Detta betänkande inleds med ett förord av ombudsmannen, Emily O’Reilly. Därefter följer en introduktion till själva rapporten, en förklaring av ombudsmannens befogenheter och en analys av de olika typer av instrument som diskuteras i rapporten: vänskapliga lösningar, utkast till rekommendationer, ytterligare anmärkningar och kritiska anmärkningar. Rapporten innehåller sedan en översikt över de förslag till vänskapliga förlikningar och utkast till rekommendationer som godtogs 2012 samt en översikt över uppföljningen av kritiska och ytterligare kommentarer som gjordes 2012. Ett avsnitt som beskriver den övergripande efterlevnadsgraden, och anger graden per institution, följs av en titt på fall som är särskilt viktiga för ombudsmannens huvudmål. Slutligen dras slutsatser om de viktigaste lärdomarna av rapporten inför framtiden.

Bilagan till rapporten innehåller sammanfattningar av de förslag till vänskaplig förlikning och utkast till rekommendationer som godtogs 2012 och en analys av den uppföljning som de berörda EU-institutionerna, EU-organen och EU-byråerna har gjort av kritiska anmärkningar och ytterligare anmärkningar som gjordes 2012. Det börjar med de tiostjärniga fallen som har identifierats för året i fråga.

Förord

När jag avlade ämbetseden som europeisk ombudsman den 30 september 2013 förklarade jag att mitt mål är att hjälpa unionens institutioner att vara sig själva på bästa sätt, att leva upp till de ambitioner som de har satt upp för sig själva och som har satts upp för dem genom unionsfördragen och stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Mot denna bakgrund är jag glad att kunna presentera en ny publikation: Europeiska ombudsmannens rapport om graden av efterlevnad och EU-institutionernas lärande. Frågetecknet i titeln ”Att göra rätt?” är att Europaparlamentet och medborgarna inte kan ta för givet att EU-institutionerna på ett bra sätt utnyttjar de möjligheter som ombudsmannens ärendearbete erbjuder för att lösa problem och förbättra kvaliteten på EU:s offentliga förvaltning. Denna rapport ger, för första gången i ett enda dokument, en omfattande översikt över i vilken utsträckning de har gjort detta. Som sådan är den en användbar barometer för effekterna av denna aspekt av ombudsmannens arbete.

Den totala efterlevnadssiffran för 2012 är 80 %: Med andra ord lämnade institutionerna 118 positiva svar på de 148 förslag som ombudsmannen lade fram i samband med ärenden som avslutades 2012. Motsvarande siffra för 2011 var inte signifikant annorlunda, 82 %.

Vissa institutioner fick 100 %. Jag vill särskilt nämna Europeiska centralbanken, Europeiska läkemedelsmyndigheten och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar, som alla samarbetade med ombudsmannen på ett särskilt konstruktivt sätt under året i fråga. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, Olaf, förtjänar också ett särskilt omnämnande för de betydande insatser som byrån har gjort för att förbättra sina förfaranden till förmån för medborgarna. Efterlevnadsgraden för Europeiska kommissionen är 84 %, till stor del tack vare de många positiva uppföljningssvaren på kritiska och ytterligare anmärkningar. Kommissionens poäng på 88 % för positiva uppföljningssvar är den överlägset högsta sedan ombudsmannen inledde uppföljningen för sju år sedan.

I tio fall var uppföljningen exemplarisk och jag har markerat dessa "stjärnfall"nedan. Mer allmänt innehåller betänkandet många uppmuntrande exempel på var institutionerna svarade på ombudsmannens uppmaning att fokusera på att tillgodose medborgarnas behov.

Det faktum att institutionens svar på vart femte förslag inte var tillfredsställande innebär att det fortfarande finns stort utrymme för förbättringar. Den låga efterlevnadsgraden för en handfull organ ger särskild anledning till oro. Jag vill påminna institutionerna om att det, både i allmänhetens intresse och för att hjälpa de klagande att få sin grundläggande rätt till god förvaltning, är av avgörande betydelse att svara på kommentarer och rekommendationer med medborgarna främst i åtanke. Det är i denna anda som de flesta institutioner har reagerat.

Vad denna rapport också visar är att institutionerna tenderar att vara mindre samarbetsvilliga när det gäller vissa ämnen än de är när det gäller andra. Institutionerna verkar vanligtvis vara beredda att svara konstruktivt i ärenden som rör tillgång till handlingar, anbud och bidrag samt kontrakt. Å andra sidan innehåller denna rapport ett antal exempel på överträdelseförfaranden där kommissionen fortfarande var beklagligt omedgörlig. Antalet kritiska anmärkningar som ombudsmannen uppmanades att göra i sådana fall förtjänar också ytterligare eftertanke.

När jag avlade ämbetseden betonade jag också mitt engagemang för att öka effekterna av ombudsmannens arbete. När jag inleder mitt första mandat kommer jag att använda resultaten i denna rapport för att avgöra var uppmärksamhet och resurser ska fokuseras. Oavsett om det är specifika institutioner och organ eller tematiska områden kommer jag att söka efter de viktigaste förbättringsområdena så att ombudsmannen kan vara en kraftfull hävstång för att göra EU:s förvaltning mer effektiv, öppen och ansvarig, till förmån för medborgarna.

