Indledning

Mine damer og herrer,

Det er både en fornøjelse og en ære for mig at deltage i denne kongres og sammen med fremtrædende lærde, dommere og praktikere deltage i drøftelserne om beskyttelse af grundlæggende rettigheder i tiden efter Lissabontraktaten. Jeg vil især gerne takke dr. Julia Laffranque, dommer ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og formand for FIDE, for at give mig mulighed for at dele mine synspunkter med Dem om Den Europæiske Ombudsmands rolle i forbindelse med beskyttelse og fremme af grundlæggende rettigheder.

På nationalt plan har medlemsstaterne indført en række udenretslige organer og strukturer til disse formål. Nogle har brede mandater, der dækker alle grundlæggende rettigheder. andre er specialiserede organer, der er kompetente til at behandle en specifik rettighed eller gruppe af rettigheder såsom ligestilling, børns rettigheder eller databeskyttelse. Nogle af disse organer har en beskyttende rolle og har beføjelse til at modtage og undersøge klager. Andre har en salgsfremmende rolle. Nogle kombinerer faktisk begge funktioner.

På EU-plan har to udenretslige mekanismer beføjelse til at behandle klager over krænkelser af grundlæggende rettigheder: Den Europæiske Ombudsmand og Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse eller EDPS. EDPS har et specifikt mandat, mens Ombudsmandens rolle er generel og omfatter alle grundlæggende rettigheder.

Jeg skal forklare, at artikel 228 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde giver Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at undersøge klager over fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer. Lige fra begyndelsen af Ombudsmandens virksomhed er begrebet "fejl eller forsømmelser" blevet fortolket således, at det omfatter undladelse af at handle i overensstemmelse med loven, principperne om god forvaltning eller de grundlæggende rettigheder.  De tre aspekter, jeg har nævnt, er ikke helt adskilt fra hinanden, og Lissabontraktatens ikrafttræden har øget graden af overlapning ved at give chartret om grundlæggende rettigheder samme juridiske værdi som traktaterne.

EDPS og Ombudsmanden har også en fremmende rolle i forbindelse med grundlæggende rettigheder. For at fuldende billedet bør jeg også nævne Agenturet for Grundlæggende Rettigheder. Agenturet kan ikke behandle klager, men dets funktioner gør det til en vigtig aktør med hensyn til at fremme grundlæggende rettigheder, ikke kun i medlemsstaterne, men også for så vidt angår Unionens institutioner og organer.

I resten af denne korte præsentation vil jeg fokusere på Ombudsmandens rolle med hensyn til at beskytte og fremme grundlæggende rettigheder i EU's offentlige tjeneste. Mit kontor beskytter sådanne rettigheder ved hjælp af en reaktiv funktionsmåde, dvs. ved at behandle de klager, vi modtager. Vi arbejder også proaktivt, både for at beskytte de grundlæggende rettigheder og for at fremme dem, navnlig ved at identificere og udbrede bedste praksis blandt EU-institutionerne. De reaktive og proaktive tilgange supplerer og styrker hinanden. Jeg vil se på dette emne fra begge perspektiver, begyndende med den reaktive rolle.

1. Ombudsmandens reaktive rolle

Kun få af de klager, som Ombudsmanden modtager, vedrører krænkelser af (tillad mig at bruge udtrykket) "traditionelle" menneskerettigheder, såsom beskyttelse af liv, forbud mod tortur eller religionsfrihed. Dette skyldes hovedsagelig, at EU-institutionerne ikke udøver den nationale stats klassiske tvangsbeføjelser. Der er f.eks. ingen EU-fængsler.

Ud over at indeholde borgerlige og politiske rettigheder omfatter chartret også sociale og økonomiske rettigheder af anden generation. Andelen af klager, der indgives til Den Europæiske Ombudsmand, og som vedrører sådanne rettigheder, er imidlertid lavere end for de fleste nationale ombudsmænd. Dette skyldes endnu en gang, at EU-institutionerne ikke leverer generelle offentlige tjenester såsom uddannelse, sundhed og velfærd. Sådanne spørgsmål har en tendens til kun at opstå for os i personalesager.

