Fakta och bakgrund

Under de senaste åren har den österrikiska ombudsmannen handlagt många ärenden i Österrike där utbetalningen av familjeförmåner försenats avsevärt på grund av bristande samarbete från den medlemsstat där en familjemedlem är bosatt eller arbetar. I Österrike är förmånstagarna vanligtvis ensamstående mödrar vars (tidigare) partner arbetar i en annan medlemsstat.

Den österrikiska ombudsmannen skrev till Europeiska ombudsmannen och bad om hennes hjälp för att få förtydliganden från Europeiska kommissionen om den korrekta tolkningen av förordning (EG) nr 987/2009 [1] (nedan kallad förordningen) om familjeförmåner i gränsöverskridande situationer.

I artikel 6.2 i förordningen föreskrivs följande: ”Om institutionerna eller myndigheterna i två eller flera medlemsstater har olika uppfattningar om vilken institution som skall utge kontant- eller vårdförmånerna, skall den berörda person som skulle kunna ansöka om förmåner om ingen tvist uppstod provisoriskt ha rätt till de förmåner som utges enligt den lagstiftning som tillämpas av institutionen på bosättningsorten eller, om personen inte är bosatt inom en av de berörda medlemsstaternas territorium, till de förmåner som utges enligt den lagstiftning som tillämpas av den institution till vilken ansökan först lämnades in.” Den österrikiska ombudsmannen påpekade dock att denna princip ofta inte följdes. Fram till dess att det finns en överenskommelse mellan de två medlemsstaterna om vilken som ska utge förmånerna kan det hända att den förälder som har rätt till förmånen inte får någon förmån alls, vilket försätter dessa personer i en ekonomiskt känslig situation.

Vidare föreskrivs i artikel 60.2 andra stycket i förordningen att ”[o]m den institution till vilken ansökan har vidarebefordrats inte tar ställning inom två månader från mottagandet av ansökan, skall det provisoriska beslut som avses ovan tillämpas och institutionen skall betala ut de förmåner som föreskrivs i dess lagstiftning och underrätta den institution till vilken ansökan lämnades om det utbetalade förmånsbeloppet”. Men enligt den österrikiske ombudsmannens erfarenhet hade även detta ibland förblivit en död bokstav.

Den österrikiska ombudsmannen påpekade att han skrev till Europeiska kommissionen två gånger (2011 och 2016) om ovanstående problem. Han fick bekräftelse på att bosättningsstaten måste betala ut förmånerna provisoriskt även om åsikterna går isär och institutionen i den stat där den primära betalaren är bosatt inte lämnar något svar inom tidsfristen på två månader.

Även den tjeckiska ombudsmannen hade dock nyligen skrivit till kommissionen om liknande problem i Tjeckien, men hon fick ett annat svar som angav att ingen sådan skyldighet kunde härledas ur EU-lagstiftningen.

Enligt den österrikiska ombudsmannen hade Solvit inte heller lyckats lösa problemen. Till exempel finns det för närvarande ett fall i Österrike där en ensamstående mor inte har fått några familjeförmåner alls för sitt barn som föddes redan i januari 2017.

Fråga

Den 30 april 2018 beslutade Europeiska ombudsmannen att inleda ett frågeförfarande för att inhämta kommissionens synpunkter på följande:

1. Det förefaller som om de österrikiska och tjeckiska ombudsmännen har fått olika svar på den preliminära skyldigheten att betala ut förmånerna enligt artikel 6.2 och artikel 60.2 andra stycket i förordning (EG) nr 987/2009. Hur ska dessa bestämmelser tolkas i situationer som beskrivs av den österrikiska ombudsmannen?

2. Det verkar som om Solvit-nätverket inte har lyckats lösa alla enskilda fall på ett tillfredsställande sätt. Anser kommissionen att det kan finnas ett systemproblem vid tillämpningen av förordningen i gränsöverskridande situationer?

3. Finns det några andra lösningar som kommissionen skulle kunna överväga för att underlätta situationen?

Kommissionens svar

I sitt svar av den 21 juni 2018 förklarade kommissionen att artikel 60 [2] i förordning (EG) nr 987/2009 innehåller bestämmelser som är nödvändiga för tolkningen av artiklarna 67 och 68 i förordning (EG) nr 883/2004 [3]. Domstolen preciserade att artikel 60.3 och 60.4 avser två olika situationer. Punkt 3 avser en situation där ”institutionen i den medlemsstat till vilken det provisoriska beslutet översändes inte svarar inom tidsfristen på två månader”. I denna situation bör tystnad tolkas som ett positivt svar och därefter bör institutionen informera sökanden och betala ut förmånerna i enlighet med sin lagstiftning. Kommissionen angav också att ”de sekundärt behöriga institutionerna betalar tilläggsbeloppet så snart det preliminära beslutet har vunnit laga kraft och den har de uppgifter som krävs för att beräkna tilläggsbeloppet”.

