(vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 7 statutu evropského veřejného ochránce práv)

 

Shrnutí

Tato zvláštní zpráva se týká šetření evropského veřejného ochránce práv z vlastního podnětu týkajícího se existence a veřejné dostupnosti kodexu řádné správní praxe v různých orgánech a institucích Společenství.

Šetření bylo zahájeno v listopadu 1998. V červenci a září 1999 předložil veřejný ochránce práv návrhy doporučení 18 orgánům a institucím Společenství, aby přijaly pravidla týkající se řádného úředního chování svých úředníků v jejich vztazích s veřejností. Při přijímání těchto pravidel veřejná ochránkyně práv uvedla, že orgány a instituce mohou vycházet z ustanovení obsažených v kodexu řádné správní praxe veřejné ochránkyně práv. Veřejná ochránkyně práv zdůraznila, že mají-li být pravidla účinná a přístupná občanům, měla by být přijata formou rozhodnutí a zveřejněna v Úředním věstníku.

Z odpovědí na návrhy doporučení vyplývá, že pouze dva orgány, a to Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků (EMEA) a Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie, přijaly dne 1. prosince 1999 a dne 10. února 2000 kodex řádné správní praxe navržený veřejným ochráncem práv. Tyto dvě agentury správně provedly návrhy doporučení.

Evropská komise předložila návrh kodexu, ale dosud jej nepřijala. Evropský parlament ani Rada nepřijaly kodex řádné správní praxe. Žádný jiný orgán nebo instituce nepřijaly kodex do 1. března 2000.

Evropský parlament zdůraznil naléhavou potřebu co nejdříve vypracovat kodexy řádné správní praxe, které by měly být co nejvíce totožné pro všechny evropské orgány a instituce.[1] Pouze dva z 18 orgánů, institucí a decentralizovaných agentur, jichž se šetření týká, však provedly návrhy doporučení veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv proto uzavírá tuto zvláštní zprávu doporučením, že je zapotřebí evropského správního práva, které zajistí, aby úředníci všech orgánů a institucí Společenství dodržovali ve svých vztazích s veřejností stejné zásady řádné správní praxe.

Takový zákon by mohl mít podobu nařízení. Evropský parlament jakožto jediný evropský orgán, který demokraticky zastupuje všechny evropské občany, by mohl zvážit použití postupu uvedeného v čl. 192 odst. 2 Smlouvy o ES s cílem iniciovat přijetí evropského správního zákona v této podobě.

A. Šetření veřejného ochránce práv a návrh doporučení

Dne 11. listopadu 1998 zahájil evropský veřejný ochránce práv šetření z vlastního podnětu týkající se existence a veřejné dostupnosti kodexu řádného úředního chování úředníků v jejich vztazích s veřejností v různých orgánech a institucích Společenství.

Veřejný ochránce práv tímto předkládá Evropskému parlamentu zvláštní zprávu v souladu s čl. 3 odst. 7 statutu veřejného ochránce práv. Zvláštní zpráva rovněž obsahuje v souladu s uvedeným ustanovením doporučení, které veřejný ochránce práv považuje za vhodné. Zvláštní zpráva vychází z informací obdržených od orgánů a institucí Společenství ke dni 1. března 2000.

Důvody šetření

Jedním z důvodů tohoto šetření z vlastního podnětu bylo, že během svého mandátu obdržel veřejný ochránce práv řadu stížností, které jej upozornily na případy nesprávného úředního postupu ze strany různých orgánů a institucí Společenství. Tyto informace jsou uvedeny ve výročních zprávách veřejného ochránce práv a lze je rovněž konzultovat na internetových stránkách veřejného ochránce práv (http://www.euro-ombudsman.eu.int). Veřejný ochránce práv se domníval, že mnoha z těchto případů nesprávného úředního postupu by bylo možné předejít, pokud by byly k dispozici jasné informace ve formě kodexu řádného úředního postupu o administrativních povinnostech zaměstnanců Společenství vůči občanům.

Obecnějším důvodem bylo, že součástí poslání veřejného ochránce práv je posílení vztahů mezi evropskými občany a orgány a institucemi Společenství. Vytvoření úřadu veřejného ochránce práv mělo zdůraznit závazek Unie k demokratické, transparentní a odpovědné správě. Veřejný ochránce práv by měl podporovat správnou správní praxi zlepšováním kvality správy.

Veřejný ochránce práv proto ve svém šetření z vlastního podnětu uvedl, že pro zlepšení kvality správy Společenství by mohly hrát cennou úlohu kodexy řádné správní praxe. Tyto kodexy by byly pro zaměstnance velmi užitečné, pokud by se museli zabývat žádostmi/stížnostmi občanů. Kodex by je podrobně informoval o tom, jaká pravidla je třeba dodržovat při jednání s občany, kteří kontaktují jejich orgán. Budou-li kodexy snadno přístupné veřejnosti, například formou rozhodnutí zveřejněného v Úředním věstníku, poskytnou občanům informace o tom, jaká jsou jejich práva a jaké standardy řádné správy mohou od orgánů a institucí Společenství očekávat.

