Anförande av Europeiska ombudsmannen, P. Nikiforos Diamandouros, vid det evenemang som anordnas av The Irish Centre for European Law

I. Inledning

God eftermiddag, mina damer och herrar. Jag vill först tacka det irländska centret för europeisk rätt för den vänliga inbjudan att tala med er i dag.

Jag har blivit ombedd att tala om hur Europeiska ombudsmannen kan bidra till att få förbindelserna mellan EU-förvaltningen och de nationella förvaltningarna att fungera till förmån för EU-medborgarna. Efter en allmän inledning som fokuserar på varför rätten att klaga till ombudsmannen stärker medborgarnas förmåga att ställa EU-institutionerna till svars kommer jag att undersöka detta ämne ur fyra perspektiv:

o För det första kommer jag att titta på hur ombudsmannen kan erbjuda en lösning för medborgare som stöter på problem med EU:s förvaltning när det gäller kontrakt och anbud.

o För det andra kommer jag att titta på hur ombudsmannen ger medborgarna egenmakt inom ramen för kommissionens roll när det gäller att se till att medlemsstaterna genomför unionsrätten korrekt, det vill säga inom ramen för kommissionens roll i så kallade överträdelseförfaranden.

o För det tredje kommer jag att undersöka hur ombudsmannen kan göra samspelet mellan nationella förvaltningar och EU-förvaltningen mer transparent för medborgarna.

o Slutligen kommer jag att se fram emot att tala om ombudsmannens roll när det gäller att få det europeiska medborgarinitiativet att fungera effektivt.

Jag planerar att tala i ungefär 30 minuter. Jag tar gärna emot dina frågor.

II. Rätten att klaga till ombudsmannen

Rätten till rättsmedel är ett skarpt och kraftfullt svärd som medborgarna kan använda för att se till att deras materiella rättigheter enligt EU-rätten, inbegripet deras rättigheter gentemot EU:s offentliga förvaltning, respekteras. Rätten till rättslig prövning är så viktig att den klassificeras som en grundläggande mänsklig rättighet, både i stadgan om de grundläggande rättigheterna och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Rätten att klaga till Europeiska ombudsmannen erkänns också som en grundläggande rättighet i artikel 43 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Varför, skulle en medborgare kunna fråga sig, finns det ett behov av det alternativa rättsmedel som ombudsmannen är, när jag redan har rätt att begära ett rättsmedel från domstolarna? Det är en fråga värd att utforska.

Som en första allmän punkt måste det understrykas att utomrättsliga rättsmedel vid klagomål till ombudsmannen inte nödvändigtvis har samma syfte som rättsliga förfaranden. Till skillnad från en domstol kan ombudsmannen inte ogiltigförklara rättsstridiga handlingar, och hans åsikter om den korrekta tolkningen och tillämpningen av lagen är inte heller rättsligt bindande. Det är emellertid just på grund av att ombudsmannen inte fattar rättsligt bindande beslut som han kan söka flexibla lösningar på problem, till exempel genom att föreslå vänskapliga lösningar. Det är viktigt att det finns en sådan alternativ mekanism för att lösa problem, eftersom vissa typer av problem, t.ex. systemproblem inom en förvaltning, kan lösas bättre genom en sådan dialog.

Rätten att klaga till ombudsmannen är också viktig som ett sätt att stärka EU-medborgarnas förmåga att ställa EU-institutionerna till svars, med tanke på att dessa EU-medborgare under många särskilda omständigheter inte kommer att ha rätt att väcka talan mot EU-institutionerna vid domstol. Detta beror på att EU:s domstolar tillämpar strikta regler om talerätt för enskilda [1]. För de icke-advokater bland oss idag, när en domstol beslutar att en person inte har talerätt, säger det att personen inte har visat ett tillräckligt personligt intresse i målet och därför inte har rätt att väcka talan i det aktuella målet vid domstolen. Däremot kan ombudsmannen tillämpa, och tillämpar faktiskt, mycket flexibla regler om talerätt. Således har varje EU-medborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt i en medlemsstat rätt att klaga till mig över alla påstådda fall av administrativa missförhållanden inom EU-förvaltningen. De behöver inte visa att de är direkt och personligen berörda av det påstådda administrativa missförhållandet. Det främsta skälet till att ombudsmannen kan och bör inta en så flexibel ståndpunkt i fråga om talerätt är att ombudsmannen inte bara strävar efter att lösa meningsskiljaktigheter mellan de klagande och institutionerna, utan också strävar efter att identifiera och undanröja fall av administrativa missförhållanden till förmån för allmänintresset.

