Skälen till att utarbeta en stadga

Enligt artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen ska Europeiska unionen respektera de grundläggande rättigheterna. Det är ett viktigt löfte till medborgarna. Fördraget talar dock inte om för medborgarna vilka de grundläggande rättigheterna är. I artikeln nämns också den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), men Europakonventionen är inte verkställbar gentemot unionens institutioner på samma sätt som den är gentemot medlemsstaterna, som alla har undertecknat den.

För att komma till rätta med denna situation föreslog kommissionen för nästan tio år sedan att gemenskapen också skulle ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I mars 1996 beslutade EG-domstolen att det befintliga EG-fördraget inte tillåter detta (1).

Det var utgångspunkten för idén om en stadga om de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen.

Utarbetandeprocessen

Beslutet att utarbeta stadgan fattades i juni 1999 vid Europeiska rådets möte i Köln. Uppdraget gavs till ett särskilt organ som kallades konventet. Försöket var en framgång och inspirerade det nuvarande konventet, som håller på att utarbeta en konstitution för Europeiska unionen.

Europeiska ombudsmannen var observatör vid det första konventet om stadgan. Han har samma ställning i det konstitutionella eller, som det kallas, Europeiska konventet.

Stadgekonventet inledde och avslutade sitt arbete år 2000. Den valdes till ordförande Roman Herzog, en före detta president i Tyskland och i den tyska författningsdomstolen. Under hans ledning antog konventet en klok strategi. Det föreföll uppenbart att vissa medlemsstater skulle motsätta sig en rättsligt bindande stadga. Konventet slösade inte tid på att diskutera frågan, utan utarbetade stadgan som om den skulle bli rättsligt bindande. Det innebar att texten skulle kunna få rättslig verkan i framtiden, när det fanns en politisk vilja att göra det.

Vad stadgan innehåller

Stadgan är ett återinförande av befintliga grundläggande rättigheter i en mer tillgänglig form.

Vissa av rättigheterna i stadgan motsvarar rättigheterna i Europakonventionen. Innebörden och räckvidden av dessa rättigheter är desamma i Europakonventionen och stadgan, även om stadgan har en modernare lydelse (artikel 52.3 i stadgan). Detta hindrar naturligtvis inte att unionsrätten ger ett mer omfattande skydd.

Dessutom innehåller stadgan ekonomiska och sociala rättigheter samt rättigheter för EU-medborgarskapet. Det senare omfattar rätten till god förvaltning (artikel 41), vilket är första gången som denna rätt uttryckligen nämns i ett internationellt instrument för mänskliga rättigheter.

Stadgan proklameras

Den 7 december 2000 proklamerade ordförandena för Europaparlamentet, rådet och kommissionen gemensamt stadgan samtidigt som Nicefördraget undertecknades.

Denna åtgärd som vidtas i namn av Europeiska unionens högsta myndigheter ger medborgarna rätt att tro att de grundläggande rättigheter som nämns i artikel 6 i fördraget är desamma som de som fastställs i stadgan.

Även om stadgan inte är rättsligt bindande i sig är den övertygande när det gäller vilka befintliga juridiska rättigheter enskilda har. Stadgan har nämnts i domar från både förstainstansrätten (2) och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (3). Domstolens generaladvokater hänvisar också regelbundet till den.

Europeiska ombudsmannen och stadgan

Europeiska ombudsmannen anser att den högtidliga proklamationen av stadgan av ordförandena för Europaparlamentet, rådet och kommissionen ålägger dessa tre institutioner att respektera de rättigheter som den innehåller. Underlåtenhet att göra detta skulle vara ett administrativt missförhållande.

Sedan tillkännagivandet har ombudsmannen försökt uppmuntra institutionerna och organen att respektera stadgans rättigheter.

Vi genomförde tre undersökningar på eget initiativ om särskilda rättigheter i stadgan:

• Undersökningar av tjänstemännens yttrandefrihet och rätt till föräldraledighet föranledde kommissionen att föreslå ändringar av tjänsteföreskrifterna.
• En undersökning av åldersdiskriminering vid rekrytering ledde till att Europaparlamentets talman och kommissionens ordförande enades om att omedelbart upphöra med användningen av åldersgränser vid rekrytering.

