1 Inledning

Jag är mycket glad över att delta i det 34:e mötet i Asser Colloquium on European Law.

Jag ska börja mitt inlägg med att förklara vad en ombudsman är, hur ombudsmannainstitutionen har spridit sig och utvecklats och förhållandet mellan ombudsmän och domstolar.

Därefter kommer jag att tala om Europeiska ombudsmannens roll i konventet och de bestämmelser i konstitutionen som rör ombudsmannen.

Slutligen kommer jag att behandla stadgan om de grundläggande rättigheterna och förklara varför ombudsmän, inbegripet ombudsmän i medlemsstaterna, har en nyckelroll att spela i genomförandet av stadgan.

2 Vad är en ombudsman?
2.1 Den grundläggande rollen

En ombudsmans grundläggande uppgift är att utreda och rapportera om klagomål mot offentliga myndigheter.

Ombudsmannens värld är mångskiftande, men det finns vissa allmänt erkända kriterier som varje ombudsman bör uppfylla. Det rör sig om följande: oberoende, Rättvist förfarande. Offentlig ansvarsskyldighet. och effektivitet.

Förutom att utöva en kontrollfunktion över offentliga myndigheter är ombudsmän också en resurs för att bidra till att förbättra kvaliteten på förvaltningen av den offentliga sektorn, särskilt genom att hantera de underliggande systemproblem som ger upphov till klagomål.

2.2 Utvecklingen av ombudsmannainstitutionen

Det första ombudsmannaämbetet inrättades i Sverige 1809 för att kontrollera lagligheten i de offentliga tjänstemännens agerande.

Under nästa och ett halvt sekel har bara ytterligare två länder inrättat ombudsmän med allmän kompetens: Finland 1919 och Danmark 1955.

Under 1960-talet och början av 70-talet började en första våg av global expansion när äldre demokratier som Norge, Nya Zeeland, Storbritannien och Frankrike inrättade ombudsmän.

De gjorde detta för att ta itu med medborgarnas problem med den offentliga förvaltningen, som utvidgades och fick nya roller under 1900-talet, särskilt efter andra världskriget, då statens välfärdsfunktioner växte dramatiskt.

I två efterföljande vågor av global expansion etablerades ombudsmän i många nyare demokratier som en del av deras åtagande att respektera mänskliga rättigheter och demokratiprincipen:

Från mitten av 1970-talet och framåt inrättades ombudsman i postauktoritära stater som Spanien, Portugal och Grekland i Europa och i många länder i Latinamerika.

Efter 1989 inrättades ombudsmän i posttotalitära stater. Det vill säga i länder som tidigare styrdes av kommunistregimer.

Denna utvecklingssekvens återspeglas i olika namn: ombudsman, Kommissionsledamot med ansvar för administration. Médiateur, Defensor del Pueblo, ombudsman för mänskliga rättigheter, Kommissionär för medborgerliga rättigheter.

Det innebär också att det arbete som utförs av nutida ombudsmän, däribland Europeiska ombudsmannen, bygger på tre överlappande och ömsesidigt stödjande inslag: Laglighet, god förvaltning och mänskliga rättigheter.

2.3 Europeiska ombudsmannen

Genom Maastrichtfördraget inrättades Europeiska ombudsmannen 1993 för att förbättra förbindelserna mellan medborgarna och EU:s styresnivå.

Europeiska ombudsmannen är behörig att hantera administrativa missförhållanden i gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens verksamhet.

Institutionerna är naturligtvis förtecknade i fördraget, men kategorin ”organ” är öppen och har ökat avsevärt under de senaste åren i takt med att nya organ har inrättats.

Europeiska ombudsmannens arbete, särskilt när det gäller laglighet och mänskliga rättigheter, bygger på EG-domstolens och förstainstansrättens rättspraxis.

Detta för mig till en viktig allmän punkt om förhållandet mellan ombudsmännens och domstolarnas arbete.

