Реч на П. Никифорос Диамандурос

Лекция „Жан Моне“

Юридически факултет, Бристолски университет, 5 май 2011 г.

Въведение

Уважаеми гости, дами и господа,

Радвам се, че съм тук, за да изнеса лекцията "Жан Моне" в университета в Бристол. Бих искал по-специално да благодаря на професор Кутракос за предоставената ми възможност да споделя с вас мнението си относно ролята на омбудсмана за насърчаване на етичното поведение на държавните служители.

В "Политика" Аристотел заявява, че можем да станем добри граждани и добри хора чрез критично мислене и добродетели, упражнявани в правната рамка на държавата. Но добродетелите на гражданския живот не са същите като добродетелите на добрия живот. Всеки трябва да се стреми да стане добър гражданин, но успехът в това начинание не означава непременно, че човек също ще стане добър човек.

В наши дни настоящата икономическа ситуация поставя въпроса за етиката на челно място в дневния ред и кани подновени въпроси относно управлението, спазването и етичните практики. Изглежда, че в днешно време всяко изказване, всяка реч, всяко публично изказване включва задължителен призив за повишаване на етичните стандарти. Кодекси за поведение и комисии по етика са били или се създават в повечето организации, публични или частни, включително този университет, който изисква всеки от неговите факултети да има правилно учреден комитет по етика, отговорен за предоставяне на подкрепа на изследователите и осигуряване на структуриран подход към етичните съображения.

Етиката, като набор от морални правила и принципи, осигурява рационално оправдание за поведението. Те определят индивидуалните и груповите приоритети и в крайна сметка могат да стигнат до систематичен набор от морални норми, тъй като индивидуалните и груповите практики се преплитат.  Казано по друг начин, понятието за етика е широко и не означава само спазване на правните задължения.

За щастие целта ми днес в никакъв случай не е да навлизам в сложната територия на отношението между право и етика. За настоящите цели е достатъчно да се каже, че етичните правила и принципи не са непременно правно обвързващи. В общата област на етиката "професионална етика" се отнася до етичните изисквания, които се отнасят до конкретни роли, като тази на лекар, адвокат или държавен служител. В границите, определени от общите морални норми, професионалните групи определят собствената си етика. Те дават приоритет на една или друга социална цел. Те йерархично организират своите ценности и вярвания. Тук отново съществуват правни норми и принципи, уреждащи тези професии, но понятието за професионална етика е по-широко от това за правни норми и принципи.

Струва си обаче да се отбележи, че поне що се отнася до етиката в сектора на публичната администрация, съществува тенденция към правно регулиране на различните аспекти на етиката, т.е. към превръщане на неетиката и в незаконна. Съответните регулаторни разпоредби имат за цел да установят правила за поведение и да осигурят механизми за контрол и налагане на санкции. В резултат на това бяха въведени редица правно обвързващи правила и механизми в широк кръг от структури на публичната администрация, които пряко или косвено се занимават с етиката. Успоредно с това, набор от морални принципи, които не могат да бъдат законно приложени и които са част от това, което често се нарича „акт с незадължителна юридическа сила“, има за цел да регулира поведението на държавните служители. Без съмнение е от съществено значение да има и двата набора от правила. Също толкова важно е да се поддържа баланс между правно обвързващите правила и правно необвързващите принципи, както и между различните механизми за контрол. 

На равнището на Европейския съюз Европейският омбудсман представлява извънсъдебен механизъм, който може да насърчи развитието и спазването както на правото, така и на етичните принципи. За разлика от съда, омбудсманът не може да отменя незаконосъобразни актове или да присъжда обезщетение за вреди, нито пък възгледите му са правно обвързващи. Противно на това, което може би сте склонни да мислите обаче, това не е слабост на институцията на омбудсмана, а по-скоро сила. Именно защото не издава правно обвързващи решения, омбудсманът може да се основава на етични принципи, за да насърчи администрацията на ЕС да направи повече от това просто да избегне незаконосъобразността в отношенията си с гражданите.  

В речта си днес бих искал да Ви обясня как институцията на Европейския омбудсман използва ролята си на гъвкаво, алтернативно средство за защита, за да насърчава най-високите стандарти на поведение в публичната служба на ЕС (III). Преди да разгледам този въпрос обаче, първо ще разгледам по-общо етиката в публичната администрация (I) и ще направя кратко представяне на институцията и работата на Европейския омбудсман (II).