Vi har använt stadgan för att hantera klagomål:

• Ombudsmannen lämnade en särskild rapport till Europaparlamentet om indirekt könsdiskriminering av kvinnor vid utstationering av nationella tjänstemän. Kommissionen har därför upphävt bestämmelsen i fråga.
• Ombudsmannen behandlade också ett klagomål om rasmässig obalans vid rekrytering till Europeiska unionens institutioner och organ. Som svar på detta åtog sig kommissionen att uppmuntra ansökningar från medlemmar av minoritetsgrupper och att utarbeta en handlingsplan för lika möjligheter.

Rätten till god förvaltning

Ombudsmannen tog initiativ till att utarbeta en kodex för god förvaltningssed som i detalj anger vad god förvaltning innebär. Europaparlamentet godkände uppförandekoden, med vissa ändringar, den 6 september 2001.

Parlamentet uppmanar ombudsmannen att tillämpa uppförandekoden för att undersöka om det föreligger administrativa missförhållanden, i syfte att genomföra rätten till god förvaltning, som nämns i artikel 41 i stadgan. Detta gör vi nu, efter att ha informerat alla gemenskapens institutioner och organ om koden.

Parlamentet uppmanar också kommissionen att lägga fram ett förslag till en europeisk förvaltningsrätt som ska tillämpas enhetligt på alla EU:s institutioner och organ.

Ombudsmannen har stött denna idé genom att föreslå att konstitutionen bör omfatta god förvaltning som ett av unionens mål, samt en särskild bestämmelse om antagande av en lag om god förvaltning.

Ombudsmannen föreslog också att kommissionen skulle anta en särskild kod, i enlighet med artikel 41 i stadgan, för sin administrativa hantering av klagomål enligt artikel 226 om medlemsstaternas överträdelser av gemenskapsrätten. Som svar på detta offentliggjorde kommissionen ett meddelande förra året, som utgör ett verkligt framsteg mot ett rättvist administrativt förfarande för klagande.

Stadgan bör vara rättsligt bindande

Tyvärr finns det fortfarande motstånd i rådets administration och i domstolens administration. Vi fick nyligen veta att de försöker fördröja ett slutligt beslut från det nya europeiska rekryteringskontoret om att inte använda åldersgränser, trots de offentliga åtaganden som redan gjorts av de flesta deltagande institutionerna och organen.

Tyvärr är viljan att diskriminera och kränka andra grundläggande rättigheter fortfarande stark, även i de rika och civiliserade länder som utgör Europeiska unionen. Jag har hört några höga tjänstemän argumentera för att stadgan bara är ett löfte från politiker och att ingen borde förvänta sig att den följs. Därför anser jag att konventet gör rätt i att insistera på att stadgan måste få rättslig verkan i unionens framtida konstitution. Den bör vara bindande för unionens institutioner, organ och medlemsstater i frågor som omfattas av gemenskapsrätten.

Rättsmedel och rättsstatsprincipen

Att göra stadgan rättsligt bindande är nödvändigt, men inte tillräckligt. Jag kommer från ett land som tidigare hade en annan union som nära granne: Sovjetunionen. Sovjetunionen hade en konstitution som innehöll några underbara rättigheter. Problemet var att ingen följde dem och att det inte fanns några effektiva förfaranden för medborgarna att hävda sina rättigheter.

I samhällen som styrs av rättsstatsprincipen hör rättigheter och rättsmedel ihop. Detta framgår av artikel 47 i stadgan, enligt vilken var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.

Denna bestämmelse talar om för medborgarna att de har rätt till rättsmedel, men inte vilka rättsmedel som finns.

Därför föreslog jag för Europeiska konventet att konstitutionen skulle innehålla ett kapitel om rättsmedel, för att informera medborgarna om de rättsmedel som finns tillgängliga när deras rättigheter enligt EU-lagstiftningen, inklusive de grundläggande rättigheterna, inte respekteras.