Av samma skäl [2] har ombudsmannen befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ i stället för att, som domstolarna gör, vara begränsad till att pröva de tvister som anhängiggörs vid dem av parterna. Denna befogenhet gör det också möjligt för ombudsmannen att anta ett bredare systemperspektiv på de problem som medborgarna står inför när de interagerar med den offentliga förvaltningen.

III. Kontrakt, anbud och bidrag

Cirka 14 % av de undersökningar jag genomför [3] rör problem som uppstår i samband med kontrakt, anbudsförfaranden och bidrag. När det gäller anbudsförfaranden och bidrag uppstår många av dessa problem när nationella offentliga och halvoffentliga organ, såsom universitet och forskningsinstitut, stöter på problem med EU:s anbudsförfaranden eller bidrag. Jag kan bidra till att lösa dessa problem genom att se till att EU-förvaltningen ger tillräckliga och sammanhängande skäl för sina beslut att förkasta ett visst anbud i ett anbud eller en ansökan om bidrag.

Detta kan få viktiga konsekvenser för framtida domstolsärenden som berörda personer kan vilja väcka mot EU-förvaltningen. Som advokater bland er vet kan kärande som vill väcka skadeståndstalan vid EU:s domstolar väcka en sådan talan inom fem år från den handling som påstås ha orsakat skadan. Denna långa tidsram lämnar möjligheten öppen att vända sig till ombudsmannen för att klargöra varför ett anbud förkastades eller varför ett bidrag inte tilldelades. Dessa klargöranden kan därefter vara användbara för att göra det möjligt för potentiella tvistande parter att avgöra huruvida det faktiskt förelåg ett fel i ett förfarande och huruvida detta fel orsakade dem skada.

När det gäller problem som uppstår i samband med kontrakt är ett viktigt område där jag har hjälpt medborgare, icke-statliga organisationer, företag och utbildningsanstalter att se till att onödiga förseningar i betalningarna inte uppstår. Försenade betalningar är ett problem som berörda parter ofta är ovilliga att ta med till en behörig domstol. Sådana förseningar orsakar dock ofta stora svårigheter. Valet att vända sig till ombudsmannen erbjuder ett snabbt och effektivt sätt att hantera detta problem.

Sedan 1995 har jag genomfört mer än 60 undersökningar om kommissionens sena betalningar. De flesta av dessa klagomål ingavs av icke-statliga organisationer, företag, forskningscentrum, universitet och andra sammanslutningar som deltar i EU-finansierade projekt och kontrakt. Dessutom inledde jag tre undersökningar på eget initiativ om åtgärder som kommissionen vidtagit för att förbättra situationen. I januari 2010 inledde jag ett offentligt samråd i frågan. Bristande samordning och överdriven byråkrati inom kommissionen var några av orsakerna till förseningarna. Vissa bidragslämnare uppgav att de berörda parterna, när de ställs inför problem, är ovilliga att kontakta Europeiska ombudsmannen av rädsla för att detta kan leda till att de förlorar kommissionen som kund. Jag drog slutsatsen att åtgärder, såsom strängare tidsfrister och ökad användning av klumpsummor, som kommissionen har vidtagit för att minska problemen med sena betalningar, har burit frukt. Andelen sena betalningar minskade från mer än 22 % 2008 till 14 % 2009. Dessutom mer än halverades de totala belopp som drabbades av förseningar mellan 2008 och 2009.

IV. Ge medborgarna egenmakt genom att övervaka tillsynsmyndigheten

En annan viktig fråga som jag har fått ta del av är hur kommissionen fullgör sin roll när det gäller att se till att medlemsstaterna följer EU-lagstiftningen [4].

Vid första anblicken kan vissa tycka att det är förvånande att ombudsmannen har någon roll att spela i överträdelseförfaranden. De kanske noterar att artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt begränsar mitt mandat till EU:s institutioner, organ och byråer, med undantag för EU-domstolarna när de utövar sina rättsliga funktioner. De kanske noterar att jag inte har befogenhet att undersöka medlemsstaterna. Naturligtvis respekterar jag fullt ut gränserna för mitt mandat genom att förklara alla klagomål som lämnas in till mig som otillåtliga när de riktar sig mot en medlemsstats åtgärder [5].

Jag är emellertid behörig att pröva huruvida kommissionen på ett korrekt sätt har utfört sin uppgift att säkerställa att medlemsstaterna iakttar unionsrätten. Med andra ord kan jag undersöka om det förelåg något administrativt missförhållande från kommissionens sida när den utövade sin roll som fördragens väktare. Du kan kalla detta övervakande handledare.