I. Етика в публичния сектор

В публичния сектор, включително публичната администрация на ЕС, етиката има за цел да разгледа основните въпроси, свързани със задължението на публичните администратори да действат като „ръководители“ за обществеността. С други думи, основните ценности, които следва да ръководят преценката на държавните служители за това как да изпълняват задачите си в ежедневната дейност.

Най-важното е, че етичните съображения осигуряват стандартите за отчетност, които се използват за контрол на работата, извършвана от държавните служители. Стабилната публична администрация предполага обществено доверие. Гражданите очакват от държавните служители да служат на обществения интерес, да управляват правилно публичните ресурси ежедневно и да вземат справедливи индивидуални решения. Справедливите и надеждни обществени услуги и предвидимият процес на вземане на решения вдъхват обществено доверие. Почтеността, прозрачността и отчетността на публичните администрации са предпоставки и опора за общественото доверие като ключов елемент на доброто управление.

Доверието зависи от вярата в почтеността на длъжностните лица, от които се очаква да се държат по начин, който ще бъде подложен на най-строг обществен контрол. Бързам да добавя, че това задължение не се изпълнява изцяло само като се действа в рамките на закона. Доверието също така изисква длъжностните лица да правят препоръки и да вземат решения само с оглед да служат на обществения интерес, т.е. не за да облагодетелстват себе си, приятелите си или семействата си.

От друга страна, неправомерното поведение на лицата, на които е възложено да защитават обществения интерес и ресурси, има последици за публичните институции както по отношение на доверието, така и по отношение на доверието. Нищо не подкопава доверието по-бързо от неетично поведение, особено когато такова поведение може да се разглежда като резултат не само от отделни действия, но и от системен провал и като доказателство за „слабо управление“.

а) Правила за поведение

Както при всяка друга професионална дейност, етичното поведение в публичната администрация се насърчава както чрез материалноправни норми, така и чрез правно необвързващи етични принципи.

1. Правно обвързващи правила

Що се отнася до материалноправните норми, в съвременния демократичен ред, включително в ЕС, поведението на публичните органи и длъжностните лица се регулира и ограничава от закона. Това се отнася по-специално за тяхната компетентност и за упражняването на дискреционни правомощия и представлява съществена характеристика на принципите на правовата държава. Поведението на тези органи и длъжностни лица е ограничено и от задължението за зачитане на правата на отделните граждани, включително правата на човека и основните права. Индивидуалните права включват права, които произтичат от прилагането на принципите на административното право, например пропорционалност, недискриминация и оправдани правни очаквания.

На равнището на ЕС редица правни инструменти, като Европейската конвенция за правата на човека и Хартата на основните права на Европейския съюз, вече съдържат общи изявления относно правата на човека и основните права. Тези правно обвързващи текстове определят задълженията на държавните служители към гражданите. Правилникът за длъжностните лица и Финансовият регламент също съдържат разпоредби, които регулират поведението на държавните служители и въвеждат прозрачност в процеса на вземане на официални решения. Примери за такива разпоредби са тези, които задължават длъжностните лица да декларират конфликт на интереси или да се въздържат от предприемане на действия/вземане на решения в случай на такъв конфликт. Неспазването на правилата, наложени от правни инструменти, води до незаконно поведение и може да бъде изтъкнато в производства пред съдилищата или пред омбудсмана.

2. Правно необвързващи инструменти

Освен това съществуват и други инструменти, които сами по себе си не са правно обвързващи. Те включват кодекси за поведение и декларация за принципите. Основните понятия за етика и правила за поведение се определят все повече в писмени правила и кодекси за поведение, изготвени например от международни организации, от институциите на ЕС и от органите на държавите членки. В частния сектор бизнес асоциациите, групите по интереси и профсъюзите често създават и прилагат подобни инструменти. Целта на тези инструменти е да се осигури последователен набор от принципи и да се създаде стандарт.

Значението на формулирането на етичните принципи и ценностите, които определят и са в основата на обществената услуга, не може да бъде преувеличено. В един демократичен правен ред е от съществено значение да се предостави както на държавните служители, така и на обществеността като цяло обща референтна рамка по отношение на принципите и стандартите, които трябва да се прилагат, и при подпомагането на държавните служители да развият разбиране за етичните въпроси, свързани с ефективното и ефикасно предоставяне на обществени услуги. Освен това, когато е приет кодекс за поведение, институцията, която го приема, доброволно поема отговорността да действа в съответствие с условията на този кодекс в отношенията си с онези, които могат да разчитат на него.