När det gäller artikel 60.4 förklarade kommissionen att den ”avser en situation där den institution till vilken det preliminära beslutet har översänts anser att den inte är primärt behörig. I detta fall skall förfarandet i artikel 6.2-6.5 tillämpas. Den institution till vilken ansökan ingavs skall på sökandens begäran provisoriskt betala ut de familjeförmåner som beviljats enligt dess lagstiftning.”

Kommissionen uppgav också att de skrivelser som den hade skickat till de tjeckiska och österrikiska ombudsmännen gällde svar i de konkreta ärendena, som inte behandlade situationer där medlemsstaterna hade olika åsikter i ett visst fall.

Kommissionen betonade att den är medveten om förseningar i tillämpningen av artikel 60.3 i förordningen endast i gränsöverskridande situationer mellan Österrike och Tjeckien. Kommissionen ansåg därför inte att förseningarna var systembetingade.

När det gäller möjliga lösningar på problemet angav kommissionen att administrativa kommissionen, i enlighet med artikel 6 i förordningen, har en roll i dialog- och förlikningsförfarandena när det föreligger en tvist mellan medlemsstaterna om deras behörighet.

Kommissionen hänvisade också till det kommande elektroniska utbytet av socialförsäkringsuppgifter (EESSI), som enligt planerna ska genomföras av medlemsstaterna senast i juli 2019. Kommissionen anser att EESSI kommer att säkerställa ett snabbt tillhandahållande av information, vilket förbättrar det administrativa samarbetet mellan medlemsstaternas nationella myndigheter.

Slutligen tillade kommissionen att den skulle ta itu med utmaningarna när det gäller arbetskraftens rörlighet och social trygghet genom att eventuellt skapa ett europeiskt socialförsäkringsnummer med flera användningsområden som kommer att förenkla och modernisera medborgarnas samspel med de offentliga myndigheterna på en rad områden.

Återkoppling

Den 29 augusti 2018 lämnade den österrikiska ombudsmannen sina synpunkter på kommissionens svar till Europeiska ombudsmannen.

Han betonade svårigheterna i kommunikationen mellan myndigheterna i olika medlemsstater. Trots tidsfristen på två månader kan de nationella myndigheterna i en medlemsstat behöva vänta i många månader på ett svar från en annan medlemsstat, och ibland är svaren ofullständiga. Själva förekomsten av utsatta familjer eller ensamstående föräldrar kan hotas av detta beteende, och Solvits deltagande har inte påskyndat förfarandet.

I de tidigare svar som den österrikiska ombudsmannen hade fått (2011 och 2016) från kommissionen angavs att bosättningslandet var tvunget att tillhandahålla familjeförmånen provisoriskt två månader efter det att ansökan hade mottagits, om det påstods att det hade primär behörighet. Kommissionens ståndpunkt vid den tidpunkten tydde på att begreppet ”tvist” i artiklarna 6.2 och 60.2 i förordningen, som utgör villkoret för denna tilläggstull, skulle tolkas extensivt och även omfatta situationer där en institution inte svarade eller var sen med att göra detta. Trots hans ansträngningar följde de österrikiska myndigheterna emellertid inte en sådan tolkning.

Han hänvisade vidare till kommissionens svar till Europeiska ombudsmannen om artikel 60.3 i förordning (EG) nr 987/2009. Enligt honom ledde kommissionens tolkning till att familjer fortfarande måste vänta, eftersom den myndighet vars svar till myndigheten i en annan medlemsstat är försenat orsakar förseningar även för tillhandahållandet av familjeförmånen. Detta bekräftades tydligt av den österrikiska ombudsmannens tidigare erfarenheter.

Syftet med de tillämpliga bestämmelserna i EU-lagstiftningen är dessutom att undvika att rörliga EU-medborgare förblir utan någon som helst förmån under en längre tid (han hänvisade till skäl 10 [4] i förordning 987/2009). Han betonade att detta inte har uppnåtts och att han anser att det finns ett trängande behov av en lösning på frågan.

När det slutligen gäller frågans eventuellt systematiska karaktär höll den österrikiska ombudsmannen inte med kommissionen om att det faktum att endast de österrikiska och tjeckiska ombudsmännen hade uppmärksammat kommissionen på frågan inte utesluter att problemet skulle kunna finnas även i andra medlemsstater.