För att understryka vikten av min roll som tillsynsmyndighet är det värt att påminna om att enskilda personer inte har rätt att begära rättslig prövning av kommissionens åtgärder på området för överträdelseförfaranden. Sammanfattningsvis har enskilda inte rätt att väcka passivitetstalan om kommissionen beslutar att inte väcka talan mot en medlemsstat. De har inte rätt att väcka talan om ogiltigförklaring om de inte samtycker till ett kommissionsbeslut om att avsluta ett förfarande mot en medlemsstat.

Så vad kan jag göra för att hjälpa klagande som är missnöjda med hur kommissionen har genomfört överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna? När man tittar på denna fråga måste det först understrykas att domstolens rättspraxis är mycket tydlig med att kommissionen har rätt, men inte skyldighet, att gå vidare med överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna. Sammanfattningsvis har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida och hur den ska gå vidare med ett ärende mot en medlemsstat. Även om kommissionen skulle anse att en medlemsstat inte iakttar unionsrätten, är den således inte skyldig att gå vidare med detta fall. Så, och låt mig understryka denna punkt, det faktum att ombudsmannen kan undersöka hur kommissionen genomför överträdelseförfaranden mot medlemsstater betyder inte att ombudsmannen kan erbjuda ett rättsmedel till klagande som vill tvinga kommissionen att inleda ett ärende, eller som vill hindra kommissionen från att avsluta ett ärende som den redan har inlett.

Så, återigen, vad kan jag göra i sådana fall? I huvudsak är min roll att se till att kommissionen ger medborgarna en ordentlig förklaring till hur och varför den har agerat på ett visst sätt i samband med ett överträdelseförfarande. Det gläder mig att kunna konstatera att kommissionen, med min uppmuntran, har insett att även om den inte har någon rättsligt bindande skyldighet gentemot medborgarna att redogöra för sina handlingar i överträdelseärenden, är det en god förvaltning att ta vederbörlig hänsyn till intressena hos de medborgare som inger klagomål till kommissionen om medlemsstaternas överträdelser av EU-lagstiftningen. Kommissionen har därför, med min uppmuntran, gått med på att registrera alla klagomål som den tar emot från medborgarna och att hålla dessa klagande informerade om behandlingen av ärendet. Kommissionen har också förklarat sig villig att informera klaganden om sin avsikt att avsluta ett ärende och att informera en klagande om skälen till att den avser att avsluta ett ärende. Detta innebär att klagandena kan svara på kommissionens ståndpunkt innan kommissionen åtar sig att dra en slutlig slutsats. Jag har också uppmanat kommissionen att meddela de klagande, om den beslutar att avsluta ett ärende, vilka rättsmedel som kan finnas tillgängliga för dem på nationell nivå. Det kan handla om att vända sig till nationella domstolar eller till nationella eller regionala ombudsmän.

Sammanfattningsvis tillhandahåller ombudsmannen ett medel genom vilket kommissionen kan göras ansvarig för hur den väljer att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning, utan att begränsa omfattningen av detta utrymme för skönsmässig bedömning.

Mitt arbete på detta område kan få viktiga praktiska konsekvenser på nationell nivå. Om kommissionen beslutar att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att avsluta ett överträdelseförfarande mot en medlemsstat kan det finnas en risk för att medlemsstaten skulle kunna hävda att avslutandet av ärendet utgjorde bevis för att den uppfyller sina skyldigheter enligt unionsrätten. Om en klagande kan få ett förtydligande från kommissionen om att den faktiskt har avslutat ärendet trots att den anser att medlemsstaten i fråga inte uppfyller sina skyldigheter enligt unionsrätten, kan klaganden eller andra potentiella tvistande parter vara bättre lämpade att använda denna information för att väcka talan mot den nationella förvaltningen vid de nationella domstolarna.

Mitt arbete på detta område kan därför indirekt leda till en bättre tillämpning av EU-rätten på nationell nivå och följaktligen till ett bättre skydd av EU-medborgarnas rättigheter [6].

V. Ombudsmannen och öppenheten i EU

Det är inte en slump att man, inbäddad mellan rätten till god förvaltning i artikel 41 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och rätten att hänskjuta fall av administrativa missförhållanden till ombudsmannen i artikel 43, finner rätten till tillgång till handlingar som finns hos EU:s institutioner.

