Anförande av Europeiska ombudsmannen, P. Nikiforos Diamandouros, vid ett evenemang som anordnades av Transparency International Ireland och Irish Society of European Law

I. Inledning

God kväll, mina damer och herrar.

Jag är glad över att vara tillbaka i Dublin och särskilt glad över att få tala vid ett evenemang som anordnas gemensamt av Transparency International. Jag är medlem i ert grekiska kapitel, i egenskap av privatperson. Som europeisk ombudsman anordnade jag förra året ett evenemang med er i Bryssel för att uppmärksamma Internationella dagen för rätten att veta. Tack också till Irish Society of European Lawyers för inbjudan att tala här i dag.

Närhelst jag uppmanas att tala om öppenhet påminns jag om scenen i "Ja, premiärminister", när Sir Humphrey äter lunch med Sir Arnold, hans föregångare som kabinettssekreterare. Sir Humphrey frågar honom hur informationsfrihetskampanjen går och Sir Arnold svarar "Jag är ledsen, jag kan inte prata om det".

Jag är däremot inte blyg när det gäller att tala om öppenhet. I kväll har jag blivit ombedd att tala om:

o Först: Möjligheten att klaga till ombudsmannen, särskilt i öppenhetsfrågor, och hur detta kan jämföras med att väcka talan vid domstolarna.

o För det andra: Ombudsmannens erfarenheter av genomförandet av EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, dvs. förordning 1049/2001.

o För det tredje: Mina tankar om den pågående översynen av denna förordning.

Jag planerar att tala i cirka 15 minuter.

II. Rätten att klaga till ombudsmannen

Genom Maastrichtfördraget, som var det första fördraget där öppenhet nämndes, inrättades också Europeiska ombudsmannen som en del av unionsmedborgarskapet.

Att främja öppenhet blev en central punkt för ombudsmannen redan från början. Två undersökningar på eget initiativ 1996 och 1999 resulterade i att praktiskt taget alla EU:s mindre institutioner och organ (inklusive Europeiska centralbanken) antog regler om allmänhetens tillgång till handlingar. På grundval av sin erfarenhet av att hantera klagomål om bristande öppenhet deltog ombudsmannen dessutom aktivt i den debatt som ledde fram till antagandet av förordning (EG) nr 1049/2001.

År efter år utgör bristande insyn eller vägran att ge tillgång till handlingar en av de största orsakerna till klagomål till ombudsmannen. De viktigaste frågorna som tas upp i dessa klagomål är följande:

• orimligt långa handläggningstider för ansökningar,
• tolkningen av undantagen från tillgång, och
• Kravet på att varje institution ska ha ett offentligt register över handlingar för att underlätta utövandet av rätten till tillgång.

Jag kommer att ta upp dessa frågor mer i detalj i den sista delen av min presentation.

För tillfället kommer jag att ta upp mitt första ämne, det vill säga ombudsmannen och domstolarna som rättsmedel.

Sökande som nekas tillgång till en handling enligt förordning (EG) nr 1049/2001 kan antingen vända sig till Europeiska unionens tribunal eller till Europeiska ombudsmannen.

Rätten till rättslig prövning är en grundläggande garanti för rättsstatsprincipen. Den uppenbara fördelen med att gå till domstol är att domstolens beslut är rättsligt bindande för en institution.  När det gäller allmänhetens tillgång till handlingar innebär detta att unionsdomstolarna kan ogiltigförklara ett beslut om avslag på allmänhetens tillgång till handlingar, vilket innebär att den institution som innehar handlingarna är skyldig att ompröva begäran om tillgång till handlingar.

Ombudsmannens roll kompletterar domstolarnas roll: Det tillhandahåller ett alternativt rättsmedel som sökande kan använda, om de anser att det är lämpligt i deras fall. Under 2010 slutförde vi utredningar av 22 klagomål om tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001, varav 14 gällde Europeiska kommissionen.

En av de största fördelarna med det utomrättsliga rättsmedel som ombudsmannen företräder är att han undersöker om det har förekommit administrativa missförhållanden eller inte. EU:s institutioner, organ och byråer måste respektera rättsstatsprincipen. Härav följer att om de agerar rättsstridigt utgör detta ett administrativt missförhållande. Principerna om god förvaltningssed kräver dock mer av institutionerna än att bara undvika rättsstridigt beteende.

Låt mig illustrera detta med ett exempel.