Nätverkssamråd

För att klargöra problemets eventuella systemkaraktär inledde Europeiska ombudsmannen ett samråd med medlemmarna i Europeiska ombudsmannanätverket (ENO) och frågade om de hade upplevt situationer liknande dem som beskrivs i den österrikiska ombudsmannens förfrågan.

Tretton av ENO-medlemmarna svarade, varav sex medlemmar (Belgien, Kroatien, Finland, Grekland, Portugal och Slovakien) bekräftade att de hade upplevt liknande situationer.

Avslutande förfarande

Europeiska ombudsmannen delade den österrikiska ombudsmannens kommentarer till kommissionens svar och de sex ombudsmännens svar med kommissionen. Hon vidarebefordrade också en sammanfattning av svaren till de medlemmar av ENO som deltog i samrådet.

Europeiska ombudsmannens kontor tackade kommissionen och medlemmarna i ENO för deras utmärkta samarbete i detta frågeförfarande och för deras ansträngningar att skicka svar inom en kort tidsperiod.

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1).

[2] Artikel 60 i förordning (EG) nr 987/2009: ”Förfarande för tillämpning av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen:

1. Ansökan om familjeförmåner skall ställas till den behöriga institutionen. Vid tillämpningen av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen ska situationen för hela familjen beaktas som om alla berörda personer omfattades av lagstiftningen i den berörda medlemsstaten och var bosatta där, särskilt när det gäller en persons rätt att ansöka om sådana förmåner. Om en person som har rätt att ansöka om förmåner inte utövar sin rätt, ska en ansökan om familjeförmåner som lämnats in av den andra föräldern, en person som behandlas som förälder eller en person eller institution som är barnets eller barnens vårdnadshavare beaktas av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig.

2. Den institution till vilken en ansökan görs i enlighet med punkt 1 ska pröva ansökan på grundval av de detaljerade uppgifter som sökanden lämnat, med beaktande av den övergripande faktiska och rättsliga situationen för sökandens familj.

Om denna institution drar slutsatsen att dess lagstiftning är tillämplig med prioritet i enlighet med artikel 68.1 och 68.2 i grundförordningen, ska den utge familjeförmånerna enligt den lagstiftning som den tillämpar.

Om den institutionen anser att det kan finnas rätt till ett tilläggsbelopp enligt en annan medlemsstats lagstiftning i enlighet med artikel 68.2 i grundförordningen, ska den institutionen utan dröjsmål vidarebefordra ansökan till den behöriga institutionen i den andra medlemsstaten och underrätta den berörda personen. Den skall dessutom underrätta institutionen i den andra medlemsstaten om sitt beslut om ansökan och storleken på de familjeförmåner som utbetalats.

3. Om den institution till vilken ansökan lämnas drar slutsatsen att dess lagstiftning är tillämplig, men inte har prioritet i enlighet med artikel 68.1 och 68.2 i grundförordningen, ska den utan dröjsmål fatta ett provisoriskt beslut om vilka prioritetsregler som ska tillämpas och vidarebefordra ansökan i enlighet med artikel 68.3 i grundförordningen till institutionen i den andra medlemsstaten samt underrätta sökanden om detta. Den institutionen ska ta ställning till det provisoriska beslutet inom två månader.

Om den institution till vilken ansökan vidarebefordrades inte tar ställning inom två månader från mottagandet av ansökan, skall det provisoriska beslut som avses ovan tillämpas och institutionen skall betala ut de förmåner som föreskrivs i dess lagstiftning och underrätta den institution till vilken ansökan lämnades om det utbetalade förmånsbeloppet.

4. Om de berörda institutionerna har olika uppfattningar om vilken lagstiftning som är tillämplig med prioritetsrätt ska artikel 6.2–6.5 i tillämpningsförordningen tillämpas. För detta ändamål ska institutionen på bosättningsorten enligt artikel 6.2 i tillämpningsförordningen vara institutionen på barnets eller barnens bosättningsort.

5. Om den institution som har utgett provisoriska förmåner har betalat ut mer än det belopp som den är ytterst ansvarig för, får den begära återbetalning av det överskjutande beloppet från den institution som har huvudansvaret i enlighet med förfarandet i artikel 73 i tillämpningsförordningen.”

[3] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1).

[4] Skäl 10 i förordning nr 987/2009 har följande lydelse: ”För att fastställa den behöriga institutionen, det vill säga den institution vars lagstiftning är tillämplig eller som är ansvarig för utbetalningen av vissa förmåner, måste den försäkrade personens och familjemedlemmarnas omständigheter undersökas av institutionerna i mer än en medlemsstat. För att säkerställa att den berörda personen skyddas under den tid som den nödvändiga kommunikationen mellan institutionerna pågår bör bestämmelser införas om tillfälligt medlemskap i ett system för social trygghet”.