Kapitlet bör börja med domstolarna: De är de främsta garanterna för rättsstatsprincipen. Vi bör informera medborgarna om att de har rätt att vända sig till nationella domstolar för att försvara sina rättigheter enligt EU-lagstiftningen. Domstolens viktiga konstitutionella roll bör nämnas i vederbörlig ordning.

En ombudsman i alla medlemsstater

Efter att ha arbetat som ombudsman i mer än 13 år ─ först som nationell ombudsman och sedan som Europeiska unionens ombudsman ─ anser jag att europeiska medborgare också bör ha rätt till prövning utanför domstol när de har en tvist med den offentliga förvaltningen. Detta rättsmedel kan antingen vara en ombudsman eller ett liknande organ med ett konstitutionellt mandat. För medborgaren är det bra att ha ett sådant rättsmedel eftersom det är flexibelt, snabbt och utan kostnad för den klagande.

Det är naturligtvis upp till varje medlemsstat att själv besluta om omfattningen av och befogenheterna för detta organ, så länge som det garanterar främjandet av god förvaltning och rättsstatsprincipen och därigenom stärker förbindelserna mellan förvaltningen och medborgarna. Vid en tvist med en offentlig förvaltning bör det finnas ett organ som har till uppgift att lösa enskilda klagomål. Detta organ kan också ta initiativ för att främja bättre administrativa förfaranden och praxis.

Det är möjligt att ha både ett utskott för framställningar och en ombudsman, som samarbetar framgångsrikt. Detta är situationen i Europeiska unionen där samarbetet fungerar tydligt till förmån för medborgarna. Utskottet för framställningar bör som politiskt organ inrikta sig på principfrågor där det behövs politisk erfarenhet och politiskt inflytande för att ställa saker och ting till rätta. Ombudsmannen bör som regel behandla medborgarnas enskilda klagomål. Utskottet bör övervaka ombudsmannens arbete genom att behandla hans årsrapport och på så sätt ge ombudsmannen vägledning och råd.

Nationella ombudsmän finns för närvarande i 12 av EU:s 15 medlemsstater. Det finns också ett 40-tal ombudsmän och liknande organ som är verksamma på regional nivå.

Tyskland har välfungerande utskott för framställningar på federal nivå och i delstaterna. Vissa delstater har också ombudsmän. Italien har för närvarande ingen nationell ombudsman eller utskott för framställningar, men har ett aktivt nätverk av regionala och kommunala ombudsmän. I Luxemburg finns det för närvarande inget rättsmedel utanför domstol för enskilda tvister med den offentliga förvaltningen. Det finns dock förslag i både Italien och Luxemburg om att inrätta en nationell ombudsman. Alla de tio länder som skall ansluta sig till Europeiska unionen 2004 har redan inrättat nationella ombudsmän eller liknande organ.

I kapitlet om rättsmedel i konstitutionen bör det därför nämnas att medborgarna har rätt att klaga till en ombudsman eller liknande organ i varje medlemsstat.

Nätverket av ombudsmän och liknande organ

Europeiska ombudsmannen och de befintliga ombudsmännen och liknande organen i Europeiska unionen samarbetar i ett nätverk. Vi tillhandahåller information om EU-lagstiftning och överför ärenden snabbt till det organ som bäst kan hantera dem. De nationella och regionala ombudsmännen är behöriga att handlägga ärenden som rör gemenskapsrätten och har också lång erfarenhet av människorättsfrågor. De skulle kunna spela en viktig roll när det gäller att bidra till att förverkliga stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Både nätverket och genomförandet av stadgan skulle stärkas om Europeiska ombudsmannen kunde hänskjuta ärenden om grundläggande rättigheter till domstolen, om ingen lösning kunde hittas i en normal ombudsmannautredning. Detta skulle kunna begränsa antalet fall där enskilda själva kan försöka väcka talan om grundläggande rättigheter vid gemenskapsdomstolarna.