Förordning (EG) nr 1049/2001 handlar främst om att hantera ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar. Den är därför i huvudsak reaktiv snarare än proaktiv till sin natur. I mitt förslag till rekommendation om vägran att ge en irländsk medborgare kopior av rapporter om biverkningar som han hade begärt från Europeiska läkemedelsmyndigheten påpekade jag för myndigheten att det, vid sidan av dess rättsliga skyldighet att på ett korrekt sätt svara på begäranden om allmänhetens tillgång enligt förordning (EG) nr 1049/2001, också skulle vara god administrativ praxis att införa en policy för att proaktivt offentliggöra information som är av intresse för allmänheten, till exempel på myndighetens webbplats. Jag noterade att principen om öppenhet innebär att EU-institutionerna proaktivt bör försöka identifiera vilken information allmänheten behöver och sedan sprida denna information på ett sätt som allmänheten lätt kan förstå. När EU-institutionerna arbetar på områden som är tekniskt komplicerade, t.ex. kontroll av läkemedel, är det särskilt viktigt att informationen presenteras på ett språk som allmänheten lätt kan förstå.  EU-institutionernas proaktiva insatser för att tillhandahålla information kommer därför normalt att omfatta utarbetande och offentliggörande av nytt material samt tillgång till befintliga handlingar. När institutionerna beslutar vad, när och hur de ska offentliggöra proaktivt måste de nödvändigtvis göra en bedömning på grundval av sina kunskaper om de särskilda egenskaperna hos sitt arbetsområde. Det gläder mig att Europeiska läkemedelsmyndigheten anstränger sig för att följa mitt förslag till rekommendation.

Det är värt att notera att min dialog med byrån, som fokuserade på god förvaltning, snarare än att bara följa rättsreglerna, inte är något som domstolarna kan göra.

Detta exempel illustrerar väl hur ombudsmannens fokus på administrativa missförhållanden, snarare än på frågor om strikt laglighet, tillför ett mervärde för medborgarna jämfört med systemet för rättslig prövning.

Jag behöver knappast tillägga, i ett rum fullt av öppenhetsexperter och advokater, att ombudsmannens tjänster också är kostnadsfria, snabba och flexibla. Detta kan vara faktorer som medborgarna också kan ta hänsyn till när de beslutar om de ska väcka talan vid ombudsmannen eller gå till domstol.

III. Ombudsmannens erfarenheter av förordning 1049/2001

Antagandet av förordning (EG) nr 1049/2001 var en milstolpe i utvecklingen av öppenhet på EU-nivå. Endast några år tidigare utgick unionsinstitutionerna från att sekretess var regel och att tillgång till information och handlingar var ett skönsmässigt undantag från denna regel. I förordning (EG) nr 1049/2001 fastställs den motsatta principen: Öppenhet är grundregeln och sekretess är undantaget.

Meningssätt och kultur förändras långsammare än lagar. Även om stora framsteg har gjorts anser jag inte att institutionernas förvaltningskultur ännu fullt ut har kommit till rätta med öppenhet som en grundläggande princip.

Jag är dock övertygad om att allmänhetens förmåga att övervaka unionsinstitutionernas maktutövning har ökat märkbart till följd av förordningen. Förordningen ger medborgarna befogenhet när det gäller informationsflödet i den mån det gör det möjligt för dem att ta initiativ till att erhålla information, i sitt ursprungliga sammanhang, som ännu inte har offentliggjorts.

Dessutom har kvaliteten på institutionernas system för att hantera och hämta information och dokument förbättrats, vilket har gjort det möjligt för dem att fungera mer effektivt och ändamålsenligt samt på ett öppnare sätt.

Genomförandet av Lissabonfördraget och en rättsligt bindande stadga om de grundläggande rättigheterna bör utgöra ytterligare ett steg framåt när det gäller att öka insynen i unionen.

IV. Översyn av förordning 1049/2001

Som ni vet lade kommissionen den 30 april 2008 fram ett förslag om att ändra och ersätta förordning 1049/2001. Diskussioner om denna översyn av lagstiftningen pågår.

Det är viktigt att varje översyn av förordning (EG) nr 1049/2001 är ett steg framåt för öppenheten och för EU-medborgarskapet, inte ett steg bakåt. Varje reform av förordningen bör vägledas av vad jag anser var dess ursprungliga mål. Det vill säga att underlätta största möjliga tillgång till institutionernas handlingar, så att medborgarna kan granska och delta i styrningsprocesser på unionsnivå.

Kommissionens förslag till översyn av förordningen innehåller ett antal välkomna ändringar. Samtidigt har den kritiserats av många, däribland mig själv, för att ha rört sig i fel riktning i vissa viktiga frågor och därigenom begränsat snarare än utökat tillgången till handlingar.