2.4 Ombudsmän och domstolar

Rättsstatsprincipen och respekten för individuella rättigheter kan inte garanteras om det inte finns ett starkt och oberoende rättsväsende.

Om detta villkor är uppfyllt kan ombudsmännen emellertid också spela en värdefull roll när det gäller att ge medborgarna egenmakt, erbjuda prövningsmöjligheter och höja kvaliteten på den offentliga förvaltningen.

För att förklara varför så är fallet är det lämpligt att jämföra några av domstolarnas och ombudsmännens olika särdrag.

Domstolarnas beslut är bindande och kan ge auktoritativa tolkningar av lagen. Dock gäller följande:

Arbetsordningen är strikt och komplex.

Förfarandena är ofta långdragna och dyra.

Ett rättsfall är vanligtvis ett nollsummespel: Den ena sidan vinner och den andra förlorar. och slutligen

Domstolarna kan endast agera när ett mål har anhängiggjorts vid dem.

Å andra sidan:

ombudsmän har flexibla och informella förfaranden. Detta är möjligt eftersom en ombudsman normalt inte har någon befogenhet att fatta rättsligt bindande beslut. (Inte heller är en sådan makt nödvändig: där rättsstatsprincipen och demokratin är stark följer de offentliga myndigheterna vanligtvis en ombudsmans rekommendationer).

De kan agera relativt snabbt och billigt, normalt utan kostnad för den klagande.

De kan främja positiva resultat som gynnar både den klagande och den offentliga myndigheten.

Slutligen kan ombudsmän vara både proaktiva och reaktiva. De kan till exempel ta initiativ för att hantera systemproblem i den offentliga förvaltningen. De kan också anordna informationskampanjer för att informera medborgarna om deras rättigheter och hur de kan utnyttjas.

Domstolarnas betydelse för att upprätthålla rättsstatsprincipen och enskildas rättigheter innebär att det är viktigt att inte överbelasta dem med onödiga fall.

Helst bör därför att gå till domstol vara den sista, inte den första, utvägen för en medborgare som har problem med de offentliga myndigheterna.

Om det finns ombudsmän kan medborgarna välja att vända sig till ombudsmannen utanför domstol som ett alternativ till att vända sig till domstol. Detta ökar tillgången till rättslig prövning och stärker både rättsstatsprincipen och demokratins kvalitet.

Denna analys av ombudsmän och olika rättsmedel låg till grund för Europeiska ombudsmannens viktigaste förslag till konstitution.

3 Konventet, konstitutionen och ombudsmännen (1)
3.1 Europeiska ombudsmannens viktigaste förslag

Europeiska ombudsmannen deltog som observatör både i det konvent som leddes av Valéry GISCARD D’ESTAING, som utarbetade konstitutionen, och i det tidigare konventet (som leddes av Roman HERZOG) som utarbetade stadgan om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades i Nice i december 2000.

I båda konventionerna drev ombudsmannen på för att överläggningarna inte bara skulle inriktas på maktstrukturer utan också på medborgarna.

När det gäller det rättsliga skyddet av de mänskliga rättigheterna stödde ombudsmannen både unionens anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och en rättsligt bindande stadga om de grundläggande rättigheterna, och hävdade att de två bör ses som komplement, inte som alternativ.

I konstitutionen föreskrivs faktiskt båda dessa typer av skydd.

Ombudsmannen betonade också att god förvaltning är avgörande för att medborgarna ska kunna åtnjuta sina rättigheter som en vardaglig verklighet och begärde att konstitutionen skulle innehålla en lag om god förvaltning som skulle gälla för alla unionens institutioner och organ.

En sådan lag skulle genomföra medborgarnas rätt till god förvaltning enligt artikel 41 (II-101) i stadgan om de grundläggande rättigheterna och sätta stopp för den nuvarande förvirrande situationen, där olika unionsinstitutioner tillämpar olika koder för god förvaltning.

Som kommissionsledamot De Palacio påpekade i Europaparlamentets debatt om ombudsmannens årsrapport (den 25 september 2003) har denna uppmaning besvarats i artikel III-304 (III-398) i konstitutionen, som föreskriver europeiska lagar för att säkerställa en öppen, effektiv och oberoende europeisk förvaltning.