Evropský parlament velmi pozitivně uvítal myšlenku takového kodexu pro evropské orgány a instituce [2] a zdůraznil, že "je důležité, aby byl tento kodex z důvodů přístupnosti a porozumění veřejnosti co nejvíce totožný pro všechny evropské orgány a instituce"[3].

Šetření

Na základě těchto úvah a v souladu s čl. 3 odst. 1 svého statutu zahájil veřejný ochránce práv šetření z vlastního podnětu určené osmnácti orgánům a institucím Společenství (čtyři orgány Společenství ve smyslu článku 4 Smlouvy, čtyři orgány zřízené Smlouvou a deset "decentralizovaných agentur Společenství")[4]. Šetření mělo následující předmět:

Za prvé, veřejný ochránce práv se každého orgánu nebo instituce dotázal, zda přijal kodex řádné správní praxe pro své úředníky v jejich vztazích s veřejností, který je snadno přístupný občanům. Pokud takový kodex neexistuje, veřejný ochránce práv se dotázal, zda by orgán nebo instituce souhlasily s přijetím nezbytných opatření k přijetí kodexu chování. Pokud jde o obsah tohoto kodexu, veřejný ochránce práv poznamenal, že by mohl do seznamu ustanovení zahrnout obecná použitelná pravidla týkající se hmotněprávních a procesních zásad, která jsou uvedena v příloze jeho dopisu ze dne 11. listopadu 1998.

Zadruhé, vzhledem k tomu, že takový kodex by byl nejúčinnější, pokud by se jednalo o veřejně přístupný dokument obsahující přesná ustanovení, veřejný ochránce práv se rovněž dotázal orgánu nebo instituce, zda by mohl uvést, v jaké formě kodex přijme.

Veřejný ochránce práv požádal různé orgány, instituce a decentralizované agentury, aby ho do konce února 1999 informovaly o své situaci, pokud jde o kodex řádné správní praxe.

Původní odpovědi orgánů a institucí

Z informací poskytnutých různými orgány, institucemi a decentralizovanými agenturami Společenství vyplynulo, že žádný z nich nepřijal kodex řádné správní praxe stanovený veřejným ochráncem práv [5].

V březnu 1999 vypracovala Komise návrh kodexu chování pro zaměstnance Evropské komise, jehož oddíl 5 se zabýval vztahy úředníků Komise s veřejností. Veřejná ochránkyně práv však byla informována, že tento kodex dosud nebyl přijat a že za daných okolností (souvisejících s odstoupením Komise) není možné přijmout v návaznosti na návrh kodexu žádná formální opatření.

Parlament, Rada, Účetní dvůr, Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů a Evropská centrální banka souhlasily s kodexem řádného úředního chování svých úředníků ve vztazích s veřejností, ale dosud jej nepřijaly.

Na druhé straně Evropská investiční banka již v dubnu 1997 přijala podrobný kodex chování použitelný v EIB. Ukázalo se však, že tento kodex, který doplňoval služební řád, se týkal především vztahů zaměstnanců EIB se samotným orgánem.

Dále se ukázalo, že devět z deseti decentralizovaných agentur souhlasilo s tím, že podniknou nezbytné kroky k přijetí kodexu řádné správní praxe, ale stále čekaly na konečné schválení kodexu Komise, aby mohly být koordinovaně přijaty podobné kodexy.

A konečně, z jeho odpovědi vyplynulo, že Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu již dodržel většinu podstatných a procesních zásad obsažených v návrhu kodexu řádné správní praxe veřejného ochránce práv. Tyto záruky se však netýkaly všech vztahů s občany, ale byly omezeny na řízení o ochranné známce Společenství.

Návrhy doporučení

Vzhledem k výše popsané situaci považovala veřejná ochránkyně práv za nezbytné předložit orgánům, institucím a decentralizovaným agenturám návrhy doporučení. Návrhy doporučení byly odůvodněny takto:

Amsterodamská smlouva výslovně zavedla pojem otevřenosti do Smlouvy o Evropské unii, když uvedla, že „tato smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi občany Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“ (článek 1 Smlouvy o Evropské unii). Kodex, který obsahuje základní zásady řádného úředního chování úředníků při jednání s veřejností, je nezbytný jak pro přiblížení správy občanům, tak pro zajištění lepší kvality správy, a tím pomáhá předcházet případům nesprávného úředního postupu. Takový kodex je užitečný jak pro úředníky Společenství, neboť je podrobně informuje o pravidlech, která musí dodržovat při jednání s veřejností, tak pro občany, neboť jim může poskytnout informace o zásadách, které se uplatňují ve správě Společenství, a o normách chování, které jsou oprávněni očekávat při jednáních se správou Společenství.

Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že kodex řádné správní praxe by mohl být účinný pouze tehdy, pokud by se jednalo o veřejně přístupný dokument pro občany. Je proto vhodné, aby byl zveřejněn ve formě rozhodnutí, jako je tomu v případě kodexu chování týkajícího se přístupu veřejnosti k dokumentům Komise, který je obsažen v rozhodnutí Komise (94/90/ESUO, ES, Euratom) ze dne 8. února 1994 [6]. Veřejný ochránce práv rovněž poznamenal, že aby byl takový kodex pro veřejnost srozumitelný a nezaměnitelný, měl by být jednotným dokumentem, který obsahuje pravidla výlučně pro vztahy úředníků s veřejností, a nikoli pro vztahy úředníků s jejich orgánem (práva a povinnosti, vysvětlení ustanovení služebního řádu), jak je uvedeno v návrhu kodexu chování zaměstnanců Evropské komise z března 1999.

Veřejný ochránce práv dále poznamenal, že Evropský parlament ve svých usneseních o výročních zprávách evropského veřejného ochránce práv za roky 1997 a 1998 [7] zdůraznil naléhavou potřebu co nejdříve vypracovat kodex řádné správní praxe a význam toho, aby byl tento kodex z důvodů přístupnosti a porozumění veřejnosti co nejvíce totožný pro všechny evropské orgány a instituce. Parlament rovněž uvedl, že tento kodex by měl být přístupný všem evropským občanům a měl by být zveřejněn v Úředním věstníku.

Nakonec se na základě informací, které veřejnému ochránci práv poskytly různé orgány, instituce a decentralizované agentury Společenství, ukázalo, že žádný z nich nepřijal kodex řádné správní praxe navržený veřejným ochráncem práv.

Veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že během jeho funkčního období byly zjištěny různé případy nesprávného úředního postupu ze strany různých orgánů a institucí Společenství. Jedním z důvodů těchto případů nesprávného úředního postupu byla skutečnost, že v současné době neexistují jasná pravidla týkající se zásad řádného úředního chování, které by úředníci Společenství měli dodržovat ve svých vztazích s veřejností. Veřejný ochránce práv se proto domníval, že orgány a instituce Společenství by měly přijmout kodex řádné správní praxe pro své úředníky ve vztazích s veřejností, aby se předešlo opakování podobných případů nesprávného úředního postupu v budoucnu.

Na základě těchto úvah předložil evropský veřejný ochránce práv v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv následující návrhy doporučení jednotlivým orgánům, institucím a decentralizovaným agenturám Společenství:

1. Orgán by měl přijmout pravidla týkající se řádného úředního chování svých úředníků v jejich vztazích s veřejností. Při přijímání těchto pravidel může orgán vycházet z ustanovení obsažených v přiloženém kodexu řádné správní praxe.
2. Aby bylo zajištěno, že budou snadno srozumitelné občanům, měla by se pravidla zabývat pouze vztahy úředníků s veřejností. Pokud má orgán rovněž v úmyslu přijmout pravidla týkající se vztahů úředníků s orgánem, mohl by tak učinit v samostatném veřejně přístupném dokumentu.
3. Aby byla pravidla účinná a přístupná občanům, měla by být přijata formou rozhodnutí a zveřejněna v Úředním věstníku.

Veřejný ochránce práv ke svým návrhům doporučení připojil návrh kodexu řádné správní praxe. Tento kodex obsahoval v seznamu 28 článků ustanovení o hmotněprávních i procesních zásadách, jakož i ustanovení o řádném fungování správy. Jak je uvedeno výše, orgány byly požádány, aby se řídily kodexem navrženým veřejným ochráncem práv.

Návrhy doporučení byly předloženy Komisi dne 28. července 1999 a Parlamentu a Radě dne 29. července 1999. Všechny tři orgány byly požádány, aby zaslaly své podrobné stanovisko nejpozději do 30. listopadu 1999. Návrhy doporučení ostatním orgánům, institucím a decentralizovaným agenturám byly předloženy dne 13. září 1999 s žádostí o zaslání jejich podrobného stanoviska nejpozději do 31. prosince 1999.