Att främja öppenhet är direkt kopplat till god förvaltning och goda styrelseformer, eftersom medborgarna utan öppenhet inte kan ställa EU-institutionerna till svars. Hur kan medborgarna få egenmakt i förhållande till de styrande institutionerna, om de inte kan veta vad dessa institutioner gör och varför de gör det?

År efter år har bristen på insyn eller vägran att ge tillgång till handlingar varit de största orsakerna till klagomål till ombudsmannen. De viktigaste frågorna som tas upp i dessa klagomål är följande:

• orimligt långa handläggningstider för ansökningar om tillgång till handlingar,
• alltför vidsträckta tolkningar av undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar, och
• Underlåtenhet att ha ett offentligt register över handlingar för att underlätta utövandet av rätten till tillgång till handlingar.

Sökande som nekas tillgång till en handling enligt förordning (EG) nr 1049/2001 kan antingen vända sig till Europeiska unionens tribunal för att ansöka om ogiltigförklaring av beslutet att vägra tillgång eller vända sig till Europeiska ombudsmannen.

Rätten till domstolsprövning är naturligtvis en grundläggande garanti för rättsstatsprincipen. Den uppenbara fördelen med att gå till domstol är att resultatet är ett rättsligt bindande beslut. När det gäller allmänhetens tillgång till handlingar innebär detta att tribunalen kan ogiltigförklara ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång, vilket innebär att den institution som innehar handlingarna är skyldig att ompröva ansökan och fatta ett nytt beslut.

Ombudsmannens roll kompletterar domstolarnas roll: Det tillhandahåller ett alternativt rättsmedel som sökande kan använda, om de anser att det är lämpligt i deras fall. Under 2010 slutförde vi utredningar av 22 klagomål om tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001, varav 14 gällde Europeiska kommissionen.

VI. Handlingar från medlemsstaterna

EU:s beslutsfattande bör inte ske i en bubbla. Medlemsstaterna har en viktig roll att spela i beslutsfattandet på EU-nivå. För att medborgarna ska förstå vad EU-institutionerna gör och varför de gör det räcker det inte att endast ha tillgång till de handlingar som EU-institutionerna själva har utarbetat. Medborgarna måste också få tillgång till handlingar som EU-institutionerna har fått från medlemsstaterna.

Ett exempel kan hjälpa till att illustrera denna punkt. År 2007 mottog jag ett klagomål från Europeiska miljöbyrån, en sammanslutning av medborgarorganisationer på miljöområdet. Klagomålet avsåg kommissionens vägran att lämna ut handlingar från Spanien rörande uppförandet av en industrihamn i Granadilla på Teneriffa. Kommissionen hade mottagit och använt dessa handlingar för att komma fram till en slutsats om huruvida Spanien följde EU:s miljölagstiftning eller inte. Kommissionen vägrade att lämna ut de begärda handlingarna, eftersom de spanska myndigheterna, från vilka handlingarna härrörde, inte samtyckte till att de lämnades ut.

Jag måste först understryka att förordning 1049/2001 faktiskt ger medlemsstaterna en viss grad av kontroll över hur ansökningar om allmänhetens tillgång till de handlingar som de skickar till EU-institutionerna hanteras. Där anges att en medlemsstat får begära att unionsinstitutionen inte lämnar ut en handling som härrör från den medlemsstaten utan medlemsstatens förhandsgodkännande. Detta innebär dock inte att medlemsstaterna har vetorätt mot att sådana handlingar lämnas ut. Sammanfattningsvis anser jag att en unionsinstitution som vägrar att ge allmänheten tillgång till en handling som härrör från en medlemsstat är skyldig att kontrollera att de skäl som denna medlemsstat har anfört uppfyller vissa krav. När det gäller kraven på motivering bör dessa göra det möjligt för den person som har begärt handlingen att förstå ursprunget till och skälen till avslaget på hans eller hennes begäran och för den behöriga domstolen att vid behov utöva sin prövningsrätt.

I det ovannämnda fallet rörande uppförandet av en industrihamn på Granadilla, Teneriffa, noterade jag att de spanska myndigheterna inte verkade ha tillhandahållit, i tillräcklig utsträckning för att uppfylla de nödvändiga normerna, skäl till varför allmänheten skulle nekas tillträde. Följaktligen fann jag att kommissionen, som endast grundade sig på de skäl som Spanien hade anfört, felaktigt hade vägrat allmänheten tillgång till de aktuella handlingarna. Det gläder mig att kunna konstatera att tribunalens nyligen avkunnade dom i IFAW-målet förefaller stödja mitt resonemang i det ovannämnda målet.