Неспазването на тези правила обикновено не представлява незаконосъобразност, въпреки че съществува вид мост, чрез който доброволно поетите от дадена институция задължения могат да се превърнат в правно обвързващи задължения. По-често обаче неспазването на тези правила се изтъква, както ще видим по-късно, пред механизмите за извънсъдебен контрол, като например омбудсмана, и може да бъде взето предвид при тълкуването и прилагането на правните норми. 

Б) Органи за наблюдение и контролни механизми

Всяка дискусия относно спазването на етичните стандарти трябва да включва не само ясно и ефективно законодателство, което съществува успоредно с моралните принципи, но и признаване на значението на независимите, добре изработени и силни контролни органи и механизми за контрол. Неетично поведение, което представлява незаконосъобразност, по принцип може да бъде оспорено пред съдилищата. Въпреки това е от решаващо значение успоредно с това контролът да бъде поверен и на извънсъдебни механизми, включително например одитори, защитници на личните данни и омбудсмани. За целите на това представяне ще се съсредоточа само върху ролята на Европейския омбудсман.  

II. Европейският омбудсман

Службата на Европейския омбудсман е създадена през 1993 г. като част от гражданството на Съюза. Идеята беше да се помогне за преодоляване на пропастта между гражданите и институциите на Съюза. Европейският парламент избра първия омбудсман през 1995 г.

Омбудсманът има правомощия да извършва разследвания на случаи на лошо администриране в дейността на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, с изключение на Съда на Европейския съюз, когато изпълнява правораздавателни функции. Той може да действа по собствена инициатива или в отговор на жалби и е напълно независим при изпълнението на своите задължения.

Всеки гражданин на Съюза има право да подаде жалба до омбудсмана. Жителите, дружествата и сдруженията също могат да подават жалби.

Понятието за лошо администриране е особено широко и включва всички форми на неадекватно или недостатъчно администриране. По-конкретно, налице е лошо администриране, когато даден орган не действа в съответствие със закона, не спазва принципите на добра администрация или нарушава основните права.

Ако жалбата е основателна, омбудсманът търси приятелско решение, когато това е възможно. Това може да включва подходящо средство за защита, като например промяна на решение, предлагане на извинение или предоставяне на обезщетение. Омбудсманът не може да задължи дадена институция да поправи лошото управление, но ако дадена институция не се съобрази с неговите препоръки, той може да ги критикува публично. Ако въпросът е достатъчно сериозен, той може да представи специален доклад на Европейския парламент.

Освен че предоставя независима и безпристрастна услуга на жалбоподателите, омбудсманът работи активно и за подобряване на качеството на администрацията и за насърчаване на пълното зачитане на правата на гражданите.

III. Насърчаване на най-високите стандарти на поведение в институциите на Съюза

Както вече посочих, в публичния сектор след загубата на доверие държавните служители вече не могат да изпълняват ефективно своята работа. Една от основните цели, изложени в декларацията за мисията на Европейския омбудсман, е „изграждане на доверие чрез диалог между гражданите и Европейския съюз и насърчаване на най-високите стандарти на поведение в институциите на Съюза“.

Ролята ми като Европейски омбудсман е да подпомагам институциите на ЕС при поддържането на това съществено доверие. Това може да бъде постигнато по различни начини. Най-очевидното без съмнение е наблюдението на поведението на институциите в конкретни случаи, доведени до вниманието ми от жалбоподателите. Чрез разглеждането на жалби имам възможност да препоръчам начини на действие, които са в съответствие с принципите на добрата администрация и са вдъхновени от най-високите стандарти за етично поведение. Въпреки това приносът на омбудсмана е по-широк от решаването на отделни случаи. С оглед на концептуалната яснота тя може да бъде разделена на следните три категории:

1) По-голяма видимост на етичните правила;

2) Тълкуване на правните задължения в светлината на етичните принципи; и

3) Ангажиране с институциите

1. По-голяма видимост на етичните принципи

Определянето и кодифицирането на принципите, които следва да ръководят професионалното поведение на служителите на ЕС в отношенията им с обществеността, винаги е било част от дневния ред на омбудсмана. Такива инициативи са необходими по две причини:

първо, те дават възможност на длъжностните лица да бъдат напълно запознати с правилата, които следва да спазват и прилагат, когато влизат в контакт с обществеността, и да ги насочват към най-добрите административни стандарти;  второ, те обясняват на гражданите точно какво могат да очакват от европейската администрация.