B. Odpovědi na návrh doporučení veřejného ochránce práv

Odpověď Komise

Komise informovala dne 29. listopadu 1999 veřejného ochránce práv, že dne 24. listopadu 1999 kolegium Komise schválilo v prvním čtení návrh rozhodnutí Komise, kterým se její jednací řád doplňuje o kodex řádné správní praxe. Předseda Komise uvedl, že kodex, který se zabývá výhradně vztahy mezi útvary Komise a veřejností, bude přijat prostřednictvím právně závazného rozhodnutí Komise, které bude zveřejněno v Úředním věstníku. Rovněž uvedl, že ačkoli mezi doporučeními veřejné ochránkyně práv a návrhem kodexu Komise existují určité rozdíly, hlavní prvky návrhu veřejné ochránkyně práv byly plně zohledněny. Komise uvedla, že po konzultaci se zástupci zaměstnanců Komise a po vypracování návrhů doprovodných opatření, jako je školení zaměstnanců, by měl být kodex dokončen sborem komisařů na začátku roku 2000 ve druhém čtení.

Návrh kodexu předložený Komisí byl předložen takto: Kodex řádné správní praxe je připojen k návrhu rozhodnutí Komise. Článek 1 tohoto návrhu rozhodnutí stanoví, že v článku 23 jednacího řádu se doplňuje nový odstavec, který zní: „Komise přijme v případě potřeby doplňková opatření týkající se fungování Komise a jejích útvarů, která budou připojena k tomuto nařízení.“ Článek 2 stanoví, že příloha kodexu se připojuje k jednacímu řádu.

Přiložený kodex nejprve uvádí, co je to kvalitní služba, a popisuje účel a oblast působnosti kodexu. Kodex je rozdělen do šesti oddílů, a to 1) obecné zásady řádné správy (zákonnost, nediskriminace, proporcionalita, konzistentnost), 2) pokyny pro řádné správní chování (objektnost a nestrannost, informace o správních řízeních, naslouchání všem stranám s přímým zájmem), 3) informace o právech zúčastněných stran (povinnost odůvodňovat rozhodnutí, povinnost stanovit pravidla pro odvolání), 4) vyřizování dotazů (žádosti o dokumenty, korespondenci, telefony a elektronickou komunikaci, žádosti sdělovacích prostředků), 5) ochrana osobních údajů a důvěrných informací, 6) stížnosti (Evropská komise, evropský veřejný ochránce práv).

Od dopisu Komise ze dne 29. listopadu 1999 neobdržel veřejný ochránce práv žádné nové informace o opatřeních přijatých v návaznosti na návrh kodexu Komise.

Reakce Evropského parlamentu a Rady

Evropský parlament informoval dne 10. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že návrh kodexu bude předložen ke schválení předsednictvu Parlamentu v prosinci 1999. Do 1. března 2000 však od Evropského parlamentu nebyly obdrženy žádné další informace.

Rada dne 29. listopadu 1999 informovala veřejného ochránce práv, že se v této věci připravuje rozhodnutí Rady a že návrh kodexu bude z velké části inspirován posledním oddílem („Služba veřejnosti“) návrhu kodexu Komise z března 1999. Do 1. března 2000 nebyly obdrženy žádné nové informace.

Odpovědi ostatních orgánů a institucí Společenství

Účetní dvůr informoval dne 20. ledna 2000 veřejného ochránce práv, že na svém zasedání ve dnech 26. a 27. ledna 2000 rozhodne o návrhu znění a zašle přijaté znění veřejnému ochránci práv. Od tohoto data však nebyly obdrženy žádné další informace.

Hospodářský a sociální výbor informoval dne 26. ledna 2000 veřejného ochránce práv, že dosud nepřijal kodex řádné správní praxe, ale že čeká na projednání této záležitosti Komisí. Výbor však zaslal šestistránkovou poznámku obsahující podrobné stanovisko vypracované jeho ředitelstvím pro lidské zdroje a finance ke znění kodexu navrženému evropským veřejným ochráncem práv. V této poznámce se uvádí, že kodex by neměl být v rozporu se služebním řádem a že provádění kodexu by mohlo mít finanční a lidské zdroje, které je třeba nejprve přezkoumat.

Výbor regionů dne 26. ledna 2000 informoval veřejného ochránce práv, že si přeje pokračovat v úvahách o této záležitosti v rámci interinstitucionální spolupráce. Výbor regionů odkázal na návrh kodexu předložený Komisí a trval na tom, že je důležité, aby všechny evropské orgány a instituce přijaly jedinečný a totožný text.

Evropská investiční banka informovala dne 13. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že přijme kodex řádné správní praxe, jak požaduje veřejný ochránce práv (tj. jediný dokument, zveřejnění v Úředním věstníku), ale že jeho dokončení bude nějakou dobu trvat, zejména s ohledem na specifičnost činnosti banky jako finanční instituce. Od té doby nebyly obdrženy žádné další informace.

