvem de hører, og definere, hvordan de foreslår at opretholde en balance mellem forskellige interessegrupper.

Ombudsmanden og artikel 11, stk. 2, i TEU

Lad mig nu vende tilbage til artikel 11, stk. 2, i TEU om den åbne dialog mellem borgerne og institutionerne. Ud fra Ombudsmandens synspunkt er det klart, at institutionerne af hensyn til god forvaltning bør kunne pege på konkrete foranstaltninger, der gennemføres korrekt og effektivt.

Jeg betragter de klager, jeg modtager fra borgere og sammenslutninger, som vigtige indikatorer for, om visse traktatbestemmelser eller andre regler gennemføres korrekt. Vi har endnu ikke modtaget nogen klager, der specifikt er baseret på artikel 11 i TEU, selv om vi som nævnt har behandlet klager over Kommissionens offentlige høringer.

Ombudsmanden behandler imidlertid i øjeblikket en klage fra Den Europæiske Humanistiske Føderation på grundlag af artikel 17, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, som kræver "en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog" med kirker, religiøse sammenslutninger eller samfund samt filosofiske og konfessionsløse organisationer. Som led i vores undersøgelse har vi anmodet Kommissionen om at kommentere dens forståelse af forholdet mellem de mere generelle bestemmelser i artikel 11 i TEU og artikel 17, stk. 3, i TEUF.

Vi har modtaget Kommissionens udtalelse og klagerens bemærkninger i denne sag. Mine juridiske medarbejdere undersøger i øjeblikket udtalelsen og bemærkningerne med henblik på at rådgive mig om de næste skridt, der skal tages i denne vigtige undersøgelse.

Disse konkrete sager om gennemførelsen af artikel 11 og 17 er yderst vigtige, ikke kun for alle dele af civilsamfundet, men også for EU-institutionerne, fordi de har direkte indflydelse på, hvordan forpligtelsen til at føre en åben dialog så retfærdigt og ikkediskriminerende som muligt i sidste ende vil blive gennemført. Dette arbejde er tydeligvis stadig i gang.

Konklusion

Lad mig slutte. Jeg håber, at vi alle kan blive enige om, at der allerede findes vigtige mekanismer til etablering og opretholdelse af dialogen mellem civilsamfundet og borgerne på den ene side og EU-institutionerne på den anden side. Mange af dem, f.eks. Parlamentets Udvalg for Andragender, Ombudsmanden eller muligheden for at indgive traktatbrudsklager til Kommissionen, kunne imidlertid anvendes mere. Og alle disse procedurer er helt sikkert åbne for alle europæiske borgere og indbyggere.

Lissabontraktaten og chartret om grundlæggende rettigheder har tilføjet flere bestemmelser for at øge dialogen og borgernes deltagelse. Disse omfatter artikel 11, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union, det europæiske borgerinitiativ og øget åbenhed og gennemsigtighed i EU's beslutningsproces. De fleste af disse mekanismer anvendes allerede, men hovedsagelig af de repræsentanter for civilsamfundet, der er involveret i EU's politikker og kender de komplekse beslutningsprocedurer.

I de nuværende vanskelige tider skal vi imidlertid bestræbe os på at sikre, at disse mekanismer fungerer effektivt. For at gøre dette skal de imidlertid forstås og forstås fuldt ud. Jeg bifalder derfor den indsats, som arrangørerne af konferencen og de forskere, der er til stede her i dag, har gjort for at gøre gennemsigtighed til det centrale tema i deres drøftelser. Som jeg sagde i begyndelsen af mine bemærkninger, er gennemsigtighed ikke et mål i sig selv. Det er snarere et middel til at afslutte.  Og målet kan ikke være andet end at bidrage til uddybningen af retsstatsprincippet og til styrkelsen af demokratiet i EU i processen med forhåbentlig at (gen)vinde borgernes tillid. Jeg ser frem til med stor interesse at høre din indsigt og dine overvejelser om disse vigtige spørgsmål. Jeg er, som de siger, alle ører.