Chartrets artikel 41 og 42 garanterer retten til god forvaltning og retten til aktindsigt. Disse bestemmelser, som indeholder illustrative eksempler på "tredjegenerationsrettigheder", er kernen i Ombudsmandens virksomhed. Ombudsmanden står imidlertid også over for et stigende antal klager, der rejser en lang række spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder, herunder forskelsbehandling på grund af alder og race, princippet om uskyldsformodning, handicappedes rettigheder, beskyttelse af familielivet og EU-tjenestemænds ytringsfrihed.

Et rimeligt spørgsmål at rejse på dette tidspunkt er, hvorfor en person, hvis grundlæggende rettigheder er blevet krænket, kan vælge at klage til Ombudsmanden i stedet for at søge erstatning ved en domstol, så meget desto mere som Ombudsmanden i modsætning til en domstol hverken kan annullere ulovlige handlinger eller foretage juridisk bindende erstatningskendelser.

I modsætning til, hvad du måske er tilbøjelig til at tro, er dette imidlertid ikke en svaghed ved ombudsmandsinstitutionen, men snarere en styrke. Det er netop, fordi Ombudsmanden ikke træffer juridisk bindende afgørelser, at institutionen kan gå den ekstra mil og tilskynde EU-administrationen til at gøre mere end blot at undgå en krænkelse af de grundlæggende rettigheder. Lad mig forklare dette vigtige punkt mere detaljeret.

Begrundelse med hensyn til grundlæggende rettigheder kræver ofte en afvejning mellem kolliderende rettigheder eller mellem en rettighed og et legitimt mål, der pålægger en begrænsning af denne ret. Når det skal afgøres, om der er fundet en rimelig balance, har en national eller europæisk dommer kun to muligheder med hensyn til den konklusion, der skal drages: Enten er der sket en overtrædelse, eller også er der ikke sket en overtrædelse. Med andre ord er den adfærd, der klages over, enten lovlig eller ulovlig.

Ombudsmandens undersøgelser er derimod ikke begrænset til spørgsmål om ren lovlighed. Faktisk ser Ombudsmanden efter muligheder for at hjælpe den offentlige forvaltning med at forbedre kvaliteten af de tjenester, den leverer til borgere og andre brugere.  En sådan forbedring omfatter helt sikkert indarbejdelse af grundlæggende rettigheder i dens beslutninger. Sagt på en anden måde gør Ombudsmanden en hel del mere end blot at erklære adfærd lovlig eller ulovlig.

Lad mig give et eksempel for at illustrere dette punkt.  

Sidste år modtog jeg en klage fra en embedsmand med et alvorligt handicappet barn. Kommissionen tilkendte sagsøgeren det i vedtægten fastsatte dobbelte børnetilskud fra det tidspunkt, hvor han ansøgte herom, dvs. næsten to år efter hans tiltrædelse af tjenesten. Klageren mente, at han skulle modtage den fra den dato, hvor han tiltrådte sit hverv, navnlig fordi han, da han begyndte at arbejde for EU-administrationen, fremlagde en lægeerklæring, der bekræftede, at hans barn havde været 100 % handicappet siden fødslen.

Min tilgang var ikke helt fra starten at behandle spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens tilgang var lovlig eller ej. I mit indledende brev til Kommissionen understregede jeg, at chartrets artikel 26 garanterer rettighederne for personer med handicap, og opfordrede Kommissionen til i lyset af denne artikel at overveje, om det i betragtning af alle sagens omstændigheder ville være muligt at træffe en gunstigere afgørelse. Kommissionen fulgte dette forslag og afgjorde sagen til klagerens tilfredshed. I den forbindelse anerkendte den også, at den som almindelig praksis ikke længere burde basere retten til den dobbelte godtgørelse på ansøgningsdatoen.