Evropská centrální banka informovala veřejného ochránce práv dne 27. ledna 2000, že byl vypracován návrh kodexu ECB. Tento kodex by sloužil nejen jako vodítko pro veřejnost, pokud jde o standard chování, který je oprávněna očekávat při jednání s ECB, ale také by poskytoval vodítko v otázkách profesní etiky všem osobám zaměstnaným ECB. Kodex bude zveřejněn v Úředním věstníku. Po ukončení konzultace se zástupci zaměstnanců ECB bude kodex zaslán veřejnému ochránci práv.

Decentralizované agentury

Ředitel Evropského střediska pro rozvoj odborného vzdělávání (Cedefop) jménem všech decentralizovaných agentur informoval dne 15. listopadu 1999 veřejného ochránce práv, že ředitelé agentur očekávají výsledek návrhu kodexu Komise.

Později, dne 15. prosince 1999, středisko Cedefop informovalo veřejného ochránce práv, že nakonec přijme kodex navržený veřejným ochráncem práv ve formě rozhodnutí správní rady do 31. prosince 1999. Středisko Cedefop uvedlo, že vzhledem k tomu, že vývoj návrhu kodexu Komise nebyl tak pozitivní a chystaný, jak se očekávalo, se ředitelé domnívali, že v této fázi by bylo vhodné kodex chování přijmout pouze tak, jak jej navrhla veřejná ochránkyně práv, přičemž by bylo zachováno právo přijmout po finalizaci Komisí dodatečně úplnější kodex, pokud by stále odpovídal charakteristikám středně velké decentralizované agentury. Středisko Cedefop rovněž uvedlo, že vzhledem k tomu, že úplné provedení podrobných ustanovení, jako je například článek 13 týkající se odpovědi v jazyce občana, nelze nikdy zaručit žádnými objektivními prostředky, učiní vše, co je v jeho silách, aby uspokojilo legitimní očekávání veřejnosti a respektovalo povinnosti přijaté přijetím kodexu.

Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek informovala dne 21. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že přijme kodex na základě kodexu vypracovaného veřejným ochráncem práv. Návrh na přijetí tohoto kodexu by byl předložen předsednictvu správní rady nadace na jejím zasedání dne 11. února 2000.

Evropská agentura pro životní prostředí informovala veřejného ochránce práv dne 14. prosince 1999, že se rozhodla přijmout návrh kodexu na základě návrhu evropského veřejného ochránce práv. Agentura zaslala kopii návrhu kodexu veřejnému ochránci práv. Znění tohoto kodexu, který obsahuje 28 článků, odpovídá návrhu veřejného ochránce práv.

Dne 7. prosince 1999 informovala Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků (EMEA) veřejného ochránce práv, že správní rada EMEA formálně přijala kodex navržený veřejným ochráncem práv na svém zasedání dne 1. prosince 1999. Kodex, který odpovídá návrhu veřejného ochránce práv, navíc vstoupil v platnost dne 1. ledna 2000 (článek 28 kodexu). Kodex je zveřejněn na internetových stránkách agentury EMEA.

Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu (OHIM) informoval dne 16. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že přijme kodex řádné správní praxe, jakmile bude přijat konečný kodex Komise.

Evropská nadace odborného vzdělávání informovala dne 25. ledna 2000 veřejného ochránce práv, že se rozhodla přijmout znění Komise s určitými drobnými změnami a že tento kodex formálně přijme, jakmile bude kodex Komise s konečnou platností přijat. Nadace učinila stejnou poznámku jako Cedefop, pokud jde o odpovědi na korespondenci veřejnosti v jazyce autora.

Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost informovalo dne 13. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že je z velké části pro dodržování kodexu navrženého veřejným ochráncem práv a že do února 2000 bude moci přijmout svůj vlastní kodex. Středisko učinilo stejnou poznámku, pokud jde o odpověď na korespondenci v jazyce pisatele.

Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie informovalo dne 17. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že na základě návrhu veřejného ochránce práv vypracovalo kodex řádné správní praxe. Později, dne 24. února 2000, informovalo Překladatelské středisko veřejného ochránce práv, že konečné znění kodexu bylo formálně přijato formou rozhodnutí dne 10. února 2000. Kodex, který odpovídá návrhu veřejného ochránce práv, vstoupí v platnost dne 31. března 2000 (článek 28 kodexu). Kodex je zveřejněn na internetových stránkách Překladatelského střediska.

Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci informovala dne 22. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že do 31. prosince 1999 přijme kodex řádné správní praxe navržený veřejným ochráncem práv. Rozhodnutí podepíše předseda správní rady. Agentura rovněž poukázala na obtíže při zajišťování provádění článku 13 kodexu.