Тези две основни съображения бяха в основата на проверката по собствена инициатива на омбудсмана, която доведе до изготвянето на Европейския кодекс за добро поведение на администрацията. Същите причини вдъхновиха решението ми по-рано тази година да подготвя проект на декларация за принципите на публичната служба за служителите на ЕС и да започна обществена консултация, която, надявам се, ще ми помогне да стигна до окончателен текст.

а. Кодекс за добро поведение на администрацията

Необходимостта от кодекс за добро административно поведение беше подчертана много рано от първия европейски омбудсман Якоб Сьодерман. Именно той започна през ноември 1998 г. разследването по собствена инициатива, което току-що споменах, за да установи дали институциите и органите на ЕС са готови да приемат такъв кодекс.  След като се консултира с колегите си в (тогавашните) 15 държави-членки на ЕС, омбудсманът изготви Кодекс за добро поведение на администрацията, който беше приет от Европейския парламент в неговата резолюция от 6 септември 2001 г. 

Кодексът е отличен пример за това как правно обвързващите правила могат да съществуват съвместно с етичните принципи, както и за това как омбудсманът може да насърчава високи стандарти на поведение в публичната администрация на ЕС чрез правно необвързващ текст. Позволете ми да обясня тези два аспекта по-подробно. 

Кодексът обединява в лесно четим и разбираем документ както правно обвързващи правила, така и правно необвързващи принципи. Вдъхновен от съдебната практика на Съда и административното право на държавите членки, Кодексът съдържа редица материалноправни и процесуални принципи на административното право, като принципите на законосъобразност и пропорционалност, забраната за дискриминация, правото на защита и задължението за мотивиране на решенията.

В същото време тя съдържа изисквания, като например учтивост, които не се прилагат законно. В член 12 се посочва, че длъжностните лица трябва да бъдат служебни, коректни, учтиви и достъпни в отношенията си с обществеността. Когато отговарят на кореспонденция, телефонни обаждания и електронни писма, длъжностните лица трябва да се опитат да бъдат възможно най-полезни и да отговарят възможно най-пълно и точно на поставените им въпроси. Те трябва също така да насочат гражданите към съответното длъжностно лице, ако не са отговорни за съответния въпрос, и трябва да се извинят за всяка грешка, която са допуснали и която има отрицателни последици за въпросния член на обществеността.

Принципът на учтивост привлече голямо внимание, когато Европейският омбудсман предложи кодекса за първи път преди десетилетие. Един член на комисията по правни въпроси на Парламента постави под въпрос обективността на този принцип и попита как омбудсманът би могъл някога да определи дали той е бил спазен.  Няколко години и много жалби по-късно мога да Ви уверя, че омбудсманът често е използвал принципа на учтивост като стандарт за оценка на административното поведение на институциите и органите на ЕС.

Нека ви дам един пример. Български гражданин се оплака пред моите служби, че тонът на отговора, който е получил от служител на Комисията във връзка с процедура за подбор, е непрофесионален, арогантен и не съответства на Кодекса за поведение и на най-високите стандарти, които длъжностните лица на ЕС следва да спазват.

Омбудсманът счете, че оспорваният отговор е явно неподходящ, непрофесионален и обиден, и прикани институцията да се опита да разреши случая неофициално. Комисията поднесе извинение на жалбоподателя и омбудсманът приключи случая, след като той прикани Комисията да предприеме необходимите мерки, за да повиши осведомеността на своите служители относно необходимостта от учтивост и добросъвестност с оглед на изграждането и поддържането на доверие между гражданите и европейската публична администрация.

б. Декларация за принципите на публичната служба за служителите на ЕС

Кодексът за добро поведение на администрацията оказа значително влияние и въздействие върху публичната служба на ЕС. Той също така се оказа важен инструмент за овластяване на гражданите. Всъщност гражданите на ЕС, които смятат, че правата им са били нарушени и които се оплакват пред самия омбудсман, много често се позовават на членовете на Кодекса.