Ved at ændre sin holdning har Kommissionen ikke nødvendigvis erkendt, at dens oprindelige beslutning var retligt forkert. Det, der efter min mening er vigtigt, er, at Kommissionen både løste den konkrete sag og ændrede sin generelle praksis på en måde, der nu lægger behørig vægt på konteksten for grundlæggende rettigheder og på rimelighedsprincippet.

Jeg vil gerne understrege, at jeg betragter retfærdighed som et centralt princip for god forvaltning. Dette princip kræver bl.a., at retsregler så vidt muligt skal læses og forstås ud fra den antagelse, at lovgiveren havde til hensigt at opnå et rimeligt resultat.

Inden jeg går over til den proaktive rolle, vil jeg kort nævne en anden grund til, at nogle sager om grundlæggende rettigheder kan indbringes for Ombudsmanden snarere end for Domstolen. Fru Reding nævnte på åbningsmødet i går, at Kommissionen nu modtager mange tusinde traktatbrudsklager hvert år, som er baseret på chartret om grundlæggende rettigheder. Hun sagde, at mange af disse klager falder uden for Kommissionens kompetence. Når Kommissionen afviser en klage af denne grund, kan klageren derefter henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand for at anfægte Kommissionens vurdering af dens kompetence. Dette er endnu ikke sket, men hvis det gjorde, ville jeg søge vejledning i Domstolens retspraksis.

2. Ombudsmandens proaktive rolle

Med henblik på at forbedre kvaliteten af EU's forvaltning og tilskynde til fuld respekt for borgernes rettigheder har jeg i de seneste år gjort en stor indsats for at gøre proaktivitet til en topprioritet på min institutions dagsorden. Proaktivitet betyder a) at træffe foranstaltninger til at foregribe borgernes og andre interessenters behov, b) at indføre politikker og procedurer, der kan kanalisere adfærd på passende måder, og c) at forhindre, at der opstår problemer.

Jeg er stadig proaktiv og har for nylig indledt en undersøgelse på eget initiativ af, hvordan Frontex gennemfører sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder. Frontex er det EU-agentur, der koordinerer det operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne inden for grænsesikkerhed. I henhold til en EU-forordning, der blev vedtaget sidste år, skal Frontex indføre en strategi for grundlæggende rettigheder, adfærdskodekser for sine operationer og en ansvarlig for grundlæggende rettigheder. Jeg har bedt Frontex om at besvare en række spørgsmål om dets forståelse og gennemførelse af disse forpligtelser.  Dets svar, som skal foreligge inden udgangen af denne måned, bør være af interesse for civilsamfundsorganisationer og Europa-Parlamentet. De vil også give mig mulighed for at bistå Frontex med at indføre den bedst mulige administrative praksis for at vise dets engagement i de grundlæggende rettigheder.

Et andet område, hvor Ombudsmanden er proaktiv, er gennemførelsen af FN's konvention om rettigheder for personer med handicap (UNCRPD).

Konventionen, der trådte i kraft for EU den 22. januar 2011, er den første menneskerettighedstraktat, som EU har ratificeret. Som sådan er det yderst vigtigt, at Unionen lever op til de løfter, den har givet borgerne i forbindelse med undertegnelsen og ratificeringen af konventionen.

Afslutningsvis vil jeg gerne understrege, at borgerne skal se konkrete resultater af den europæiske integration. Det er ikke nok blot at love folk visse grundlæggende rettigheder. For at være sikker skal vi sørge for hurtige og effektive retsmidler, retslige og udenretslige, når tingene går galt. Men vi, dvs. de europæiske institutioner, skal også arbejde proaktivt for at opnå de højeste forvaltningsstandarder for at sikre, at de grundlæggende rettigheder overholdes og respekteres i praksis hver dag. Som ombudsmand vil jeg fortsat arbejde hen imod dette mål på vegne af de europæiske borgere og med henblik på yderligere at styrke retsstatsprincippet og bidrage til at uddybe demokratiet i og uden for Den Europæiske Union.

Tak for Deres opmærksomhed. Jeg ser frem til diskussionen om dette emne.