Emily O'Reilly

9 december 2013

Rapportera

1. Inledning

Syftet med rapporten om efterlevnad och lärande är att ge en heltäckande redogörelse för i vilken utsträckning EU:s institutioner, organ och byråer [1] reagerar konstruktivt på förslag från Europeiska ombudsmannen under ett visst år. Den kombinerar två studier som tidigare producerats separat: i) en undersökning av EU-institutionernas uppföljning av kritiska och ytterligare kommentarer från föregående år och ii) rapporten om svaren på förslag till vänskapliga lösningar och utkast till rekommendationer, som vi utarbetade för första gången förra året.

Rapporten återspeglar de formella och informella sätt på vilka ombudsmannen försöker övertala EU-förvaltningen att förbättra sina resultat och ger en översikt över de många förbättringar av den offentliga förvaltningen som ombudsmannens arbete har lett till.

Den omfattar ärenden som ombudsmannen avslutat under ett visst år med en kritisk anmärkning, ytterligare anmärkning eller en slutsats om att den berörda institutionen har godtagit en vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation. I allmänhet ingår inte ärenden som avslutats som ”reglerats av institutet”. Även om de utgör ett positivt resultat av ombudsmannens ingripande inbegriper de normalt inte något särskilt förslag från ombudsmannen. Denna rapport innehåller dock två ”avgjorda” fall där ombudsmannen lade fram specifika förslag (se avsnitt F i bilaga I nedan).

2. Ombudsmannens befogenheter och förfaranden

Europeiska ombudsmannen har befogenhet att undersöka eventuella administrativa missförhållanden i EU-institutionernas verksamhet [2]. Hon kan göra detta antingen på grundval av klagomål eller på eget initiativ.

Ombudsmannen hjälper enskilda personer, företag och föreningar som har problem med en institution. Samtidigt tjänar hon allmänintresset genom att hjälpa institutionerna att förbättra den allmänna kvaliteten på de tjänster de tillhandahåller.

Dessa två aspekter av ombudsmannens arbete är nära förbundna med varandra. Rätten att klaga till ombudsmannen [3] är en väg till prövning när en institution har skadat eller försummat den klagandes personliga rättigheter eller intressen. Det är också en mekanism för allmänhetens deltagande som gör det möjligt för människor att klaga på administrativa missförhållanden som påverkar andra personer eller allmänintresset.

Ombudsmannen kan kräva att den berörda institutionen lämnar information, granskar dess akter och tar upp vittnesmål från tjänstemän. Dessa befogenheter finns i ombudsmannens stadga [4] (nedan kallad stadgan). När ombudsmannen anser att det är lämpligt att göra detta uppmanar hon institutionen att se över sin ståndpunkt i ett specifikt fall, ge möjlighet till prövning eller göra allmänna förändringar för framtiden. Om institutionen vägrar att samarbeta kan hon göra ett ärende politiskt uppmärksammat genom att lämna en särskild rapport till Europaparlamentet.

Ombudsmannens undersökningsförfaranden är flexibla och omfattar två grundläggande arbetssätt. För det första finns det ett tvistlösningsläge som fokuserar på problemlösning, konfliktminskning, möjligheter till kompromisser och win-win-resultat. För det andra finns det ett dömande förfarande där ombudsmannen konstaterar antingen att det föreligger ett administrativt missförhållande eller att det inte föreligger något administrativt missförhållande. Logiken i den andra metoden är analog med den i domstolsförfaranden, där den ena parten vanligtvis ser sig själv som vinnare och den andra som förlorare. Den lämpliga balansen mellan de två transportsätten beror på de särskilda omständigheterna och i vissa fall kan det handla om att byta mellan dem mer än en gång.

3. Vänliga lösningar

Ombudsmannen kan i första hand försöka få klaganden upprättelse genom att föreslå en vänskaplig förlikning [5]. Ett sådant förslag syftar till ett resultat som alla vinner på och som tillfredsställer både institutionen och den klagande.

Förslag till vänskapliga lösningar innehåller ofta ett preliminärt konstaterande av administrativa missförhållanden. I vissa fall anser dock ombudsmannen att det är mer konstruktivt att undvika att ens tillfälligt konstatera att det kan förekomma administrativa missförhållanden. Snarare identifierar hon ett problem eller en brist i institutionens beteende som skulle kunna lösas till den klagandes tillfredsställelse om institutionen antog den föreslagna vänskapliga lösningen.

Om gottgörelse bör ges är det bäst om den berörda institutionen, när den tar emot klagomålet, tar initiativ till att erkänna problemet och erbjuda lämplig gottgörelse. Genom att vidta sådana åtgärder visar institutionen sitt engagemang för att förbättra förbindelserna med medborgarna. Den visar också att den är medveten om vad den gjorde för fel och därmed kan undvika liknande administrativa missförhållanden i framtiden [6].