Předseda Odrůdového úřadu Společenství informoval dne 21. prosince 1999 veřejného ochránce práv, že vzhledem k tomu, že kodex Komise je teprve ve fázi konzultací, požádá správní radu, aby v dubnu 2000 přijala kodex navrhovaný veřejným ochráncem práv. Úřad přiložil kopii vypracovaného znění kodexu, která odpovídá návrhu veřejného ochránce práv.

C. Analýza odpovědí na návrhy doporučení

Z odpovědí vyplývá, že všechny orgány a instituce Společenství uvítaly návrhy doporučení kladně a byly připraveny přijmout kodex řádné správní praxe pro své úředníky ve vztazích s veřejností.

Pokud však jde o konkrétní přijetí kodexu řádné správní praxe a opatření navazující na tři návrhy doporučení (tj. 1) kodex inspirovaný návrhem veřejného ochránce práv, který 2) se zabývá výhradně vztahy s veřejností a který 3) je přijímán ve formě rozhodnutí zveřejněného v Úředním věstníku), byly odpovědi orgánů a institucí nejednotné.

Komise

Z orgánů pouze Komise schválila v prvním čtení návrh kodexu řádné správní praxe. Pokud jde o prezentaci a obsah návrhu kodexu Komise, veřejná ochránkyně práv by ráda uvedla následující připomínky:

Zaprvé, samotný návrh kodexu není přijat ve formě rozhodnutí Komise, ale pouze jako příloha rozhodnutí Komise, jehož článek 1 pouze stanoví, že „Komise přijme v případě potřeby doplňková opatření týkající se fungování Komise a jejích útvarů, která budou připojena k tomuto nařízení“.

Za druhé se zdá, že znění návrhu kodexu řádné správní praxe předloženého Komisí je spíše nezávazným pokynem než závazným rozhodnutím. Vyplývá to například z úvodní části kodexu, v níž se uvádí, že účelem kodexu je „poskytnout vodítko“zaměstnancům Evropské komise v jejich vztazích s veřejností. Stejně tak to vyplývá z prvního bodu "Obecné zásady řádné správy", v němž se uvádí, že Komise "od svých zaměstnanců očekává, že budou ve svých vztazích s veřejností dodržovat"následující zásady. Nezávazná povaha návrhu kodexu nakonec vyplývá i z jeho druhého oddílu „Pokyny pro řádné správní chování“ a z oddílu „Žádosti o dokumenty“, který je vypracován velmi popisným způsobem.

Na základě těchto připomínek se veřejná ochránkyně práv domnívá, že pokud by byl tento návrh kodexu přijat s konečnou platností, Komise by se prvním a třetím doporučením neřídila.

Evropský parlament a Rada

Z obdržených informací vyplývá, že ani Parlament, ani Rada dosud nepřijaly kodex v podobě navržené v doporučení veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv od nich návrh kodexu neobdržel. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že ani Parlament, ani Rada neprovedly návrhy doporučení do 1. března 2000.

Ostatní orgány a instituce Společenství

Účetní dvůr a čtyři subjekty Společenství (Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, Evropská investiční banka, Evropská centrální banka) návrhy doporučení dosud neprovedly. Veřejný ochránce práv od těchto orgánů a institucí neobdržel ani návrh kodexu. Zdálo se, že oba výbory před přijetím svých příslušných kodexů čekají na přijetí návrhu kodexu Komise.

Decentralizované agentury

Pokud jde o deset decentralizovaných agentur, veřejný ochránce práv nejprve konstatuje, že EMEA dne 1. prosince 1999 a Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie dne 10. února 2000 formálně přijaly formou rozhodnutí kodex řádné správní praxe navržený veřejným ochráncem práv. Oba kodexy, které obsahují 28 článků a odpovídají návrhu veřejného ochránce práv, vstoupí v platnost dne 1. ledna 2000 a 31. března 2000. Kodexy jsou zveřejňovány k veřejné konzultaci na příslušných internetových stránkách. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že jak EMEA, tak Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie správně provedly návrhy doporučení, avšak s výjimkou zveřejnění v Úředním věstníku.

Dvě další decentralizované agentury, jmenovitě Evropská agentura pro životní prostředí a Odrůdový úřad, rovněž vypracovaly a v brzké době přijmou kodex řádné správní praxe, který obsahuje 28 článků a odpovídá návrhu veřejného ochránce práv. Předseda Odrůdového úřadu uvedl, že požádá Správní radu Úřadu, aby kodex přijala na svém zasedání v dubnu 2000. Vzhledem k totožnosti těchto dvou návrhů kodexů a návrhu veřejné ochránkyně práv se veřejná ochránkyně práv domnívá, že po konečném přijetí a zveřejnění v Úředním věstníku by tyto kodexy správně a plně provedly návrhy doporučení.