Ett argument som kommissionen har lagt fram för att motivera sitt förslag är att medborgarna, för vilka förordningen utformades, sällan utnyttjar den. För mig innebär detta en grundläggande missuppfattning av syftet med öppenhet. Syftet med öppenheten är att få till stånd en kulturförändring inom institutionerna i syfte att skapa ett öppnare och mer ansvarsfullt arbetssätt.

Europaparlamentet antog ändringsförslag till kommissionens förslag som, det gläder mig att kunna rapportera, syftar till att utöka tillgången. Jag välkomnar verkligen parlamentets ståndpunkt.

Den viktigaste utvecklingen sedan kommissionen lade fram sitt förslag är naturligtvis Lissabonfördragets ikraftträdande. Det skulle strida mot de aviserade målen i Lissabonfördraget att göra något annat än att förbättra insynen och ansvarsskyldigheten i EU:s funktionssätt.

Genom Lissabonfördraget införs också en laglig rätt till god förvaltning. Detta är av central betydelse för vår diskussion i kväll. Även om reglerna om allmänhetens tillgång är utmärkta kan medborgarna inte åtnjuta sina rättigheter i praktiken, om inte dessa regler också förvaltas väl.

Den grundläggande rätten till god förvaltning ingår i artikel 41 i stadgan. Där anges bland annat att ”själva personen har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer”.

Jag vill betona orden ”inom rimlig tid”. Jag beklagar att ombudsmannens erfarenhet är att kommissionen i synnerhet alltför ofta underlåter att respektera de tidsfrister som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001 för att hantera allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar. Ännu värre är kommissionens resultat när medborgarna klagar till ombudsmannen i ärenden som rör tillgång till handlingar.

Kommissionen skapar ett systemproblem i samband med dessa förseningar. Det berövar medborgarna deras grundläggande rätt att få sina angelägenheter behandlade inom rimlig tid.

Ett systemproblem kräver systemlösningar, och det är av denna anledning som jag anser att ett effektivt sätt att ta itu med det skulle vara att i EU:s institutioner och organ utse informationsansvariga, i analogi med de dataskyddsombud som redan finns i dem.

En annan systemförbättring skulle vara att vidta åtgärder för att se till att dokument utarbetas i syfte att säkerställa att medborgare, organisationer och företag kan få största möjliga tillgång till dem. Mindre tid skulle då behövas för att behandla ansökningar, färre bekräftande ansökningar skulle behövas och kommissionen skulle bättre kunna respektera tidsfristerna i förordningen. För närvarande, när jag behandlar klagomål om vägran att lämna ut en handling, har jag ofta intrycket att ingen tänkte på allmänhetens tillgång när handlingen i fråga utarbetades. Eller om de tänkte på det, gjorde de det defensivt, i syfte att hindra, inte underlätta, allmänhetens tillgång.

En tredje systemförbättring skulle vara att göra det onödigt att ens lämna in en ansökan om allmänhetens tillgång, genom att tillhandahålla ett användbart register över handlingar online och se till att den registrerade handlingen är lätt tillgänglig via en länk. På så sätt kan medborgaren få handlingen direkt, utan att behöva ansöka om tillgång.

EU-institutionerna gör redan ett stort antal handlingar tillgängliga online. Men bara kvantitet är inte tillräckligt. En god förvaltning av tillgången till handlingar innebär att de handlingar som människor faktiskt vill ha görs tillgängliga och att deras tillgänglighet organiseras på ett sådant sätt att de lätt kan hittas.

Upprättandet och upprätthållandet av ett sådant register är en viktig aspekt av ett verkligt engagemang med medborgarna. Ett sådant engagemang bör ses som en del av varje institutions kärnverksamhet som är utformad för att uppfylla unionens löften om öppenhet, deltagande och god förvaltning.

V. Slutsats

Jag kommer att fortsätta att noga följa debatten om översynen av förordning (EG) nr 1049/2001 för att säkerställa bästa möjliga resultat för medborgarna. Alla försök att reformera förordningen bör bygga på drivkraften mot större öppenhet och inte vända den.

Mer allmänt kommer ombudsmannen att fortsätta att uppmuntra medborgarna att utnyttja sin rätt att klaga till honom om administrativa missförhållanden.

Därigenom kommer han att sträva efter att på ett blygsamt sätt bidra till att stärka rättsstatsprincipen och förbättra demokratins kvalitet i EU.

Tack för din uppmärksamhet.