Dessa fall har betydande konsekvenser för de nationella förvaltningarna. De innebär att EU:s regler om öppenhet också gäller för handlingar som utarbetas av medlemsstaterna och översänds av de nationella förvaltningarna till EU-institutionerna.

VII. Europeiskt medborgarinitiativ

Låt mig nu se fram emot ett område där jag kanske kan hjälpa medborgarna i framtiden.

Det europeiska medborgarinitiativet är en av de viktiga nyheterna i Lissabonfördraget. Den relevanta bestämmelsen i fördraget har följande lydelse: ”Minst en miljon medborgare från ett betydande antal medlemsstater får ta initiativ till att uppmana kommissionen att inom ramen för sina befogenheter lägga fram lämpliga förslag i frågor där medborgarna anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen.”

Jag är övertygad om att medborgarinitiativet kan och bör ge ett viktigt bidrag till EU-medborgarnas egenmakt.

För tio dagar sedan, den 14 februari 2011, antog rådet en förordning med närmare uppgifter om hur det europeiska medborgarinitiativet kommer att fungera i praktiken. Dessa nya regler, som träder i kraft i början av 2012, kommer att göra det möjligt för minst en miljon medborgare från minst en fjärdedel av EU:s medlemsstater att uppmana Europeiska kommissionen att lägga fram lagstiftningsförslag på områden där kommissionen har befogenhet att göra detta. Organisatörerna av ett medborgarinitiativ, en medborgarkommitté bestående av minst sju medborgare som är bosatta i minst sju olika medlemsstater, har ett år på sig att samla in underskrifter och kommissionen har tre månader på sig att granska ett initiativ och besluta hur man ska agera.

Medborgarinitiativet är enligt min mening ett viktigt steg framåt i unionens demokratiska liv. Det är ett konkret exempel på att föra EU närmare medborgarna. Jag tror att det kommer att främja en gränsöverskridande debatt och därmed bidra till utvecklingen av ett verkligt europeiskt offentligt rum. Det är därför viktigt att de nya reglerna syftar till att se till att förfarandena för att lansera ett medborgarinitiativ är enkla, användarvänliga och tillgängliga för alla.

Jag kommer noggrant att se över hur kommissionen agerar när det gäller medborgarinitiativ. Jag kommer först att försöka se till att kommissionens registrering av sådana initiativ inte leder till byråkratiska hinder. Jag kommer också att försöka se till att kommissionen agerar så öppet som möjligt när det gäller registreringen av medborgarinitiativ. Jag kommer att titta närmare på mina förfaranden för att hantera klagomål i dessa frågor, för att se till att de är så snabba och effektiva som möjligt.

När ett färdigt medborgarinitiativ har lagts fram för kommissionen kommer jag att försöka se till att kommissionen på ett korrekt och offentligt sätt redogör för sina slutsatser om initiativet och eventuella åtgärder som den avser att vidta. Jag kommer också att försöka se till att kommissionen uppfyller sitt åtagande att förklara sina åtgärder på ett öppet och fullständigt sätt.

Jag vill dessutom understryka att de nationella förvaltningarna kommer att spela en viktig roll i medborgarinitiativet. Det viktigaste är att de kontrollerar att namnunderskrifterna har samlats in korrekt. Om det uppstår problem på detta område kommer det att vara mina nationella kollegers sak att hjälpa medborgarna att lösa sådana problem.

VIII. Slutsatser

Låt mig avsluta med att ta ett steg tillbaka, för att se den stora bilden.

Det är mycket viktigt att beslutsfattandet på EU-nivå är så öppet som möjligt. Om så inte är fallet kommer medborgarna inte att lita på EU, och EU kommer att ha stora svårigheter att fungera korrekt.

Som jag nämnde ovan sker EU:s beslutsfattande inte i en bubbla. Medlemsstaterna spelar en viktig roll i beslutsfattandet på EU-nivå. Att se till att beslutsfattandet på EU-nivå är så öppet som möjligt innebär att medborgarna måste ges befogenhet att ta reda på vad som händer mellan EU-institutionerna och medlemsstaterna. Med andra ord måste vi sträva efter att se till att förbindelserna mellan EU och medlemsstaterna är så öppna som möjligt.

Om vi kan uppnå detta mål kan vi bidra till att se till att EU vinner och upprätthåller medborgarnas förtroende. Att göra detta kommer att bidra till att minska det som jag föredrar att kalla unionens "legitimitetsunderskott" och kommer i motsvarande grad att förbättra både rättsstatsprincipen och demokratins kvalitet i EU till gagn för alla.

Tack så mycket.  Jag tar gärna emot frågor.