I vissa fall kan en vänskaplig förlikning uppnås om den berörda institutionen erbjuder den klagande ersättning. Ett sådant erbjudande görs utan medgivande av juridiskt ansvar och utan att skapa ett prejudikat. Ursäkt som en form av gottgörelse förtjänar också ett särskilt omnämnande. För att vara effektiv måste en ursäkt vara uppriktig. En ursäkt som uppfattas som falsk gör bara saken värre. Klaganden är mer benägen att godta att en ursäkt är uppriktig om den erbjuds av institutionen på eget initiativ, snarare än som svar på ett förslag från ombudsmannen.

4. Utkast till rekommendationer

Om institutionen avvisar ett förslag till vänskaplig förlikning utan goda skäl är nästa steg vanligtvis vad som i artikel 3.6 i stadgan benämns ”förslag till rekommendation”[7]. Det är bättre för alla berörda om institutionen godtar en vänskaplig förlikning än om den först avvisar ett förslag till vänskaplig förlikning och sedan godtar ett utkast till rekommendation.

I vissa fall går ombudsmannen direkt vidare till ett förslag till rekommendation utan att först föreslå en vänskaplig förlikning. Detta är till exempel fallet när det administrativa missförhållandet främst påverkar allmänintresset. I fall där ombudsmannen anser att det är osannolikt att institutionen godtar en vänskaplig förlikning eller att en vänskaplig förlikning inte skulle vara lämplig (t.ex. om den klagande inte söker gottgörelse eller om gottgörelse inte längre är möjlig) får hon dessutom gå direkt till ett förslag till rekommendation.

Till skillnad från förslag till vänskapliga förlikningar offentliggörs utkast till rekommendationer riktade till institutionerna på ombudsmannens webbplats. Ombudsmannen kan också välja att göra allmänheten uppmärksam på ärendet och hennes ansträngningar att finna en lösning genom att i detta skede utfärda ett pressmeddelande om de administrativa missförhållanden som konstaterats. För att undvika sådan publicitet bör institutionerna allvarligt överväga den extra fördelen, för sitt eget arbete och för bilden av unionen mer allmänt, att godta ett förslag till vänskaplig förlikning i stället för att vänta på att ombudsmannen lägger fram ett förslag till rekommendation.

När institutionens detaljerade yttrande har mottagits vidarebefordras det till den klagande för eventuella synpunkter. Om ombudsmannen anser att det detaljerade yttrandet utgör ett tillfredsställande svar avslutar hon ärendet med ett beslut i enlighet med detta. När så är lämpligt anses ärendet vara avslutat och förslaget till rekommendation godtas delvis. Denna slutsats används endast när institutet verkligen har reagerat på centrala punkter i utkastet till rekommendation på ett konstruktivt och samarbetsinriktat sätt.

5. Ytterligare anmärkningar och kritiska anmärkningar

Ytterligare en anmärkning syftar till att tjäna allmänintresset genom att hjälpa den berörda institutionen att höja kvaliteten på sin förvaltning i framtiden. Till skillnad från ett förslag till rekommendation eller en kritisk anmärkning bygger en ytterligare anmärkning inte på ett konstaterande av administrativa missförhållanden. Den bör därför inte tolkas som ett misstroendevotum mot den institution som den riktar sig till.

En kritisk anmärkning har också en pedagogisk dimension: Den informerar institutionen om vad den har gjort för fel, så att den kan undvika liknande administrativa missförhållanden i framtiden. För att maximera sin pedagogiska potential identifierar en kritisk anmärkning den regel eller princip som överträddes och (om det inte är uppenbart) förklarar vad institutionen borde ha gjort under de särskilda omständigheterna i fallet. En kritisk anmärkning är sålunda utformad för att förklara och motivera ombudsmannens konstaterande av administrativa missförhållanden och syftar därmed till att stärka medborgarnas och institutionernas förtroende för att ombudsmannens arbete är rättvist och grundligt. Genom att visa att ombudsmannen är villig att offentligt censurera institutionerna, vid behov, stärker kritiska anmärkningar allmänhetens förtroende för ombudsmannens opartiskhet.

En kritisk anmärkning utgör dock inte någon gottgörelse för den klagande. Alla klagande kräver inte gottgörelse och alla krav på gottgörelse är inte motiverade. När gottgörelse borde ha tillhandahållits signalerar dock avslutandet av ärendet med en kritisk anmärkning ett tredubbelt misslyckande. Den klagande har inte lyckats uppnå tillfredsställelse. Den berörda institutionen har underlåtit att rätta till det administrativa missförhållandet. Ombudsmannen har inte övertalat den berörda institutionen att ändra sin ståndpunkt.

Kritiska anmärkningar i fall där en vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation inte är lämpligt

Många kritiska anmärkningar representerar således missade möjligheter. Det bästa resultatet skulle ha varit om den berörda institutionen själv hade löst frågan genom att erkänna det administrativa missförhållandet och erbjuda lämplig gottgörelse (som i vissa fall skulle kunna bestå av en enkel ursäkt).  Om den hade gjort det skulle det inte ha behövts någon kritisk anmärkning.

Den klagande har dock inte alltid rätt och den berörda institutionen har rätt att försvara sin ståndpunkt. Omkring hälften av de ärenden som inte avgjorts av institutionen i ett tidigt skede leder slutligen till slutsatsen att det inte föreligger något administrativt missförhållande. I dessa fall lyckas institutionen förklara till ombudsmannens belåtenhet (och i vissa fall även till den klagandes belåtenhet) varför den gjorde rätt i att agera som den gjorde och varför den inte kommer att ändra sin ståndpunkt.

Som redan förklarats är det normala förfarandet att föreslå en vänskaplig förlikning om ombudsmannen anser att klaganden bör få upprättelse. Om inget kan göras för att rätta till det administrativa missförhållandet är dock en kritisk anmärkning ett rättvist och effektivt sätt att avsluta ärendet.

En kritisk anmärkning under sådana omständigheter är rättvis för klaganden eftersom den bekräftar att klagomålet var motiverat, även om ingen prövning är möjlig. Det är också rättvist för den berörda institutionen som informerades om klagandens påståenden, påståenden, bevisning och argument och som hade möjlighet att framföra sin ståndpunkt innan den kritiska anmärkningen gjordes.

En kritisk anmärkning är effektiv eftersom den undviker att förlänga en utredning som inte kan leda till någon upprättelse för klaganden. När det gäller allmänhetens intresse av att undvika liknande administrativa missförhållanden i framtiden ger själva anmärkningen den nödvändiga utbildningsdimensionen. Den institution som den kritiska anmärkningen riktar sig till bör dra lämpliga lärdomar.

Kritiska anmärkningar efter avvisande av en vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation

Institutionens förkastande av ett förslag till vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation kan leda till ett antal möjliga resultat.

För det första kan ombudsmannen ibland, efter att ha beaktat institutionens svar, anse att hennes tidigare slutsatser bör ses över. Sådana ärenden avslutas normalt med konstaterandet att det inte föreligger något administrativt missförhållande eller att inga ytterligare undersökningar är motiverade.

För det andra kan ombudsmannen, om institutionens detaljerade yttrande över ett förslag till rekommendation inte är tillfredsställande, lägga fram en särskild rapport för Europaparlamentet. Särskilda rapporter läggs fram endast i viktiga frågor där parlamentet kan vidta åtgärder för att bistå ombudsmannen ^[8].

Slutligen kan ombudsmannen besluta att avsluta ärendet med en kritisk anmärkning, antingen i det skede då institutionen avvisar en vänskaplig förlikning eller om institutionens detaljerade yttrande över ett förslag till rekommendation inte är tillfredsställande. I vissa fall kan ärendet avslutas med en kritisk anmärkning eftersom ombudsmannen anser att institutionen på ett övertygande sätt har visat att även om det föreligger administrativa missförhållanden är den korrigerande åtgärd som föreslås i den vänskapliga förlikningen eller förslaget till rekommendation olämplig och ingen annan lösning eller prövning är möjlig. I sådana fall är den kritiska anmärkningen väsentligen av samma karaktär som den som skulle ha gjorts om ärendet hade avslutats utan en vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation.

Tyvärr finns det också fall där institutionen avvisar ombudsmannens förslag av skäl som inte är övertygande. Det finns till och med ett fåtal fall där institutionen vägrar att godta ombudsmannens konstaterande av administrativa missförhållanden.

Sådana fall riskerar att undergräva ombudsmannens auktoritet och försvaga medborgarnas förtroende för Europeiska unionen och dess institutioner. Internationell erfarenhet visar att ombudsmannainstitutionen fungerar mest effektivt där rättsstatsprincipen är väletablerad och där det finns välfungerande demokratiska institutioner. I sådana sammanhang följer de offentliga myndigheterna vanligtvis en ombudsmans rekommendationer, trots att de inte är rättsligt bindande, och även om de inte håller med dem.  EU-institutionerna bör därför reflektera över det budskap som skickas till medborgarna om kvaliteten på EU:s demokratiska struktur i fall där rättvisa och rationella rekommendationer och iakttagelser från en ombudsman som valts av Europaparlamentet inte följs.

6. Förslag till vänskapliga lösningar och utkast till rekommendationer som godkändes 2012

Under 2012 godtog EU-institutionerna totalt nio förslag till vänskapliga förlikningar, medan nio utkast till rekommendationer godtogs helt eller delvis [9]. Tabell 1 visar fördelningen av vänskapliga förlikningar och utkast till rekommendationer som godtagits av institutionen.

Tabell 1 – Fördelning av vänskapliga förlikningar och utkast till rekommendationer som godtagits av institutionen

Institution	Antal vänliga lösningar	Antal förslag till rekommendationer	Övrigt
Europeiska kommissionen	8	8	2
Europeiska läkemedelsmyndigheten	1	1
Totalt	9	9	2

Bilaga I innehåller en detaljerad analys av vart och ett av de fall där ett förslag till vänskaplig förlikning eller ett utkast till rekommendation godtogs. Tre av dessa fall bör särskilt nämnas som ”stjärnfall”, som bör tjäna som förebild för andra institutioner när det gäller hur man bäst reagerar på ombudsmannens förslag. Stjärnfallen listas först. Övriga ärenden organiseras efter institution och klagomålsreferens.

7. Uppföljning av kritiska anmärkningar och ytterligare anmärkningar under 2012

Under 2012 gjordes 61 kritiska anmärkningar i 49 beslut, medan ytterligare 49 anmärkningar gjordes i 34 beslut. Ett enda beslut kan innehålla mer än en anmärkning, och båda typerna av anmärkning kan ingå i samma beslut. Tabell 2 visar fördelningen av anmärkningar per institution.

Tabell 2 – Fördelning av kritiska och ytterligare anmärkningar per institution

Institution	Antal kritiska anmärkningar 2012	Antal ytterligare kommentarer under 2012
Europaparlamentet	4	3
Europeiska kommissionen	42	25
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf)	4	0
Europeiska utrikestjänsten	1	1
Europeiska rekryteringsbyrån (Epso)	7	7
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK)	1	0
Europeiska centralbanken (ECB)	0	2
Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa)	1	0
Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC)	0	5
Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet (Enisa)	0	1
Frontex	1	0
Europol	0	1
Genomförandeorganet för kultur, utbildning och audiovisuella medier (Eacea)	0	1
Genomförandeorganet för forskning	0	3
Totalt	61	49

De berörda institutionerna uppmanades att svara på kommentarerna inom sex månader. Svar inkom på nästan alla kommentarer som gjordes under 2012, om än med viss fördröjning i vissa fall. Kommissionens uppföljningssvar på ärende 914/2009/ER och undersökningen på eget initiativ OI/3/2012/CK om Europeiska byrån för nät- och informationssäkerhet (Enisa) kom inte i tid för att kunna beaktas i denna rapport [10].

Med kritiska och ytterligare anmärkningar tillsammans var graden av tillfredsställande uppföljning 83 %. Uppföljningen av ytterligare anmärkningar var tillfredsställande i 90 % av fallen, medan andelen tillfredsställande uppföljning av kritiska anmärkningar var 78 %. Dessa resultat skiljer sig inte nämnvärt från de resultat som uppnåddes förra året, då andelen tillfredsställande uppföljning av kritiska och ytterligare anmärkningar var 84 %. (Det bör noteras att denna siffra utgjorde en betydande förbättring jämfört med det resultat som registrerades för 2010, nämligen 78 %). Uppföljningen av ytterligare anmärkningar var tillfredsställande i 89 % av fallen i 2011 års rapport, medan andelen tillfredsställande uppföljning av kritiska anmärkningar var 80 %. När det slutligen gäller denna statistik är det värt att notera att kommissionen gjorde en tillfredsställande uppföljning i 88 % av fallen – den överlägset högsta siffra som registrerats sedan vi inledde uppföljningen för sju år sedan.

Tabell 3 – Antal och procentandel tillfredsställande svar på anmärkningar per institution

Institution	Antal kritiska och ytterligare anmärkningar	Antal tillfredsställande svar	% av tillfredsställande svar
Europaparlamentet	7	5	71%
Europeiska kommissionen	65	57	88%
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf)	4	3	75%
Europeiska utrikestjänsten	2	2	100%
Europeiska rekryteringsbyrån (Epso)	14	8	57%
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK)	1	1	100%
Europeiska centralbanken (ECB)	2	2	100%
Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa)	1	0	0%
Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC)	5	5	100%
Frontex	1	1	100%
Europol	1	1	100%
Genomförandeorganet för kultur, utbildning och audiovisuella medier (Eacea)	1	1	100%
Genomförandeorganet för forskning	3	3	100%
Totalt	107	89	83%

Bilaga I innehåller en detaljerad analys av vart och ett av de fall där en eller flera kritiska anmärkningar och/eller ytterligare anmärkningar gjordes. Sju av uppföljningarna förtjänar ett särskilt omnämnande som ”stjärnfall”, som bör fungera som en modell för andra institutioner för hur man bäst reagerar på kritiska anmärkningar och ytterligare anmärkningar. Stjärnfallen listas först. Övriga ärenden organiseras efter institution och klagomålsreferens.

8. Grad av övergripande efterlevnad per institut

Den totala siffran när det gäller efterlevnaden av ombudsmannens förslag under 2012 är 80 %. Återigen skiljer sig detta inte nämnvärt från det resultat som uppnåddes förra året, då efterlevnadsgraden var 82 %. Denna siffra på 80 % har beräknats på grundval av ärenden som avslutades 2012, där ett förslag till vänskaplig förlikning eller ett förslag till rekommendation lades fram, samt ärenden där en kritisk anmärkning eller ytterligare anmärkning gjordes [11]. Efterlevnadsgraden baseras på antalet positiva svar på dessa kommentarer och rekommendationer. Sammantaget lämnade institutionerna 118 positiva svar [12] av de 148 fall där ombudsmannen lade fram förslag till vänskaplig förlikning, utkast till rekommendationer, kritiska eller ytterligare anmärkningar i samband med ärenden som avslutades 2012.

Som framgår av tabell 4 nedan varierar efterlevnadsgraden avsevärt från ett institut till ett annat – från 100 % i vissa fall till 56 % i andra. Även om det är viktigt att komma ihåg att denna statistik i vissa fall bygger på mycket få fall, kvarstår det faktum att varje resultat som är lägre än 100 % innebär en underlåtenhet att följa ett förslag från ombudsmannen.

Såsom anges i inledningen ingår ärenden som avslutats som ”avgjorda av institutionen” i princip inte i denna rapport. För att ge en fullständig bild av de positiva resultaten av ombudsmannens ingripande har dock en ytterligare siffra beräknats nedan för att ta hänsyn till fall som avgjorts efter det att ombudsmannen per telefon kontaktat institutionen i fråga för att uppmana den att ta itu med klagandens farhågor. Inkluderingen av dessa telefonförfaranden resulterar i en total efterlevnadsgrad på 85%.

 

Tabell 4 – Grad av övergripande efterlevnad per institut

Institution	Antal anmärkningar och rekommendationer		Antal tillfredsställande svar		% av tillfredsställande svar
Europaparlamentet		9	5	56%
Europeiska kommissionen		97	81	84%
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf)		4	3	75%
Europeiska utrikestjänsten		2	2	100%
Europeiska rekryteringsbyrån (Epso)		16	9	56%
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK)		2	2	100%
Europeiska centralbanken (ECB)		2	2	100%
Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa)		2	0	0%
Europeiska läkemedelsmyndigheten (Easa)		2	2	100%
Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC)		6	6	100%
Frontex		1	1	100%
Europol		1	1	100%
Genomförandeorganet för kultur, utbildning och audiovisuella medier (Eacea)		1	1	100%
Genomförandeorganet för forskning		3	3	100%
Totalt		148	118	80%
Ärenden som avgjorts per telefon		54	54	100%
Totalt		202	172	85%

9. Ärenden som är särskilt viktiga för ombudsmannens huvudmål

Ombudsmannen strävar efter att hjälpa unionens institutioner att infria sina löften till medborgarna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och i fördragen. Följande exempel visar hur ombudsmannens arbete påverkar nyckelområdena rätten till god förvaltning, öppenhet och medborgarnas deltagande i unionens verksamhet.

Rätten till god förvaltning

Många fall i detta betänkande rör medborgarnas grundläggande rätt till god förvaltning, som fastställs i artikel 41 i stadgan.

Utredning på eget initiativ OI/3/2008/FOR om kommissionens system för tidig varning förtjänar ett särskilt omnämnande i detta avseende. Kommissionen godtog inte bara ombudsmannens förslag till rekommendation, som syftade till att säkerställa respekten för rätten att bli hörd och rätten till tillgång till handlingarna i ärendet, utan följde också konstruktivt upp ytterligare en anmärkning som behandlade perioden innan systemet för tidig varning reformerades.

Som svar på ombudsmannens ytterligare anmärkning i ärende 1045/2011/RT bekräftade kommissionen att dess skrivelser med förhandsinformation i indrivningsförfaranden syftar till att säkerställa respekten för gäldenärers rättigheter, inbegripet rätten att bli hörd.

Ärende 2386/2010/MHZ gällde också klagandens rätt att bli hörd och att bli informerad om varför kommissionen begärde att han skulle avsättas som gruppledare i ett EU-finansierat projekt. Kommissionens uppföljning utgör ett stort steg framåt, eftersom den tycks godta att den, även om den inte har något avtalsförhållande med underleverantörer, har ett administrativt förhållande med dem i egenskap av offentlig myndighet. Det administrativa meddelande som kommissionen antog som svar på ombudsmannens kritiska anmärkning i detta fall bidrar till att ta itu med underleverantörernas utsatta situation.

På samma sätt vidtog kommissionen i ärende 319/2011/TN, trots att den inte hade några avtalsmässiga eller andra rättsliga medel för att se till att samordnarens skyldigheter gentemot klaganden uppfylldes, en rad åtgärder som svar på ombudsmannens ytterligare anmärkning för att uppmuntra samordnaren att betala klagandens berättigade kostnader fullt ut.

I ombudsmannens ytterligare kommentar i ärende 2635/2010/TN föreslogs att kommissionen skulle beakta artikel 41 i stadgan i sin översyn av uppförandekoden och utvärderingsförfarandet för EU:s valobservatörer. Kommissionens svar visar att den gör stora ansträngningar för att förbättra reglerna och förfarandena på detta område, i enlighet med ombudsmannens förslag.

I ärende 3136/2008/EIS påpekade ombudsmannen att rätten till god förvaltning kräver att en person som har varit föremål för en utredning inom rimlig tid informeras om resultatet av den utredningen. I sitt uppföljningssvar förklarade Olaf vilka åtgärder som vidtagits för att minska risken för liknande administrativa missförhållanden i framtiden.

Principerna om rättvisa och proportionalitet var relevanta för ärende 3373/2008/JF, där ombudsmannen uppmanade kommissionen att avstå från sitt återkrav i ett EU-finansierat projekt. Kommissionen medgav att det fanns allvarliga brister i förvaltningen av det aktuella bidraget och annullerade sina debetnotor på nästan 93 000 euro.

Slutligen behandlas rätten till fri rörlighet i två fall. Kommissionen godtog ett förslag till vänskaplig förlikning i ärende 1451/2011/BEH, där klaganden hävdade att kommissionens riktlinjer om direktivet om unionsmedborgarskap inte var förenliga med EU-domstolarnas rättspraxis. Den gav också ett föredömligt uppföljningssvar på ombudsmannens ytterligare anmärkning i ärende 1291/2012/OV om svårigheten för familjemedlemmar som inte är EU-medborgare att följa med en EU-medborgare till en annan medlemsstat under perioden innan de får ett uppehållskort.

Öppenhet och rätten att veta

Många fall i denna rapport rör allmänhetens grundläggande rätt till tillgång till handlingar, som fastställs i artikel 42 i stadgan, artikel 15.3 i EUF-fördraget och förordning (EG) nr 1049/2001 [13].

I ärende 2293/2008/TN fann ombudsmannen att kommissionen hade brutit mot stadgan genom att felaktigt vägra allmänheten tillgång till handlingar som rör Förenade kungarikets undantag från själva stadgan. Kommissionen lämnade därefter ut handlingarna i sin helhet till klaganden. I ytterligare två fall gick Europeiska läkemedelsmyndigheten med på att ge allmänheten tillgång till handlingar, trots att den ursprungligen vägrade att göra det – i ärende 2493/2008/FOR godtog läkemedelsmyndigheten ombudsmannens förslag till rekommendation om att ge tillgång till handlingar som innehåller uppgifter om alla misstänkta allvarliga biverkningar i samband med ett läkemedel mot akne, medan den i ärende 2914/2009/DK godtog ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning om att ge allmänheten tillgång till två internrevisionsrapporter.

I sin uppföljning av ombudsmannens ytterligare anmärkning i ärende 2016/2011/AN beskrev Europeiska centralbanken (ECB) de åtgärder som den hade vidtagit för att främja öppenhet och allmänhetens tillgång till handlingar, samtidigt som den tog vederbörlig hänsyn till känsligheten hos vissa handlingar som den innehar i egenskap av centralbank. I ett ytterligare svar förklarade ECB de konkreta åtgärder som vidtagits för att öka transparensen och föra en dialog med allmänheten om transparensfrågor. Det erkände vikten av att det lever upp till och demonstrerar sina ansvarsskyldigheter, som är den naturliga motsvarigheten till dess lagstadgade oberoende.

I ärende 1161/2010/BEH godtog kommissionen ombudsmannens förslag till rekommendation och lämnade ut de handlingar som klaganden begärt om import av krigsmateriel och varor med dubbla användningsområden till fullo. Detta ärende gav också upphov till ett antal förfarandefrågor och kommissionen medgav själv att förseningen var omotiverad. Eftersom förseningar i hanteringen av begäranden om tillgång till handlingar är en vanlig källa till klagomål ägnar ombudsmannen särskild uppmärksamhet åt uppföljningssvaren på detta område. Ombudsmannen beklagade därför kommissionens bristfälliga uppföljning i ärendena 2299/2010/ER, 388/2011/ER och 1472/2011/MMN. Å andra sidan förklarade kommissionen i ärende 339/2011/AN att den, som svar på ombudsmannens kritiska anmärkning, hade genomfört interna åtgärder för att förbättra handläggningen av ursprungliga ansökningar och påskynda handläggningen av bekräftande ansökningar. Ombudsmannen har för avsikt att genom en undersökning på eget initiativ undersöka den tid det tar för kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar.

Kommissionen strävade vidare efter att förbättra sina förfaranden för att hantera begäranden om tillgång till handlingar i sin uppföljning av ärendena 2938/2009/EIS och 682/2010/TN. I det förstnämnda fallet medgav kommissionen oavsiktliga fel och brister i sin hantering av klagandens bekräftande ansökan. För att förhindra att sådana fel uppstår igen utsågs en högre jurist för att ge råd om de korrekta förfarandena. Efter det andra fallet informerar kommissionen nu systematiskt sökande som söker tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter om att de måste visa att överföringen av uppgifter är nödvändig, i enlighet med EU:s dataskyddsregler.

Rätten att delta i unionens verksamhet

I sin uppföljning av den kritiska anmärkningen i ärende 640/2011/AN om de språk som används för offentliga samråd hänvisade kommissionen för första gången till konkreta åtgärder som den hade vidtagit för att ta itu med frågan om medborgarnas deltagande i sina offentliga samråd. Detta är viktigt för att leva upp till löftena i Lissabonfördraget, som stärker medborgarnas och föreningarnas rätt att delta i unionens demokratiska liv.

På samma sätt välkomnade ombudsmannen i undersökningen på eget initiativ OI/2/2012/VL kommissionens beslut att offentliggöra sin kodex för god förvaltningssed på alla officiella EU-språk och sin försäkran om att kommissionen inte känner till ”några andra meddelanden eller liknande publikationer om medborgarnas rättigheter som ännu inte har översatts till alla officiella EU-språk”. I ärende 3419/2008/KM noterade ombudsmannen dock att Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa) fortfarande inte hade åtagit sig att översätta åtminstone sammanfattningar av sina samrådsdokument till alla officiella språk. Även om de åtgärder som beskrivs i Easas uppföljningssvar uppenbarligen är användbara, verkar de inte ha genomförts fullt ut, särskilt när det gäller tillgången till material på Easas webbplats.

För medborgare som vill delta i eller granska tillämpningen av EU-lagstiftningen är överträdelseförfarandet (genom vilket kommissionen fullgör sina skyldigheter som fördragens väktare) ett naturligt intresse. När det gäller innehållet i överträdelseklagomål är ärende 2765/2009/VL värt att nämna. Kommissionen godtog inte bara ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning, utan följde också upp den ytterligare anmärkningen i det fallet på ett föredömligt sätt. Ärendet gällde Tjeckiens påstådda underlåtenhet att tillämpa EU:s direktiv om vilseledande reklam.

Många ärenden på detta område rör förfarandet och kommissionens tillämpning av sitt eget meddelande om hanteringen av klagandens förbindelser med avseende på tillämpningen av unionsrätten (nedan kallat meddelandet)[14]. Kommissionens uppföljningssvar i ärendena 230/2011/EIS och 1945/2009/ER, som gällde förseningar, gav inget som tydde på att kommissionen hade dragit några lärdomar av ärendena.

Å andra sidan förklarade kommissionens användbara uppföljningssvar i ärende 2225/2011/AN i detalj den senaste utvecklingen i dess hantering av överträdelseklagomål. Som svar på ombudsmannens kritiska anmärkningar i det ärendet påminde kommissionens generalsekretariat alla avdelningar om vikten av att snabbt godta behörighet för klagomål och fäste återigen uppmärksamheten på de tillämpliga tidsfristerna. På samma sätt angav kommissionen i sin uppföljning av ärende 3098/2009/ANA, som också innebar förseningar, att den hade dragit lärdom av detta ärende inför framtiden. Rådet informerade ombudsmannen om systemförbättringar som, om de följs, kan höja kvaliteten på ombudsmannens hantering av klagomål i framtiden. I sin uppföljning av ärende 104/2010/EIS beklagade kommissionen att den inte informerade klaganden om sin avsikt att avsluta ärendet utan att inleda ett överträdelseförfarande. Den uppgav att den hade vidtagit åtgärder för att se till att sådana misstag inte upprepas, särskilt genom att tillhandahålla utbildning och tydligare vägledning.

10. Slutsatser

I denna rapport framhålls i vilken utsträckning EU-institutionerna är villiga att samarbeta med ombudsmannen både för att ta itu med enskilda klagandes problem och för att göra systematiska förbättringar av EU-förvaltningens funktionssätt. I detta avseende ger rapporten en ögonblicksbild av ombudsmannens inverkan på EU:s offentliga förvaltning till följd av konkreta fall som behandlats under ett visst år.

I bilagan till rapporten dokumenteras många fall där institutionerna har förbättrat sina förfaranden till förmån för medborgarna på områden som kontrakt och anbud (ärendena 1325/2008/VL, 105/2011/TN, 829/2011/VIK, 1864/2011/TN). Bidrag (ärende 2903/2009/KM och 2339/2010/RA). bättre tillsyn över EU:s delegationer i tredjeländer (OI/1/2011/AN), och stärkt skydd av enskildas rättigheter i ärenden som utreds av Olaf (ärende 3136/2008/EIS). Dessa systemförbättringar i allmänhetens intresse beror till stor del på att institutionerna själva utnyttjar möjligheten att dra lärdom av ombudsmannens undersökningar. De bör avsevärt minska risken för att liknande problematiska fall uppstår i framtiden.

Om systemfrågor inte har lösts på ett tillfredsställande sätt under en undersökning eller genom uppföljning av en kritisk eller ytterligare anmärkning får ombudsmannen besluta att inleda en undersökning på eget initiativ. På så sätt kan systematiska problem som framkommit genom klagomålsförfarandet undersökas grundligt och, om möjligt, lösas för framtiden. Ombudsmannens tillkännagivande i denna rapport av en undersökning på eget initiativ på området tillgång till handlingar, som det hänvisas till i ärende 1472/2011/MMN, är ett exempel på detta.

Utöver eventuella undersökningar på eget initiativ avser ombudsmannen också att överväga möjligheten att utarbeta riktlinjer för specifika aspekter av god förvaltning, till gagn för både medborgarna och EU-institutionerna.