Dessutom har Europeiska kommissionens generalsekreterare O’SULLIVAN nämnt 2006 som ett möjligt datum för kommissionen att lägga fram ett utkast till förslag till en sådan lag.

Slutligen uppmanade ombudsmannen konstitutionen att tydligt ange vilka rättsmedel som är tillgängliga för medborgarna om deras rättigheter enligt unionsrätten inte respekteras, inbegripet både rätten att vända sig till en nationell domstol och rätten till ett effektivt rättsmedel utanför domstol.

3.2 Europeiska ombudsmannens plats i konstitutionen

När det gäller Europeiska ombudsmannens roll var resultatet mycket positivt.

I del 1 i konstitutionen nämns Europeiska ombudsmannen både i artikel I-8 (I-10) i avdelningen om medborgarskap och grundläggande rättigheter (avdelning II) och i artikel I-48 (I-49) i avdelningen om unionens demokratiska liv (avdelning VI).

Ombudsmannen utgör således länken mellan unionens åtaganden i fråga om mänskliga och grundläggande rättigheter och dess demokratiska åtaganden och strävanden.

I artikel I-48 (I-49) klargörs också att Europeiska ombudsmannen väljs av Europaparlamentet i stället för att utses. Denna förändring återspeglar bättre verkligheten och har en symbolisk betydelse för ombudsmannens oberoende.

Dessutom innebär nedläggningen av unionens ”pelarstruktur” att ombudsmannens mandat utvidgas till att omfatta alla unionens institutioner, organ och byråer.

I artiklarna om Europeiska ombudsmannen i stadgan om de grundläggande rättigheterna och i del III i konstitutionen (II-43, III-237 (II-103, III-335)) införlivas också dessa ändringar.

3.3 Rättslig och utomrättslig prövning i medlemsstaterna

När det gäller rättsmedel svarar artikel I-28 (I-29) (om än något snett) på ombudsmannens uppmaning till konstitutionen att informera medborgarna om deras rätt att vända sig till en nationell domstol. Enligt direktivet ska medlemsstaterna tillhandahålla ”rätt till överklagande som är tillräcklig för att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd på de områden som omfattas av unionsrätten”.

Varken konventionen eller regeringskonferensen fick dock tid att agera utifrån förslag om att stärka möjligheterna till prövning utanför domstol i fall där medlemsstaterna inte följer unionsrätten.

Jag är dock fortfarande övertygad om att ombudsmän på alla nivåer har en viktig roll att spela när det gäller att säkerställa ett fullständigt och korrekt genomförande av unionsrätten, inbegripet stadgan om de grundläggande rättigheterna, som jag nu vill vända mig till.

4 Stadgan om de grundläggande rättigheterna
4.1 Genomförande av stadgan på unionsnivå

När det gäller unionens styresnivå har Europeiska ombudsmannen aktivt främjat stadgan ända sedan den proklamerades av Europaparlamentet, rådet och kommissionen vid toppmötet i Nice i december 2000.

Vid handläggningen av klagomål och undersökningar på eget initiativ har ombudsmannen konsekvent ansett att underlåtenhet att respektera rättigheterna i stadgan utgör administrativa missförhållanden.

Konstitutionen införlivar stadgan som del II och föreskriver uttryckligen att unionens domstolar kommer att uppmanas att tolka stadgan [reviderad ingress till stadgan].

Naturligtvis kommer Europeiska ombudsmannen att följa unionsdomstolarnas rättspraxis när den dyker upp.

4.2 Medlemsstaternas genomförande av stadgan

Stadgan riktar sig också till medlemsstaterna ”när de tillämpar unionsrätten” [II-51 (II-111)]

Jag har inte för avsikt att gå in i en komplicerad rättslig debatt om den exakta innebörden av denna fras i dess specifika sammanhang. Vid behov kan domstolen i framtiden göra en auktoritativ rättslig tolkning.

