Strasbourg, den 21. oktober 2014

Vedr.: Revisionen af EIB's gennemsigtighedspolitik

Kære formand

Efter vores møde i Luxembourg den 14. juli 2014 sendte EIB Ombudsmanden en kopi af bankens udkast til revideret gennemsigtighedspolitik med angivelse af, at De ønsker at drage fordel af Ombudsmandens ekspertise under den igangværende revision af EIB's gennemsigtighedsstandarder.

Jeg vil gerne benytte lejligheden til at takke Dem for at have opfordret Ombudsmanden til at bidrage til revisionen af EIB's gennemsigtighedspolitik og til at hylde den åbne og engagerende måde, hvorpå De har foretaget revisionen. Jeg forstår, at denne proces hidtil har omfattet en offentlig høring og to møder med interesserede parter. Jeg har henledt de relevante EU-agenturers opmærksomhed på EIB-processen som en model, når de overvejer at udvikle deres egne politikker inden for gennemsigtighed.

Mine tanker om EIB's gennemsigtighedspolitik afspejler mit engagement i Open Government Partnership (OGP), som 20 EU-medlemsstater nu deltager i. Selv om EU som sådan ikke deltager, er det min hensigt at gøre alt, hvad jeg kan, for at hjælpe EU-administrationen med at opfylde og fastsætte de højeste globale standarder for åbenhed, ansvarlighed og borgerdeltagelse i overensstemmelse med bestemmelserne i EU-traktaterne. Derfor glæder jeg mig meget over EIB's erklærede ønske om at opnå "den størst mulige grad af gennemsigtighed". Desuden bemærker jeg, at politikken også, navnlig med hensyn til sociale og miljømæssige standarder, afspejler EIB's store forhåbninger med hensyn til borgernes deltagelse og ansvarlighed over for interessenterne. Jeg vil derfor opfordre Dem til at se OGP både som en inspirationskilde [1] og som en måde at samarbejde med de globale politiske samfund på, der involverer statslige og ikke-statslige aktører, som OGP samler.

På denne baggrund vil jeg gerne som bilag redegøre for vores overvejelser om dette vigtige emne. Mine medarbejdere havde lejlighed til at dele nogle af disse tanker med Deres medarbejdere på et møde den 7. oktober i Luxembourg.

Hvis du har brug for yderligere oplysninger eller præciseringer vedrørende de punkter, der rejses i vedlagte dokument, er du velkommen til at kontakte os.

Med venlig hilsen,

Emily O'Reilly

Vedlagt: Ombudsmandens input til EIB's udkast til revideret gennemsigtighedspolitik

Bilag I: Input fra Den Europæiske Ombudsmand

En primær lov

Artikel 3, stk. 5, i EIB's udkast til revideret gennemsigtighedspolitik henviser til artikel 15 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Stykket er nøje baseret på ordlyden af artikel 15 i TEUF, men er ikke et direkte citat. Selv om ændringerne i selve artiklens ordlyd er små, gør de det vanskeligere for læseren at forstå end selve artiklen. (F.eks. erstatningen af "dette stykke" med "dette stykke" i linje 12). Artikel 3, stk. 6, henviser til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og artikel 3, stk. 7, i forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt. Forholdet mellem disse tre punkter er uklart.

Artikel 15 i TEUF blev indført ved Lissabontraktaten. En væsentlig forskel fra den tilsvarende bestemmelse i den tidligere EF-traktat er, at artikel 15 finder anvendelse på alle EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer og ikke kun på Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

Vi mener, at det ville være nyttigt og hensigtsmæssigt for EIB at forklare sin forståelse af forholdet mellem sin gennemsigtighedspolitik og EIB's retlige forpligtelser på en ikke-teknisk og brugervenlig måde. Vi foreslår derfor følgende erstatning af artikel 3.5-3.7:

"3.5 Denne politik er i overensstemmelse med EIB's retlige forpligtelser med hensyn til princippet om åbenhed og retten til aktindsigt. Punkt 3.6-3.8 nedenfor beskriver på en ikke-teknisk måde EIB's forståelse af forholdet mellem politikken og vores juridiske forpligtelser.

3.6 Princippet om åbenhed er nedfældet i artikel 1 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), hvori det hedder, at traktaten markerer en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Åbenhed bidrager også til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med artikel 6 i TEU. I henhold til artikel 15, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) skal Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, herunder EIB, udføre deres arbejde så åbent som muligt for at fremme god regeringsførelse og sikre civilsamfundets deltagelse.

3.7 I henhold til artikel 15, stk. 3, i TEUF har offentligheden ret til aktindsigt. Dette er en grundlæggende rettighed, der er anerkendt i artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Generelle principper og begrænsninger for denne ret skal fastsættes af Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union gennem lovgivning. Den gældende lovgivning er forordning (EF) nr. 1049/2001 [2].

3.8 I artikel 15, stk. 3, hedder det også, at en sådan lovgivning kun finder anvendelse på EIB, når den udfører sine administrative opgaver. EIB forstår, at hensigten med denne bestemmelse er, at EIB selv på en måde, der er i overensstemmelse med principperne om åbenhed, god regeringsførelse og deltagelse, fastlægger, hvordan de generelle principper og begrænsninger for retten til aktindsigt bør finde anvendelse i forbindelse med dens specifikke funktioner som bank. EIB gør dette gennem politikken og specifikt gennem anvendelsen af de undtagelser for adgang, der er fastsat i artikel 5 nedenfor".