Ostatních šest decentralizovaných agentur návrhy doporučení dosud neprovedlo. Čtyři z nich, konkrétně Cedefop, Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek, Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost a Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, však uvedly, že přijmou kodex řádné správní praxe, jak navrhl veřejný ochránce práv ve svých návrzích doporučení. Veřejná ochránkyně práv však neobdržela žádné informace o nedávných opatřeních přijatých těmito agenturami v návaznosti na kodex.

Dvě další decentralizované agentury, konkrétně Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu a Evropská nadace odborného vzdělávání, informovaly veřejného ochránce práv, že jakmile bude kodex Komise s konečnou platností přijat, přijmou kodex.

D. Závěry a doporučení

1. Ve svých usneseních o výročních zprávách o činnosti evropského veřejného ochránce práv v letech 1997 a 1998 Evropský parlament zdůraznil naléhavou potřebu co nejdříve vypracovat kodex řádné správní praxe a význam toho, aby byl tento kodex z důvodů přístupnosti a porozumění veřejnosti co nejvíce totožný pro všechny evropské orgány a instituce [8].
2. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že v posledních dvou desetiletích přijaly mnohé členské státy právní předpisy upravující jejich správní orgány. Podle názoru veřejného ochránce práv by správní chování orgánů a institucí Společenství mělo být pokud možno v souladu s nejlepšími normami platnými pro správní orgány členských států. Kodex řádné správní praxe veřejného ochránce práv se proto inspiruje stávajícími správními právními předpisy členských států a mezinárodními organizacemi [9].
3. Veřejný ochránce práv předložil různým orgánům a institucím Společenství návrhy doporučení k přijetí kodexu řádné správní praxe. Do 1. března 2000 z 18 orgánů a institucí, jimž byly návrhy doporučení předloženy, pouze dva, a sice EMEA a Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie, informovaly veřejného ochránce práv, že formálně přijaly kodex ve formě navržené veřejným ochráncem práv. Zdálo se, že k přijetí návrhu veřejného ochránce práv mají blízko i některé další decentralizované agentury. Jiné orgány a instituce předložily návrhy kodexů, ale jejich forma a obsah jsou proměnlivé.
4. Veřejný ochránce práv proto dochází k závěru, že je nezbytné zvážit jiný způsob dosažení pravidel řádné správní praxe, která by se vztahovala stejným způsobem na všechny orgány a instituce Společenství v jejich vztazích s veřejností.
5. Podle názoru veřejného ochránce práv by nejúčinnějším řešením bylo přijmout taková pravidla ve formě evropského správního práva.
6. Veřejný ochránce práv proto doporučuje, aby byl přijat evropský správní zákon, který by se vztahoval na všechny orgány a instituce Společenství. Tento zákon by mohl mít podobu nařízení.
7. Evropský parlament jako jediný evropský orgán, který demokraticky zastupuje všechny evropské občany, má možnost převzít iniciativu za přijetí takového evropského správního práva postupem stanoveným v čl. 192 odst. 2 Smlouvy o ES.
8. V čl. 192 odst. 2 Smlouvy o ES se stanoví, že „Evropský parlament může většinou hlasů svých členů požádat Komisi, aby předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle jeho názoru k provedení této smlouvy nutný akt Společenství“. Parlament by mohl zvážit využití tohoto postupu k tomu, aby Komisi navrhl návrh evropského správního práva ve formě nařízení závazného pro všechny orgány a instituce. Podstata tohoto zákona by mohla vycházet z kodexu řádné správní praxe veřejného ochránce práv, který již přijaly dvě decentralizované agentury.
9. Právním základem nařízení, kterým se zavádí evropské správní právo, by mohl být článek 308 Smlouvy o ES, který stanoví, že „ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů Společenství v průběhu fungování společného trhu je nezbytná činnost Společenství, a tato smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně vhodná opatření“.

Na základě výše uvedených úvah a v souladu s čl. 3 odst. 7 statutu evropského veřejného ochránce práv předkládá veřejný ochránce práv Parlamentu následující doporučení:

V zájmu dosažení pravidel řádné správní praxe, která se vztahují stejným způsobem na všechny orgány a instituce Společenství v jejich vztazích s veřejností, doporučuje veřejný ochránce práv přijetí evropského správního práva, které by se vztahovalo na všechny orgány a instituce Společenství. Tento zákon by mohl mít podobu nařízení.

Štrasburk, duben 2000

Jacob SÖDERMAN

 

---

 

[1] Usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1998 (C-0138/99), Úř. věst. 1999, C 219/456.

[2] Viz usnesení ze dne 16. července 1998 o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1997 (C4-0270/98).

[3] Usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1998 (C-0138/99), Úř. věst. 1999, C 219/456.