För närvarande är det tillräckligt att påpeka att begreppet genomförande i allmänhet inte bara omfattar införlivande med nationell lagstiftning av direktiv (eller ”ramlagar”, som de kommer att bli enligt konstitutionen), utan även offentliga myndigheters tillämpning av sådan nationell lagstiftning i medlemsstaterna.

I enlighet med subsidiaritetsprincipen är det i själva verket de nationella, regionala och lokala myndigheterna och andra offentliga organisationer i medlemsstaterna som har till uppgift att genomföra unionens lagstiftning och politik.

För att medborgarna ska kunna åtnjuta sina rättigheter enligt stadgan i praktiken är det därför viktigt att de olika offentliga myndigheterna i medlemsstaterna följer stadgan även när de agerar enligt nationell rätt, åtminstone om den berörda nationella lagstiftningen genomför unionsrätten.

4.3 Rättsmedel mot medlemsstaterna

Rättigheterna är också beroende av att det finns effektiva rättsmedel.

Det är förståeligt att medborgare som anser att en medlemsstat inte respekterar unionsrätten ofta söker rättsmedel på unionsnivå.

Vissa medborgare klagar hos kommissionen i dess roll som fördragets väktare. Detta kan i slutändan leda till att kommissionen väcker talan i EG-domstolen i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget. Många klagande hoppas dock att kommissionen kommer att lösa deras fall snabbt i det administrativa skedet av artikel 226-förfarandet, utan att gå till domstol.

Medborgarna gör också en framställning till Europaparlamentet om överträdelser. I praktiken ankommer det ofta på kommissionen att undersöka även dessa fall.

Slutligen klagar många medborgare till Europeiska ombudsmannen över medlemsstaternas offentliga förvaltningar, men sådana klagomål ligger utanför mandatet.

När konstitutionen träder i kraft och stadgan blir rättsligt bindande förväntar jag mig att många fler medborgare kommer att försöka föra upp ärenden på EU-nivå.

Jag anser att det skulle vara mer effektivt och i enlighet med subsidiaritetsprincipen att de flesta sådana fall handläggs lokalt, i medlemsstaten själv. Detta skulle också undvika att överbelasta kommissionens artikel 226-förfarande och Europaparlamentets framställningsförfarande.

4.4 Behovet av att stärka möjligheterna till prövning utanför domstol i medlemsstaterna

Medborgare som vill skydda sina grundläggande rättigheter mot medlemsstaternas offentliga förvaltningar kan naturligtvis väcka talan vid nationella domstolar.

Men av skäl som jag redan har förklarat borde det vara den sista, inte den första, utvägen för en medborgare som har problem med de offentliga myndigheterna att gå till domstol.

Jag vet också av erfarenhet att få medborgare som söker rättsmedel på unionsnivå är nöjda med informationen om att deras enda rättsmedel är ett rättsmedel i medlemsstaten.

Jag är därför fast övertygad om att en viktig del av subsidiariteten i rättsmedel är att stärka utomrättsliga rättsmedel i medlemsstaterna.

Jag förstärks i denna övertygelse av det faktum att säkerställandet av ett fullständigt och korrekt genomförande av unionsrätten inte bara är en fråga om att tillhandahålla effektiva rättsmedel, även om det är avgörande.

Det handlar också om den svåra och mödosamma uppgiften att stärka medlemsstaternas offentliga myndigheters förmåga att följa lagen, iaktta principerna om god förvaltning och respektera de mänskliga rättigheterna.

Ombudsmannen är särskilt väl lämpad att kombinera sådana reaktiva och proaktiva funktioner och att skapa synergier mellan dem.

Genom att t.ex. offentliggöra kriterier för god förvaltning (t.ex. kodexen för god förvaltningssed som jag nämnde tidigare) kan ombudsmännen

göra sina egna resultat mer lättförståeliga, och

hjälpa både medborgarna och förvaltningen att fokusera på sina ömsesidiga förväntningar på ett sätt som främjar förtroende och effektivare kommunikation.