Ovenstående forklaring vil efter vores opfattelse vise, at banken ikke søger at anvende artikel 15, stk. 3, i TEUF til at "rulle" gennemsigtigheden tilbage, som nogle civilsamfundskritikere har påstået.

I lyset af ovenstående kan artikel 5, stk. 1, i udkastet til revideret gennemsigtighedspolitik (med overskriften "Formodning om fremlæggelse af oplysninger") forenkles og affattes således:

"Alle oplysninger og dokumenter, som banken er i besiddelse af, skal videregives efter anmodning, medmindre der er en tvingende grund til ikke at videregive dem (se "Undtagelser" nedenfor).

Ud over at fjerne offentlighedens mistanke om, at banken forsøger at "rulle" gennemsigtigheden tilbage, vil en forenkling af teksten på denne måde gøre det unødvendigt for banken at definere omfanget af EIB's administrative opgaver. En sådan definition ville være behæftet med juridiske og praktiske problemer og ville kunne give anledning til en lang række tvister, hvor EIB hver især synes at forsøge at indsnævre rækkevidden af det generelle princip om gennemsigtighed.

B Undtagelser fra aktindsigt

I afsnit A ovenfor foreslås det, at EIB beskytter sine særlige funktioner som bank ved at anvende undtagelserne fra aktindsigt.

For at gennemføre denne tilgang bør udgangspunktet være de undtagelser, der er defineret i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, som ændret ved Århusforordningens artikel 6, stk. 1 [3], for så vidt angår miljøoplysninger.

For så vidt som banken mener, at dens særlige funktioner kræver yderligere undtagelser eller andre undtagelser fra dem, der allerede er fastsat i forordning 1049/2001, bør disse klart identificeres og forklares. Med en enkelt undtagelse er vi imidlertid ikke overbevist om, at der er behov for yderligere [4] eller forskellige [5] undtagelser. Den eneste undtagelse er bestemmelsen om beskyttelse af "miljøet, f.eks. yngleområder for sjældne arter". Det er vores opfattelse, at denne yderligere undtagelse, som Kommissionen oprindeligt foreslog i sit forslag fra 2008 om revision af forordning (EF) nr. 1049/2001, er ukontroversiel og udfylder et generelt anerkendt hul. Som De uden tvivl ved, har mange andre aspekter af Kommissionens forslag fra 2008 vist sig at være meget kontroversielle politisk set, og lovgivningsprocessen er fortsat fastlåst.

En enkel og effektiv tilgang kunne være at behandle spørgsmålet ved i slutningen af artikel 5 at indsætte en bestemmelse med følgende ordlyd:

Ved anvendelsen af disse undtagelser skal der tages behørigt hensyn til Bankens rolle som långivende institut og behovet for at beskytte fortroligheden af dens forbindelser med sine kunder.

C-procedure

I henhold til den nuværende politik for gennemsigtighed kan den, der har fremsat begæringen, i tilfælde af helt eller delvist afslag på en anmodning om oplysninger på frivillig basis genfremsætte begæringen (punkt 5.26 og 5.32). Alternativt kan ansøgeren indgive en klage i henhold til "Bestemmelser om appel". Sidstnævnte afsnit i politikken henviser til muligheden for at indgive en klage til EIB's klagemekanisme.

Merværdien af den frivillige genfremsatte begæringsprocedure er ikke umiddelbart klar. Efter vores opfattelse ville det være mere ligetil for EIB's klagemekanisme at behandle genfremsatte begæringer. Desuden bør genfremsættelse af en begæring være et nødvendigt proceduremæssigt skridt, inden der indgives en eventuel yderligere klage til Den Europæiske Ombudsmand.

En sådan procedure ville være i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik, idet den genfremsatte begæring ikke ville blive behandlet af den samme administrative enhed, som behandlede den oprindelige begæring. Det vil også bringe proceduren for klager over afslag på aktindsigt i dokumenter i overensstemmelse med den generelle procedure, der er fastsat i aftalememorandummet mellem EIB og Ombudsmanden. Vi foreslår derfor, at politikken revideres i overensstemmelse hermed.

D Proaktiv oplysning

For at være gennemsigtig skal en offentlig myndighed i) være proaktiv, tage initiativ til at kommunikere effektivt med borgerne og ii) reagere korrekt, når borgerne selv tager initiativet, ved at anmode om oplysninger eller et dokument, der ikke allerede er offentligt tilgængeligt.

Ombudsmanden havde for nylig lejlighed (i OI/3/2013/MHZ) til at undersøge bankens praksis i forbindelse med proaktiv offentliggørelse af miljøoplysninger. I sin yderligere bemærkning i denne sag fandt Ombudsmanden, at det kan være nyttigt for EIB at vedtage og offentliggøre en publikationsordning med angivelse af den type miljøoplysninger, den agter at registrere i sit nyligt lancerede offentlige register.

I det væsentlige indeholder afsnit 4 i gennemsigtighedspolitikken centrale elementer i en publikationsordning. Navnlig med hensyn til miljøoplysninger kan udarbejdelsen af dette afsnit styrkes for at tage hensyn til de nyligt offentliggjorte retningslinjer for gennemførelsen af Århuskonventionen og Maastrichthenstillingerne om fremme af effektiv offentlig deltagelse i miljøspørgsmål.

[1] Jf. navnlig http://www.opengovguide.com.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[3] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13).

[4] F.eks. den foreslåede undtagelse i forbindelse med beskyttelse af udvælgelsesprocedurer.

[5] F.eks. den foreslåede omformulering af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 i forbindelse med beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision.