Благодаря Ви, че ме поканихте да се обърна към Вас днес по въпрос, който принуждава ЕС да се изправи пред изключително сложно предизвикателство: как да отстоява собствените си ценности, които се основават на защитата на човешкото достойнство и права, без да се отричат достойнството и правата на човека на родените извън нейните граници. Как да предотвратим противоречието да се превърне в образа, който представя на света?

Предизвикателството да се „управляват“ границите на Европа е поставено на преден план по-рязко от 2015 г. насам. Масовото разселване на бежанци, предизвикано от конфликта в Сирия и на други места, принуди ЕС като цяло да преразгледа подхода си към управлението на външните граници на държавите-членки на ЕС.

Предложеният нов пакт за миграцията и убежището, който в момента се обсъжда от правителствата на ЕС в Съвета, е последният опит за разрешаване на този въпрос, който включва, както прави, балансиране на множество често противоречащи си интереси и принуждаване на ЕС да се изправи срещу вътрешните си противоречия около солидарността и балансирането на правата.

В речта си за състоянието на Съюза миналата година председателят на Комисията Фон дер Лайен заяви: „Ще възприемем човешки и хуманен подход. Спасяването на човешки живот в морето не е по избор. И тези държави, които изпълняват своите правни и морални задължения или са изложени в по-голяма степен от други, трябва да могат да разчитат на солидарността на целия ни Европейски съюз… Всеки трябва да се засили тук и да поеме отговорност.“

Но солидарността между държавите членки не означава непременно съгласие относно това какво точно следва да демонстрират като солидарност. Като цяло разбираме, че това означава справедливо споделяне на предизвикателствата на миграцията, например предоставяне на подслон на лицата, търсещи убежище, но трябва също така да предполага споделено приемане на всеобхватен подход към въпроса, нещо, което остава неуловимо.

В отговор на това предизвикателство правителствата и публичните органи са изправени пред множество дилеми. Противоречивите обществени очаквания и нагласи към миграцията създават различни политически приоритети в държавите членки, които трудно могат да се съгласуват с интегриран и споделен подход на ЕС.

Политическите партии в някои държави членки прикрепиха миграционната криза от 2015 г. към популистка политическа програма. Правото, според тях, да се предотврати входящата миграция надделява над правата на търсещите безопасност в границите на ЕС.

В този разказ имаше малко, ако не и никакво пространство за обмисляне на хуманитарните двигатели на миграцията или дори за по-широко обмисляне на въздействието на изменението на климата и глобализацията върху миграционните модели и следователно необходимостта от съвместен глобален отговор на отчетливо новите предизвикателства, възникващи през 21-ви век.

Спомням си, че бях много поразен от доклад, който прочетох преди известно време, за генезиса на гражданската война в Сирия и Арабската пролет, която започна през 2011 г. Тезата на доклада е, че деградацията на селското стопанство, предизвикана от изменението на климата, е довела до навлизането на много жители на селските райони в градските райони на Сирия.  Последвалият неуспех на правителството да осигури адекватно новодошлите отчасти допринесе за въстанието. Наясно съм, че всеки конфликт няма една-единствена причина, но в този случай свързването на изменението на климата с по-късните политически събития беше провокиращо мисълта.

Популистките аргументи около миграцията често се оспорват от обществената подкрепа за по-хуманен подход към тези, които пристигат на европейските граници, както по отношение на предоставянето на убежище, така и по отношение на начина, по който приемаме мигранти и бежанци.

Но това не е фиксирано нещо и степента, в която правителствата клонят към различните чувства, изразени от техните граждани, се променя, често много бързо, с времето и със събитията.

Може да е полезно да се имат предвид някои факти за миграционната ситуация в Европа. Например делът на бежанците в ЕС е едва 0,6 % в сравнение с общото ни население. Освен това процентът на родените в чужбина жители в ЕС е много по-нисък от този на най-близките ни партньори — като Австралия, Канада, САЩ, Обединеното кралство или Швейцария. През 2019 г. близо 9 милиона граждани на държави извън ЕС са били наети на работа в ЕС, като са плащали данъци и са помагали на нашите икономики. Всъщност много от тях са заети в „основните услуги“, на които дължим толкова много по време на пандемията, за да поддържаме икономиките и обществата си.

Но именно загубата на човешки живот в Средиземно море е засегнала толкова много от нас.

През 2012 г. в Кобане, Сирия, се роди момченце на име Алън Кюрди. През септември 2015 г. мъртвото тяло на вече тригодишното дете беше вдигнато от пясъка на плаж близо до Бодрум в Турция. Малкото момче се удавило, когато семейството му се опитало да направи морско пътуване до Гърция.

Сега емблематичните и сърцераздирателни фотографии отприщиха емоционална и политическа буря, хуманизирайки това, което за мнозина беше безлично и абстрактно. Но емоционалните реакции по своята природа могат да избледнеят с течение на времето, заменени от по-трудни и по-трайни политически реалности.

Припомняте реакцията на силната човешка реакция на германския канцлер Меркел на кризата със сирийските бежанци — реакция и урок, които без съмнение бяха наблюдавани от други лидери на ЕС и които доведоха до все още проблематичното споразумение между ЕС и Турция относно мигрантите и лицата, търсещи убежище.

Пет години и половина след смъртта на това малко момче и на хиляди други, правителствата и политиците в Европа все още се борят да очертаят ясен политически курс, тъй като се ангажират с постоянен етичен дуел между защитата на правата и необходимостта от възпиране. В сивата среда лежат политиките, свързани с грижата или не на тези, които успяват да преминат.

Гарантирането на сигурността и осигуряването на ефективна и законна миграция изглежда основен приоритет, но не може да се избегне необходимостта — дори правното задължение — да се отговори на хуманитарните нужди на бежанците и мигрантите и да се гарантира, че правата на човека заемат определеното им място в процеса на управление на границите.

Това е очевидна дилема за правителствата и законодателите, но е отразена и в работата на публичните органи, отговарящи за прилагането на политиките за управление на границите.

Предизвикателството се усложнява не по-малко от многостепенния характер на управлението на границите в Европа. Въпреки че държавите членки отговарят за външните си граници, Frontex — Европейската агенция за гранична и брегова охрана — понастоящем играе централна роля в управлението на външните граници на ЕС. Тази многостепенна структура също затруднява осигуряването на отчетност. Когато се появят твърдения за злоупотреби или нарушения, например кой е отговорен или кой е отговорен за гарантиране на отчетността на отговорните лица?

Управлението на границите също така е неразривно свързано с опасения относно основните права, особено когато на лицата е отказано влизане или правото да останат на територията на дадена държава. Това може да се прояви чрез действия като принудително връщане в държавата на заминаване, задържане или други ограничителни мерки. Такива проблеми могат да възникнат, независимо дали националните органи контролират границите си сами или го правят с помощта на Frontex.

Предизвикателствата са огромни, но не могат да бъдат пренебрегнати, особено що се отнася до защитата на основните права. Задълженията на публичните органи не могат да бъдат избирани a la carte. Те не са украса на лицето на Frontex или на друг участващ орган, а по-скоро конкретен израз на волята на Договорите на ЕС, когато става въпрос за основополагащите ценности на ЕС. Поради това е от съществено значение съответните органи да могат да бъдат подведени под отговорност за своите действия. Осигуряването на високо равнище на прозрачност относно тяхната работа и относно възможните механизми за правна защита е от решаващо значение за тази цел.  

************

В качеството си на Европейски омбудсман разгледах опасенията относно дейностите на националните гранични операции, които получават средства от ЕС, по-специално относно начина, по който Комисията наблюдава предполагаеми нарушения на основните права при дейности, които се финансират от бюджета на ЕС.

Нямам мандат, разбира се, над националните органи. Поради това подхождам към тези опасения относно управлението на границите предимно през призмата на работата си по Frontex.

От създаването на Frontex през 2004 г. моята служба е получила редица жалби относно работата на Frontex, включително през последните месеци. Сред тях са опасенията относно съвместните ѝ операции, ролята ѝ в принудителното връщане и по-общите опасения във връзка с основните права. Получих също така жалби относно публичния достъп до документи и прозрачността на работата на Frontex и също така извърших няколко разследвания по собствена инициатива на Frontex.

************

Първото разследване по собствена инициатива приключи през 2013 г. и се отнасяше до трудностите, пред които са изправени потенциалните жертви на нарушения на основните права при търсенето на правна защита, както по отношение на установяването на това кой е отговорен за предполагаемите нарушения, така и по отношение на достъпа до официални процедури за правна защита.

Препоръчах на Frontex да създаде „механизъм за подаване на жалби“ за лица, които считат, че са били жертви на нарушения на основните права, извършени по време на операциите на Frontex. Освен това препоръчах служителят по въпросите на основните права на Frontex да отговаря за този механизъм за подаване на жалби, за да се гарантира формализирана система за отчетност за операциите на Frontex.  

Европейският парламент подкрепи с голямо мнозинство констатациите ми и заедно със Съвета превърна препоръката ми в правно задължение в Регламента за Frontex от 2016 г., който замени Регламента от 2011 г. Механизмът за подаване на жалби беше официално създаден през октомври 2016 г.

************

През 2014 г. започнах друго проучване по собствена инициатива относно начина, по който Frontex, в ролята си на координатор на принудителното връщане на незаконни мигранти в рамките на „съвместни операции по връщане“, гарантира зачитането на основните права и човешкото достойнство на незаконните мигранти, които се връщат в техните държави на произход.

Направих редица предложения до Frontex за подобрения и подчертах, че тя трябва да направи всичко по силите си, за да насърчи независимия и ефективен мониторинг на връщанията. Предложих Frontex да повиши прозрачността на работата си, да измени кодекса си за поведение в области като медицинските прегледи, да осигури обучение по правата на човека и да се ангажира в по-голяма степен с националните органи.

Когато през 2015 г. се разрази голямата бежанска криза в резултат на конфликта в Сирия и на други места, Frontex все още не беше изпълнила всички мои препоръки. Дали това се дължи на времето или на липсата на воля, не е ясно.

Кризата обаче доведе до приемането на нов закон през 2016 г., чрез който Frontex стана Европейската агенция за гранична и брегова охрана. В тази преразгледана структура националните органи за гранична охрана са обединени в единна организационна рамка, заедно с персонала на Frontex, и подлежат на засилено ръководство и надзор на равнището на ЕС. Дилемата как да се осигури отчетност за многопластовите операции с участието на Frontex и националния персонал обаче не беше решена по задоволителен начин.

Промените, въведени с последния регламент относно Frontex през 2019 г., обаче теоретично биха могли да подобрят положението.

************

Регламентът от 2019 г. допълнително укрепи правомощията на Frontex, като я превърна в истинско оперативно звено на ЕС в областта на управлението на границите със значително увеличен бюджет и персонал.

До 2027 г. Frontex следва да разполага с постоянен корпус от 10 000 гранични служители със 7 000 служители от националните органи и 3 000 редовни служители на Frontex.

Регламентът обаче също така укрепи мандата на служителя по въпросите на основните права и създаде „наблюдатели на основните права“, които ще бъдат управлявани от служителя по въпросите на основните права. Тя също така доразви механизма за подаване на жалби, по-специално като изрично позволи на физическите лица да подават жалби не само срещу действията, но и срещу „бездействието“ на персонала, участващ в съвместна операция. Това може значително да увеличи възможностите на физическите лица да търсят отговорност от лицата, замесени в нарушения на основните права.

************

През ноември 2020 г., една година след влизането в сила на регламента от 2019 г., започнах ново разследване по собствена инициатива въз основа на опасения, че Frontex i) е забавила набирането на наблюдатели на основните права, ii) не е актуализирала правилата относно механизма за подаване на жалби и iii) не е гарантирала независимостта на служителя по въпросите на основните права. В по-общ план разследването се провежда на фона на опасенията, че въпреки че създаването на механизма за подаване на жалби е голяма стъпка към това да се гарантира, че физическите лица разполагат с официална възможност да търсят отговорност от Frontex, механизмът може да не функционира ефективно.

Разследването ми е в напреднал етап. Вече е ясно, че служителят по въпросите на основните права и нейният малък, но много специализиран персонал са работили усилено, за да развият ролята си и са настоявали да могат да извършват работата си по независим начин. Досега нейната работа се е отнасяла главно до инциденти с национални органи; тя все още не е получила жалби срещу служители на Frontex, които се отнасят само до действията на националните органи. Само когато и ако служителят по въпросите на основните права разглежда жалби, засягащи членове на персонала на Frontex, ще бъде възможно адекватно да се прецени колко ефективно и независимо може да работи служителят по въпросите на основните права и колко ефективен може да бъде механизмът за подаване на жалби.

************

През февруари започнах отделна проверка по собствена инициатива относно прозрачността и отчетността на работата на Frontex, по-специално в контекста на защитата на основните права.

Разширената оперативна роля на Frontex вече включва организирането и координирането на съвместни операции, при които държавите членки получават помощ на място. Понастоящем Frontex също участва пряко в организирането на връщанията, но често са ангажирани множество участници.

Въпреки тази разширена роля, за дейностите на Frontex е публично достъпна само много обща информация. Следователно, когато се прави оценка на конкретна ситуация или инцидент, невинаги е напълно ясно каква точно е била ролята и приносът на Frontex. Това прави особено трудно за обществеността да търси отговорност от Frontex.

Моята проверка има за цел да установи пропуските, които продължават да възпрепятстват правилната отчетност за работата на Frontex. Това предполага осигуряване на подходяща прозрачност за всички операции на Frontex — нещо, което понастоящем липсва.

Съгласно Регламента от 2019 г. собственият персонал на Frontex ще може да упражнява изпълнителни правомощия на място. Това представлява значителна промяна спрямо първоначалния мандат на Frontex като агенция, създадена с цел подпомагане и координиране на дейностите на националните органи.

Служителите на Frontex могат например да проверяват самоличността и националността на мигрантите, да разрешават или отказват влизане, да подпечатват документи за пътуване, да издават или отказват визи на границата, да патрулират по границата и да регистрират пръстови отпечатъци. Съществува очевиден риск от потенциални нарушения на основните права във връзка с тези процедури.

Стремя се да определя какви конкретни насоки или инструкции предоставя Frontex на собствените си екипи за съдействие в областта на миграцията относно начините за гарантиране на защитата на основните права. Също така искам да науча повече за това как Frontex използва или възнамерява да използва правомощията си за спиране или прекратяване на операции, ако възникнат или могат да възникнат нарушения на основните права, които са от сериозно естество или е вероятно да продължат.

Разследването ми също така разглежда въпроса за принудителното връщане. Загрижен съм, както и много национални омбудсмани, някои от които имат официална роля в наблюдението на връщанията в своите юрисдикции, че включването на наблюдението на връщането в правната рамка на Frontex би могло да подкопае независимостта на това наблюдение.

Чрез осигуряване на по-голяма прозрачност и проактивно публикуване на оперативни документи, показващи кой участва в кои аспекти на съвместните операции и кой поради това следва да бъде подведен под отговорност в случаи на предполагаеми нарушения на основните права, Frontex ще даде възможност на потенциалните жалбоподатели да изберат по-добре подходящите средства за правна защита. Фактът, че управлението на границите на ЕС е споделена отговорност на Frontex и на националните органи, не следва да означава, че индивидуалната отговорност на различните участници е размита.

************

Както споменах в началото, съществува присъщо напрежение между логиката на легитимната необходимост от контрол на границите и правната и моралната необходимост да се гарантира основан на правата подход към миграционната политика. Свидетел съм на това пряко чрез работата си във Frontex.

Основната цел на Frontex е да гарантира безопасни и добре функциониращи външни граници. Frontex обаче трябва да действа в съответствие с основните права във всички свои операции и да гарантира, че всички, които участват в нейните операции, а не само собственият ѝ персонал, спазват основните права. Жертвите на нарушения на основните права трябва също така да могат да търсят отговорност от Frontex за действията си.  

За да постигне успех в разширения си мандат, Frontex трябва да направи всичко възможно, за да постигне този баланс. Спазването на основните права не следва да се разглежда като пречка за управлението на външните граници на ЕС.

Знам, че всички вие дълбоко разбирате тези въпроси и работите много усилено, за да сте сигурни, че миграционната политика на ЕС отговаря на нашите ценности. Благодаря ти за работата.

Освен това считам, че между моята работа и тази на моите колеги от Европейската мрежа на омбудсманите ще постигнем напредък, като гарантираме, че Frontex и националните органи полагат повече усилия, за да гарантират зачитането на основните права в своите операции по управление на границите. И че лицата, замесени в предполагаеми нарушения на основните права, могат да бъдат подведени под отговорност за своите действия.

Основното предизвикателство за ЕС обаче е как да включи своите политики в областта на миграцията и убежището в по-широката си геополитическа роля.  Въпросът за миграцията не е ниша, отделена от всички останали, способна да се реши чрез еднакво нишови регулации. По-скоро това е човешкият израз, човешкият резултат от съвкупността от тези други въпроси — от политиката в областта на климата до международните отношения, бъдещото разширяване, икономиката, отбраната и безброй други области на изготвянето на политиките и ангажираността на ЕС и в световен мащаб.

Някои или всички от тях ще продължат да играят роля в това дали в бъдеще едно бедно или застрашено семейство реши един ден да остави всичко, което знае, и да се потопи и надеждите си в Средиземно море или срещу преминаването на границата с бодлива тел.

Формата на новия пакт за миграцията и убежището може да бъде от жизненоважно значение за определянето на голяма част от това.

Като омбудсман нямам политическа роля. По-скоро моята работа е да приведа императивите на Договорите на ЕС в съответствие с конкретните действия на администрацията. Чрез жалби и разследвания мога да видя къде се размиват или пренебрегват ценностите на Договора и да отправя препоръки как това може да бъде коригирано.

Не съм наивен. Работата по управлението на равнище ЕС или на национално равнище много често е предизвикателство от етична гледна точка. Както веднъж отбеляза бившият председател на Комисията Жан-Клод Юнкер, когато беше министър-председател на Люксембург, „Знаем кое е правилното нещо. Проблемът е дали ще бъдем преизбрани, след като го направим?“

Но ако изминалата година ни е научила на нещо, то това е дълбоката необходимост от солидарност и сътрудничество, когато става въпрос за решаване на проблеми, които надхвърлят нашите вътрешни и външни граници. Имаме щастието да не търсим убежище в чужда страна, но това не означава, че можем да се дистанцираме от предизвикателствата, пред които са изправени тези, които са.

Пандемия, която никога не сме си представяли, че може да ни се случи, ни се случи. Климатичните катастрофи навлизат все повече и повече в териториите, които си представяхме, че ще бъдат безопасни. Авторитарните режими вече не са чужди за нас, но намират отражение в режими, които са много по-близо до дома.

Само чрез намиране на решения на тези и други глобални проблеми ще можем да се справим по подходящ и всеобхватен начин с предизвикателствата на миграцията и убежището и да спасим не само живота на другите, но и нашия собствен. Междувременно можем да започнем, като гарантираме, че администрацията на ЕС води чрез добри практики и добър пример. Глобалното лидерство приема много форми.

Вашата конференция днес ще предостави много ценни прозрения за тази цел и ви пожелавам много плодотворна дискусия.

Благодаря ви, благодаря ви.