Този опит ме накара да вярвам, че европейските граждани очакват хората, работещи на всички равнища на ЕС, да се държат в съответствие с високи етични стандарти. Поради тази причина на публично изслушване относно европейското гражданство през 2009 г. предложих да се изготви документ, който да определи в кратка и лесно разбираема форма етичните принципи, които следва да се прилагат при разглеждането на въпроси, свързани с ЕС.

В преследване на тази цел се свързах с националните омбудсмани в рамките на Европейската мрежа на омбудсманите, за да получа информация относно националните декларации за етичните принципи в обществения живот. Впоследствие изготвих проект на изявление относно „принципите на обществените услуги“, в което се вземат предвид най-добрите практики в държавите членки, и приканих гражданите, групите по интереси и други организации да представят коментари по проекта, който е на разположение на моя уебсайт. Обществената консултация все още не е приключила и коментари могат да бъдат изпращани до 15 май 2011 г.

Що се отнася до съдържанието по същество, в проекта се определят пет принципа:

• ангажимент към Европейския съюз и неговите граждани
• почтеност
• обективност
• уважение; и
• прозрачност.

„Ангажимент към Европейския съюз и неговите граждани“ означава, че длъжностните лица трябва винаги да са наясно, че администрацията на ЕС съществува, за да служи на Съюза и неговите граждани и да действа по съответния начин. Те трябва да изпълняват функциите си по най-добрия начин и да се стремят да дават добър пример на другите.

Почтеността включва, разбира се, честност, но също така е свързана с въпроса за конфликтите на интереси. Длъжностните лица не следва да поемат финансови или други задължения, за които основателно може да се смята, че оказват влияние върху професионалните им резултати. При заявяването на разходи и надбавки длъжностните лица не следва да се стремят да максимизират ползите си, а да действат с чувство за коректност. По всяко време те следва да се държат по начин, който би издържал на най-строг обществен контрол. Отбелязвам, че това задължение не се изпълнява изцяло само чрез действия в рамките на закона.

Що се отнася до принципа на обективност, държавните служители следва да бъдат непредубедени и готови да коригират грешките. Те трябва да основават решенията си само на заслуги. Те не следва да позволяват на факта, че харесват или не харесват дадено лице, да повлияе на професионалното им поведение.

Служителите на ЕС следва също така да се придържат към принципа на уважение към другите. Те трябва да бъдат учтиви, полезни и да си сътрудничат помежду си и с гражданите. Освен това те следва да действат възможно най-прозрачно, като обясняват действията си и приветстват обществения контрол.

Позволете ми веднага да отбележа, че тези проекти на принципи не са нови. Те са събрани от различни източници с цел да бъдат представени в лесно разбираема форма. Проектът за изявление има за цел да допълни съществуващите инструменти, включително Правилника за длъжностните лица, Финансовия регламент и Европейския кодекс за добро поведение на администрацията, които съдържат общи правила и принципи, уреждащи поведението на държавните служители.

Тези други инструменти могат да бъдат допълнени с декларация за етичните принципи, тъй като за разлика от тях тя няма да бъде правно обвързваща, нито ще бъде изготвена с идеята, че може да стане правно обвързваща в бъдеще. Тя ще помогне на държавните служители да се съсредоточат върху духа, в който следва да се разбират и прилагат правото и другите приложими правила, и ще послужи като отправна точка за размисъл, когато дадена ситуация изглежда не е обхваната от правото или други приложими правила. Това е полезно, тъй като въпреки че етичните принципи включват спазване на правните норми, те не се ограничават до такова спазване. Казано по друг начин, възможността честно да се каже „Не наруших нито едно правно правило или принцип“ е необходимо, но недостатъчно условие за етично поведение.

От това следва, че релевантният въпрос за длъжностно лице, което обмисля определен начин на поведение, не следва да бъде: „Правя ли минимума, необходим за спазване на етичните принципи?“, а по-скоро: „Би ли могъл разумен човек да си помисли, че това е начинът, по който длъжностното лице следва да се държи в светлината на етичните принципи?“

Подобен подход ще насърчи добрата администрация и ще намали вероятността от лошо администриране.

Успоредно с това, като определя ясно основните принципи и ценности, които поведението на служителите на ЕС следва да отразява, изявлението има за цел да насърчи доверието на гражданите в европейската публична служба и институциите на ЕС, на които тя служи.

Някои реакции на общественото допитване, които вече получихме, поставят въпроса дали наистина е необходимо да се изложат етични принципи и твърдят, че администрацията на ЕС вече се придържа към високи стандарти на етично поведение. Според мен обаче това пропуска смисъла. Идеята за изготвяне на кратко изложение на принципите на публичната служба не е да се въведе нещо ново, а да се напомня на съществуващите длъжностни лица за тяхното съдържание, да се образоват нови длъжностни лица и да се информира обществеността. Освен това, когато става въпрос за прилагане на принципите, винаги има място за подобрение. Редовно получавам жалби относно кадрова въртележка между държавния и частния сектор в администрацията на ЕС, предполагаеми конфликти на интереси и липса на прозрачност. Ето защо съм убеден, че изявлението ще бъде от полза за служителите на ЕС, като предостави ясни насоки за тяхното професионално поведение.

2) Тълкуване на правните задължения в светлината на етичните принципи

Често изненадвам аудиторията си, особено правната, като заявявам, че има „живот отвъд законността“. Използвам тази формулировка, за да обясня връзката между лошото администриране и незаконосъобразността и за да насърча и убедя институциите да направят повече от това просто да избегнат неправомерно поведение.

Последователно застъпвам становището, че неправомерното поведение по дефиниция представлява лошо администриране. Както обаче потвърдиха съдилищата на ЕС, лошо управление може да съществува дори при липса на незаконосъобразност.

В редица случаи институциите са действали по начин, който е в съответствие с техните правни задължения, но който въпреки това е нарушил определени етични стандарти, като по този начин е довел до лошо управление и до оплаквания от страна на отделни лица. Моята мисия като омбудсман е да убедя институциите да заемат различна позиция; която ще бъде както в съответствие със закона, така и ще представлява по-добра администрация от първоначалното решение. Когато е възможно, се опитвам да предложа тълкувания и решения, които не се налагат само от правни разпоредби, но също така отчитат етичните стандарти.

Въпреки че понякога все още получавам отговори от институциите, включително от Комисията, които могат да бъдат перифразирани като: „нашата позиция е в съответствие със закона и ние няма да я променим, освен ако това не бъде разпоредено от съд“, институциите с течение на времето стават все по-готови да приемат предложенията на омбудсмана.

Нека използвам един пример, за да илюстрирам тази точка.

Избягването на конфликти на интереси е въпрос, който засяга както правото, така и етиката. Съществуват безброй правила, определящи въпросите, свързани с конфликтите на интереси, както в публичната администрация, така и в частния сектор. Те варират от правни разпоредби до препоръки и насоки. През 2008 г. неправителствена организация „Приятели на Земята Европа“ се оплака на омбудсмана, че двама високопоставени служители на Комисията са приели VIP билети от доставчик на спортно облекло за Световната купа по ръгби в Париж. Според жалбоподателя това би могло да доведе до конфликт на интереси, тъй като и двете длъжностни лица са разглеждали антидъмпингови случаи, в които доставчикът на спортно облекло би могъл да прояви интерес.

В становището си Комисията посочи, че вече е разработила набор от правила и принципи относно етиката, включително Практическо ръководство за етика и поведение на персонала, план за действие относно етиката, съответните разпоредби на Правилника за длъжностните лица и Кодекса за добро поведение на администрацията на Комисията. Изглежда, че двете длъжностни лица са поискали разрешение да приемат билетите, което е било предоставено в съответствие с горепосочените правила.

Като черпих вдъхновение от Препоръката на ОИСР относно насоки за управление на конфликта на интереси в публичната администрация, застъпих становището, че за да се поддържа общественото доверие в нейните дейности и да се защитят нейните служители от необосновано подозрение, Комисията следва да направи всичко възможно, за да се избегнат не само действителни конфликти на интереси, но и очевидни конфликти на интереси.

Комисията признава, че би било по-добре да не се позволява на длъжностните лица да приемат билетите, и информира омбудсмана, че актуализира вътрешните си правила относно приемането на подаръци.

В настоящия случай е ясно, че Комисията не е нарушила нито една правна разпоредба и не е имала правно задължение да преразгледа правилата си. Въпреки това тя прие предложението на омбудсмана с оглед подобряване на етичните стандарти.

Реакциите на институциите не винаги са положителни, когато ги призовавам да направят повече от това да спазват правните си задължения. Това е особено вярно, когато става въпрос да се прецени дали да се заменят административните решения, които вече не могат да бъдат обжалвани пред съд, като се вземат предвид съдебните решения, постановени по подобни дела. Нека ви дам два примера.

В първия случай жалбоподателят, длъжностно лице на Европейския парламент с дете с тежки увреждания, е поискал от Парламента да преразгледа предишната си позиция и да му изплати надбавка със задна дата, като вземе предвид решение, взето от Съда по подобен въпрос. Парламентът отказа на основание, че съдебното решение се прилага само за страните в съдебното производство.

Във втория случай длъжностно лице иска преразглеждане на положението му във връзка с друга надбавка. По този начин той се позовава на развитието на съдебната практика след приемането на първоначалното решение през 1990 г. Икономическият и социален комитет отхвърля искането му, като се позовава на принципа на правна сигурност.

Позицията, която винаги съм заемал по тези дела, прави ясно разграничение между законност и добра администрация. Очевидно не може да се оспори, че решение, което не е било оспорено в законоустановените срокове за съдебен контрол, става окончателно и вече не може да бъде оспорено в съда. Въпреки това, освен ако не се засягат правата на трети лица (какъвто не е случаят в двата примера, които дадох), нищо не пречи на администрацията да замени първото си решение с друго решение. Въпреки че институциите не са правно задължени да приемат нови решения, които заменят съществуващите, за да се вземе предвид развиващата се съдебна практика на съдилищата на Съюза, те със сигурност не са правно възпрепятствани да направят това. Казано по друг начин, това е в рамките на тяхната свобода на преценка. 

Подобен начин на действие при определени обстоятелства се изисква от етичните принципи, които следва да ръководят администрацията на ЕС. За да се използва примерът с детските надбавки, високите етични стандарти изискват да се вземе предвид положението на вече тежко обременен родител на дете с тежки увреждания. За съжаление в този случай Европейският парламент отказа да се съобрази с моята проектопрепоръка.

3) Активно ангажиране с институциите

След преизбирането ми от Европейския парламент през януари 2010 г. разработих стратегия за новия си мандат. Стратегията очертава редица цели и приоритети, които са предназначени да постигнат основната цел на Омбудсмана, а именно, от една страна, да се гарантира, че гражданите на ЕС се ползват в пълна степен от правата си, и от друга страна, да се повиши качеството на администрацията на ЕС. Една от тези цели е „да окаже положително въздействие върху административната култура на институциите на ЕС“.

Воденето на редовен и структуриран диалог с институциите представлява централна част от дълбокото ми мнение, че омбудсманът не следва да се разглежда като институционален израз на култура на вина, която има тенденция да поражда отбранителен манталитет в институциите и техните служители.  Моята цел е по-скоро да насърчавам култура на обслужване на гражданите и на активно зачитане на техните права. Като част от същата тази философия увеличих усилията си да достигна до институциите, органите и агенциите на ЕС и да си сътруднича с тях. 

Неразделна част от усилията ми за постигане на тази цел е систематичното разглеждане на последващите действия във връзка с всички критични и допълнителни забележки, които отправям към институциите. Критичните и допълнителните забележки съдържат конструктивна критика и предложения от омбудсмана, произтичащи от разследвания, проведени по негова собствена инициатива или вследствие на жалби.

Тези забележки имат за цел да послужат като стимул за институциите да обмислят дали опитът от разглеждането на дадена жалба е предоставил информация, която може да се използва за повишаване на качеството на нейната администрация в бъдеще. По-специално, допълнителните забележки имат за цел да помогнат на съответната институция да подобри практиките си, така че да повиши качеството на услугите, предоставяни на гражданите. Критичните забележки, от друга страна, информират институцията за това, което е направила погрешно, така че да може да избегне подобно лошо администриране в бъдеще.

Общите резултати от тези проучвания са много окуражаващи. Повечето институции са възприели конструктивен и положителен подход както към критиките, така и към предложенията.  В резултат на последващите действия във връзка със забележките на омбудсмана бяха въведени реални подобрения в широк спектър от институционални практики. Когато последващите действия се считат за примерни, определям съответните случаи като „звездни случаи“, за да се признаят усилията, положени от дадена институция, и да се мотивират допълнително нейните служители. 

Позволете ми да използвам като пример за такъв случай реакцията на Парламента на моята допълнителна забележка в жалба от участник в стажантската програма на Парламента за хора с увреждания. В допълнителната си забележка приканих Парламента не само да предприеме действия, за да гарантира, че на хората с увреждания не се отказват възможности поради увреждането им, но и да осъзнае необходимостта от зачитане на тяхното достойнство. В отговора си на тази забележка Парламентът предостави на Омбудсмана подробен доклад за стъпките, които е предприел за подобряване на своите практики в тази област, включително конкретни действия в областта на стажовете и набирането на персонал.  Разбира се, не всички отговори са примерни. Като цяло обаче те окуражават и внушават постепенна промяна в манталитета, която е в съответствие с принципите на културата на служене.

Като част от усилията си да се ангажирам проактивно с институциите, провеждам и редовни срещи с ръководителите на институциите, с висши длъжностни лица и служители, за да обясня ролята си и въз основа на моя опит да предложа съвети за това как да се гарантира добра администрация и да се насърчи култура на обслужване. Свързана инициатива, която ще бъде осъществена по-късно тази година, е нова публикация специално за служителите на институциите на ЕС, за да им се помогне да разберат по-добре подхода на омбудсмана към разглеждането на жалби и административните проблеми. Тя ще обясни как най-добре да се отговори на жалбите, но и как да се избегнат жалбите на първо място. Една от основните идеи, залегнали в основата на тази нова публикация, е, че начинът, по който дадена институция реагира на жалби, представлява важен показател за степента, в която тя се придържа към култура на обслужване.

Когато културата на обслужване в дадена институция е силна, нейните служители ще бъдат готови да участват в диалог и да търсят алтернативни решения, които са ориентирани в по-голяма степен към гражданите, отколкото първоначално изложените. Следователно първият въпрос при разглеждането на проверка на омбудсмана не следва да бъде „как най-добре можем да защитим действията си?“, а по-скоро „как можем да стигнем до печелившо за всички решение на тази жалба и можем да спечелим от омбудсмана за постигането на тази цел?“

Позволете ми да отбележа, че когато приемат алтернативно решение, институциите и техните служби не признават непременно, че първоначалното решение е погрешно. Желанието обаче да се признаят грешките и да се извинят за тях, когато възникнат, както и да се поправи положението, доколкото е възможно, представлява неразделна част от културата на служене.

В миналото често трябваше да критикувам институциите за това, че не са признали грешките си и да се извинявам за тях. Радвам се да съобщя, че междувременно се проведе значителен учебен процес и че много институции вече са готови да поднесат извинения по собствена инициатива. Това е дълбока културна промяна. Извинението е много мощен инструмент, с който да се възстанови доверието в отговорната администрация и да се донесе удовлетворение на увредения гражданин. Позволете ми в това отношение да споделя с вас един уместен скорошен пример.

Пенсиониран служител на Комисията подаде жалба относно действията на Комисията при разследването на твърдения, които пораждат съмнения относно действителното местопребиваване на жалбоподателя. Въпреки първоначалния си отказ да приеме предложението на омбудсмана за приятелско решение и след това неговия проект на препоръка за изплащане на обезщетение на жалбоподателя, Комисията, след последваща среща с омбудсмана, предложи на жалбоподателя обезщетение в размер на 1000 EUR за неимуществени вреди и извинително писмо, подписано лично от комисаря по междуинституционалните отношения и администрацията.

Заключение

В заключение бих искал да повторя, че централна част от моята роля като Европейски омбудсман е да помагам да се гарантира, че публичната администрация на ЕС се придържа към култура или услуга за гражданите и се опитва да отговори на техните все по-високи очаквания. Въпреки че все още не сме стигнали дотук, до момента е постигнат значителен напредък. Докато вървим по този път към първокласна администрация на ЕС, се стремя да гарантирам, че институциите виждат омбудсмана като съюзник, а не като враг. Вместо просто да посочва къде нещата са се объркали, Омбудсманът отива по-далеч и проактивно предлага на институциите на ЕС насоки за това как да предоставят по-добри услуги и как да спазват най-високите етични стандарти, надхвърляйки тясното и строго придържане към законността.

За разлика от Граучо Маркс, който е казал: "Това са моите принципи и ако не ги харесвате... ами, аз имам други", опасявам се, че когато става въпрос за темата на дискусията тази вечер, или с други думи за въпроса за етичните стандарти, като необходимо допълнение към законността при определянето на принципите за поведение на обществените служби [като се придържам към логиката на административната култура на обслужване], нямам други принципи, които да предложа.

Благодаря за вниманието. Очаквам с нетърпение да отговоря на Вашите въпроси и забележки.