[4] Evropský parlament, Rada Evropské unie, Evropská komise, Účetní dvůr, Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, Evropská investiční banka, Evropská centrální banka, Evropské středisko pro rozvoj odborného vzdělávání (CEDEFOP), Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek, Evropská agentura pro životní prostředí, Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků (EMEA), Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu, Evropská nadace odborného vzdělávání, Evropské středisko pro sledování drog a drogové závislosti, Překladatelské středisko pro instituce Evropské unie, Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci a Odrůdový úřad Společenství.

[5] Podrobné odpovědi Komise, Parlamentu a Rady, jakož i ostatních orgánů, institucí a decentralizovaných agentur jsou popsány v rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ze dne 13. září 1999, které obsahuje návrhy doporučení.

[6] Úř. věst. 1994, L 46/58.

[7] Usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1997 (C-0270/98), Úř. věst. 1998, C 292/168, usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1998 (C-0138/99), Úř. věst. 1999, C 219/456.

[8] Usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1997 (C-0270/98), Úř. věst. 1998, C 292/168, usnesení o výroční zprávě o činnosti evropského veřejného ochránce práv za rok 1998 (C-0138/99), Úř. věst. 1999, C 219/456.

[9] Důležitými příklady takových správních právních předpisů v členských státech jsou: portugalský zákoník správního řízení – nařízení s mocí zákona č. 442/91 ze dne 15. listopadu 1991 (včetně ustanovení týkajících se mimo jiné práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, oznámení rozhodnutí, uvedení možností odvolání), italský zákon ze dne 7. srpna 1990 č. 241/90, nová pravidla v oblasti správního řízení a práva na přístup ke správním dokumentům (včetně ustanovení týkajících se mimo jiné určení úředníka odpovědného za správní řízení, slyšení nebo účastníků řízení a odůvodnění rozhodnutí), španělský zákon ze dne 6. listopadu 1992 o právním systému orgánů veřejné správy a společném správním řízení, dánský zákon o veřejné správě č. 571 ze dne 19. prosince 1985 (včetně ustanovení týkajících se mimo jiné slyšení účastníků řízení a práva činit prohlášení, odůvodnění rozhodnutí, pokynů k odvolání), finský zákon o správním řízení č. 598 ze dne 6. srpna 1982 (včetně ustanovení o mimo jiné slyšení stran, odůvodnění rozhodnutí, postoupení věci příslušnému orgánu), švédský správní zákon (1986:223) ze dne 7. května 1986 (včetně ustanovení týkajících se mimo jiné povinnosti odpovídat na otázky občanů, povinnosti informovat občany příslušného orgánu, slyšení stran a práva činit prohlášení, odůvodnění rozhodnutí a uvedení možností odvolání), rakouský obecný zákon o správním řízení ze dne 31. ledna 1991 (pozměněný v roce 1995, BGBl 1991 idFIN BGBl 1995/471), německý zákon o správním řízení ze dne 25. května 1976 (BGBl. I strana 1253), řecký zákon č. 2690 ze dne 9. března 1999 o správním řádu a další ustanovení, belgický zákon o formálním odůvodnění správních aktů ze dne 29. července 1991, nizozemský zákon o obecném správním právu ze dne 4. června 1992, lucemburský zákon ze dne 1. prosince 1978 o nesporném řízení a velkovévodské nařízení ze dne 8. června 1979 o postupu správních orgánů státu a obcí (včetně ustanovení týkajících se mimo jiné odůvodnění rozhodnutí, uvedení možností odvolání) a francouzský návrh zákona č. 153 (1998–1999) o právech občanů v jejich vztazích se správními orgány (který prošel druhým čtením v Assemblée Nationale; tento návrh zákona obsahuje ustanovení týkající se mimo jiné informací o úředníkovi, který se zabývá spisem občana, potvrzení o přijetí, předání záležitosti příslušnému orgánu a jejího oznámení občanovi, možnosti předložit písemné a ústní vyjádření před přijetím rozhodnutí). Veřejný ochránce práv by rovněž rád odkázal na Příručku irského veřejného ochránce práv k normám osvědčených postupů pro státní zaměstnance (1996), což je kontrolní seznam pro správní etiku, Občanskou chartu ve Spojeném království a Belgickou chartu uživatelů veřejných služeb ze dne 4. prosince 1992. Pokud jde o další mezinárodní organizace, veřejný ochránce práv odkazuje na doporučení Rady OECD ze dne 23. dubna 1998 o zlepšení etického chování ve veřejné službě, jakož i na příručku „Správa a vy“, kterou vydala Rada Evropy a která stanoví základní zásady hmotného správního práva a správního postupu, jež jsou považovány za prvořadé pro ochranu soukromých osob v jejich vztazích se správními orgány, a která rovněž obsahuje odkazy na příslušnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, jakož i příklady provádění zásad v členských státech Rady Evropy (Council of Europe Publishing, 1996).