4.5 Det europeiska ombudsmannanätverkets roll

Den nuvarande situationen i Europeiska unionen är att det finns ombudsmän i alla 25 medlemsstater, antingen på nationell eller regional nivå eller, i vissa länder - som Spanien - på båda nivåerna.

För min del arbetar jag aktivt för att fördjupa vårt befintliga samarbete med dem genom det europeiska ombudsmannanätverket.

Nätverket omfattar också ombudsmän i kandidatländerna och Schengenområdet i stort och omfattar mer än 90 kontor i 30 länder.

Det säkerställer att klagomål snabbt riktas till den behöriga ombudsmannen och underlättar utbytet av information om bästa praxis och utvecklingen av EU-lagstiftningen.

Jag arbetar redan med våra partner från medlemsstaterna i nätverket för att hjälpa och uppmuntra dem att säkerställa ett fullständigt och korrekt genomförande av unionsrätten.

Jag anser att vi, i samarbete med Europaparlamentet och kommissionen, när konstitutionen träder i kraft skulle kunna införa ett omfattande, enhetligt och effektivt system för utomrättsliga rättsmedel i medlemsstaterna, för att hjälpa medborgarna att åtnjuta sina rättigheter enligt unionsrätten gentemot offentliga myndigheter i medlemsstaterna, inbegripet deras grundläggande rättigheter enligt stadgan.

Detta skulle

öka medborgarnas valmöjligheter genom att tillhandahålla ett alternativt rättsmedel,

stärka subsidiariteten,

Bespara unionens institutioner från överbelastning. och

vid behov bidra till uppbyggnad av administrativ kapacitet i medlemsstaterna.

5 Slutsats

Avslutningsvis vill jag dela med mig av några allmänna reflektioner om konstitutioner, som jag anser är särskilt relevanta för Europas framtida konstitution.

Varje konstitution kan ses ur två perspektiv.

Den första ser det som ett sätt att fördela den offentliga makten mellan olika institutioner och olika territoriella förvaltningsnivåer.

Ur detta perspektiv kan konstitutionen förstås både som ett resultat av konkurrerande politiska krafter och som en ram inom vilken politisk konkurrens äger rum.

Under det konvent som utarbetade konstitutionen för Europa hörde vi mycket debatt ur detta perspektiv. Vi kommer utan tvekan att få höra mer under ratificeringsprocessen.

En sådan debatt är normal och hälsosam i alla demokratier, men den bör inte utesluta det andra perspektivet.

Ur det andra perspektivet är en konstitution en ram för förbindelserna mellan enskilda och offentliga myndigheter - av alla slag och på alla förvaltningsnivåer.

I en demokrati är de två perspektiven oskiljaktigt förbundna genom idén om medborgarskap.

Den framtida konstitutionen utgör ett stort steg framåt på vägen mot att skapa ett verkligt unionsmedborgarskap, som ett komplement till det nationella medborgarskapet.

Stadgan är i synnerhet ett instrument med stor potential att omsätta grundläggande värden och principer i praktiken genom att ge medborgarna egenmakt och stärka demokratin på alla nivåer i unionen.

För att uppnå denna potential krävs proaktiva insatser från institutionernas sida, för att göra medborgarna medvetna om de nya möjligheter som stadgan öppnar för dem och för att uppmuntra och hjälpa offentliga myndigheter på alla nivåer i unionen att göra stadgans rättigheter och ambitioner till en hörnsten i sina åtgärder.

Det är mot förverkligandet av detta mål som institutionerna bör sträva, och som europeisk ombudsman lovar jag mig själv att arbeta hårt för att det ska uppnås.

Tack för din uppmärksamhet.

---

(1) Artikelnumreringen är densamma som i konventets utkast till konstitutionellt fördrag. Numren i (blanketter och kursiv stil) är de i dokument CIG 87/04 (6 augusti 2004), som togs fram efter överenskommelsen vid regeringskonferensen den 18 juni 2004.