Kapitlet om rättsmedel i konstitutionen bör också klargöra att medborgarna har rätt att göra framställningar till Europaparlamentet om medlemsstaternas överträdelser av EU-lagstiftningen. Kommissionen bör vara skyldig att samarbeta med Europaparlamentet för att se till att klagomålet prövas genom ett rättvist och öppet förfarande.

Tyvärr verkar det preliminära utkastet till konstitutionellt fördrag som offentliggjordes i slutet av oktober förra året inte innehålla något kapitel om rättsmedel. Jag hoppas att alla här kommer att göra allt som står i deras makt för att uppmuntra konventet att se allvarligt på denna fråga och att inkludera ett kapitel om rättsmedel.

Inrättandet av en diskussionscirkel om domstolen, med kommissionsledamot Vitorino som ordförande, är ett bra tillfälle att ta itu med frågan.

Anslutning till internationella människorättsinstrument

Erfarenheten visar att möjligheten till internationell tillsyn ytterligare stärker skyddet av de grundläggande rättigheterna.

Europakonventionen är det mest utvecklade och effektiva systemet av detta slag i världen. Alla unionens medlemsstater godtar internationell övervakning genom konventionssystemet, som de spelade en aktiv roll i att skapa och utveckla under en lång period. Det förefaller därför riktigt att unionens institutioner och organ också bör godta denna övervakning genom anslutning till konventionen.

Europarådet har också utvecklat andra viktiga internationella instrument för mänskliga rättigheter, såsom den europeiska sociala stadgan, den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter.

Det finns också FN-instrument som den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, samt ett antal ILO-konventioner som de om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten (C87, 1948) och de värsta formerna av barnarbete (C182, 1999).

Enligt nuvarande lydelse skulle artikel 5.2 i konstitutionen hindra unionen från att ansluta sig till något annat internationellt avtal om mänskliga rättigheter än Europakonventionen.

Jag anser att konstitutionen bör ge unionen möjlighet att följa de flesta medlemsstaters goda exempel genom att ansluta sig till andra internationella instrument för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna.

Jag har därför lagt fram ett ändringsförslag för att göra bemyndigandebestämmelsen i konstitutionen mer allmän.

Slutsats

Hittills har människorättsfrågorna utvecklats väl i Europeiska konventet. Detta är tack vare det engagemang för mänskliga rättigheter som kommissionsledamot Vitorino och medlemmarna i arbetsgruppen för stadgan och anslutningen till Europakonventionen har visat.

Konventionen tycks i princip ha godtagit att stadgan görs bindande i gemenskapsrätten och att unionen kan ansluta sig till Europakonventionen.

Det är viktigt att understryka att dessa stora framsteg bör stödjas av ett välfungerande system för rättsmedel, där domstolarnas primära roll åtföljs av ytterligare utomrättsliga rättsmedel. Den medborgare som vill veta vilka rättsmedel som står till buds om hans eller hennes rättigheter enligt EU-lagstiftningen kränks bör kunna hitta det svar som tydligt anges i unionens konstitution.

---

(1) Yttrande 2/94, REG 1996, s. I-1759. Domstolen ansåg att artikel 308 (f.d. artikel 235) i EG-fördraget, som ger rådet befogenhet att vidta lämpliga åtgärder om en åtgärd från gemenskapens sida är nödvändig för att uppnå ett av gemenskapens mål, inte var en tillräcklig rättslig grund, med tanke på de ”grundläggande institutionella konsekvenserna” för gemenskapen och medlemsstaterna av anslutningen till Europeiska konventionen.

(2) Se mål T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH mot kommissionen, REG 2002, s. II-00313, punkterna 48 och 57; Mål T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA mot kommissionen, REG 2002, s. II-02365, punkterna 42 och 47; Mål T-211/02, Tideland Signal Limited mot kommissionen, dom av den 27 september 2002, punkt 37; Dom av den 15 januari 2003 i de förenade målen T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, Philip Morris International, Inc. m.fl. mot kommissionen, punkt 122.

(3) Se domen i målet Goodwin mot Förenade kungariket, dom av den 11 juli 2002, punkt 100; I. mot Förenade kungariket, dom av den 11 juli 2002, punkt 80.